Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 5/2012

1. Não há excesso de pronúncia no caso de o Tribunal de Contas se pronunciar sobre um contrato e seu processo de formação, quando nos fundamentos que habilitaram à sua celebração estão disposições constantes de outro contrato e, por essa via, se relacionem e analisem os dois contratos em causa.

2. A decisão a tomar sobre a conformidade legal de um contrato-programa celebrado entre uma entidade concedente e uma concessionária de um serviço público, visando a atribuição de um subsídio, não pode realizar-se sem consideração do que foi estabelecido no contrato de concessão e do quadro normativo em que decorreu o respetivo procedimento de formação.

3. Não é legalmente admissível a atribuição de um subsídio a um concessionário pelo concedente que não estivesse expressamente previsto nos documentos do procedimento de formação do contrato de concessão e depois nas cláusulas deste, exceto quando a atribuição de tal subsídio respeite os fundamentos fixados no artigo 312º e os limites estabelecidos no artigo 313º, ambos do CCP e o que se dispõe no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho.

4. As normas constantes dos artigos 312º e 313º do CCP têm ínsita uma natureza financeira na medida em que a fixação de fundamentos e limites claros para a modificação dos contratos públicos também têm como objetivo a sua estabilidade e a proteção dos recursos financeiros públicos. Por outro lado, a atribuição de subsídios não permitidos por lei, no contexto de execução de um contrato de concessão, configura uma alteração de resultados financeiros.

5. A violação de normas financeiras ou ilegalidade de que resulte alteração de resultado financeiro é fundamento de recusa de visto ao abrigo das alíneas b) e c) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC.

Tribunal de Contas
ACÓRDÃO Nº 5 /13.MAR.2012 – 1ª S/PL
Recurso Ordinário nº 17/2011
(Processo nº 124/2010-SRMTC)
DESCRITORES
1. Recurso de recusa de visto
2. Subsidio
3. Contrato de concessão
4. Excesso de pronúncia
5. Modificação de contrato público
6. Normas financeiras
7. Alteração do resultado financeiro
SUMÁRIO
1. Não há excesso de pronúncia no caso de o Tribunal de Contas se pronunciar
sobre um contrato e seu processo de formação, quando nos fundamentos que
habilitaram à sua celebração estão disposições constantes de outro contrato e, por
essa via, se relacionem e analisem os dois contratos em causa.
2. A decisão a tomar sobre a conformidade legal de um contrato-programa
celebrado entre uma entidade concedente e uma concessionária de um serviço
público, visando a atribuição de um subsídio, não pode realizar-se sem
consideração do que foi estabelecido no contrato de concessão e do quadro
normativo em que decorreu o respetivo procedimento de formação.
3. Não é legalmente admissível a atribuição de um subsídio a um concessionário
pelo concedente que não estivesse expressamente previsto nos documentos do
procedimento de formação do contrato de concessão e depois nas cláusulas deste,
exceto quando a atribuição de tal subsídio respeite os fundamentos fixados no
artigo 312º e os limites estabelecidos no artigo 313º, ambos do CCP e o que se
dispõe no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho.
4. As normas constantes dos artigos 312º e 313º do CCP têm ínsita uma natureza
financeira na medida em que a fixação de fundamentos e limites claros para a
modificação dos contratos públicos também têm como objetivo a sua estabilidade
Mod. TC 1999.001
e a proteção dos recursos financeiros públicos. Por outro lado, a atribuição de
subsídios não permitidos por lei, no contexto de execução de um contrato de
concessão, configura uma alteração de resultados financeiros.

Tribunal de Contas
5. A violação de normas financeiras ou ilegalidade de que resulte alteração de
resultado financeiro é fundamento de recusa de visto ao abrigo das alíneas b) e c)
do nº 3 do artigo 44º da LOPTC.
Lisboa, 13 de março de 2012
O Juiz Conselheiro
(João Figueiredo)
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
ACÓRDÃO Nº 5 /13.MAR.2012 – 1ª S/PL
Recurso Ordinário nº 17/2011
(Processo nº 124/2010-SRMTC)
I – RELATÓRIO
1. O Governo Regional da Madeira, representado pela Secretaria Regional da
Educação e Cultura (doravante também designada por SREC), notificada da
Decisão nº 3/FP/2011, de 13 de outubro de 2011, da Secção Regional da Madeira
do Tribunal de Contas, que recusou o visto ao contrato-programa de cooperação
financeira celebrado, em 29 de Dezembro de 2010, com o CELFF – Centro de
Estudos, Línguas e Formação do Funchal, S.A., no montante de € 1.141.000,00,
dela veio interpor recurso.
2. A decisão recorrida procedeu à recusa de visto ao contrato-programa, com base
na alínea b) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC1, explicitando, no essencial, os
seguintes fundamentos:
a) “Nos termos da cláusula primeira do contrato-programa (…) este visa a
definição do processo de cooperação financeira entre as partes
outorgantes (…) “a fim de garantir, transitoriamente, a viabilidade
financeira e operacional da Escola e dos estabelecimentos de aplicação a
ela associados, a saber, os respectivos Hotel, restaurante e o Bar (…)”;
b) “[A] SREC celebrou o contrato-programa (…) fundamentado legalmente
no artigo 25.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de
Dezembro, no n.º 3 da cláusula 9.ª do contrato de concessão e na
Resolução do Conselho do Governo n.º 1557/2010, de 13 de Dezembro;
c) O contrato-programa insere-se na execução de um contrato de concessão,
celebrado entre as mesmas partes, que teve como objeto “a cessão de
exploração da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira
Mod. TC 1999.001
1
Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas: Lei nº 98/97, de 26 de agosto, com as alterações
introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de
dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7
de dezembro e 2/2012, de 6 de janeiro.
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Tribunal de Contas
(EPHTM), por um período de quinze anos, prorrogável por iguais
períodos”, nela se incluindo “a realização de cursos e acções de
formação no sector da hotelaria e turismo, [a] exploração do Hotel de
Aplicação, restaurante e bar e [o] Centro Novas Oportunidades”;
d) O contrato de concessão foi formado mediante concurso limitado por
prévia qualificação, com publicação no Jornal Oficial da Região
Autónoma da Madeira e no JOUE;
e) O caderno de encargos deste concurso estabeleceu, designadamente, que:
i. “O regime do risco previsto na cláusula 8.ª, determina que o
concessionário assume expressa, integral e exclusivamente a
responsabilidade pelos riscos inerentes à concessão durante o
prazo da sua duração ou eventual prorrogação, excepto quando o
contrário resultar do próprio caderno de encargos ou do
contrato, sendo que, em caso de dúvida sobre a limitação ou
repartição do risco do concessionário, considera-se que corre
integralmente por conta deste”;
ii. “Quanto ao financiamento, a cláusula 9.ª manda que o
concessionário seja responsável pela obtenção dos
financiamentos necessários ao desenvolvimento de todas as
actividades que integram o objecto do contrato, de forma a
garantir o exacto e pontual cumprimento das suas obrigações,
não sendo oponíveis ao concedente quaisquer excepções ou meios
de defesa que resultem das relações contratuais estabelecidas
pelo concessionário naqueles termos”;
iii. “[O] concessionário deverá pagar anualmente ao concedente,
pelo objecto do concurso, o valor da renda estabelecido na sua
proposta, a saber, € 200 000,00”;
f) “Das cláusulas atrás destacadas decorre que houve uma transferência
quase integral do risco do contrato para a concessionária, donde que a
administração, em cumprimento, aliás, dos ditames legais, deveria ter
exigido especiais garantias no que concernia à demonstração da
capacidade financeira dos candidatos. Mas não o fez, pelo que se não
afigura adequado que venha agora invocar, conforme decorre do terceiro
considerando do contrato-programa que “ (…) o suporte financeiro para
o funcionamento de tais estabelecimentos não pode, numa fase inicial da
concessão da exploração da EPHTM, ficar assegurado pela sua gestão
corrente”, porquanto o regime de repartição do risco que teria de ser
Mod. TC 1999.001
transposto para o contrato-programa deveria ser exactamente aquele que
foi dado a conhecer publicamente, aquando da abertura do concurso
limitado por prévia qualificação. E era isso que, efectivamente, reflectia
o acordo a que chegaram as partes em 1 de Setembro de 2010;
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Tribunal de Contas
g) “O que a administração regional agora fez foi alterar, via contrato-
programa, as condições previamente contratualizadas numa fase em que
já não opera a concorrência. Daqui nasce a dúvida legítima que se
prende com o facto de saber se caso esta intenção de possibilidade
tivesse sido tornada pública não teria implicado uma alteração no
universo de potenciais interessados, em princípio em benefício do
interesse público. Tanto basta para que não esteja salvaguardado
princípio da concorrência”;
h) “Não quer isto dizer que o contrato, uma vez celebrado, seja imutável.
Com efeito, o CCP2, no seu artigo 312.º, prevê expressamente essa
possibilidade, desde que assente num dos seguintes fundamentos:
 Quando as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão
de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal e
imprevisível, desde que as exigências das obrigações por si
assumidas afecte gravemente os princípios da boa fé e não esteja
coberta pelos riscos próprios do contrato;
 Por razões de interesse público decorrentes de necessidades
novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
i) “Todavia, a “(…) modificação não pode conduzir à alteração das
prestações principais abrangidas pelo objecto do contrato, nem
configurar uma forma de impedir, restringir ou falsear a concorrência
garantida pelo disposto no presente Código relativamente à formação do
contrato”, conforme manda o artigo 313.º”;
j) “A administração regional, no caso, actuou em inobservância do
disposto nas normas acabadas de invocar.
Como tão pouco teve em consideração o disposto no n.º 1 do artigo 13.º
da Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho, diploma que aprova o regime jurídico
da concorrência, quando preceitua que “Os auxílios a empresas
concedidas por um Estado ou qualquer outro ente público não devem
restringir ou afectar de forma significativa a concorrência no todo ou em
parte do mercado”;
k) ”Pelo exposto, resta concluir que o contrato-programa (…) é ilegal na
medida em que contraria o disposto nos artigos 312.º e 313.º do CCP,
bem como no n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho,
normas cuja natureza financeira, in casu, se afigura inquestionável”;
2
Mod. TC 1999.001
Código dos Contratos Públicos aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, retificado pela
Declaração de Retificação n.º 18-A/2008, de 28 de março e alterado pela Lei nº 59/2008, de 11 de
setembro, pelos Decretos-Lei nºs 223/2008, de 11 de setembro, 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei nº
3/2010, de 27 de abril, e pelo Decreto-Lei nº 131/2010, de 14 de dezembro.
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Tribunal de Contas
l) “Com efeito, a opção jurídica ínsita à outorga do contrato-programa sub
judice, com o financiamento que tem subjacente, é censurável na medida
em que negligencia o interesse público que as normas acima
referenciadas pretendem proteger, e preenche os pressupostos de que
depende o fundamento para a recusa de visto consagrado na parte final
da alínea b) do n.º 3 da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto”.
3. A SREC, na sua petição, que aqui se dá como integralmente reproduzida, requer
que se dê provimento ao recurso e se revogue a decisão recorrida, formulando as
seguintes conclusões:
“1. A douta decisão recorrida mistura duas realidades distintas, que não se
confundem, constituídas pelo “Contrato de Concessão de Exploração da
Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira”, por um lado e
pelo “Contrato- programa” submetido a fiscalização prévia, por outro.
2. A decisão recorrida reconhece, de forma expressa, que o “Contrato-
programa” tem fundamento legal válido no disposto no art. 25° do
D.L.R. nº 34/2009, de 31 de Dezembro, no entanto, desloca
incompreensível e ilegalmente o objecto da apreciação para a sua
compatibilidade com o anteriormente celebrado “Contrato de Concessão
de Exploração da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da
Madeira”.
3. A decisão sob recurso incorre, assim, em excesso de pronúncia, quando
elege como padrão da regularidade do “Contrato-programa”, não a lei,
mas o “Contrato de Concessão de Exploração da Escola Profissional de
Hotelaria e Turismo da Madeira”, o que extravasa, claramente, o âmbito
legal da fiscalização prévia definido no art. 44.º, n.º 1, da Lei n.º 97/98,
incorrendo em nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do art.
668°, n.º 1, al. d) parte final do CPC, ex vi do art. 80° da Lei n.º 97/98.
4. Em todo o caso, a decisão recorrida faz ainda uma interpretação
errónea do disposto na cláusula 9ª n°1 daquele contrato de concessão, já
que o que decorre daquela disposição é, sobretudo que, a partir da
outorga da concessão, tem de ser o concessionário a desencadear os
procedimentos necessários à obtenção de financiamentos, mas dali não
pode retirar-se uma proibição absoluta de este poder beneficiar de apoio
financeiro regional noutra sede, o que seria ilegal e envolveria uma
discriminação e teria por efeito uma “capitis diminutio” que a
Mod. TC 1999.001
concedente não podia impor.
5. Como faz ainda a decisão recorrida errada interpretação do n° 3 da
mesma cláusula do “Contrato de Concessão”, sem correspondência com
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Tribunal de Contas
a sua redacção, já que, ao contrário do que vem sustentado, ali não se
exige que a lei ou regulamento, onde está previsto o financiamento
indique, especificamente, como objecto, o ensino e a formação
profissional privados bastando, como é óbvio, que tal objecto seja
passível de enquadramento na respectiva previsão legal ou
regulamentar.
6. Ao contrário do que decidiu a decisão recorrida, se o contrato-programa
submetido a visto do Tribunal de Contas, onde se prevê o financiamento
de actividades de ensino e formação profissional, tem fundamento em
diploma legal, como ali se reconhece, é evidente que tem de considerar-
se que o mesmo está salvaguardado pela cláusula 9ª, n° 3 do contrato de
concessão.
7. De modo que inexiste fundamento para considerar que a Cláusula 9ª do
“Contrato de Concessão” afastaria a viabilidade legal do “Contrato-
programa” submetido a visto.
8. A decisão recorrida envereda uma análise ao procedimento de formação
do “Contrato de Concessão” que, salvo o devido respeito, se mostra
descabida, já que tal configura uma relação jurídica distinta, que está
fora do objecto da fiscalização prévia em causa nos autos.
9. Uma coisa é a relação jurídica de concessão da exploração da Escola
Hoteleira, titulada pelo respectivo contrato e outra, distinta, é a
atribuição de um financiamento, por contrato-programa, que encontra
uma previsão legal, própria e habilitante, no art. 25°, n° 2 do D.L.R. no
35/2009/M, de 31 de Dezembro, tendo andado mal a decisão recorrida
ao considerar que este consubstanciava uma alteração àquele.
10. E ainda pior quando considerou que tal alteração se mostraria ilegal por
violação do princípio da concorrência e dos artigos 312° e 313° do
CCP.
11. A possibilidade de acesso a financiamento por “contrato programa”
fora do âmbito da “concessão” não sô encontra fundamento em lei geral
e abstracta (D.L.R. no 35/2009/M, de 31 de Dezembro), como foi
publicitada com a Resolução n° 1504/2009, de 16 de Dezembro, que
determinou a abertura do concurso.
12. Daqui resulta que, em nenhuma circunstância, poderá proceder o
argumento plasmado na decisão recorrida de que estaria em causa uma
alteração ilícita ao contrato de concessão em fase em que já não opera a
concorrência, nem, muito menos, é legítima a dúvida suscitada sobre se
Mod. TC 1999.001
se tal suposta alteração tivesse sido publicitada, poderia ser alterado o
universo de concorrentes.
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Tribunal de Contas
13. A decisão recorrida não invoca um único fundamento para sustentar a
violação do art. 13° da Lei n° 18/2003 que imputa ao contrato submetido
a visto.
14. 0 que se compreende, já que aquele preceito exige não só uma restrição
ou afectação efectiva da concorrência, mas que tal ocorra de forma
significativa, o que, além de não ter sido demonstrado na decisão
recorrida, não ocorre, de todo, no caso dos autos, já que o
estabelecimento de ensino explorado pelo CELFF, S.A., é a única Escola
Hoteleira na RAM, inexistindo, no mercado regional, qualquer outro
agente económico que pudesse ser afectado.
15. Acresce que aquele preceito tem de ser interpretado de forma sistemática
no quadro do respectivo regime, que inclui, igualmente, o seu o n° 2, o
que permite concluir que a RAM e Governo regional não são
destinatários daquelas normas e que as mesmas configuram,
essencialmente, normas de competência, atribuindo à Autoridade da
Concorrência um poder, exclusivo e discricionário, para analisar os
auxílios e formular recomendações ao Governo.
16. Sendo qualquer outra entidade, incluindo o Tribunal de Contas,
materialmente incompetente para a apreciação da matéria.
17. As normas cuja violação é imputada ao contrato submetido a
fiscalização prévia têm, na RAM, idêntica natureza e hierarquia à que
constitui o fundamento legal do contrato programa, prevista no D.L.R.
n° 35/2009/M, de 31 de Dezembro, não podendo, como tal, sustentar-se,
como faz a decisão recorrida, que em rigor haja desrespeito pelas
mesmas, mas apenas campos de aplicação distintos.
18. Por último, as normas previstas nos artigos 312° e 313° do CPP e 13° da
Lei n° 18/2003, não têm, ao contrário do que decidiu a decisão
recorrida, natureza financeira, inexistindo, como tal fundamento para a
recusa do visto ao abrigo da parte final da alínea c) do n°3 do art. 44°
da Lei n° 97/98.
19. Caso não se considerasse os argumentos expendidos, atentas as
circunstâncias específicas do caso sub judice e a inexistência de
recomendações anteriores sobre a matéria sempre se impunha a
concessão do visto acompanhada de recomendação, nos termos previstos
no n° 4 do art. 44° da Lei n° 97/98.
20. A decisão recorrida faz errada aplicação dos artigos 312° e 313° do
CCP, que não são aplicáveis, interpreta de forma errónea o disposto no
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art. 13° da Lei n° 18/2003 bem como o art. 44°, n°3, alínea c) da Lei n°
97/98, violando todos eles.”
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Tribunal de Contas
4. O Ministério Público pronunciou-se pela improcedência do recurso, em bem
fundamentado parecer.
5. Foram colhidos os vistos legais.
II – FUNDAMENTAÇÃO
6. No recurso interposto não foi impugnada a matéria de facto elencada na decisão
recorrida. Dá-se pois por assente tal matéria. Contudo, importa retomar a que é
mais relevante para melhor compreensão da presente decisão.
7. A seguinte:
a) O contrato-programa consagra a cooperação financeira entre as partes
outorgantes a fim de garantir, transitoriamente, a viabilidade financeira e
operacional da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira e
os estabelecimentos de aplicação associados, nomeadamente o Hotel,
restaurante e Bar;
b) Tal cooperação traduz-se numa comparticipação financeira no montante
de € 1.141.000,00;
c) O contrato-programa foi celebrado ao abrigo do artigo 25.º do Decreto
Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de Dezembro, da Resolução
do Conselho do Governo n.º 1557/2010, de 13 de Dezembro, e do n.º 3 da
cláusula 9.ª do contrato de concessão, celebrado em 1 de setembro de
2010, pelo qual foi atribuída ao CELFF – Centro de Estudos, Línguas e
Formação do Funchal, S.A. a cessão de exploração da Escola Profissional
de Hotelaria e Turismo da Madeira;
d) O artigo 25.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de
Dezembro, diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da
Madeira para o ano de 2010, o qual, sob a epígrafe “Concessão de
subsídios e outras formas de apoio”, determina o seguinte:
“1. Fica o Governo Regional autorizado a conceder subsídios e outras
formas de apoio, a entidades públicas e privadas no âmbito das
acções e projectos de desenvolvimento que visem a melhoria da
Mod. TC 1999.001
qualidade de vida e tenham enquadramento no plano de
desenvolvimento económico e social da Região Autónoma da
Madeira, designadamente para:
a) Construção de habitação social;
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Tribunal de Contas
b) Reabilitação de bairros sociais;
c) Apoio à habitação para jovens.
2. Fica ainda o Governo Regional autorizado a conceder subsídios e
outras formas de apoio a acções e projectos de carácter sócio-
económico, cultural, desportivo e religioso, que visem a salvaguarda
das tradições, usos e costumes, o património regional ou a promoção
da Região Autónoma da Madeira.”
e) A Resolução do Conselho do Governo n.º 1557/2010, de 13 de
Dezembro, autorizou “a celebração de um contrato-programa entre a
Secretaria Regional de Educação e Cultura e a empresa CELFF - Centro
de Estudos, Línguas e Formação do Funchal, S.A., tendo em vista a
viabilização dos estabelecimentos de aplicação da Escola Profissional de
Hotelaria e Turismo no tocante ao cumprimento das obrigações
assumidas pela Região Autónoma da Madeira, e que não estejam
abrangidas por financiamentos proporcionados pelo Fundo Social
Europeu” visando conceder àquela empresa “uma comparticipação
financeira que não poderá ultrapassar o montante máximo de
1.141.000,00 (um milhão, cento e quarenta e um mil euros)”, ao abrigo
do disposto no artigo 25.º, do Decreto Legislativo Regional n.º
34/2009/M, de 31 de Dezembro, e do n.º 3 da cláusula nona do contrato
de concessão;
f) A cláusula 9.ª do contrato de concessão celebrado em 1 de Setembro de
2010, entre a Região Autónoma da Madeira, através das Secretarias
Regionais do Plano e Finanças e de Educação e Cultura, e o CELFF,
S.A., no que concerne ao regime de financiamento, estabelece que:
“Um – A concessionária é responsável pela obtenção dos
financiamentos necessários ao desenvolvimento de todas as
actividades que integram o objecto do presente contrato, de forma a
garantir o exacto e pontual cumprimento das suas obrigações.
Dois – Não são oponíveis ao concedente quaisquer excepções ou
meios de defesa que resultem das relações contratuais estabelecidas
pela concessionária nos termos do número anterior.
Três – A concessionária terá o direito de celebrar com a Região
Autónoma da Madeira os contratos de financiamento ao abrigo do
Fundo Social Europeu e/ou do Orçamento Regional que estejam
previstos na lei e regulamentos em vigor para o apoio ao ensino e
formação profissional privados”;
Mod. TC 1999.001
g) A cláusula 8.ª do mesmo contrato de concessão estabelecia:
“Um - O concessionário assume expressa, integral e exclusivamente a
responsabilidade pelos riscos inerentes à concessão durante o prazo
da sua duração ou eventual prorrogação, excepto quando o contrário
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Tribunal de Contas
resulte do presente contrato e demais documentos contratualmente
integrados.
Dois - Em caso de dúvida sobre a limitação ou repartição do risco da
concessionária, considera-se que o risco corre integralmente por
conta deste”;
h) O contrato de concessão foi formado mediante concurso limitado por
prévia qualificação, com publicação no Jornal Oficial da Região
Autónoma da Madeira e no JOUE;
i) As cláusulas 8ª e 9ª do contrato correspondem ao que se estabeleceu nas
cláusulas 8ª e 9ª do caderno de encargos do concurso público
internacional.
8. A petição de recurso começa por impugnar a decisão recorrida considerando ter
incorrido “em excesso de pronúncia, quando elege como padrão da regularidade
do “Contrato-programa”, não a lei, mas o “Contrato de Concessão de
Exploração da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira”, o que
extravasa, claramente, o âmbito legal da fiscalização prévia definido no art. 44.º,
n.º 1, da Lei n.º 97/98,” considerando pois que a decisão é nula, nos termos do
artigo 668°, n.º 1, alínea d), parte final, do Código do Processo Civil, por força do
disposto no artigo 80° da LOPTC.
Vejamos esta primeira questão exposta pela recorrente.
9. A decisão incidiu claramente sobre o conteúdo do contrato-programa e sobre o
seu processo de formação.
E é o contrato-programa sub judicio que expressamente refere que é celebrado ao
abrigo do n.º 3 da cláusula 9.ª do contrato de concessão.
Isto é: é o próprio contrato-programa que explicita como um dos seus
fundamentos para a sua formação e celebração uma disposição constante no
contrato de concessão.
Mas mesmo que não o fizesse é incontestável que a matéria do contrato-
programa insere-se claramente no âmbito da execução da concessão que aquele
outro contrato disciplina.
Mod. TC 1999.001
Seria absolutamente incompreensível que na apreciação do contrato-programa
este Tribunal estivesse impedido de ponderar sobre as conexões que o próprio
texto contratual estabelece. E mesmo que o texto não o fizesse, mal andaria a
jurisdição financeira se, na análise de um instrumento contratual, se demitisse de
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Tribunal de Contas
ponderar a sua relação com outros instrumentos contratuais em cujo âmbito de
execução inquestionavelmente se insere.
Aceitar a argumentação da recorrente nesta matéria seria uma rendição a um
formalismo excessivo e o abandono da procura da verdade substancial e da
afirmação do Direito. Seria no fundo não fazer Justiça.
Não procede pois o alegado: não existiu excesso de pronúncia e, por esse motivo,
não se pode concluir que a decisão recorrida está ferida de nulidade.
10. Refere ainda a recorrente que a decisão recorrida “reconhece, de forma expressa,
que o “Contrato-programa” tem fundamento legal válido no disposto no art. 25°
do D.L.R. nº 34/2009, de 31 de Dezembro”.
Deve afirmar-se que não é isso que, em rigor, se diz na decisão em causa. O que
nela se refere é que “numa aproximação imediata, sempre se diria que a
comparticipação financeira que agora se trata, tendo por escopo a prossecução
do interesse público relacionado com o desenvolvimento do sistema de educação,
seria subsumível3 na previsão do n.º 2 do citado artigo 25.º do Decreto
Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de Dezembro“.
Fala-se pois numa “aproximação imediata” que depois no desenvolvimento do
texto decisório se vem a contrariar, não sendo, portanto, assim “subsumível na
previsão do n.º 2 do citado artigo 25.º do Decreto Legislativo Regional n.º
34/2009/M, de 31 de Dezembro“.
11. Improcedem pois as conclusões 1ª a 3ª, 8ª e 9ª - esta na parte em que defende
a completa separação entre este contrato-programa e o contrato de
concessão que lhe é conexo - da petição de recurso.
Mas continuemos.
12. O contrato de concessão foi formado mediante concurso limitado por prévia
qualificação, com publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira
e no JOUE.
Nos documentos de tal concurso – em particular no caderno de encargos – e com
Mod. TC 1999.001
reflexo no texto contratual celebrado, estabeleceu-se que o concessionário
3
Negritos nossos.
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Tribunal de Contas
assume expressa, integral e exclusivamente a responsabilidade pelos riscos
inerentes à concessão durante o prazo da sua duração ou eventual prorrogação e é
responsável pela obtenção dos financiamentos necessários de forma a garantir o
exato e pontual cumprimento das suas obrigações.
Foi nesse quadro normativo que decorreu o concurso e se estabeleceram as
relações entre concedente e concessionário.
Foi face àquele quadro normativo que se configurou o universo de interessados e
de concorrentes candidatos à obtenção da concessão.
Foi com base nesse quadro normativo que se tomou a decisão de adjudicação.
E, finalmente, foi esse quadro normativo que se transpôs e bem para o texto
contratual.
Note-se: o quadro normativo fixado vinculou e vincula o concessionário, mas
também o concedente: a Região Autónoma da Madeira.
Não pode agora, depois de estabelecido o universo concorrencial em que se
formou o contrato, e depois deste ter sido celebrado, subverter-se aquele quadro,
exceto se para tal houver um claro suporte legal.
13. Face àquelas disposições normativas e contratuais está o concessionário – ou
estaria qualquer interessado e concorrente para obtenção da concessão - impedido
de recorrer a financiamentos públicos?
Não! Também o caderno de encargos previu – e o texto contratual depois
consagrou na cláusula 9ª – que o concessionário poderia celebrar com a Região
Autónoma da Madeira os contratos de financiamento ao abrigo do Fundo Social
Europeu e/ou do Orçamento Regional consagrados na lei e regulamentos para o
apoio ao ensino e formação profissional privados.
É natural que assim seja: tanto os fundos comunitários como os fundos próprios
da Região podem prever recursos para apoio ao ensino e formação profissional
(em geral, e não só no domínio da hotelaria) e, por isso, poderia o concessionário
recorrer a eles, em concorrência, com os demais agentes sociais e económicos
Mod. TC 1999.001
que desenvolvam esse tipo de atividades, sem qualquer “capitis diminutio” como
refere a recorrente. E nesse recurso, teria pois de observar-se o que está
estabelecido nas leis e regulamentos aplicáveis.
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Tribunal de Contas
14. Mas é flagrante que o contrato-programa sub judicio não se enquadra nesse tipo
de contratos de financiamento. O concessionário não concorreu a nenhum
programa ou projeto ou ação previsto na legislação e regulamentação de fundos
de financiamento. Nada no processo o indicia: quer na primeira instância, quer
nesta de recurso.
Relembre-se que do texto do contrato-programa assinado resulta claramente que
a comparticipação financeira se destina a “garantir, transitoriamente, a
viabilidade financeira e operacional da Escola e dos estabelecimentos de
aplicação a ela associados”. Em resumo: a “garantir o cumprimento das
atribuições da EPHTM”. Isto é: destina-se a assegurar que a escola funcione, o
que seria suposto acontecer por via da concessão, sem financiamento algum.
O que o presente contrato configura é simplesmente um subsídio, com aquelas
finalidades, dado pela Região Autónoma que não se pode enquadrar no que se
previu no caderno de encargos do concurso e no contrato.
Conclua-se pois: não pode considerar-se que este tipo de apoio financeiro estava
previsto ser concedido ao concessionário. Nem este, nem qualquer outro
interessado/concorrente à concessão o deveria prever e, celebrado o contrato, não
o poderia solicitar, nem o concedente o poderia atribuir, face ao quadro
normativo e contratual por eles próprios estabelecidos.
15. O apoio concedido não se enquadra pois na previsão da cláusula 9ª do contrato.
Não procedem pois as conclusões 4ª a 7ª da petição de recurso.
16. E de tal modo é assim que se veio ainda invocar para celebração do contrato-
programa o artigo 25.º do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de
Dezembro, em que se autoriza o Governo Regional a conceder subsídios e outras
formas de apoio a ações e projetos de carácter socioeconómico, cultural,
desportivo e religioso, que visem a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o
património regional ou a promoção da Região Autónoma da Madeira.
E foi com base nessa disposição legal – e no n.º 3 da cláusula nona do contrato de
concessão, que não podia ser invocado, como já se demonstrou - que o Conselho
do Governo decidiu, mediante resolução, conceder à empresa concessionária uma
Mod. TC 1999.001
comparticipação financeira no montante de 1.141.000,00 euros.
17. Pode o Governo Regional atribuir subsídios à formação profissional na área de
hotelaria, com base naquela disposição legal? Indubitavelmente pode.
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Tribunal de Contas
E é perfeitamente defensável dizer que a atividade da concessionária se insere no
âmbito de aplicação daquela disposição legal.
Aliás, a redação adotada naquela disposição, de tão ampla que é na sua previsão,
permite atribuir subsídios a qualquer atividade que se desenvolva na Região, se
outros princípios e disposições normativas não existissem com impacto
disciplinador nessa matéria.
18. Acontece que o presente subsídio tem direto impacto na execução do contrato de
concessão celebrado; que tal tipo de subsídio não foi previsto no procedimento de
formação desse contrato; que tal tipo de subsídio subverte a concessão atribuída;
que se tal tipo de subsídio tivesse constado nas condições de formação do
contrato de concessão o universo concorrencial teria sido outro4; que os
resultados poderiam ter sido outros e mais favoráveis aos interesses financeiros
públicos.
A questão da violação da concorrência não se centra no facto de a Escola
Hoteleira em causa ser única na Região. Centra-se no facto de outros potenciais
interessados à concessão poderem ter concorrido se estas novas condições
financeiras que agora se criam com a atribuição do subsídio tivessem sido
publicitadas antecipadamente. E centra-se ainda no facto de uma concreta
empresa – a concessionária – obter, no quadro de uma concessão e com
subversão das regras desta, um apoio financeiro, que outras empresas porventura
existentes não recebem podendo afetar significativamente a concorrência.
E não se diga que no artigo 13º da Lei nº 18/2003 se estabelecem somente
determinações à Autoridade da Concorrência. É patente que nele há claras
determinações a todas as entidades públicas.
E não se diga também que está este Tribunal impedido de apreciar atos e
contratos, no âmbito da fiscalização prévia, à luz daquela lei, quando esta
estabelece o regime jurídico da concorrência e o princípio da concorrência é um
dos basilares da contratação pública, como claramente se diz no artigo 1º do CCP
e quando a LOPTC estabelece como finalidade da fiscalização prévia a
verificação da conformidade de atos e contratos com as leis em vigor.
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Em linguagem comum, dir-se-ia que depois de jogado o jogo da atribuição da concessão, se alteram as
regras do jogo na sua execução. Poderão outros interessados na concessão afirmar agora: “Com
subsídios assim, também nós poderíamos ser concessionários!” Ora, não pode ser.
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Tribunal de Contas
É por estas razões que a decisão recorrida refere haver violação da concorrência,
com a atribuição do subsídio.
E é por estas razões que pode e deve este Tribunal apreciar o contrato em causa à
luz da legislação referida.
19. Pese embora a disposição legal invocada permita ao Governo Regional atribuir
subsídios, este não o pode fazer nestas concretas circunstâncias, sob pena de
violação clara de regras da formação dos contratos, da sua execução e dos
princípios e regras da concorrência.
Não podia pois o Governo Regional, nestas concretas circunstâncias, atribuir um
subsídio ao abrigo da referida disposição legal.
Improcedem pois as conclusões 9ª – na parte em que defende a sustentação
do contrato-programa no artigo 25º do decreto legislativo regional referido –
e 11ª a 17ª da petição de recurso.
20. Como se reconheceu na decisão recorrida a atribuição do subsídio – que se traduz
efetivamente numa alteração do contrato de concessão celebrado – poderia
fundar-se no disposto nos artigos 312º e 313º do CCP.
Acontece que os pressupostos neles fixados para a alteração de contrato
celebrado não se verificam no caso e os limites previstos estão claramente
ultrapassados.
Esta conclusão retira-se da mera leitura daquelas disposições legais e da sua
aplicação aos factos.
Teve pois razão a decisão recorrida em considerar que aquelas disposições legais
se encontram violadas.
Não procede pois a conclusão 10ª da petição de recurso.
21. Considerou a decisão recorrida que as normas constantes dos artigos 312º e 313º
do CCP têm natureza financeira.
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Contestou tal qualificação a entidade recorrente.
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Tribunal de Contas
As regras da contratação pública têm uma multiplicidade de finalidades. Se
muitas das disposições têm estritas finalidades de disciplina procedimental,
outras visam o igual tratamento dos interesses particulares, outras ainda a
proteção da concorrência e o são funcionamento dos mercados, outras, por fim,
visam a proteção dos interesses financeiros públicos, nomeadamente criando
condições para a obtenção das melhores propostas para a satisfação das
necessidades coletivas.
Com estas concretas disposições – as constantes dos artigos 312º e 313º - visa-se
a proteção de muitos aqueles valores. Mas é indubitável que a fixação de
fundamentos e limites claros para a modificação dos contratos públicos também
têm como objetivo a sua estabilidade e a sua preservação, e a proteção de
interesses públicos financeiros. Têm pois tais normas ínsita uma natureza
financeira.
Não procedem pois as conclusões 18ª a 20ª da petição de recurso.
22. Mas refira-se o seguinte: mesmo que se conteste tal natureza financeira, é
frontalmente claro que a atribuição do subsídio agora em causa, feito com
violação das disposições legais bastamente referidas, altera o resultado financeiro
obtido no contrato de concessão, em cuja execução este contrato-programa
inquestionavelmente se insere.
Assim, deve considerar-se que as ilegalidades detetadas se enquadram também
no disposto na alínea c) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC.
23. Subscreve-se pois, nos seus aspetos essenciais, a Decisão tomada pela Secção
Regional da Madeira deste Tribunal e da qual se recorreu.
III – DECISÃO
24. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes, em plenário da 1ª
Secção, em confirmar a decisão recorrida, julgar improcedente o recurso e manter
a recusa de visto ao contrato, ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do nº 3 do
artigo 44º da LOPTC.
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Tribunal de Contas
25. São devidos emolumentos nos termos da alínea b) do nº1 e do nº 2 do artigo 16º
do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas5.
Lisboa, 13 de março de 2012
Os Juízes Conselheiros,
(João Figueiredo - Relator)
(Helena Abreu Lopes)
(Manuel Mota Botelho)
O Procurador-Geral Adjunto,
(José Vicente)
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Aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº
139/99, de 28 de agosto, e pela Lei nº 3-B/00, de 4 de abril.
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