Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 9/2005

1. A assunção por autarquia local de despesa pública ou compromisso que não esteja inscrita no orçamento com dotação igual ou superior ao montante assumido constitui a infracção financeira prevista e punida pela alínea b) do nº 1 do artº 65º da lei nº 98/97, 26AGO, no segmento "violação (...) da assunção (...) de despesas públicas ou compromissos" e, tendo o facto lugar após 01Jan01, ponto 2.3.4.2., d) do POCAL aprovado pela lei nº 162/99, 14SET.

2. Não representa assunção de despesa para os fins previstos nas normas referidas a deliberação camarária através da qual os membros do executivo se limitam a manifestar concordância com a realização de determinado projecto que lhes foi submetido pelos Serviços e, sem o adjudicarem, expressamente condicionam essa realização, conhecida a inexistência de verba disponível, a prévia e necessária alteração orçamental.

3. Com tal deliberação, os membros do executivo camarário não estão a assumir uma despesa sem cabimento, mas a impedir que, sem cabimento, ela se realize.

Tribunal de Contas
Procº 16-M/04/3ª Secção
Requerente: MINISTÉRIO PÚBLICO
Demandados: D1/OUTROS, membros do Executivo da Câmara Municipal de
Santarém
SENTENÇA nº 09/05MAI04/3ª S
I
Relatório
O Ministério Público (MP), representado pelo Ex.mo Procurador Geral
Adjunto, vem, de harmonia com o disposto nos art°s 65°, 1, b), 2, 3, 4, 5, 6,
66°, l, e), 2, 67°, 81º, 2, b) e 89° ss/ da, como quando outra se não indique, Lei
n° 98/97, 26AGO, requerer o julgamento, em processo autónomo de multa,
contra os demandados D1, D2, D3, D4, D5, D6, D7 e D8, na qualidade de
membros da Câmara Municipal de Santarém (CMS), no ano de 2001.
Diz o MP que na sessão ordinária da CMS realizada no dia 6 de Dezembro de
2001, onde todos estiveram presentes, os demandados deliberaram aprovar, por
unanimidade, o 3º adicional ao contrato de empreitada de “Construção do
Complexo Aquático Municipal de Santarém”, adicional que, em consequência
disso, veio a ser celebrado, em 14/11/03, entre a CMS e o consórcio “O/JS”,
pelo preço de € 176.271,03, sem IVA, havendo assim deliberado apesar de
terem plena consciência de que aquela despesa, que a CMS veio a assumir, por
força de tal deliberação, carecia da necessária cabimentação orçamental.
O MP transcreve assim a dita deliberação: “aprovar a proposta da senhora
Vereadora G, devendo proceder-se à necessária alteração orçamental”.
E, concluindo que os demandados agiram de forma descuidada e desatenta em
função das informações disponíveis, desinteressando-se dos resultados e das
consequências legais, e que, por isso, “cometeram, cada um, uma infracção
financeira sancionatória prevista e punível nos termos da al. d) do n° 1 do art°
65° da Lei 98/97, de 26/8 e números seguintes (assunção de despesas públicas
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sem a necessária cabimentação orçamental – cfr artº 12º do Dec.Reg. n° 92-

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C/84 de 28 de Dezembro, então ainda em vigor), pede que sejam condenados
em multas, de € 2 000, o 1º, de € 1 800, os 2º, 3º, 4º e de € 1700, os restantes.
Os demandados, contestando, pedem a absolvição porque, dizem,
condicionaram a realização do projecto a que se reporta a deliberação à
concretização de prévia alteração orçamental por forma a assegurar a respectiva
cabimentação, aspecto que resulta quer da acta da reunião de 06/12/01, quer de
outra documentação relacionada com o assunto, mais dizendo que, enquanto se
mantiveram no executivo camarário, nenhuma despesa foi efectuada nem o
contrato foi celebrado. O 7º demandado diz ainda que ele não tinha qualquer
pelouro distribuído e que se existe ilegalidade ela reside, não na deliberação,
mas na sua execução, sendo que nesta não teve qualquer participação.
Realizado o julgamento, a matéria de facto ficou estabelecida como a seguir se
enuncia.
II
Os factos
1. Factos provados
1.1. Os demandados D1, D2, D3, D4, D5, D6, D7 e D8, a seguir designados
de demandados ou D, seguido do respectivo nº de ordem, exerceram,
durante o ano de 1991, as funções de membros da Câmara Municipal de
Santarém (CMS), o D1, na qualidade de Presidente e os restantes na
qualidade de Vereadores.
1.2. Em 08/01/02, com o início do mandato de um novo executivo municipal,
os demandados cessaram as suas funções.
1.3. Na sessão ordinária da CMS, realizada em 06DEZ01, e que teve a
presença de todos os demandados foi deliberado, por unanimidade, tendo
presente informação do Departamento de Obras Municipais e o parecer
que nela exarou a D4, implementar o “sistema nebulizador na piscina de
ondas”.
1.4. A informação e parecer referidos no ponto anterior são os que constam
de fls 37.
1.5. A acta que dá conta da deliberação e do contexto em que foi tomada faz
fls 30-32, dela resultando, na parte dispositiva, que “a Câmara (…)
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deliberou, por unanimidade, implementar o sistema proposto, devendo
proceder-se previamente à necessária alteração orçamental”.
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1.6. A acta não foi aprovada nem na reunião de 06/12/01 nem na
subsequente, em 13/12/01, e não foi assinada por todos os membros que
naquela participaram.
1.7. O condicionamento constante da parte final da deliberação tomou em
consideração a informação, de 06/12/01, e o despacho do D1, da mesma
data, que constam do doc. de fls 36, assunto que teve desenvolvimento
na Informação, de 19/12/01, que faz fls 33, não tendo a verba aí dada
como disponível para a realização do projecto ficado definitivamente
cativa para esse efeito.
1.8. Ainda no mandato dos demandados, os Serviços prepararam o orçamento
que faz fls 34-35.
1.9. No mandato dos demandados, a obra não foi adjudicada.
1.10. Em 14NOV03, foi celebrado entre a CMS e o consórcio “O/JS, em
Consórcio”, um adicional à empreitada de “Construção do Complexo
Aquático Municipal de Santarém”, pelo preço de € 176.271,03, sem
IVA, o qual faz fls 75-80, dele resultando que, na data da celebração do
contrato, os trabalhos já estavam concluídos.
1.11. A celebração do contrato referido no número anterior é nele reportada à
já referida deliberação de 06/12/01.
1.12. Na data em que os demandados tomaram a deliberação, não havia verba
disponível para realizar o projecto.
1.13. Só em 2003 foi assegurada a cativação de verba que o permitiu realizar,
no âmbito da celebração e submissão a Visto do adicional referido.
1.14. Os demandados, quando tomaram a deliberação, tinham consciência de
que a despesa inerente ao sistema a implementar carecia de cabimentação
orçamental, a qual sabiam não estar nessa altura assegurada, razão
porque fizeram depender a eficácia da deliberação de prévia alteração
orçamental.
1.15. Os demandados auferiam os vencimentos mensais líquidos, em 2001, de
€ 1.743,95, o D1, € 1.536,13, os D2, D3, D4 e senhas de presença no
montante de € 7,14 Euros, por reunião, os restantes, por se tratar de
Vereadores sem qualquer pelouro.
1.16. Dão-se como reproduzidos todos os documentos a que se alude nos
pontos precedentes bem como o acórdão da 1ª S, de fls 17, os of. de fls
100, 110, 126, os certificados de fls 158, 174, 190, 206, 222, 238, 268 e
os documentos apresentados em audiência.
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2. Factos não provados
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Todos os que extravasam ou contrariam os factos provados, designadamente:
2.1. Que os demandados mandaram avançar o projecto, tendo em vista a sua
adjudicação e concretização, sem se assegurar da existência da dotação
orçamental necessária.
III
O direito
A factualidade em que o MP funda o pedido de sanções (supra I), corporizando
a assunção de uma despesa sem cabimento, constituiria, à data dos factos, os
demandados em responsabilidade financeira sancionatória, ao abrigo,
designadamente, da al. b) do nº 1 do artº 65º (não da al. d), como no RI,
certamente por lapso, se indica), no segmento “violação (…) da assunção (…)
de despesas públicas ou compromissos”, e das disposições legais que não
permitem a assunção, pelas autarquias locais, de quaisquer despesas que não
estejam “inscritas no orçamento e com dotação igual ou superior ao
cabimento e ao compromisso, respectivamente” (ponto 2.3.4.2, d) do POCAL,
norma que, nesta matéria, manteve as regras constantes do artº 26º do DL
341/83, 21 JUL e do artº 12º do Dec.Reg. 92-C/84, diplomas que, “a partir de
1 de Janeiro de 2001”, a Lei que aprova o POCAL revogou (artº 12º da Lei nº
162/99, 14SET).
Sucede que os factos provados, ao invés de confirmarem a versão da acusação,
reflectem a dos demandados (supra I), como se vê dos factos provados 1.3, 1.4,
1.5, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.14 e factos não provados 2.1.
Tudo parte, a nosso ver, de um equívoco que teve origem em informações
pouco rigorosas prestadas ao tribunal pelo actual executivo camarário no
âmbito do Visto ao adicional celebrado em 14/11/03 e sobretudo na
informação prestada ao MP, antes da propositura da acção. Nela (fls 110), no
seu ponto 3, ao invés de se reproduzir a deliberação do anterior executivo, de
06/12/01, nos precisos termos que constam da acta (supra, II, facto 1.5), deu-se
a versão que, “ipsis verbis”, a acusação recolheu como autêntica, conforme
acima transcrita (supra, I, 3º parágrafo).
Os membros do executivo, quando deliberam implementar o sistema proposto
“devendo proceder-se previamente à necessária alteração orçamental” estão,
não a assumir uma despesa sem cabimento, mas a impedir que, sem
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cabimento, tal despesa se realize.
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Falece, assim, um dos elementos de facto de que dependeria a procedência da
acção.
Mas também o outro facto invocado, igualmente essencial à procedência da
acção, qual seja, que os demandados “deliberaram aprovar” o adicional a que
se reporta o facto provado 1.10, não ocorre.
Não foram os demandados que aprovaram a minuta de tal contrato, que nele
intervieram ou que designaram quem os deveria representar. E nenhum alguma
vez assumiu ou autorizou que a obra fosse realizada pelo preço que desse
adicional consta.
É certo que no contrato, celebrado em 14/11/03, se lê que “pelo primeiro
outorgante [o Presidente, que não do executivo ora demandado pois que este
cessou funções em 08/01/02 – facto 1.2 -, e representante da CMS] foi dito, na
qualidade em que outorga, que de harmonia com a deliberação do executivo
municipal, de 6 de Dezembro de 2001, foram adjudicados ao consórcio
(sublinhado nosso) representado pelos segundos outorgantes, os trabalhos a
mais, da empreitada do complexo aquático municipal de Santarém”.
Esta é, porém, declaração que não tem virtualidade para dar à deliberação de
06/12/01 um objecto e conteúdo que manifestamente ela não possui.
Define o nº 1 do artº 110º do DL 59/99, 02MAR: “A adjudicação é a decisão
pela qual o dono da obra aceita a proposta do concorrente preferido”.
Ao adjudicar, não se trata de manifestar um vago propósito de realizar uma
obra, mas de aceitar o que uma proposta, com esse fim, não pode deixar de
conter: designadamente, a identificação dos trabalhos a realizar ou dos items a
adquirir, a entidade que os realiza ou que os fornece, a lista de preços unitários,
o plano de trabalhos e o plano de pagamentos (ver artºs 72º e 73º do DL 59/99).
Examinando a informação do Departamento de Obras e a proposta da
Vereadora Maria da Graça Morgadinho, vê-se que nada disso foi presente ao
executivo, nem sequer se propôs que a obra se faria por trabalhos a mais, como
veio a fazer-se, por ajuste directo ou por concurso. Apenas se deu indicação do
nome do sistema a implementar, do custo total estimado do equipamento, entre
7 500 e 10 000 contos, que a empreitada inicial não o contempla e que ele
“complementa a componente de recreação e de animação” que se pretende para
o espaço das piscinas.
É certo que a Vereadora poderia, promovendo primeiro o suporte financeiro,
ter preparado uma proposta concreta e pronta a executar. Mas, nada impedindo
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que o fizesse, parece que o que pretendeu foi apenas receber do executivo luz
verde nesse sentido. E na deliberação do executivo nada mais há que isso, ou
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seja, a anuência a que fossem desenvolvidos os trâmites conducentes à
concretização da proposta da Vereadora M, a qual, porém, ficava
dependente de prévia alteração orçamental por forma a poder ser dado
cabimento à despesa.
Que essa concretização e os actos materiais e jurídicos que ela necessariamente
postularia escaparam aos demandados, é patente, em face dos factos: os únicos
desenvolvimentos de que se fez prova, enquanto os demandados se mantiveram
em funções (08/01/02), foi uma informação de que parece decorrer ter-se
encontrado verba que não chegou a ser cativada (facto 1.7), bem como o
orçamento a que se reporta o facto 1.8, prevendo-se aí uma despesa de 9 980
000$, dentro dos valores que haviam sido presentes ao executivo.
Que a obra tenha sido realizada pela via dos trabalhos a mais e que nela tenha
sido dispendida a verba de € 176 271,03, sem que, porventura, outras decisões
ou deliberações hajam sido tomadas, após a deliberação de 06/12/01, é
seguramente ilegal, mas não pode aos demandados imputar-se. Como menos se
lhes pode imputar que os trabalhos hajam sido realizados, como foram, sem
prévio cabimento (factos 1.10, 1.13), resultado que eles manifestamente
quiseram evitar com a dita deliberação.
IV
Decisão
Termos em que, não havendo praticado o ilícito de que vêm acusados, absolvo
os demandados.
Sem emolumentos.
Lisboa, 04MAI05
Amável Raposo
Juíz Conselheiro
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