Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 5/2023

Sumário, pelo Conselheiro Relator: José Mouraz Lopes
1. É ilícita a realização de um procedimento concursal de ajuste direto por parte de uma
autarquia local com determinada empresa que, anteriormente a esse procedimento,
nomeadamente no ano económico em curso e nos dois anos económicos anteriores tinha já
realizado 4 procedimentos semelhantes em valor superior a € 150 000,00, cujo objeto era
constituído por prestações do mesmo tipo ou idênticas às do contrato a celebrar.
2. A circunstância de nenhum dos titulares do órgão da autarquia ser jurista ou ter formação em Direito não os exime da dimensão culposa, ainda que negligente, da sua ação.
3. Assumir uma responsabilidade de intervenção num órgão executivo de uma autarquia,
seja qual for, impõe a quem o faça que assuma integralmente as responsabilidades que isso
comporta, nomeadamente quando estão em causa a prática e decisão sobre atos que
comportem despesa pública. Adquirir competências nessa área ou adequar a estrutura
organizativa de forma a dispor dessas competências é o mínimo de prudência que se exige a
quem tem o poder de contratar, antes de tomar decisões com impacto financeiro público.
4. Estando em causa um comportamento negligente, um valor financeiro do contrato não muito elevado, uma estrutura organizacional do órgão relativamente pequena, factos ilícitos
em que uma das causas da ocorrência é a circunstância de uma outra empresa não ter
aceite o trabalho, não ter havido qualquer prejuízo para o interesse público e, depois disso, os
demandados terem alterado os procedimentos na autarquia com a contratação de serviços
de apoio jurídico, ajustados às suas necessidades, constituem factos que levam a uma
situação de culpa diminuta que permite isentá-los de multa.
Responsabilidade sancionatória; autarquias locais; negligência; dispensa de multa

Sentença n.º 5/2023-3ªSe
23.02.2023 Secçã: 3ª – S/P
Conselheiro Relator: José Mouraz Lopes
RO N.º 10/2019
Processo: 1/2018-SR
Sumário
1. É ilícita a realização de um procedimento concursal de ajuste direto por parte de uma
autarquia local, com determinada empresa que, anteriormente a esse procedimento,
nomeadamente no ano económico em curso e nos dois anos económicos anteriores tinha já
realizado 4 procedimentos semelhantes em valor foi superior a € 150 000,00, cujo objeto era
constituído por prestações do mesmo tipo ou idênticas às do contrato a celebrado.
2. A circunstância de nenhum dos titulares do órgão da autarquia ser jurista ou ter formação em
Direito não os exime da dimensão culposa, ainda que negligente, da sua ação.
3. Ao assumir uma responsabilidade de intervenção num órgão executivo de uma autarquia,
seja qual for, impõe a quem o faça que assuma integralmente as responsabilidades que isso
comporta, nomeadamente quando estão em causa a prática e decisão sobre atos que
comportem despesa pública. Adquirir competências nessa área ou adequar a estrutura
organizativa de forma a dispor dessas competências é o mínimo de prudência que se exige a
quem tem o poder de contratar, antes de tomar decisões com impacto financeiro público.
4. Estando em causa um comportamento negligente, um valor financeiro do contrato não muito
elevado, uma estrutura organizacional do órgão relativamente pequena, os factos ilícitos
terem como uma das causas da ocorrência a circunstância de uma outra empresa não ter
aceite o trabalho, não ter havido qualquer prejuízo para o interesse público e depois disso os
demandados terem alterado os procedimentos na autarquia com a contratação de serviços
de apoio jurídico, ajustados às suas necessidades, constituem factos que levam a uma
situação de culpa diminuta que permite isentá-los de multa.
Responsabilidade sancionatória; autarquias locais; negligência; dispensa de multa.

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SENTENÇA N.º 5

2023

Secção – 3ª/S
Data: 23/02/2023
Processo: JRF n.º 16/2022

José Mouraz Lopes

TRANSITADA EM JULGADO

I.

1

Relatório

O Ministério Público requereu o julgamento de D1, D2, D3, D4, D5, membros do órgão
executivo da União das Freguesias de Azeitão (São Lourenço e São Simão) desde as eleições
autárquicas de Setembro de 2013, como autores de uma infração financeira sancionatória,
na forma negligente, prevista e punível nos termos da alínea 1) do nº 1,e nºs 2 e 5 do artº 65º
da LOPTC, devendo por isso ser condenados no pagamento, cada um, de uma multa de 25
UC (a que corresponde o montante de € 2.550,00). Invoca, em síntese, que os mesmos, no
exercício dessas funções terão praticado factos envolvendo um procedimento contratual e
um contrato público efetuado em colisão com o disposto nos artigos dos arts 113º, nº 2 e
19º, alínea a) do CCP.

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Os demandados contestaram, admitindo todos os factos apresentando no entanto uma
justificação para a ausência de culpa, por não verificados os factos que a envolvem ou a sua
dimensão e, ainda, caso assim não se entenda, que lhes seja relevada a sua multa ou sejam
dela dispensados, por também se verificarem no caso os pressupostos destes institutos.

3

Procedeu-se a julgamento que decorreu com as formalidades legais, conforme decorre da
ata.

II.

Fundamentação.
A) Factos provados

Do requerimento inicial
1.

Na sequência de uma denúncia apresentada ao Presidente do Tribunal de Contas relativa
a aspetos da gestão do Executivo da União das Freguesias de Azeitão (São Lourenço e São
Simão) foi instaurado o Processo PEQD nº 322/2018, o qual deu origem à abertura de uma
ação de auditoria orientada para o apuramento de responsabilidades financeiras (Processo
nº 5/2019 - 2º Secção).

2.

No termo dessa ação foi elaborado o Relatório nº 2/2020-ARF que foi aprovado em sessão
da Subsecção da 2º Secção (de 13/2/2020) e serviu de base à elaboração do presente
requerimento.

3. Nas ocasiões dos factos abaixo descritos, os demandados eram os membros do órgão
executivo da União das Freguesias de Azeitão (São Lourenço e São Simão) desde as eleições
autárquicas de Setembro de 2013, exercendo as demandadas D1 e D2 os cargos de
Presidente e Secretária, respetivamente, o demandado D3 o de Tesoureiro, e os restantes
demandados o de Vogais.

4. Sob proposta da Presidente, a 1º demandada, foi deliberado pelos demandados, por
unanimidade - proceder a um ajuste direto, ao abrigo da alínea a) do artº 19º do Código dos
Contratos Públicos (doravante CCP), para a execução da empreitada denominada
“Requalificação de espaço público na Urbanização Quinta dos Foios”, aprovar os
respectivos convite e o caderno de encargos e convidar as sociedades Maroco & Maroco,
Lda e Joaquim de Sousa Brito, S.A. a apresentar proposta de orçamento para a execução
daquela empreitada - Acta nº 19/2017.

5. Os convites foram feitos no dia seguinte (7/7/2017), via email, tendo a Maroco & Maroco,
Lda declinado o mesmo invocando grande acréscimo de trabalho, por email de 17/7/2017 Acta nº 19/2017
6. E em reunião do Executivo de 20/7/2017 os demandados deliberaram, por unanimidade,
aprovar a proposta apresentada pela 1º demandada adjudicando os trabalhos daquela
empreitada à sociedade Joaquim de Sousa Brito, S.A. pelo valor global de € 6.230,10 (mais
IVA) - Acta nº 19/2017

2

7. O respetivo contrato foi celebrado em 24/7/2017 - fls. 71 (“print” do portal BASE).
8. Porém, em reuniões havidas nos anos de 2016 e 2017, o Executivo já adjudicara à referida
sociedade, na sequência de ajustes diretos ao abrigo do disposto na alínea a) do artº 19º do
CCP, as seguintes propostas de execução de empreitadas
a. em 21/1/2016: empreitada designada “Pavimentação da Rua José Maria da Fonseca”
pelo valor global de € 9.419,01 (mais IVA, € 565,14);
b. em 4/2/2016: empreitada designada “Requalificação da Praça da República
(Rossio)” pelo valor global de € 87.225,45 (mais IVA: € 6.993,53)”;
c. em 16/5/2016: empreitada designada “Sistema de drenagem e fixação de peça
escultórica na Praça da República (Rossio) em Vila Nogueira de Azeitão”, pelo valor
de € 32.520,13 (mais IVA: 1.951,21);
d. em 12/4/2017: empreitada designada “Requalificação da Praça da Portela”, pelo
valor de € 32.717,81 (mais IVA: 1963,07) - Acta nº 2/2016afls. 18/20, Acta nº 4/2016
a fls. 24/26, Acta nº 13/2016 a fls. 30/32 e Acta nº 11/2017 a fls. 36/38.
9. Os correspondentes contratos foram celebrados, respetivamente, nas datas de 28/1/2016,
10/2/2016, 19/5/2016 e 18/4/2017.
10. Os demandados deliberaram convidar a Joaquim de Sousa Brito, S.A. para apresentar
proposta para a execução da empreitada “Requalificação do espaço público na Urbanização
Quinta dos Foios” sem qualquer prévia informação ou parecer sobre a conformidade legal
de tal decisão e actuação, designadamente dos serviços competentes da União das
Freguesias de Azeitão e/ou dos seus colaboradores a quem competia tratar dos
procedimentos de contratação pública. O que podiam e deviam ter feito.

11. Do mesmo modo, deliberaram a adjudicação da empreitada à referida sociedade.
12. Os demandados agiram voluntária, livre e conscientemente, sem os cuidados que se
impunham, não se assegurando da conformidade legal da descrita conduta, tendo em conta
os valores dos contratos referidos §8 e a limitação legal estabelecida no artigo 113º n.º 2 do
CCP, como podiam e deviam, e lhes era exigível no exercício das suas competências e
funções enquanto membros do Executivo da União das Freguesias de Azeitão.
Da contestação
13. Os procedimentos de contratação pública são, na freguesia, acompanhados por uma única
trabalhadora da Freguesia.
14. Tal trabalhadora, tem em si concentrado um conjunto muito vasto de tarefas, entre as quais
constam, desde logo, as de coordenação de todo o serviço administrativo, para além da
elaboração das propostas e atas das reuniões do Executivo, dos processos de contratação
pública, da verificação dos registos contabilísticos (na parte orçamental), da elaboração dos
documentos previsionais e da documentação de prestação de contas (na parte orçamental),

3

da elaboração do mapa de pessoal, dos procedimentos concursais para recrutamento de
pessoal, da verificação do processamento de vencimentos, dos processos disciplinares.
15. Inexistindo, na altura dos factos, no quadro da freguesia, outros elementos com maior
vocação intrínseca no suporte à instrução e aplicação das regras de contratação pública;
16. Nenhum dos titulares do órgão, aqui demandados, era jurista ou tinha formação em Direito
– curriculuns apresentados com a contestação.
17. Após a deteção dos factos, reconhecendo-se as insuficiências do serviço, procedeu a
Freguesia à contratação de serviços de apoio jurídico, ajustados naturalmente às suas
necessidades.

18. A empreitada foi efetivamente executada, pelo melhor preço obtido em sede de convite a
duas empresas, pelo que não ocorreu qualquer prejuízo para o interesse público.
19. Não ocorreu antes recomendação do Tribunal de Contas ou de qualquer órgão de controlo
interno ao serviço da Junta de Freguesia nem o Tribunal de Contas ou um órgão de controlo
interno exprimiu em momento anterior qualquer censura à instituição, ao órgão, ou a
qualquer dos seus titulares, pela sua prática.

B) Factos não provados (da contestação)
Não se provaram outros factos alegados (e não conclusões) para além dos referidos na
factualidade provada supra e especificada.

Motivação de facto
20. A factualidade provada decorre da análise e valoração da documentação junta com o relatório
de auditoria de apuramento de responsabilidade financeira e não impugnada – Processo n.º
05/2019- ARF 2ª secção, o Relatório n.º 2/2020 – ARF 2ª secção e PEQD n.º 322/2018 (2ª
secção) e documentos anexos, referidos, concretamente, nos factos correspondentes. O
Tribunal valorou o depoimento das duas testemunhas arroladas pelo Ministério Público (A e
B) que corroboram os factos que constam no relatório e que foi por elas subscrito nas funções
de auditoria.

4

21. Quanto aos restantes factos referidos e provados decorrentes da contestação o tribunal valorou
o depoimento da testemunha C, funcionária da Junta de Freguesia de Azeitão envolvida no
procedimento e que relatou com isenção e verdade o que ocorreu, tendo referido os factos
alegados e que foram dados como provados. O tribunal valorou igualmente os currículos
profissionais dos demandados.
22. Quanto aos demais factos não provados, alegados na contestação, não foi feita qualquer prova
dos mesmos.
Enquadramento jurídico.
23. A factualidade imputada aos demandados, constante do requerimento efetuado pelo
Ministério Público, nunca posta em causa envolve a ilicitude referente ao procedimento
levado a termo pelo demandado e as consequências que daí podem resultar em termos
sancionatórios.
24. Conforme resulta da matéria provada (factos constantes nos §§4 a 7, supra referido) os
demandados, no exercício das suas funções na Junta de União das Freguesias de Azeitão
levaram a termo, sob sua responsabilidade, um procedimento concursal com determinada
empresa que, anteriormente a esse procedimentos, tinha já realizado 4 procedimentos
semelhantes em valor foi superior a € 150 000,00.
25. Nos termos do nº 2 do artº 113º do CCP (na redação vigente à data) “Não podem ser
convidadas a apresentar propostas entidades às quais a entidade adjudicante já tenha
adjudicado, no ano económico em curso e nos dois anos económicos anteriores, na
sequência de ajuste directo adoptado nos termos do disposto na alínea a) do artigo 19.º, na
alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 21.º, consoante o caso,
propostas para a celebração de contratos cujo objecto seja constituído por prestações do
mesmo tipo ou idênticas às do contrato a celebrar, e cujo preço contratual acumulado seja
igual ou superior aos limites referidos naquelas alíneas.”
26. Nos termos do artigo 19º do CCP (na redação então vigente), no caso de empreitadas de
obras públicas, “A escolha do ajuste direto só permite a celebração de contratos de valor
inferior a (euro) 150 000.

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27. É assim manifesto que ocorreu, no caso uma violação inequívoca do normativo citado, não
subsistindo por isso dúvidas sobre a dimensão ilícita da conduta dos demandados.
28. Para além da dimensão ilícita ficou provado que os demandados no desenvolvimento de
todo o procedimento, não atuaram com o cuidado e a diligência que a situação requeria e
que lhes era exigível, na qualidade e responsabilidades públicas em que agiram, como
membros do órgão executiva da autarquia, podendo e devendo decidir de acordo com as
normas referentes ao CCP e às leis financeiras.
29. Como se refere no § 32 do Acórdão do Tribunal de Contas n.º 24/2021, 3.ª S/PL, de
06.10.2021, e Ac. deste Tribunal n.º 13/2019, 3ªS/PL, de 19.09.2019, §63, “a apreciação da
culpa, em concreto, na responsabilidade financeira, deve ter em conta as especificidades
das funções em concreto desempenhadas pelos sujeitos que a ela estão obrigados, ou seja,
tendo em conta o padrão de um responsável financeiro e diligente e prudente na gestão e
afetação dos dinheiros públicos que lhe compete zelar e gerir”. Trata-se do padrão exigível
quando está em causa a atuação de um responsável financeiro diligente e prudente na
gestão e afetação dos dinheiros públicos, nomeadamente através da responsabilidade
inerente aos procedimentos de contratação que, com muita frequência, são utilizados no
exercício das suas funções.
30. Sobre esta dimensão, diga-se que o facto provado referente à circunstância de nenhum dos
titulares do órgão, demandados, ser jurista ou ter formação em Direito não os exime da
dimensão culposa, ainda que negligente, da sua ação. Sempre se dirá que assumir uma
responsabilidade de intervenção num órgão executivo de uma autarquia, seja qual for,
impõe a quem o faça que assuma integralmente as responsabilidades que isso comporta,
nomeadamente quando estão em causa a prática e decisão sobre atos que comportem
despesa pública. Adquirir competências nessa área ou adequar a estrutura organizativa de
forma a dispor dessas competências é o mínimo de prudência que se exige a quem tem o
poder de contratar, antes de tomar decisões com impacto financeiro público. O que no caso,
não aconteceu.
31. Cometeram, por isso, a infração referida uma infração financeira sancionatória, prevista nas
alíneas l) do n.º 1, do artigo 65º, da LOPTC que lhes era imputada.

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Da sanção
32. Face ao decidido importa atentar na sanção devida aos demandados pela infração
sancionatória praticada.
33. Nos termos o artigo 64º n.º 1 da LOPTC, o Tribunal de Contas avalia o grau de culpa de
harmonia com as circunstâncias do caso, tendo em consideração as competências do cargo
ou a índole das principais funções de cada responsável, o volume e fundos movimentados,
o montante material da lesão dos dinheiros ou valores públicos, o grau de acatamento de
eventuais recomendações do Tribunal e os meios humanos e materiais existentes no
serviço, organismo ou entidade sujeitos à sua jurisdição.
34. Da factualidade provada envolvendo a infração é manifesto que o grau de ilicitude em causa
não é muito elevado. Estão em causa o valor financeiro do contrato, não muito elevado, a
estrutura organizacional do órgão que dirigiam relativamente pequena e, além disso, os
factos ilícitos – adjudicação direta de um contrato a uma empresa a quem já tinha sido
entregue no passado recente, pelo mesmo procedimento, outros contratos - terem como
uma das causas da ocorrência a circunstância de uma outra empresa não ter aceite o
trabalho. Por outro lado, não houve qualquer prejuízo para o interesse público e a obra foi
realizada.
35. No que respeita à dimensão subjetiva, para além da forma negligente da culpa, já referida,
valora-se o comportamento passado dos demandados, de forma positiva e também o facto
de terem depositado um grau de confiança no funcionário sem outras preocupações, tendo
em conta a sua ausência de conhecimentos sobe a matéria. Releva-se ainda o facto de terem
logo de seguida alterado porventura os procedimentos na autarquia com a contratação de
serviços de apoio jurídico, ajustados naturalmente às suas necessidades.
36. A dispensa da multa, nos termos em que o instituto foi introduzido na LOPTC,
nomeadamente por via da Lei n.º 20/2015, de 9 de março, surge como uma «sanção de
substituição» à própria multa aplicável por via de uma determinada infração sancionatória.
Ou seja, assume-se como uma declaração de culpa por via da realização de uma infração
financeira, sem a consequente imputação de uma sanção por não ser, em concreto e em
função das circunstâncias, necessária essa concretização e fixação da multa
correspondente. As finalidades subjacentes à condenação por via da prática do ilícito ficam

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satisfeitas por via da declaração da prática desse ilícito financeiro. Não tem como
consequência nem qualquer dispensa do carater ilícito da conduta nem como efeito a
extinção da responsabilidade financeira. Como tem sido referido pela jurisprudência deste
Tribunal, trata-se de um instituto que podes ser aplicado quando está em causa uma
situação de culpa diminuta, ou seja, uma «quase ausência de culpa», (cf. Ac. n.º 13/2019,
3ªS/PL, de 19.09.2019, §6).
37. Tendo em conta todo aquele circunstancialismo, pessoal e circunstancial, referido nos §§34
e 35, entende-se que, neste caso se justifica notoriamente uma dispensa de multa, porque
claramente que se está numa situação negligente de culpa diminuta, (no sentido de «quase
ausência de culpa», referido) tendo em conta o disposto no artigo 65º n.º 8 da LOPTC.
38. Assim, no que respeita à infração praticada prevista nas alíneas l) do n.º 1 do artigo 65º da
LOPTC face ao circunstancialismo referido, os demandados são dispensados de multa.
III. Decisão
Pelo exposto, julgo procedente a ação intentada pelo Ministério Público contra D1, D2, D3, D4,
D5 e em consequência condeno-os pela prática de uma infração sancionatória, sob a forma
negligente, p.p. pelo artigo 65º n.º 1 alínea l) da Lei n.º 98/97, de 26/08 (LOPTC), dispensando-os
de multa.
São devidos emolumentos legais pelos demandados.
Registe e notifique.
Publicite-se, sem a identificação das pessoas singulares.
Lisboa, 23 de fevereiro de 2023
O Juiz Conselheiro
José Mouraz Lopes

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