Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 46/2019

1. O controlo de legalidade financeira previsto na norma do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC quanto a municípios isoladamente considerados tem como objeto apenas duas tipologias de instrumentos geradores de dívida pública: empréstimos e locações financeiras.

2. O contrato de financiamento reembolsável destinado a financiar obra pública para vigorar pelo prazo de 15 anos remetido ao Tribunal de Contas é uma modalidade especial de contrato de mútuo qualificado como empréstimo bancário de longo prazo quanto ao vencimento na medida em que se vence em prazo superior a 5 anos.

3. O princípio da tipicidade dos empréstimos das autarquias locais consagrado no artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI, reflete a exigência de preenchimento obrigatório de finalidade especificamente estabelecida na lei: (i) aplicação em investimentos; (ii) substituição de dívida; (iii) proceder de acordo com os mecanismos de recuperação financeira municipal.

4. A finalidade de aplicação em investimento pressupõe que a autarquia não utilizou fundos próprios no pagamento desse investimento, pois de outra forma a verba do empréstimo destina-se a outro fim.

5. No caso concreto o procedimento de contratação e autorização ocorreu num momento em que o investimento já tinha sido concluído e pago, circunstância que também implica a violação do artigo 3.º, alínea b), do Regulamento de Implementação da “Linha BEI PT 2020 – Autarquias”, pois as operações financiadas não se podem encontrar concluídas, física e financeiramente, à data de submissão do pedido de financiamento.

6. A deliberação que aprovou o empréstimo na medida em que contrariou a norma do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI enferma de nulidade, por ter autorizado despesa não permitida por lei.

7. O desrespeito da norma do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI constitui violação direta de normas financeiras, subsumível à alínea b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.

8. A subsunção de violações da lei na previsão das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC preenche o fundamento de recusa de visto.

ACÓRDÃO Nº
46 2019
1.ª Secção – SS
Data: 19/11/2019 RELATOR: Conselheiro Paulo Dá Mesquita
Processo: 3102/2019
TRANSITADO EM JULGADO EM 13/12/2019
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção:
I. RELATÓRIO
1 O presente processo compreendeu as seguintes etapas fundamentais:
1.1 O Município de Reguengos de Monsaraz (MRM) remeteu ao Tribunal de Contas (TdC) um
documento intitulado CONTRATO DE FINANCIAMENTO REEMBOLSÁVEL outorgado em 19-
9-2019 pela Agência para o Desenvolvimento & Coesão, IP (AD&C) e o MRM no valor de
26.114,83 € para vigorar pelo prazo de 15 anos e financiar a contrapartida nacional do
projeto designado «Regeneração Urbana da Praça da Liberdade - Edificado 1ª Fase - Centro
de Acolhimento Turístico de Reguengos de Monsaraz - Café Central».
1.2 O processo foi objeto de devolução pelo Departamento de Controlo Prévio (DECOP) da
Direção-Geral do TdC ao requerente confrontando-o com questões de legalidade e
solicitando prestação de informação complementar.
1.3 A entidade requerente juntou elementos adicionais e apresentou a sua alegação
(nomeadamente sobre os problemas de legalidade analisados infra na fundamentação do
Acórdão).
II. FUNDAMENTAÇÃO
FACTOS PROVADOS
2 Com relevo para a decisão final de fiscalização prévia consideram-se provados os seguintes factos:

2.1 No dia 19-9-2019, foi outorgado CONTRATO DE FINANCIAMENTO REEMBOLSÁVEL pela
Agência para o Desenvolvimento & Coesão, IP (AD&C) e o MRM no valor de 26.114,83 €
para vigorar pelo prazo de 15 anos visando financiar a contrapartida nacional do projeto
designado «Regeneração Urbana da Praça da Liberdade - Edificado 1ª Fase - Centro de
Acolhimento Turístico de Reguengos de Monsaraz - Café Central».
2.2 O MRM apresenta excesso de dívida total e encontra-se sujeito a um Plano de Saneamento
Financeiro, sendo que, com dados reportados ao 2º trimestre de 2019 na ficha do Município
da DGAL, o valor da “Divida Total” representa 1,91 o valor da média das receitas cobradas
nos últimos três anos.
2.3 A candidatura do MRM a financiamento reembolsável EQ. BEI PT2020 do valor da
contrapartida nacional do investimento designado por «Regeneração Urbana da Praça da
Liberdade - Edificado 1ª Fase - Centro de Acolhimento Turístico de Reguengos de Monsaraz
- Café Central» foi aprovada pelo órgão executivo em 14/11/2018 e pelo órgão deliberativo
em 28/11/2018.
2.4 Em 7-03-2019 foi aprovado o projeto de investimento designado de «Regeneração Urbana
da Praça da Liberdade - Edificado 1ª Fase - Centro de Acolhimento Turístico de Reguengos
de Monsaraz - Café Central» no âmbito da candidatura ao Programa Operacional Regional
do Alentejo com o seguinte financiamento:
Comparticipação
Custo Total A.L. Emp. AD&C
FEDER
€ 209.683,94 € 156.863,06 € 52.820,88 € 26.114,83
2.5 O investimento a financiar está concluído e integralmente pago desde 8-03-2019.
2.6 Em 16-05-2019, foi submetido à AD&C o pedido de financiamento no âmbito da Linha BEI
PT2020 – autarquias, ou seja, quando a obra já estava concluída e paga.
2.7 A autorização pelos órgãos municipais para a contratação do empréstimo (pelos órgãos
executivo e deliberativo, respetivamente, em 28-08-2019 e 16-09-2019) também foi
posterior à conclusão e pagamento da contrapartida municipal do investimento em causa.
2.8 O contrato indicado supra no § 2.1 foi celebrado tendo como pano de fundo o Empréstimo
Quadro (EQBEI-PT2020) celebrado entre a República Portuguesa e o Banco Europeu de
Investimento (BEI) destinado a financiar a contrapartida nacional de operações aprovadas
2

pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), designadamente o Fundo
Social Europeu, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo de Coesão
(Fundos da Política de Coesão) no âmbito dos Programas Operacionais do Portugal 2020.
MOTIVAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
3 Relativamente à matéria de facto julgada provada impõe-se destacar:
3.1 A entidade fiscalizada tem o ónus de alegar e provar o preenchimento dos requisitos legais
para obtenção do visto, atento o disposto no artigo 81.º, n.º 1, da Lei de Organização e
Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) aprovada pela Lei 98/97, de 26-81, as instruções
constantes da Resolução n.º 14/2011 do Tribunal de Contas, aprovada ao abrigo do artigo
77.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC e os respetivos encargos instrutórios decorrentes do
conteúdo das devoluções determinadas pelo DECOP e pelo TdC, com suporte no disposto
no artigo 81.º, n.º 1, da LOPTC.
3.2 Os deveres da entidade fiscalizada, poderes de cognição e deveres de gestão processual do
tribunal, princípios da cooperação, boa-fé processual e critérios que se devem observar em
casos de dúvida são, ainda, conformados pelo disposto nas normas dos artigos 5.º a 8.º,
414.º, 417.º, n.º 2, do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 80.º da LOPTC — complexo
normativo interpretado à luz da natureza do presente processo jurisdicional, que não prevê
produção oficiosa de meios de prova, não compreende qualquer auditoria ou investigação
direta do tribunal sobre ficheiros e arquivos (em suporte digital e papel) existentes nos
serviços daquela entidade, sendo as inferências judiciais confinadas teleologicamente pela
arquitetura procedimental e substantiva da fiscalização prévia.
3.3 O julgamento sobre a matéria de facto baseou-se em factualidade expressamente
reconhecida pelo requerente, na prova documental fornecida pela requerente, derivando
os juízos sobre a matéria de facto provada de estritas inferências diretas do tribunal sobre
enunciados factuais extraídos daqueles elementos probatórios.
1 Revista pelas Leis n.os 87-B/98, de 31-12; 1/2001, de 4-1; 55-B/2004, de 30-12; 48/2006, de 29-8; 35/2007,
de 13-8; 3-B/2010, de 28-4; 61/2011, de 7-12; 2/2012, de 6-1; 20/2015, de 9-3, e 42/2016, de 28-12.
3

ENQUADRAMENTO JURÍDICO
4 As principais questões jurídicas suscitadas no presente caso vão ser analisadas em duas etapas
fundamentais:
4.1 Ilegalidades do contrato objeto de fiscalização em face dos princípios da tipicidade,
necessidade e atualidade estabelecidos nos regimes aplicáveis empréstimos das autarquias
locais;
4.2 Efeito das ilegalidades do contrato no processo de fiscalização prévia: recusa de visto.
Ilegalidades do contrato objeto de fiscalização
5 A fiscalização prévia do TdC constitui uma competência própria deste órgão cuja intervenção nessa
sede é provocada (dependente de impulso exógeno) e tipificada, por referência a uma tabela legal
que compreende um âmbito subjetivo (entidades) e objetivo (atos e contratos) delimitador do que
está sujeito a fiscalização prévia — enquadramento estabelecido, nomeadamente, pelas
disposições conjugadas dos artigos 5.º, n.º 1, alínea c), 46.º, 47.º e 48.º da LOPTC.
6 O enquadramento da fiscalização prévia relativa a empréstimos municipais foi recentemente
revisitado pelo TdC no Acórdão n.º 11/2019-9.ABR-1.ªS/PL2, o qual vai ser acompanhado de perto.
7 Os municípios são entidades abrangidas no plano subjetivo pela fiscalização prévia do TdC, atentas
as normas conjugadas dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c) e 5.º, n.º 1, alínea c), da LOPTC.
8 No plano sistemático-teleológico, o elenco de atos e contratos sujeitos a fiscalização prévia centra-
se numa divisão entre:
8.1 Atos relativos a instrumentos geradores de dívida pública (artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da
LOPTC);
8.2 Atos e contratos relativos a instrumentos geradores de despesa pública (artigo 46.º, n.º 1,
alíneas b) a e), da LOPTC).
9 Subjacente a todas as alíneas do artigo 46.º, n.º 1, da LOPTC encontra-se o estabelecimento de um
elenco taxativo de instrumentos (atos e contratos) que delimitam o âmbito objetivo da fiscalização
2 Publicitado no sítio eletrónico do TdC (como a generalidade dos acórdãos do TdC) além de extrato no Diário
da República, 2.ª série, N.º 104, de 30-5-2019.
4

prévia (cf. § 12 do Acórdão n.º 29/2018-26.JUN-1.ªS/SS) conjugado com aspetos particulares
reportados ao âmbito subjetivo, o qual estando estabelecido em termos genéricos no artigo 5.º,
n.º 1, alínea c), da LOPTC pode sofrer recortes reportados a alguns atos e contratos, como sucede
com os instrumentos geradores de dívida pública.
10 A alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC dispõe estarem sujeitos à fiscalização prévia do TdC:
«todos os atos de que resulte o aumento da dívida pública fundada dos serviços e fundos do Estado
e das regiões autónomas com autonomia administrativa e financeira, e das demais entidades
referidas nas alíneas c) a e) do n.º 1 do artigo 2.º, bem como os atos que modifiquem as condições
gerais de empréstimos visados»3.
11 A interpretação das tipologias de atos previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC deve
articular-se com a componente funcional específica do controlo dos atos em causa, estabelecida
no artigo 44.º, n.º 2, da LOPTC, centrada na legalidade dos instrumentos geradores de dívida
pública à verificação da observância dos limites e sublimites de endividamento e das respetivas
finalidades estabelecidas pela Assembleia da República (sem prejuízo do controlo também nos
planos relevantes enunciados na primeira parte do n.º 1 do artigo 44.º da LOPTC, cf., a título
meramente ilustrativo, §§ 27 a 77 do Acórdão n.º 42/2018-20.DEZ-1.ªS/SS).
12 O núcleo do específico regime do endividamento das autarquias locais encontra-se estabelecido
no regime jurídico das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei
n.º 75/2013, de 12 de setembro, e no regime financeiro das autarquias locais e das entidades
intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.
13 Os instrumentos geradores de dívida pública a que, em termos abstratos, isoladamente os
municípios podem recorrer são os contratos de empréstimo e de locação financeira, em qualquer
dos casos, instrumentos financeiros em que a posição de mutuante ou de locador financeiro
apenas pode ser assumida por determinadas pessoas jurídicas do sistema financeiro — no n.º 1 do
artigo 49.º do RFALEI estabelece-se expressamente que os municípios só podem contrair
empréstimos junto de instituições autorizadas por lei a conceder crédito e quanto à locação
3 A norma transcrita corresponde ao texto em vigor aprovado pelo artigo 76.º da Lei n.º 55-B/04, de 30 de
dezembro. A versão originária era a seguinte: «todos os atos de que resulta aumento da dívida pública
fundada dos serviços e fundos de Estado com autonomia administrativa e financeira e das demais entidades
referidas nas alíneas b) a e) do n.º 1 do art.º 2.º, bem como os atos que modifiquem as condições gerais de
empréstimos visados»
5

financeira a norma também estabelece que tem de ser realizada nos termos da lei (sobre o
enquadramento dos locadores financeiros, cf. artigos 4.º, n.º 1, alíneas b) e p), 6.º, n.º 1, alínea b),
subalínea iii), e 11.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras 4).
14 A norma do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC circunscreve-se a designados instrumentos
geradores de uma categoria específica de dívida, a dívida pública fundada.
15 A dívida pública divide-se entre dívida pública flutuante e dívida pública fundada tendo por
referência os anos civis de outorga do instrumento financeiro gerador daquela e do termo final do
prazo de amortização:
15.1 O conceito de dívida pública flutuante consta do artigo 3.º, alínea a), da Lei Quadro da Dívida
Pública (LQDP) aprovada pela Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro: como «dívida pública contraída
para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada»;
15.2 O conceito de dívida pública fundada consta do artigo 3.º, alínea a), da LQDP, «dívida
contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao
exercício no qual foi gerada».
16 Reportando-se o exercício orçamental ao ano civil, a dívida pública fundada é, assim, a dívida
contraída para ser totalmente amortizada num ano civil subsequente àquele em que foi gerada5.
17 A norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC reporta-se no caso de autarquias locais a
três tipologias distintas de atos suscetíveis de decomposição analítica:
17.1 Atos de assunção de empréstimos ou de locações financeiras de que resulte o aumento da
dívida pública fundada (isto é, dívida que não se destina a ser paga até 31 de dezembro do
ano em que foi assumida);
4 O contrato de locação financeira é definido no artigo 1.º do regime jurídico do contrato de locação financeira
como «o contrato pelo qual uma das partes se obriga, mediante retribuição, a ceder à outra o gozo
temporário de uma coisa, móvel ou imóvel, adquirida ou construída por indicação desta, e que o locatário
poderá comprar, decorrido o período acordado, por um preço nele determinado ou determinável mediante
simples aplicação dos critérios nele fixados».
5 Embora exista uma autonomia analítica entre os conceitos de empréstimo de curto prazo e de dívida pública
flutuante, no quadro do atual RFALEI, ao invés do que sucedeu em regimes anteriores, os contratos de
empréstimo de curto prazo só poderão legalmente ocasionar dívida flutuante pois devem «ser amortizados
até ao final do exercício económico em que foram contratados», nos termos da parte final do n.º 1 do artigo
40.º do RFALEI. Sobre a situação no regime anterior, v.g. Acórdão n.º 8/2012-16.MAR-1.ª S/SS, Acórdão n.º
18/2012-1.JUN-1.ª S/SS, Acórdão n.º 26/2012-21.SET-1.ª S/SS.
6

17.2 Atos de alteração das condições estabelecidas em instrumentos financeiros anteriormente
assumidos que alterando a qualificação da respetiva dívida determinam que a mesma passe
a constituir dívida pública fundada (no caso de empréstimos, ainda que a respetiva
contração não estivesse sujeita a fiscalização prévia, por não ter dado origem a dívida
pública fundada mas apenas dívida pública flutuante6, o ato que determina a modificação
da qualificação da dívida gerada pelo empréstimo é sujeito a fiscalização prévia enquanto
ato de aumento da dívida pública fundada)7;
17.3 Atos que modifiquem as condições gerais de empréstimos visados independentemente do
impacto que essas alterações tenham na dívida pública fundada.
18 O controlo de legalidade financeira previsto na norma do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC
quanto a municípios isoladamente considerados tem como objeto apenas duas tipologias de
instrumentos geradores de dívida pública: empréstimos e locações financeiras.
19 O contrato objeto do processo é uma modalidade especial de contrato de mútuo (cf. artigos 1142.º
a 1151.º do Código Civil) qualificado como empréstimo bancário, sendo de longo prazo quanto ao
vencimento na medida em que se vence em prazo superior a 5 anos (cf. artigos 1.º e 2.º, n.º 1,
alínea c), do Decreto-Lei nº 344/78, de 17 de novembro).
20 Contrato de empréstimo que integra o âmbito objetivo e subjetivo (atento o mutuário) da
fiscalização prévia, em face do disposto das disposições conjugadas dos artigos 2.º, n.º 1, alínea c),
5.º, n.º 1, alínea c), e 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC.
21 O contrato de empréstimo objeto de fiscalização carece de ser enquadrado no contexto específico
em que foi celebrado (supra § 2.8) e à luz do regime relativo à execução do EQBEI-PT2020:
21.1 Pelo artigo 100.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, a competência para a
concessão, em nome do Estado, de financiamentos no âmbito do Empréstimo Quadro
(EQBEI-PT2020) foi atribuída à AD&C.
6 Devendo ser paga até 31 de dezembro do ano da contração do empréstimo, cf. supra § 38.
7 Nuclear nesta sede é sempre a fonte da obrigação originária, que tem de ser qualificada como instrumento
gerador de dívida, sendo certo que no caso dos municípios os únicos a que podem recorrer são os
empréstimos e as locações financeiras. No Acórdão n.º 13/2012-15.MAI-1.ªS/SS analisou-se um caso
integrado na segunda tipologia, de alteração do prazo de um empréstimo que tinha gerado dívida pública
flutuante determinando que o mesmo na medida em que gerou aumento da dívida pública fundada estava
sujeito a fiscalização prévia.
7

21.2 Através do Despacho dos Ministros das Finanças e do Planeamento e das Infraestruturas
n.º 6200/2018, de 15 de junho8, estabeleceram-se as condições de acesso e de utilização
de financiamento no âmbito do EQ Portugal 2020 (PT2020) contratado entre a República
Portuguesa e o BEI, até ao limite de 250.000.000€, designado por “Linha BEI PT 2020 -
Autarquias (2018)”.
21.3 Pelo Despacho do Conselho Diretivo da AD&C n.º 6323-A/2018, de 27 de junho9, foi
aprovado o “Regulamento de Implementação da Linha de BEI PT2020”, definindo os
procedimentos de utilização da referida linha de crédito.
21.4 Os requisitos de elegibilidade das operações estabelecidos no artigo 3.º do Regulamento de
Implementação da “Linha BEI PT 2020 – Autarquias” são os seguintes:
a) Beneficiarem de cofinanciamento aprovado pelo FEDER ou Fundo de Coesão no
âmbito dos Programas Operacionais do Portugal 2020;
b) Não se encontrarem concluídas, física e financeiramente, à data de submissão do
pedido de financiamento;
c) Não beneficiarem de outro empréstimo do BEI para a mesma operação;
d) As entidades beneficiárias, à data da submissão do pedido de financiamento,
apresentarem situação contributiva e tributária regular, não se encontrando em
incumprimento quanto a devolução de verbas recebidas no âmbito dos Fundos da
Política de Coesão ou de outros empréstimos concedidos pela Direção Geral Tesouro e
Finanças (DGTF);
e) Observarem os critérios específicos de elegibilidade definidos na Linha BEI PT 2020 —
Autarquias, contratado entre a República Portuguesa e o BEI, estabelecidos no Anexo A.
21.5 O valor do empréstimo a conceder no âmbito da referida linha de financiamento está, por
força do artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento de Implementação subordinado às seguintes
condições:
8 Publicado no Diário da República, 2ª Série, n.º 121, de 26-6-2018.
9 Publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 123, de 28-6-2018
8

a) Não exceder 50 % do custo total previsto na decisão de aprovação de cofinanciamento
pelo respetivo Fundo;
b) 100 % do custo total deduzido das despesas não elegíveis a financiamento pelo BEI e
do apoio do Portugal 2020, ou 90 % no caso das operações apoiadas pelos PO de Lisboa
e da Madeira;
c) Ter um valor mínimo de 10 m€.
22 As regras de financiamento referentes ao EQBEI-PT2020 não derrogam em termos genéricos o
núcleo do regime legal de endividamento municipal estabelecido no RJALEI e no RFALEI10, embora,
por força do n.º 12 do artigo 51.º do RFALEI (transcrito à frente) as regras sobre prazo de utilização
do capital, diferimento e âmbito da amortização em empréstimos de longo prazo estabelecidas no
artigo 51.º, n.os 4 e 5, do RFALEI sejam derrogadas quando o empréstimo se reporta a apoios que
revestem a natureza de instrumentos financeiros, os quais são regulados pela legislação europeia
e regulamentação específica aplicáveis.
23 O artigo 49.º, n.º 1, do RFALEI estabelece que «os municípios podem contrair empréstimos,
incluindo aberturas de crédito junto de quaisquer instituições autorizadas por lei a conceder
crédito, bem como celebrar contratos de locação financeira, nos termos da lei» e o n.º 2 desse
artigo discrimina os empréstimos em duas tipologias fundamentais (a) de curto prazo (com
maturidade até um ano) e (2) a médio e longo prazos (com maturidade superior a um ano).
24 O artigo 51.º do RFALEI, com a epígrafe Empréstimos de médio e longo prazos, e a seguinte
redação:
«1 - Os empréstimos a médio e longo prazos podem ser contraídos para aplicação em
investimentos, para substituição de dívida nas condições previstas nos n.os 3 a 8, ou ainda para
proceder de acordo com os mecanismos de recuperação financeira municipal.
2 - Os investimentos referidos no número anterior são identificados no respetivo contrato de
empréstimo e, caso ultrapassem 10 /prct. das despesas de investimento previstas no orçamento
do exercício, são submetidos, independentemente da sua inclusão no plano plurianual de
atividades, a discussão e a autorização prévia da assembleia municipal.
3 - Os municípios cuja dívida total prevista no n.º 1 do artigo seguinte seja inferior a 2,25 vezes a
média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores podem contrair
empréstimos a médio e longo prazos para exclusiva aplicação na liquidação antecipada de outros
empréstimos ou acordos de pagamento que já constem do endividamento global da autarquia,
desde que:
10 O RFALEI teve como última revisão as alterações aprovadas pela Lei n.º 71/2018, de 31-12.
9

a) Com a contração do novo empréstimo, o valor atualizado dos encargos totais com o novo
empréstimo, incluindo capital, juros, comissões e penalizações, seja inferior ao valor atualizado
dos encargos totais com o empréstimo a liquidar antecipadamente;
b) Não aumente a dívida total do município;
c) Diminua o serviço da dívida do município.
4 - A condição a que se refere a alínea c) do número anterior pode, excecionalmente, não se
verificar caso a redução do valor atualizado dos encargos totais com o novo empréstimo a que se
refere a alínea a) do referido número seja superior à variação do serviço da dívida do município.
5 - Caso o empréstimo ou o acordo de pagamento a extinguir preveja o pagamento de penalização
por liquidação antecipada permitida por lei, o novo empréstimo pode incluir um montante para
satisfazer essa penalização, desde que cumpra o previsto na alínea a) do n.º 3.
6 - Para cálculo do valor atualizado dos encargos totais referidos na alínea a) do n.º 3, deve ser
utilizada a taxa de desconto a que se refere o n.º 3 do artigo 19.º do Regulamento Delegado (UE)
n.º 480/2014, da Comissão Europeia, de 3 de março de 2014.
7 - Os empréstimos têm um prazo de vencimento adequado à natureza das operações que visam
financiar, não podendo, em caso algum, exceder a vida útil do respetivo investimento, nem
ultrapassar o prazo de 20 anos.
8 - Os empréstimos contratados para proceder de acordo com os mecanismos de recuperação
financeira municipal, nos termos previstos no artigo 43.º da Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, na
sua redação atual, têm um prazo de vencimento nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 45.º da
referida lei.
9 - O prazo do empréstimo referido no n.º 3 é contado a partir da data de produção de efeitos,
podendo atingir o máximo previsto no n.º 7, independentemente da finalidade do empréstimo
substituído.
10 - Os empréstimos têm um prazo de utilização do capital máximo de dois anos, não podendo o
início da amortização ser diferida para além desse período, salvo nos casos legalmente previstos.
11 - As amortizações anuais previstas para cada empréstimo não podem ser inferiores a 80 /prct.
da amortização média de empréstimos, tal como definida no n.º 4 do artigo 40.º.
12 - Aos empréstimos celebrados no âmbito dos instrumentos financeiros referidos no n.º 1 do
artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua redação atual, não são aplicáveis
os n.os 10 e 11.»
25 Por seu turno, o artigo 4.º, n.º 2, do RFALEI estabelece: «são nulas as deliberações de qualquer
órgão das autarquias locais que envolvam o exercício de poderes tributários, determinem o
lançamento de taxas não previstas na lei ou que determinem ou autorizem a realização de
despesas não permitidas por lei».
26 E o artigo 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI determina que são nulas «as deliberações de qualquer
órgão das autarquias locais que determinem ou autorizem a realização de despesas não permitidas
por lei».
10

27 O principal problema de legalidade que, em face de uma pragmática conformada pelas
condicionantes processuais, carece de ser ponderado na fiscalização prévia do contrato de
empréstimo entre o MRM e o AD&C (supra §§ 1.1 e 2.1) reporta-se à finalidade do empréstimo
em causa ser a de financiar uma concreta obra pública (em cumprimento do disposto no artigo
51.º, n.º 1 do RFALEI), investimento invocado para a contração do empréstimo que se encontrava
concluído e pago no momento da outorga do contrato, situação de pagamento integral e
conclusão dos trabalhos que já se verificava quando tinham sido empreendidas as etapas
procedimentais de submissão à AD&C do pedido de financiamento no âmbito da Linha BEI PT2020,
bem como na data das deliberações de autorização pelos órgãos municipais da contratação do
empréstimo (supra §§ 2.1 a 2.7).
28 O princípio da tipicidade dos empréstimos das autarquias locais reflete-se na exigência de
preenchimento obrigatório de finalidade especificamente estabelecida na lei.
29 Decorre do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI que os empréstimos de médio e longo prazos apenas
podem ser contraídos para a prossecução de três finalidades:
29.1 Aplicação em investimentos;
29.2 Substituição de dívida (nas condições previstas no artigo 51.º, n.os 3 a 8, do RFALEI);
29.3 Proceder de acordo com os mecanismos de recuperação financeira municipal (o
saneamento financeiro e a recuperação financeira previsto no artigo 57.º, n.º 1 do RFALEI).
30 A finalidade de aplicação em investimento tem como pressuposto necessário que a autarquia não
utilizou fundos próprios no pagamento desse investimento, pois de outra forma a verba do
empréstimo destina-se a outro fim e o investimento constitui apenas um pretexto para obter
financiamento para fim não previsto na enumeração taxativa legal — como, por exemplo, ocorrer
a dificuldades de tesouraria, que apenas constitui finalidade legítima para empréstimos de curto
prazo que têm de ser amortizados no exercício económico em que foram contratados (artigo 50.º,
n.º 1, do RFALEI).
31 No caso concreto, o procedimento de contratação e autorização ocorreu num momento em que
o investimento já tinha sido concluído e pago (supra §§ 2.1 a 2.7).
32 Circunstância que também implica a violação do artigo 3.º, alínea b), do Regulamento de
Implementação da “Linha BEI PT 2020 – Autarquias”, pois entre os requisitos de elegibilidade das
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operações encontra-se o de que as operações financiadas não se podem encontrar concluídas,
física e financeiramente, à data de submissão do pedido de financiamento.
33 Como já se referiu, a contração de empréstimos de médio e longo prazo pelos municípios é
genericamente regulada pelo RFALEI e pelo RJALEI, embora a Lei das Autarquias Locais (LAL)
aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, subsista como sede normativa do regime sobre
constituição, composição e organização dos órgãos das autarquias locais (por força do disposto no
artigo 6.º, n.º 3 do RJALEI) sendo conformado por normas de natureza financeira estabelecidas
nesses diplomas (nomeadamente quanto a um procedimento vinculado de autorização do
empréstimo em que se avalia da sua necessidade e adequação para uma concreta finalidade legal
que o legitima).
Efeito das ilegalidades do contrato no processo de fiscalização prévia: recusa de visto
34 Sendo o processo teleologicamente vinculado à decisão final sobre concessão ou recusa de visto,
a identificação de ilegalidades tem de ser complementada pelo respetivo enquadramento em face
das tipologias estabelecidas no artigo 44.º, n.º 3, da LOPTC.
35 A deliberação que aprovou o empréstimo, na medida em que contrariou a norma do artigo 51.º,
n.º 1, do RFALEI enferma de nulidade (atendendo ao disposto nos termos do artigo 59.º, n.º 2,
alínea c), do RJALEI e do artigo 4.º n.º 2, do RFALEI), por ter autorizado despesa não permitida por
lei, preenchendo o fundamento de recusa de visto previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea a), da
LOPTC.
36 O desrespeito da norma do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI constitui violação direta de normas
financeiras, subsumível à alínea b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC que, consequentemente, impõe
em sede de fiscalização prévia a recusa de visto.
37 A subsunção de violações da lei na previsão das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC
implica necessariamente a recusa de visto.
III. DECISÃO
Em face do exposto, decide-se:
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- Recusar o visto ao contrato objeto de fiscalização prévia nos presentes autos.
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- Isento de emolumentos legais (ao abrigo do artigo 8.º, alínea a), do Regime Jurídico dos Emolumentos
do Tribunal de Contas).
- Registe e notifique.
Lisboa, 19 de novembro de 2019
Os Juízes Conselheiros,
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(Paulo Dá Mesquita – Relator)
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(Fernando Oliveira Silva)
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(Mário Mendes Serrano)
Fui presente
A Procuradora-Geral Adjunta,
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