Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 7/2019

(sumário elaborado pelo juiz relator)

1. As aquisições de bens e serviços, relativamente a prestações do mesmo tipo, devem observar o princípio da unidade da despesa para o ano económico, mesmo no caso de divisão em lotes, porquanto o procedimento contratual a adotar deve ter em consideração o "custo total…da aquisição de bens ou serviços".

2. Visando a observância de tal princípio, assim como de outros princípios previstos no DL 197/99, entre eles o princípio da concorrência, a lei estabelece que é “proibido o fraccionamento da despesa com a intenção de a subtrair ao regime previsto no presente diploma” – cf. nº 2 do citado
art.º 16º do DL 197/99 de 08.06.

3. O propósito ou intenção, exigidos legalmente, configuram que a atitude do agente se deve situar em termos de querer aquele resultado ou, pelo menos, prevê-lo e conformar-se com o mesmo, ou seja, a exigência de uma conduta dolosa, ainda que a titulo de dolo eventual, parecendo não bastar uma mera atitude de negligência, ainda que grosseira.

INFRAÇÃO FINANCEIRA SANCIONATÓRIA – PRINCÍPIO DA UNIDADE DA DESPESA – FRACIONAMENTO DA DESPESA – DOLO EVENTUAL

Sentença nº 7/2019 – 3ª Secção
Processo nº 8/2019-JRF/3ª Secção
Sumário
1. As aquisições de bens e serviços, relativamente a prestações do mesmo
tipo, devem observar o princípio da unidade da despesa para o ano
económico, mesmo no caso de divisão em lotes, porquanto o
procedimento contratual a adotar deve ter em consideração o “custo
total…da aquisição de bens ou serviços”.
2. Visando a observância de tal princípio, assim como de outros princípios
previstos no DL 197/99, entre eles o princípio da concorrência, a lei
estabelece que é “proibido o fraccionamento da despesa com a intenção
de a subtrair ao regime previsto no presente diploma” – cf. nº 2 do citado
art.º 16º do DL 197/99 de 08.06.
3. O propósito ou intenção, exigidos legalmente, configuram que a atitude
do agente se deve situar em termos de querer aquele resultado ou, pelo
menos, prevê-lo e conformar-se com o mesmo, ou seja, a exigência de
uma conduta dolosa, ainda que a titulo de dolo eventual, parecendo não
bastar uma mera atitude de negligência, ainda que grosseira.
INFRAÇÃO FINANCEIRA SANCIONATÓRIA – PRINCÍPIO DA
UNIDADE DA DESPESA – FRACIONAMENTO DA DESPESA –
DOLO EVENTUAL
Juiz Conselheiro: António Francisco Martins

SENTENÇA Nº 07 2019
Processo nº 8/2019/JRF
Demandante: Ministério Público
Demandados:
1. 1º Demandado
2. 2º Demandado
3. 3º Demandado
4. 4º Demandado
TRANSITADA EM JULGADO
*
I – Relatório
1. O demandante intentou o presente processo de julgamento de
responsabilidade financeira, contra os demandados, identificados nos autos,
pedindo a condenação dos mesmos, pela prática de uma infração financeira
sancionatória, a título negligente, prevista e punida (doravante p. e p.), no art.º
65º, nº 1, alíneas b) e l), da Lei nº 98/97 de 26.08, na redação introduzida pela
Lei nº 61/2011 de 07.12 (Lei de Organização e Processo dos Tribunal de
Contas, doravante LOPTC, diploma legal a que pertencerão os preceitos
adiante citados sem qualquer outra indicação), na multa de 25 UC cada um.
Alega, em resumo, que os primeiros três demandados são membros do
Conselho Diretivo (doravante CD) do Instituto Nacional de Investigação
Agrária e Veterinária, I.P. (doravante INIAV) e a 4ª demandada é Diretora do
Departamento de Recursos Financeiros e Patrimoniais (doravante DRFP)
daquele Instituto e, nessas qualidades, no âmbito das suas funções, violaram
diversas disposições legais respeitantes à contratação pública, as quais indica,
sem a precaução devida, usando procedimento contratual não legalmente
permitido, dado o valor global em causa, a previsibilidade das necessidades e a
continuidade e periodicidade das encomendas.
As situações alegadas pelo demandante reconduzem-se à adjudicação e
posterior celebração de dois contratos de prestação de serviços com uma
empresa, com fracionamento da despesa, através da repartição da mesma
mediante dois procedimentos por ajuste direto, com convite apenas à empresa
1
11111

em causa, subtraindo-se assim à aplicação do procedimento adequado, atentas
as prestações serem do mesmo tipo e poderem ser objeto de um único contrato
e de os demandados saberem que, para a planificação das obras que o INIAV
tinha de empreender nesse ano, precisava de contratar serviços especializados,
do que resultava a lesão do princípio da concorrência, com virtualidade de
afetar, negativamente, a gestão financeira dos dinheiros públicos.
*
2. Contestaram os demandados.
Estribam a sua defesa alegando, em resumo, que não houve
fracionamento da despesa, desde logo porque a despesa que veio a ser
necessária no segundo contrato não estava sequer equacionada poder vir a ser
feita a curto ou médio prazo quando do primeiro procedimento, face ao
contexto orçamental do INIAV, além de que não houve intenção ou falta de
cuidado em fracionar a despesa.
Mais alegam que se limitaram a prosseguir o bem comum da forma mais
eficiente possível, concluindo finalmente o processo, que se arrastava
penosamente desde 1998, da imperiosa transferência dos Laboratórios
Nacionais de Referência de Saúde Animal e Alimentar de Benfica para Oeiras.
Concluem que, ainda que se considerasse que a argumentação do
demandante estaria correta, seria possível e desejável o recurso a várias válvulas
de escape do sistema, como a dispensa de aplicação de multa, nos termos do nº
8 do art.º 65º da LOPTC, para se evitar uma decisão judicial que penalizasse
gravosa e injustificadamente quem tem provas dadas, ao longo de várias
décadas, de comprovada boa gestão da administração pública.
*
3. O Tribunal é competente, o processo é o próprio, não enfermando de
nulidade total que o invalide, o Ministério Público e os demandados tem
legitimidade e não se verificam nulidades secundárias, outras exceções dilatórias
ou perentórias que obstem ao prosseguimento dos autos ou ao conhecimento
do mérito da causa.
Procedeu-se a julgamento, com observância do formalismo legal, como
das atas consta.
*
II – Fundamentação
A - De facto
A.1. Produzida a prova e discutida a causa, julgam-se como factos
provados (f. p.), os seguintes:
Do requerimento inicial e da discussão da causa:
1. O INIAV tem a natureza de instituto público, sendo o laboratório de
Estado que tem por missão a prossecução da política científica e a realização de
investigação de suporte a políticas públicas orientadas para a valorização dos
2
22222

recursos biológicos nacionais, na defesa dos interesses nacionais e na
prossecução e aprofundamento de políticas comuns da União Europeia.
2. São atribuições do INIAV:
a) desenvolver as bases científicas e tecnológicas de apoio à definição de
políticas públicas sectoriais;
b) promover atividades de investigação, experimentação e demonstração,
na linha das políticas públicas definidas para os respetivos sectores, que
assegurem o apoio técnico e científico conducente ao desenvolvimento e
inovação e melhoria da competitividade, nas áreas agroflorestal, da proteção das
culturas, da produção alimentar, da sanidade animal e vegetal, da segurança
alimentar, bem como na área das tecnologias alimentares e da biotecnologia
com aplicação nas referidas áreas;
c) assegurar as funções de Laboratório Nacional de Referência,
nomeadamente, nas áreas da segurança alimentar, da sanidade animal e vegetal;
d) cooperar com instituições científicas e tecnológicas afins, nacionais ou
estrangeiras, e participar em atividades de ciência e tecnologia, designadamente
em consórcios, redes e outras formas de trabalho conjunto, e promover o
intercâmbio e a transmissão de conhecimentos com entidades públicas e
privadas, nacionais ou internacionais, nomeadamente através da celebração de
acordos e protocolos de cooperação, sem prejuízo das competências próprias
do Ministério dos Negócios Estrangeiros;
e) participar na elaboração dos planos oficiais de controlo nas áreas da
saúde animal e vegetal e segurança alimentar;
f) assegurar a realização das análises laboratoriais enquadradas nos planos
oficiais de controlo coordenados pelo MAMAOT, nas áreas da sua
competência, designadamente, através da colocação em rede dos laboratórios
acreditados já existentes
3. A orgânica do INIAV foi aprovada pelo DL n.º 69/2012, de 20.03,
tendo os seus estatutos sido aprovados pela Portaria n.º 392/2012, de 29.11,
em 2014 o INIAV foi integrado no Ministério da Agricultura e do Mar e
atualmente integra o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento
Rural.
4. O CD é o órgão responsável pela definição da atuação do INIAV,
bem como pela direção dos respetivos serviços, competindo-lhe,
designadamente: dirigir a respetiva atividade, elaborar o orçamento anual e
assegurar a respetiva execução, arrecadar e gerir as receitas e autorizar as
despesas, elaborar a conta de gerência, gerir o património, assegurar as
condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e orçamental pelas
entidades legalmente competentes.
5. Através da Deliberação n.º 1573/2015, o CD do INIAV, em
22.06.2015, delegou competências em cada um dos seus membros, ratificando
os atos anteriormente praticados, nos seguintes termos e no que ora releva:
3
33333

a) No presidente, o 1º demandado: autorizar despesas e pagamentos com
obras e aquisições de bens e serviços, incluindo bens duradouros e de
investimento, dentro dos limites estabelecidos pelo orçamento anual, até ao
limite de € 5.000,00, bem como aprovar o tipo de procedimento, nomear os
respetivos júris e proceder à adjudicação, até ao montante de € 75.000 e
autorizar a abertura de procedimentos concursais, praticar os atos subsequentes
e homologar as listas unitárias de ordenação de candidatos, aprovados no
âmbito de tais procedimentos;
b) No vogal, o 2º demandado, entre outras, para: coordenar o
funcionamento e a atividade do DRFP; autorizar despesas e pagamentos com
obras e aquisições de bens e serviços, incluindo bens duradouros e de
investimento, dentro dos limites estabelecidos pelo orçamento anual, até ao
limite de € 5.000, bem como aprovar o tipo de procedimento, nomear os
respetivos júris e proceder à adjudicação, até ao montante de € 75.000;
c) No vogal, o 3º demandado, entre outras: autorizar despesas e
pagamentos com obras e aquisições de bens e serviços, incluindo bens
duradouros e de investimento, dentro dos limites estabelecidos pelo orçamento
anual, até ao limite de € 5.000, bem como aprovar o tipo de procedimento,
nomear os respetivos júris e proceder à adjudicação, até ao montante de €
75.000.
6. Compete ao DRDP:
a) preparar as propostas de orçamento e assegurar a gestão e controlo
orçamental, apoiar a gestão integrada dos recursos financeiros e garantir a
elaboração da conta de gerência e o relatório financeiro anual;
b) assegurar a legalidade e regularidade das operações das receitas
cobradas e das despesas efetuadas, a fiabilidade, integralidade e exatidão dos
registos contabilísticos e garantir o controlo do respetivo arquivo;
c) organizar os procedimentos e a celebração de contratos para a
aquisição de bens e serviços;
d) assegurar a gestão, distribuição e controlo e o inventário dos bens e
equipamentos afetos ao INIAV ou à sua guarda;
e) assegurar a gestão, manutenção, conservação e segurança do
património e das instalações e executar as funções de aprovisionamento e
economato.
7. O 1º demandado desempenha as funções de presidente do CD desde
12.12.2013;
8. O 2º demandado desempenha as funções de vogal do CD desde
01.10.2014;
9. O 3º demandado desempenha as funções de vogal do CD desde
01.12.2014;
10. A 4ª demandada desempenha as funções de Diretora do DRFP desde
agosto de 2012.
4
44444

11. Em 12.02.2015, o CD do INIAV, através do ofício n.º
5/DRFP/2015, subscrito pelo 2º demandado, solicitou à sociedade A, a
apresentação, em uma semana, de “Proposta de orçamento para a elaboração
das peças documentais e desenhadas do programa preliminar, bem como das
especificações técnicas para o processo concursal para Conceção/Construção
das obras anteriormente referidas, de forma a acolher os Serviços Laboratoriais
da Unidade de Sanidade Animal”.
12. Em 24.02.2015, a sociedade A apresentou a proposta de orçamento,
no valor de 74 700,00 € (sem IVA).
13. Em 05.03.2015, foi apresentada ao vogal do CD, o 2º demandado, a
Informação n.º 29/2015/DRFP, subscrita pela diretora do DRFP, a 4ª
demandada, relativa à “Prestação de serviços para a elaboração dos Programas
Preliminares associados às obras de adaptação do Laboratório Nacional de
Referência de Saúde Animal”.
14. A Informação salientava a necessidade e urgência da reinstalação do
Laboratório, concluindo pela urgência na contratação de serviços especializados
para a elaboração das peças documentais e desenhadas dos Programas
Preliminares e especificações técnicas associadas: ao processo concursal para
conceção/construção das obras de adaptação para a reinstalação dos
Laboratórios Nacionais de Referência; à construção da Sala de Necropsias,
indispensável aos Laboratórios de Sanidade Animal; à beneficiação das redes de
energia normal e socorrida.
15. Ainda na mesma informação, indicava-se o procedimento de ajuste
direto, a sociedade A como a empresa a convidar, o proposto preço de 74
700,00 € e o prazo de realização até 31.12.2015.
16. Na mesma data, sobre a dita Informação, foi aposto o seguinte
despacho pelo 2º demandado: “Visto. Concordo. Submeta-se a parecer urgente
para a contratação pública”.
17. Submetido a parecer do Secretário de Estado da Administração
Pública, veio o mesmo a ser obtido em 21.04.2015, em sentido favorável.
18. A diretora do DRFP submeteu a conclusão do processo à apreciação
do vogal do CD, o 2º demandado que, em 29.04.2015, aprovou a adjudicação e
a minuta do contrato.
19. O Contrato (9/2015-INIAV) foi assinado em 12.05.2015, pelos três
membros do CD, tendo como objeto: “prestar serviços de elaboração dos
documentos dos processos concursais para a conceção/construção das obras
de recuperação e adaptação do Edifício da Ex-EAN, em Oeiras, incluindo a
Avaliação das Propostas e Acompanhamento da Execução de todas as fases
destes projetos, de forma a acolher os serviços laboratoriais da Unidade de
Sanidade Animal em Oeiras”.
20. Em 14.05.2015, dois dias depois da assinatura do contrato 9/2015
INIAV, foi elaborada nova informação pelo DRFP (Inf. N.º 75/2015/DRFP)
5
55555

sobre “Prestação de Serviços de Fiscalização, Acompanhamento e Elaboração
de Programas Preliminares associados às Obras de Adaptação de diversas
Instalações Laboratoriais do INIAV, em quatro edifícios na Quinta do
Marquês, Oeiras”.
21. Nessa Informação n.º 75/2015/DRFP, invoca-se fundamentação
para o prosseguimento, por parte do INIAV, de reinstalação, na Quinta do
Marquês em Oeiras, dos vários laboratórios situados em Lisboa e expõe-se a
necessidade de contratar serviços especializados para elaboração,
acompanhamento e desenvolvimento das peças documentais e desenhadas,
fiscalização e acompanhamento, suporte técnico de estrutura e serviços de
coordenação e segurança, tudo com referência às obras de conclusão dos
trabalhos no edifício da ex-Estação Florestal Nacional, Adaptação do Edifício
da Entomologia a Laboratório de Tecnologia dos Alimento, Intervenção no
Edifício do Laboratório de Resíduos e Pesticidas e Intervenção no Edifício do
Laboratório de Solos.
22. Propunha-se o procedimento de ajuste direto à sociedade A, pelo
valor de 64 728,00 € (sem IVA) e prazo até 31.12.2015.
23. Em 18.05.2015, foi dado parecer de concordância pela diretora do
DRFP e, em 19.05.2015, determinada pelos vogais do CD, o 2º e o 3º
demandados, a remessa ao Membro do Governo para a emissão do parecer
obrigatório.
24. Em 30.09.2015, o Secretário de Estado da Administração Pública deu
parecer favorável.
25. Em Informação do DRFP, datada de 09.10.2015, os vogais 2º e 3º
demandados autorizaram, em 16.10.2015, o procedimento de ajuste direto com
convite à sociedade A, pelo preço e nas condições indicadas.
26. O Contrato (21/2015-INIAV) foi assinado em 16.11.2015, pelos três
membros do CD, tendo como objeto: “prestar serviços de elaboração dos
programas preliminares necessários aos vários procedimentos concursais,
fiscalização e acompanhamento físico no local dos trabalhos e a coordenação
com o empreiteiro da preparação, planeamento e coordenação dos trabalhos
necessários à aplicação das medidas sobre higiene e saúde no trabalho”, tudo
com referência às obras referidas em 21 supra.
27. O INIAV celebrou assim dois contratos de prestação de serviços
com uma empresa, um em 12.05.2015 e outro a 16.11.2015, nos valores de €
74.700,00 e € 64.728,00, respetivamente, perfazendo conjuntamente €
139.428,00.
28. O procedimento utilizado, em ambas as aquisições, foi o ajuste direto
com envio de convite apenas à empresa em causa.
29. No procedimento relativo à adjudicação da empreitada de
conceção/construção da sala de necropsias do Laboratório de Saúde Animal, a
sociedade A deu apoio ao INIAV, para este responder a pedidos de
6
66666

esclarecimento por parte de concorrentes, no decurso do respetivo
procedimento pré-contratual, isto em março/abril de 2015.
30. As funções dos demandados demandavam participação formal nos
procedimentos (que tiveram) e especial cuidado no cumprimento das normas
legais aplicáveis, no respeito pela concorrência e pela melhor gestão dos
dinheiros públicos.
Da contestação e da discussão da causa:
31. Quando do inicio do primeiro procedimento não era previsível, para
a entidade adjudicante, a possibilidade de dispor/usar as verbas necessárias ao
lançamento do procedimento subsequente e dos que com este estavam conexos
(as empreitadas nos quatro edifícios objeto de intervenção, conclusão de
trabalhos e adaptação).
32. O contrato 9/2015 INIAV, assinado a 12.05.2015, respeitou à
“prestação de serviços para a elaboração dos programas preliminares associados
às obras de adaptação das instalações do Laboratório Nacional de Referência
de Saúde Animal e de beneficiação da rede de energia normal e socorrida,
iluminação, rede estruturada, SADI, desempenho térmico e energético do
edifício da Ex-EAN do INIAV, na Quinta do Marquês, em Oeiras”;
33. O contrato 21/2015 INIAV, assinado a 16.11.2015, foi celebrado
para garantir a “Prestação de serviços de fiscalização, acompanhamento e
elaboração de programas preliminares ( ... ) associados às Obras de adaptação
de diversas instalações do INIAV, em quatro [outros] edifícios na Quinta do
Marquês, em Oeiras”.
34. O primeiro contrato, o contrato 9/2015 INIAV, cujo procedimento
se iniciara em 12.02.2015, diz respeito aos serviços laboratoriais da Unidade de
Sanidade Animal no edifício da ex-EAN do INIAV, na Quinta do Marquês, em
Oeiras;
35. O contrato 21/2015 INIAV, na sequência do procedimento iniciado
a 14.05.2015, foi concernente à conclusão de trabalhos, adaptação e intervenção
em outras instalações laboratoriais do INIAV, concretamente no Edifício da
ex-Estação Florestal Nacional; no Edifício de Entomologia (atual Laboratório
da Tecnologia dos Alimentos), no Edifício do Laboratório de Resíduos e
Pesticidas e no Edifício do Laboratório de Solos.
36. Quando se procedeu à abertura do procedimento que desencadeou a
assinatura do contrato 9/2015 INIAV, a mudança dos Laboratórios Nacionais
de Referência de Saúde Animal era obra prioritária, em relação à dos restantes
Laboratórios Nacionais de Referência da responsabilidade do INIAV, face à
urgência de desocupar o edifício de Benfica em que se encontrava e atendendo
à verba de “saldo de receitas próprias transitadas”, consignada para tal efeito.
37. O CD do INIAV avançou com a decisão de realização de novas e
diversas obras, em meados de maio de 2015, quando teve a expetativa de que
iriam ser conseguidas condições económicas-financeiras para o efeito, sendo
7
77777

então plausível ir para além do escopo das obras inicialmente previstas,
originando-se só então o procedimento que veio a culminar no contrato
21/2015.
38. Os demandados não têm formação específica em qualquer área
relevante do ponto de vista da engenharia e do planeamento de obras, muito
menos da especificidade técnica que as obras in casu requeriam.
39. Optaram, por isso, por seguir o aconselhamento previamente obtido
junto do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, que aconselhara já na
orçamentação dos trabalhos de elaboração de peças para a Sala de Necropsias
(UEIPSA e Laboratório Nacional de Referência de Saúde Animal), trabalho em
tudo semelhante àquele que foi objeto do Contrato 9/2015 INIAV.
40. O 1.º demandado é licenciado e doutorado em Medicina Veterinária,
tendo igualmente completado um Curso Geral de Gestão e é, desde 12.12.2013,
presidente do CD do INIAV;
41. O 2.º demandado é licenciado em Gestão e Administração Pública,
tendo desenvolvido estudos pós-graduados na mesma área e é, desde
01.10.2014, vogal do CD do INIAV;
42. O 3.º demandado é licenciado em Medicina Veterinária e Mestre e
Doutor na mesma disciplina, para além de ter feito e frequentar formação
superior na área da administração empresarial e é, desde 01.12.2014, vogal do
CD do INIAV
43. A 4.ª demandada é licenciada em finanças e é, desde agosto de 2012,
diretora do DRFP do INIAV.
44. Nenhum dos demandados é jurista ou tem formação em Direito.
45. Foi com os demandados naquelas funções, no INIAV, que este
concluiu o projeto, que se iniciara em 1998, da transferência dos Laboratórios
Nacionais de Referência de Saúde Animal e Alimentar de Benfica para Oeiras.
46. Os demandados vêm desenvolvendo, com empenho, desde as datas
referidas supra, o seu trabalho no seio de um instituto da administração pública,
o INIAV.
47. A concretização do projeto referido em 45 supra visou responder a
uma necessidade, de garantir a capacidade de intervenção e a independência
científica do país na área da saúde animal e da segurança alimentar que, a não
se concretizar, teria afetado a própria economia do país, desde logo em matéria
de controlo e segurança agrícola e agroalimentar, bem como teria implicado o
incumprimento dos compromissos assumidos a nível comunitário nessa
matéria.
48. O cumprimento destes compromissos resultou da capacidade de
organização, de planeamento e de execução, em prazo, com qualidade e sem
derrapagens orçamentais, do processo de transferência dos Laboratórios
Nacionais de Referência para a Quinta do Marquês, em Oeiras, da qual fizeram
parte as prestações de serviços em causa.
8
88888

49. Os demandados não contavam, nos quadros do INIAV e à época
dos contratos em causa, com qualquer jurista com conhecimento e experiência
em matéria de contratação pública.
*
A.2. E julgam-se como factos não provados (f. n. p.), todos os que,
com relevância para a discussão da causa, estejam em oposição – direta ou
indireta com os atrás considerados provados -, nomeadamente que:
1. Os demandados sabiam quais as obras que o INIAV tinha de
empreender nesse ano de 2015 e que, para a sua planificação, precisariam de
contratar todos os serviços especializados em causa nos autos.
2. Tendo a aquisição desses serviços sido fracionada.
3. As propostas são, em ambos os casos, de data bastante anterior à da
obtenção do parecer prévio e da decisão de contratar.
4. A empresa adjudicatária já se encontrava a dar apoio ao INIAV, pelo
menos em fevereiro de 2015, com início da execução da prestação de serviços
sem prévio procedimento pré-contratual e prévia adjudicação.
5. A efetiva prestação de serviços, sem o ato formal de aquisição,
impediu a verificação oportuna dos requisitos de cabimento e assunção dos
compromissos.
6. Os demandados agiram livre e conscientemente, adotando conduta
contrária à Lei.
7. Agiram sem a precaução devida, ao proporem e usarem procedimento
contratual não legalmente permitido, dado o valor global em causa, a
previsibilidade das necessidades específicas e a continuidade e periodicidade das
encomendas.
*
A.3. Motivação da decisão de facto
1. Os factos descritos como provados foram assim julgados após análise
crítica da globalidade da prova produzida, com observância do estatuído nos
nºs 4 e 5 do art.º 607º do Código de Processo Civil (doravante CPC), aplicável
ex vi art.ºs 80º e 94º, nº 3, ambos da LOPTC, assim como os demais preceitos
daquele diploma legal adiante citados, tendo-se nomeadamente tomado em
consideração:
a) os factos implicitamente admitidos por acordo, por não impugnados
especificamente pelos demandados, respeitantes aos factos materiais apurados
na auditoria;
b) os documentos constantes do processo de auditoria, bem como os
documentos de fls. 38 a 118 e 130 a 266, juntos pelos demandados com a
contestação, uns e outros documentos que não foram impugnados;
c) o depoimento da seguinte testemunha, a qual depôs com isenção e
razão de ciência, que lhe advém do conhecimento dos factos, em virtude das
funções descritas infra:
9
99999

- testemunha B (auditora no Tribunal de Contas), que integrou a equipa
de auditoria que procedeu à auditoria ao INIAV, tendo a sua análise incidido
especialmente na área económico-financeira.
d) as declarações dos demandados, incluindo as suas exposições juntas
com a contestação como docs nºs 1 a 4 (fls. 25 a 37), assim como as suas notas
curriculares (fls. 119 a 129), exposições aquelas e notas estas que confirmaram,
considerando-se tais declarações credíveis, por serem coerentes com as regras
de experiência comum e/ou coerentes com outra prova [a documental, máxime
doc. nº 9 (cf. fls. 130 a 266) e os documentos juntos em audiência (cf. fls.
298/304)] nomeadamente quanto:
(i) à circunstância de a dotação orçamental do INIAV, para 2015, prever
uma verba de “saldo de receitas próprias transitadas”, consignada para o efeito
de realização de obras de adaptação do edifício da ex-EAN, na Quinta do
Marquês, em Oeiras, para as instalações do Laboratório Nacional de Referência
de Saúde Animal e que era uma obra considerada prioritária;
(ii) ao facto de ter havido um conjunto de circunstâncias, nomeadamente:
revisão em baixa do valor de realização da obra do Laboratório Nacional de
Referência de Saúde Animal; expetativa de aprovação de financiamento
comunitário (ainda que em regime de overbooking) no âmbito do processo de
candidatura da CCDR-LVT ao POR LISBOA; possibilidade de revisão do
PDM por parte da Câmara Municipal de Oeiras, com reflexo na redução do
IVA nas obras a levar a cabo na Quinta do Marquês, que levaram os membros
do CD do INIAV a considerarem que haveria possibilidade de reunirem a verba
necessária para a realização de outras obras (conclusões de trabalhos,
adaptações e intervenções), em outros edifícios (quatro), na Quinta do Marquês,
em Oeiras, na sequência do que foram então iniciados os procedimentos
conducentes a tal, através da informação nº 75/2015/DRFP e tomadas as
decisões subsequentes, que culminaram na celebração do contrato nº 21/2015-
INIAV.
(iii) às suas condições pessoais, académicas e profissionais.
Não obstante, no âmbito da auditoria e do contraditório institucional e
pessoal levado a cabo, os demandados não tenham invocado as circunstâncias
referidas nas subalíneas i) e ii) supra, ainda assim se nos afigura que tal não é de
molde a descredibilizar as suas declarações em audiência, nesse sentido.
Embora pudessem e devessem ter invocado tais circunstâncias nesse
contraditório, até para as mesmas poderem ser ponderadas na elaboração do
relatório final da auditoria, e talvez tal não invocação não se possa considerar
um “lapso” (como argumentou o Mº Pº nas alegações em audiência), a verdade
é que tais declarações são coerentes com a prova documental, máxime o doc.
nº 9 (cf. fls. 130 a 266) e os documentos juntos em audiência (cf. fls. 298/304),
o que lhes dá credibilidade. Assim, tais declarações não surgem ou aparecem
como “desculpas” de última hora ou isoladas, sem suporte ou apoio noutra
10
10101

prova, no caso prova documental anterior. Por outro lado, não é de excluir que
a não invocação dessas circunstâncias, se deva mais ao facto de os demandados,
por não terem formação jurídica e não terem nos quadros do INIAV jurista,
com conhecimento e experiência na área da contratação pública, não lhe terem
dado a devida relevância, focando-se apenas em procurar rebater e justificar –
ainda que sem razão, juridicamente, como adiante se justificará - um diferente
objeto contratual por parte das duas contratações em causa.
*
2. Igualmente, quanto aos factos julgados não provados, se procedeu à
análise crítica da globalidade da prova produzida, nos termos referidos supra,
sendo certo, no entanto, que da ponderação dessa prova não resultou a
convicção para o Tribunal da ocorrência desses factos, nomeadamente porque:
a) não estão provados documentalmente, no âmbito da auditoria
realizada ou pelos documentos juntos aos autos;
Cremos, com efeito, que das informações nºs 29/2015/DRFP de 05.03
e 75/2015/DRFP de 14.05 não se pode extrair que houvesse uma previsão
global de realização de todas aquelas obras, no ano de 2015 ou que, na
informação nº 29/2015/DRFP já houvesse previsão de realização, nesse ano
de 2015, de outras obras, além das indicadas nessa informação, nomeadamente
as que depois vieram a ser objeto da prestação de serviços contratualizada pelo
contrato nº 21/2015/INIAV. Também não resulta da prova documental que a
“sala de necropsias”, referida na informação nº 29/2015/DRFP, tivesse sido
incluída no procedimento que conduziu à celebração do segundo contrato, até
porque tal sala era complementar ao Laboratório Nacional de Referência de
Saúde Animal, o qual estava incluído apenas e só no procedimento que
conduziu à celebração do primeiro contrato.
Acresce não ter sido feita prova da existência de uma previsão ou
programação de execução de todas essas obras no ano de 2015, nomeadamente
a sua inclusão num plano de atividades do INIAV para 2015, ou mesmo num
plano trienal que incluísse esse ano de 2015 ou, ainda, que houvesse dotação
orçamental para todas essas obras, para o ano de 2015, por forma a poder
concluir-se que era previsível a necessidade, no ano de 2015, de contratação dos
serviços em causa, para todas aquelas obras e que tais serviços podiam, assim,
ter sido objeto de um procedimento único.
Considere-se, ainda, no que tange à dotação orçamental para o ano de
2015, que a prova realizada, nomeadamente a documental (cf. fls. 130 a 266) vai
no sentido de que o saldo de receitas próprias transitado, no montante de
4 366 180,00 € (cf. quadro 1 inserto a fls. 20 do relatório de auditoria), era verba
consignada para o projeto das obras de recuperação e adaptação do edifício da
ex-EAN, em Oeiras, de forma a acolher os serviços laboratoriais da Unidade de
Sanidade Animal em Oeiras, mudando-os de Benfica e, como resulta da prova
pessoal (nomeadamente das declarações dos 3º e 4º demandados, com
11
11111

referência à redução de custos e não aquisição de todo o material de laboratório)
houve a perceção, mais tarde, de que seria possível não utilizar integralmente
essa verba para esse projeto e afetar parte dessa verba a outras obras (as que
foram objeto da informação nº 75/2015/DRFP).
No que tange à não prova de que ambas as propostas são de “data
bastante anterior” à da obtenção do parecer prévio e da decisão de contratar,
afigura-se-nos que assim não é, nomeadamente quanto à proposta do segundo
procedimento. Com efeito, como resulta dos autos, nomeadamente do vol. II
do processo de auditoria (a que pertencem as folhas a seguir indicadas), o
parecer prévio é de 30.09.2015 (cf. fls. 74) a decisão de contratar, de autorização
da despesa e de escolha do procedimento é de 16.10.2015 (fls. 75/76), a
proposta é de “Outubro de 2015” (cf. fls. 83/86) e a adjudicação foi tomada
em 06.11.2015 (fls. 101vº), vindo o contrato a ser celebrado em 16.11.2015 (cf.
fls. 107/109).
b) o depoimento da testemunha acima indicada foi insuficiente para
formar convicção do tribunal no sentido de terem ocorrido os factos
considerados não provados.
c) as regras de experiência comum não permitem concluir, por si só ou
conjugadas com a restante prova, nomeadamente documental, que os
demandados quiseram proceder à aquisição dos serviços em causa mediante
dois procedimentos distintos, fracionando dessa forma a despesa global ou que
tenham agido sem precaução, propondo e adotando procedimento contratual
não legalmente permitido.
*
B – De direito
1. As questões decidendas
Considerando o pedido formulado no requerimento inicial e o seu
fundamento, bem como a defesa apresentada na contestação, as questões a
decidir podem enunciar-se nos seguintes termos:
1ª – Os demandados, nos procedimentos de contratação em causa, procederam ao seu
fracionamento, não adotando o procedimento legalmente exigível de concurso público e, além
disso, violaram normas sobre a assunção e autorização de despesas públicas e compromissos,
tendo agido com culpa, incorrendo em responsabilidade financeira sancionatória, nos termos
do art.º 65º, nº 1, alíneas b) e l), da LOPTC?
2ª – Em caso de resposta afirmativa à questão antecedente, devem os demandados ser
condenados na multa peticionada pelo Mº Pº ou devem ser dispensados de aplicação de multa?
Vejamos.
*
2. Enquadramento
O Ministério Público imputa aos demandados uma infração de natureza
sancionatória, prevista no art.º 65º, nº 1, alíneas b) e l), da LOPTC, tendo por
base as condutas sumariamente descritas no relatório supra.
12
12121

Efetivamente, sob a epígrafe “Responsabilidades financeiras
sancionatórias” prevê-se, no nº 1 daquele preceito, que o “Tribunal de Contas
pode aplicar multas”:
- “Pela violação das normas sobre a elaboração e execução dos
orçamentos, bem como da assunção, autorização ou pagamento de despesas
públicas ou compromissos” – al. b);
- “Pela violação de normas legais ou regulamentares relativas à
contratação pública, bem como à admissão de pessoal” – al. l).
Por outro lado, no nº 2 do citado preceito são estatuídos os limites,
mínimo e máximo da multa, sem prejuízo daquele limite mínimo ser igual a um
terço do limite máximo no caso de dolo (nº 4 do art.º 65º citado) e, deste limite
máximo, ser reduzido a metade em caso de negligência (nº 5 do mesmo
preceito).
Em termos de normas secundárias percebe-se, do requerimento inicial,
que o demandante conclui ter havido violação de normas legais da contratação
pública, nos termos da al. l) do nº 1 do art.º 65º citado, por considerar que
procedimentos contratuais em causa violaram o disposto nos artigos 20.º, n.º 1,
al. a) do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), na versão então
vigente e o art.º 16.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 197/99, de 08.06.
No que tange à qualificação da infração pela al. b) do nº 1 do art.º 65º
citado, vem alegado que teria ocorrido uma efetiva prestação de serviços, sem
um ato formal de aquisição e sem a verificação dos requisitos de cabimento e
assunção dos compromissos, em contrário ao estabelecido nos artigos 42.º, n.º
6 e 45.º da Lei n.º 91/2001, de 20.08, na redação dada pela Lei n.º 52/2011, de
13.10, (doravante LEO-Lei de Enquadramento Orçamental), nos artigos 13.º e
22.º do DL n.º 155/92, de 28.07, bem como nos artigos 5.°, n.ºs 1, 3 e 5, da Lei
nº 8/2012 de 21.02 (doravante LCPA-Lei dos Compromissos e Pagamentos em
Atraso) e art.º 7.º, n.ºs 2 e 3 do DL n.º 127/2012, de 21.06.
Perante este enquadramento normativo, importa apurar, para responder
à primeira questão equacionada supra, se os demandados, com culpa,
incorreram na previsão típica da imputada infração sancionatória.
Posteriormente, no caso de resposta positiva a esta questão, se analisará
em que termos se deve proceder à graduação da multa ou se é caso de lançar
mão do instituto de dispensa de aplicação da multa.
*
3. Preenchimento, ou não, dos requisitos ou pressupostos da infração financeira
sancionatória
Vejamos, perante a factualidade provada, se se mostram preenchidos os
pressupostos da infração financeira sancionatória imputada aos demandados,
começando pela violação das normas legais da contratação pública.
13
13131

Dúvidas não existem de que, na versão do art.º 20º, nº 1, al. a), do CCP,
introduzida pelo DL 149/2012 de 12.07, a escolha do procedimento por ajuste
direto apenas permitia a celebração de contratos de valor inferior a 75 000,00 €.
Cada um dos contratos em causa nos autos, por si só, não ultrapassa tal
valor e, nessa medida, formalmente não há uma violação direta do referido
preceito.
A questão está em saber se, substancialmente, ocorre essa violação, ou
seja, se não havia razão nem fundamento para a celebração de dois contratos,
podendo e devendo ter-se celebrado apenas um, atentos os princípios da
unidade da despesa e de proibição do seu fracionamento, consagrados nos nºs
1 e 2 do art.º 16º do DL 197/99 e por estarmos perante prestações do mesmo
tipo. O que implicaria, nesse caso, considerando o valor global de ambos os
contratos, que o procedimento de contratação não poderia ser o ajuste direto,
mas antes o concurso público, nos termos dos art.ºs 16º, nº 1, al. b), 18º, 20º,
nº 1, al. a), à contrário sensu, e al. b), todos do CCP, na redação então vigente.
Considerando os factos provados e o seu enquadramento nos
normativos citados afigura-se-nos, ressalvada melhor opinião naturalmente, que
é negativa a resposta à questão atrás equacionada, como a seguir se procurará
justificar.
É certo que, por força das disposições conjugadas dos art.ºs 16º, nº 1 e
22º, ambos do DL 197/99 e, ainda, art.º 22º do CCP, na redação então vigente,
as aquisições de bens e serviços, relativamente a prestações do mesmo tipo,
devem observar o princípio da unidade da despesa para o ano económico,
mesmo no caso de divisão em lotes, considerando que o procedimento
contratual a adotar deve ter em consideração o “custo total…da aquisição de
bens ou serviços”.
Visando precisamente a observância de tal princípio a lei proíbe “o
fraccionamento da despesa com a intenção de a subtrair ao regime previsto no
presente diploma” – cf. nº 2 do citado art.º 16º do DL 197/99, sendo o
sublinhado da nossa autoria, naturalmente1. Assim se garantindo também a
observância dos outros princípios previstos no mesmo diploma, entre eles o
princípio da concorrência – cf. art.º 10º do citado DL 197/99.
Cremos que as prestações objeto de ambos os contratos em causa nos
autos podem ser qualificadas como prestações do mesmo tipo.
Acompanhamos, nessa medida, as considerações e conclusões do
relatório de auditoria no sentido de que estamos “face a prestações do mesmo
tipo contratual, suscetíveis de constituírem objeto de um único contrato, dado
1 Uma breve nota para salientar que, na sequência das alterações introduzidas no CCP pelo DL 111-
B/2017 de 31.08, foi consagrado neste diploma o mesmo princípio, ao estatuir-se que “O valor
do contrato não pode ser fracionado com o intuito de o excluir do cumprimento de quaisquer
exigências legais, designadamente, das constantes do presente Código” – cf. nº 8 do art.º 17º do
CCP, na redação dada pelo citado DL.
14
14141

serem prestações de serviços referentes à mesma categoria de serviços prevista
na categoria 12, referida no Anexo II da Diretiva 2004/18/CE-Serviços de
arquitectura; serviços de engenharia e serviços de engenharia integrados;
serviços de planeamento urbano e de arquitectura paisagística; serviços afins de
consultoria científica e técnica; serviços técnicos de ensaio e de análise” e que
“ambas as prestações de serviços correspondem ao grupo CPV 71000008-
Serviços de arquitetura, construção, engenharia e inspeção” – cf. fls. 37/38 do
relatório de auditoria.
Assim estando, como estamos, perante prestações do mesmo tipo, nada
impedia, em abstrato e em função do objeto contratual, a celebração de um
único contrato para abranger as prestações que estão previstas nos dois
contratos.
Porém, já não é possível afirmar que, in casu, ao celebrar os dois contratos,
houve o propósito de fracionamento da despesa “com a intenção de a subtrair
ao regime” legal, ou seja, a um procedimento de concurso público e,
consequentemente, concorrencial.
Aquele propósito ou intenção, exigidos legalmente, configuram, a nosso
ver, que a atitude do agente se deve situar em termos de querer aquele resultado
ou, pelo menos, prevê-lo e conformar-se com o mesmo. Ou seja, num patamar
de exigência de uma conduta dolosa, ainda que a titulo de dolo eventual,
parecendo não bastar uma mera atitude de negligência, ainda que grosseira.
Ora, dos factos provados, por um lado, mas também dos factos não
provados, por outro, não creio que se possa concluir por uma conduta dos
demandados suscetível de ser qualificada como negligente e, ainda menos,
como dolosa.
Na verdade, não se provou que houvesse uma previsão de que o INIAV
deveria levar a cabo, no ano de 2015, as obras relacionadas com os contratos
de prestação de serviços nºs 9/2015 e 21/2015, celebrados em 12.05. e 16.11,
respetivamente e, consequentemente, que precisaria de contratar os serviços
especializados em causa nos autos, nesse ano económico de 2015. Nessa
medida não é possível concluir que, ao lançar dois procedimentos de ajuste
direto, visaram os demandados fracionar a despesa, de modo a não lançar um
concurso público.
Por outro lado, em função dos factos provados, tudo aponta no sentido
de que o segundo procedimento só se iniciou quando foi reunido um conjunto
de circunstâncias, nomeadamente a de ser possível usar/obter verbas para a
realização dos trabalhos em causa, não estando verificadas tais circunstâncias
quando do início do primeiro procedimento, por forma a que fosse exigível a
realização de único procedimento abrangendo os serviços objeto de ambos.
Cremos, assim, que não pode afirmar-se e concluir-se por uma violação
das normas das normas da contratação pública, máxime o citado art.º 20º, nº 1,
15
15151

al. a) do CCP, na redação então vigente, nem os nºs 1 e 2 do art.º 16º do DL
196/99.
Consequentemente, não estão preenchidos os pressupostos exigidos pela
al. l) do nº 1 do art.º 65º do CCP, ou seja, a “violação de normas legais…relativas
à contratação pública”.
Por outro lado, também se nos afigura que não se mostram preenchidos
os pressupostos da infração financeira sancionatória, considerando a imputada
violação de normas sobre “a assunção, autorização …. de despesas públicas ou
compromissos”, nos termos da previsão da al. b) do nº 1 do art.º 65º da
LOPTC.
Na verdade, os factos provados, máxime os descritos no nº 29 dos f. p.,
cremos que são insuficientes para se poder afirmar e concluir que estamos
perante uma prestação de serviços, sem o ato formal de adjudicação e aquisição
de tais serviços e, dessa forma, sem a verificação e declaração de cabimento
orçamental e subsequente assunção e registo de compromissos prévios, nos
termos dos citados normativos da LEO, da LCPA e do DL 155/92.
Com efeito, não se provou que o apoio prestado pela sociedade A ao
INIAV, nos termos e para os fins em causa, tenha sido considerado e
configurado como a realização de uma prestação de serviços, nomeadamente
os que vieram depois a ser contratualizados com a celebração do contrato nº
9/2015.
Tal apoio, a ter sido prestado pro bono, nos termos aliás alegados no
contraditório, poderá configurar, ou suscitar, uma outra problemática, qual seja
a de isso configurar um impedimento à possibilidade de ser formulado convite,
para formular proposta, à empresa em causa, atento o disposto no art.º 113º, nº
5, do CCP. Porém, não cabe aqui analisar tal problemática – até porque não está
alegado nem provado ser o período temporal de realização dos trabalhos pro
bono anterior ao convite -, pois não é a factualidade subjacente à mesma aquela
que pode configurar o preenchimento da previsão típica da parte final da al. b),
do nº 1 do art.º 65º da LOPTC, a qual não se mostra assim preenchida, em face
dos factos provados.
Nestes termos, em resumo, pelos fundamentos expostos, quanto à 1ª
questão equacionada supra, conclui-se que não se mostram preenchidos os pressupostos,
objetivo e subjetivo, da infração que vem imputada aos demandados, pelo que devem os mesmos
ser absolvidos.
*
4. Graduação da multa versus dispensa de aplicação da multa
Considerando a conclusão a que atrás se chegou sobre o não
preenchimento dos pressupostos típicos da infração imputada aos demandados,
mostra-se prejudicado o conhecimento da 2ª questão atrás enunciada, não
havendo assim que conhecer da mesma – cf. art.º 608º, nº 2 do CPC.
*
16
16161

III – Decisão
Pelo exposto, ao abrigo dos preceitos legais citados, julgo a presente ação
improcedente, por não provada e, em consequência, absolvo os demandados,
identificados nos autos, da infração que lhes vem imputada.
Não são devidos emolumentos.
D. n., incluindo registo e notificações.
*
Lisboa, 12 de junho de 2019
(António Francisco Martins)
17
17171