Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 4/2015

1. A definição de parceria público-privada, como contrato ou união de contratos, por via dos quais entidades privadas se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado, permite o enquadramento tanto das parcerias de tipo institucional como de tipo contratual.

2. Considerando que a parceria criada é uma parceria público-privada institucional (PPPI), que o procedimento de seleção do parceiro privado foi lançado por uma entidade empresarial local e que àquela data vigorava o Regime Jurídico do Setor Empresarial Local (RJSEL), aprovado pela Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro, é aplicável à constituição da parceria, em cujo quadro se inserem as minutas sujeitas a fiscalização prévia, o disposto no Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de abril.

3. Face ao disposto no n.º 5 do art.º 10.º do Decreto-Lei n.º 86/2003, o lançamento da parceria é feito segundo o procedimento adjudicatório aplicável, nos termos da legislação relativa à contratação pública, ou seja, ao disposto no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, em especial, o que se dispõe em matéria de princípios ordenadores da contratação pública, face ao disposto nos seus artigos. 1.º e 4.º.

4. A constituição de uma parceria público-privada que constitui uma solução alternativa às tradicionais e sedimentadas soluções da contratação pública deve ser feita mediante adequada comparação entre as soluções possíveis, optando-se por aquela que à luz de critérios de economia, eficácia e eficiência, seja melhor para os interesses públicos.

5. A inexistência de estudos comparativos de avaliação económica e financeira, entre a solução adotada e outras soluções tradicionalmente adotadas na contratação pública, viola o disposto na al. c) do n.º 1 do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 86/2003, de 27 de julho, e o n.º 2 do art.º 19.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

6. Estando em causa a realização de uma empreitada de obra pública, face à lei então aplicável (o Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março), a natureza das entidades e o valor contratual, era exigível para a formação do respetivo contrato a sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE).

7. A falta de publicitação do anúncio de abertura do procedimento para seleção do parceiro privado no JOUE viola o disposto nos n.ºs 1 e 2 do art.º 52.º do Decreto-Lei n.º 59/99 e os princípios da transparência, da publicidade, da igualdade e da concorrência, consagrados no n.º 1 do art.º 8.º, no n.º 1 do art.º 9.º e no art.º 10.º do Decreto-Lei n.º 197/99.

8. Não tendo sido contestados em sede de recurso, considera-se violado o princípio da equidade intergeracional e insuficiente e contrária à lei a partilha de riscos estabelecida entre o parceiro público e os parceiros privados, nos termos referidos no acórdão recorrido.

9. As ilegalidades evidenciadas constituem fundamento de recusa de visto nos termos das als. b) e c) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

Tribunal de Contas
Transitado em julgado em 19-02-2015
Acórdão n.º 04/2015-3.FEV-1.S/PL
Recurso n.º RO 15/2013-R
Processos nºs 119, 120, 121, 122 e 123/2013
Relator: Conselheiro João Figueiredo
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em plenário da 1.ª Secção:
I – RELATÓRIO
1. O Município de Alcobaça (doravante abreviadamente designado também por o
Município) interpôs recurso ordinário, para o Plenário da 1ª Secção, do
Acórdão n.º 19/2013, de 1 de julho, que recusou o visto a cinco minutas de
contratos a celebrar com a Cister – Equipamentos Educativos, SA (adiante
abreviadamente designada por Cister), para vigorarem pelo prazo de 23 anos e
3 meses, no valor global de € 63.454.030,77.
2. As referidas minutas são relativas a:
a) Cessão de exploração do Pavilhão da Benedita (Proc. n.º 119/2013);
b) Arrendamento do Centro Escolar de Alcobaça (Proc. n.º 120/2013);
c) Cessão de exploração do Pavilhão Multiusos de Évora de Alcobaça
(Proc. n.º 121/2013);
d) Arrendamento do Centro Escolar da Benedita (Proc. n.º 122/2013);
e) Cessão de exploração do Pavilhão Desportivo de Alcobaça (Proc. n.º
123/2013).
Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas
3. As minutas têm em anexo um Plano de Atualização de Retribuições de acordo
com os quais o Município fica vinculado ao pagamento dos seguintes
montantes, por contrato:
a) € 3.319.709,37, pela cessão de exploração do Pavilhão da Benedita;
b) € 28.035.706,26, pelo arrendamento do Centro Escolar de Alcobaça;
c) € 6.168.431,40, pela cessão de exploração do Pavilhão Multiusos de
Évora de Alcobaça;
d) € 21.425.377,62, pelo arrendamento do Centro Escolar da Benedita;
e) € 4.504.806,12, pela cessão de exploração do Pavilhão Desportivo de
Alcobaça.
4. A decisão de recusa de visto, tomada com base nas alíneas b) e c) do nº 3 do
artigo 44º da LOPTC 1, apresentou os seguintes fundamentos:
a) Inexistência de estudos comparativos de avaliação económica e
financeira, entre a solução adotada de constituição de uma parceria
público-privada institucional e outras soluções, tradicionalmente
adotadas na contratação pública;
b) Inexistência de partilha de riscos entre parceiro público e parceiros
privados na parceria público-privada institucional constituída;
c) Falta de publicitação do anúncio do procedimento no JOUE para
constituição da parceria público-privada;
d) Violação do princípio da equidade intergeracional.
5. O Município de Alcobaça recorre da referida decisão, por petição que aqui se
considera integralmente reproduzida, e de que se retiram os seguintes trechos:
1
Mod. TC 1999.001
Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas: Lei nº 98/97, de 26 de agosto, com as alterações
introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de
dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de
dezembro e 2/2012, de 6 de janeiro.
–2–

Tribunal de Contas
“O Tribunal [incorrendo em erro de julgamento] rejeitou o visto às minutas dos
contratos por entender que a constituição da Cister enfermou dos seguintes vícios
formais: (1) falta de estudo de viabilidade económica e financeira da parceria e (2)
falta de publicação do anúncio para selecção do parceiro privado no Jornal Oficial
da União Europeia (JOUE)”.
“A constituição da "Terra de Paixão, EEM" foi precedida da elaboração de um
estudo de viabilidade económica e financeira, tendo já em vista a futura criação da
PPP designada Cister”.
Já nesse estudo se afirmava que "[p]retende-se, desta forma, demonstrar a
viabilidade da exploração destes empreendimentos, no âmbito de um conceito de
parceria público-privada, em que a empresa municipal assuma um papel
fundamental ao nível do planeamento e desenvolvimento de projetos relacionados
com a gestão de equipamentos públicos " e que “[a] construção das escolas e
pavilhões multiusos estará a cargo de uma empresa selecionada pela empresa
municipal, no âmbito de uma parceria público-privada".
“Entendeu o Município que a realização de novo estudo de viabilidade da parceria
iria constituir um encargo financeiro adicional e dispensável, uma vez que os
elementos de aferição dos custos e da sustentabilidade da PPP estavam ínsitos no
estudo de viabilidade económica e financeira da Terra de Paixão, EEM”.
“O Município considerou que aquele estudo fundamentava suficientemente a
constituição da parceria e a repartição dos custos entre os parceiros, cumprindo o
fim da norma da al. f) do n° 2 do art. 40 da Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro (sendo
que, em seu entender, o Dec. Lei nº 197/99, de 8 de Junho, não é aplicável à PPP
institucional criada)”.
“No âmbito do contrato de empreitada das obras públicas construídas, coube ao
parceiro privado executá-las e, consequentemente, emitir a favor da Cister as
correspondentes garantias bancárias de boa execução. (…) E mesmo após essa
receção definitiva, a responsabilidade pela conservação e manutenção dos
equipamentos pertencerá, na qualidade de dona da obra, à Cister, no âmbito da qual
os parceiros privados detêm participação maioritária. (…) Afigura-se, deste modo,
que na celebração da PPP os riscos foram repartidos de modo a acautelar-se a
posição financeira do parceiro público”.
“Sem embargo, o estudo de viabilidade económica e financeira da própria PPP só
seria exigível se ela estivesse sujeita ao regime das parcerias contratuais, o que não
era o caso, uma vez que a PPP criada é de tipo institucional. (…) Com efeito,
segundo o entendimento do Município, o regime jurídico das PPP, aprovado pelo
Dec. Lei n° 86/2003, de 26 de Abril, alterado e republicado pelo Dec. Lei n°
141/2006, de 27 de Julho, apenas disciplina as parcerias público-privadas de tipo
puramente contratual, não sendo aplicável às parcerias público-privadas de tipo
institucional (…). A PPP aqui em causa é uma parceria institucional à qual é
aplicável o regime jurídico do sector empresarial local (RJSEL), aprovado pela Lei
nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, nos termos do "princípio da equiparação do
objeto social" (art. 5°, n° 3 do RJSEL) (…). Acresce que o RJSEL apenas abrange as
sociedades nas quais os municípios exerçam (…), uma "influência dominante" (…)
(cf. art. 3°). (…) O Município de Alcobaça não tem influência dominante na Cister,
quer porque a maioria do capital social é detida pelo parceiro privado, que porque
os seus direitos de voto não lhe permitem designar ou destituir a maioria dos
membros daqueles órgãos. (…) Não sendo a Cister uma sociedade na qual o
Município de Alcobaça exerça influência dominante e tendo a parceria sido
Mod. TC 1999.001
constituída após a entrada em vigor do CCP, a sua criação não carecia de prévio
estudo de viabilidade económica e financeira”.
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Tribunal de Contas
“[O] valor da parceria correspondeu ao montante do capital social da Cister
(50.000 euros), montante que dispensava a publicação do anúncio no JOUE. (…)
Sem embargo, a publicação do anúncio no Diário da República conferiu publicidade
ao procedimento e permitiu a apresentação de propostas por eventuais interessados
nacionais. (…) Considera-se, por isso, que os princípios da transparência e da livre
concorrência não foram violados com a preterição daquela formalidade. (…) Tal
facto poderá justificar que o Tribunal julgue como verificada a degradação dessa
formalidade em não essencial, o que se pede”.
6. O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Nele se diz nomeadamente:
“[O] estudo de viabilidade económica e financeira elaborado para a constituição da
empresa municipal (…) não pode ter validade para a constituição da parceria
público privada. É que a constituição da PPP, como realidade específica, deveria
ser precedida de um verdadeiro estudo no “sentido de saber a ponderação e a
avaliação concreta dos custos e benefícios para o interesse público” (…).
“É sintomático, que o recorrente não coloca em crise a douta fundamentação do
acórdão recorrido quanto [à] partilha de riscos e da equidade intergeracional (…)”.
“Entende o Recorrente que o valor de parceria correspondente ao capital da
CISTER (…) dispensava a publicação do anúncio no JOUE, bastando a sua
publicação no Diário da República. Como se sublinha no douto acórdão recorrido
“tanto a natureza do procedimento concursal (pelo tipo de contratação que
impunha) como os valores envolvidos obrigavam, nos termos do artigo 52º do
Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março (vigente à data), à divulgação no jornal oficial
da União de procedimentos concursais de natureza pública”.
A falta de publicitação no JOUE implicou uma redução do universo de potenciais
concorrentes e, consequentemente, a violação dos princípios da transparência e da
livre concorrência”. (…) É que o fim ínsito na norma que obriga à publicitação foi,
efetivamente, postergado. Não houve um cumprimento imperfeito nem uma real
concretização do fim inscrito na formalidade prescrita. Houve, sim, uma completa
omissão da formalidade”.
7. Foram colhidos os vistos legais.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Questões preliminares
8. Antes da explicitação dos fundamentos da presente decisão refira-se que, na
senda de inúmeras decisões já tomadas por este Tribunal – e às quais a decisão
recorrida também atendeu - será dada prevalência à verdadeira substância das
minutas de contrato sujeitas a fiscalização prévia e de outros contratos que,
para a análise daquelas, se justifique fazer, e das relações jurídicas que têm
Mod. TC 1999.001
relevância para a decisão. A designação formal que porventura lhes tenha sido
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Tribunal de Contas
dada deve ceder perante a substância dos factos e suas pertinentes
qualificações jurídicas.
9. Assim, designadamente, concorda-se com a decisão recorrida quando na
matéria de facto e na sua avaliação jurídica atendeu a factos que embora digam
respeito a outros contratos e respetivos procedimentos de formação,
efetivamente apresentam uma forte interligação com as minutas sujeitas a
fiscalização prévia, de tal modo que será possível afirmar e demonstrar que se
está perante um negócio jurídico traduzido por um “complexo de atos e
contratos”, subscritos pelo Município de Alcobaça, a Terra de Paixão, EEM,
a Cister – Equipamentos Educativos, SA, e a CGD.
10. Efetivamente, as minutas de contrato sub judicio integram-se nesse
“complexo” e – poderá dizer-se - constituem o seu “fecho”. Não pode pois
este Tribunal, face às competências que lhe são conferidas por lei, ser
restringido na sua análise e poderes de apreciação. A análise e apreciação
destas minutas e a decisão que sobre elas é tomada exigem que nos
pronunciemos sobre o negócio no seu conjunto, sobre outros contratos que o
concretizam e avaliando o impacto que eles produzem sobre estes que agora se
pretende celebrar.
11. Esta abordagem, já feita na decisão recorrida, não foi contestada, pelo que se
manterá sem mais justificações.
Factos
12. No recurso interposto não foi impugnada a matéria de facto referida na
decisão recorrida. Dá-se pois por assente tal matéria.
13. Para melhor compreensão do que agora se decide, retomem-se os factos mais
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relevantes constantes do acórdão recorrido. São os seguintes:
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Tribunal de Contas
a) Em janeiro de 2008, o Município de Alcobaça constituiu uma entidade
empresarial local, designada “Terra de Paixão, EEM” (doravante dignada
por Terra de Paixão) com o objeto social de desenvolvimento de
atividades de caráter cultural, educativo e desportivo no Município,
nomeadamente através da conceção, construção, gestão, manutenção, e
exploração de dinamização de equipamentos e infraestruturas municipais,
designadamente estabelecimentos escolares e pavilhões multiusos,
prevendo-se ainda nos seus estatutos a possibilidade de participar na
constituição de sociedades comerciais e participar em qualquer tipo de
parcerias adequadas ao desenvolvimento do seu objeto;
b) Em março de 2008, o Conselho de Administração da Terra de Paixão
tomou deliberação em que se disse:
«[D]e acordo com o estudo efetuado [constatou-se] ser indispensável recorrer à
disponibilização de financiamentos privados que possibilitem, em regime de
parceria, a implementação a curto-prazo destas infraestruturas [complexos
escolares, infraestruturas complementares e um pavilhão multiusos] mediante o
aproveitamento do capital e do saber fazer e experiência dos privados (...),
aproveitando ainda a [sua capacidade] para assumir os riscos dos projectos,
incluindo os de âmbito financeiro”;
c) Na mesma data foram aprovados o anúncio, programa de procedimento
e Termos de Referência do procedimento de seleção de pessoas
coletivas de direito privado, para participar com a Terra de Paixão na
constituição de sociedade comercial de capitais minoritariamente
públicos, para a conceção, implementação, desenvolvimento,
construção, ampliação, requalificação, instalação, apetrechamento e
conservação” de complexos escolares, infra-estruturas complementares
e pavilhões multiusos;
d) Nos Termos de Referência dizia-se:
“Para além da constituição da sociedade entre a Terra de Paixão, EEM e a
entidade privada, os principais aspetos formais a considerar deverão ter em
conta: (i) a constituição do direito de superfície (...) a favor da sociedade
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anónima; (ii) a celebração de acordo de cooperação técnica e financeira entre os
acionistas; e (iii) a celebração de contratos de arrendamento ou de cessão de
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Tribunal de Contas
exploração entre a sociedade anónima e a empresa municipal, ou entidade por
esta a designar”;
“No acordo de cooperação técnica e financeira ficarão consagradas as regras de
repartição dos riscos do projeto entre a Terra de Paixão, EEM e os parceiros
privados” e “[n]este sentido, e tendo presentes as determinações do Eurostat
(...), [o acordo] estabelecerá claramente que a maioria dos riscos contratuais
recai sobre os parceiros privados, designadamente os riscos de construção,
financiamento e disponibilização dos estabelecimentos”;
e) Em 1 de abril de 2008 foi publicado o anúncio do procedimento no
Diário da República, mas não foi publicado no JOUE;
f) No procedimento de seleção foi apresentada uma só proposta por um
consórcio de empresas, onde a dado passo se afirmava:
“A retribuição periódica que resultará do contrato acima mencionado [de
arrendamento ou de cessão de exploração], permitirá assegurar o equilíbrio de
exploração, impedindo desta forma que os empréstimos contraídos pela
Sociedade relevem para os limites de endividamento líquido do Município, nos
termos da Lei 53-F/2006, de 29 de dezembro e da Lei 2/2007, de 15 de janeiro,
na redação resultante da Lei do Orçamento para 2008”;
g) Em julho de 2008, foi a Terra de Paixão autorizada pelo Município a
constituir a parceria com o consórcio concorrente e foi celebrada a
escritura de constituição da Cister;
h) Em agosto de 2008, foi celebrado pela Terra de Paixão e pelos parceiros
privados o Acordo de Acionistas, de Cooperação Técnica, Económica e
Financeira;
i) Em setembro de 2009, foi celebrada a escritura pública de constituição e
transmissão do direito de superfície, de aberturas de crédito com hipoteca
e de constituição de penhores, pelo Município, pela Terra de Paixão, pela
Cister e pela CGD, em que consta designadamente o seguinte:
i. Constituição dos direitos de superfície sobre terrenos para
construção de pavilhões multiusos e de complexo escolar, a favor
da Terras de Paixão, que posteriormente vendeu onerosamente à
Cister, pelo valor global de € 1.964.660.00;
ii. Declaração de que a Cister é proprietária dos prédios rústicos e de
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que esta celebrou com o Município de Alcobaça contratos de
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Tribunal de Contas
arrendamento e de cessão de exploração para as infraestruturas já
mencionadas;
iii. Carta-conforto emitida pelo Município de Alcobaça em que este
afirma:
“[C]umprirá os seus compromissos perante da Terra de Paixão, EEM e a
[Cister], de modo a que esta possa cumprir as suas responsabilidades
perante a [CGD]” e em que reconhece que “as declarações e
compromissos contidos nesta carta constituem elemento determinante
para a formação da vontade da Caixa Geral de Depósitos, SA no sentido
da celebração dos referidos contratos”;
iv. Concessão, pela CGD de um empréstimo à Cister, sob a forma de
abertura de crédito, até ao montante de € 29.434.592,22, para
financiar a aquisição dos direitos de superfície e dos direitos de
propriedade, bem como a conceção e construção dos complexos
escolares, pavilhões desportivos e pavilhão multiusos já indicados;
v. Concessão à Cister, pela mesma entidade bancária, de um
empréstimo de curto prazo de € 1.000.000,00 para apoio de
tesouraria;
vi. Aprovação, pela CGD, de um plafond à Cister para a prestação de
garantias bancárias destinadas a garantir o reembolso do IVA, no
valor de € 1.500.000,00;
vii. Garantia dos empréstimos e plafond aprovados, a favor da CGD
mediante hipoteca sobre os direitos de superfície e direitos de
propriedade indicados, abrangendo todas as construções e
benfeitorias que existam e as que venham a existir nos
identificados prédios;
viii. Declaração do seguinte teor:
“[O] Município e a Terra de Paixão tudo farão para que o serviço da
dívida e quaisquer verbas que sejam devidas à CGD (...) sejam regular e
pontualmente pagos, obrigando-se, nomeadamente, o Município a
transferir as retribuições ou rendas a pagar à [Cister] decorrentes dos
Contratos de arrendamento e Cessão de Exploração que ambos se
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encontram vinculados a celebrar”;
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Tribunal de Contas
j) À data de contração dos empréstimos concedidos à Cister, o Município
não dispunha de capacidade de endividamento suficiente para os
montantes concedidos;
k) A fonte de financiamento para reembolso dos empréstimos concedidos
é exclusivamente constituída pelas rendas e retribuições a pagar pelo
Município à Cister;
l) Quanto às minutas, note-se que no seu anexo I se diz:
“O presente Plano de Atualização de [Rendas ou Retribuições, conforme o
contrato] foi estabelecido na base de um custo financeiro do financiamento de
toda a operação assente na taxa Euribor a três meses, acrescida de um “spread”
de [3,25] pontos percentuais e de uma comissão de acompanhamento e gestão de
[0,20] de ponto percentual ao ano”;
m) Em abril de 2009 foi celebrado um contrato de empreitada, entre a
Cister e um dos sócios privados da Cister que abrangia a construção das
infraestruturas já mencionadas, num valor estimado de € 23.024.093,53;
n) Em março de 2013 foi celebrada escritura de cessão gratuita de ações
detidas pela Terra de Paixão na Cister ao Município de Alcobaça, nos
termos no n.º 4 do artigo 68.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto EEM
e comunicado aos acionistas privados da Cister que o Município
assume todos os direitos e obrigações da Terra de Paixão, no que
respeita à posição desta no Acordo de Acionistas, de Cooperação
Técnica, Económica e Financeira.
14. Para além de todos estes factos já constantes da decisão recorrida, outros
devem ser considerados, porque constantes da petição de recurso (vide o seu
artigo 32º):
a) A Terra de Paixão não cumpriu os compromissos assumidos com a
Cister;
b) A Terra de Paixão foi extinta, com base no disposto no nº 3 do artigo
70º da lei nº 50/2012, de 31 de agosto;
Mod. TC 1999.001
c) O Munícipio pretende proceder à liquidição da Cister.
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Tribunal de Contas
15. Os factos agora elencados – e todos os demais referidos na decisão recorrida –
confirmam, como já se disse, a justeza da posição tomada pelo Tribunal a quo
em relacionar as minutas agora sujeitas a fiscalização prévia e os demais
contratos que corporizam a “operação” (como é qualificada no Plano de
Atualização de Retribuições anexo às minutas) e que como acima se referiu
constituem o seu “fecho”. Não pode efetivamente este Tribunal debruçar-se
sobre as minutas sub judicio ignorando que elas se celebram entre o Município
e uma entidade indiretamente por ele criada, com a participação de entidades
privadas, e sem sujeitar ao seu escrutínio o respetivo procedimento de
formação. É esse negócio público, no seu conjunto, que deve ser apreciado,
para se retirarem conclusões quanto às minutas remetidas para fiscalização.
Aliás, como também já se assinalou, essa abordagem não foi contestada pela
recorrente.
16. Ainda no que diz respeito aos factos, dado que na petição de recurso se alega
que a constituição da Cister não necessitava de prévia elaboração de estudo de
viabilidade económica e financeira, dado que aquele que tinha sido elaborado
para constituir a Terra de Paixão já tinha em vista a futura constituição da
parceria, registe-se o que naquele estudo se diz de mais relevante nessa
matéria:
“Numa fase inicial, a sua atividade estará limitada à gestão operacional de ações
tendentes à programação das atividades a desenvolver no período de exploração dos
equipamentos; e preparação de dossiers de interessamento, com vista à realização de
parcerias público-privadas, visando o desenvolvimento e concretização de novos
projetos, e estudo das respectivas fontes de financiamento”;
“Esta empresa municipal irá ocupar-se, a partir de Janeiro de 2010, da gestão e
exploração das novas escolas e jardins-de-infância, e de um pavilhão multiusos, tendo
por missão primordial a satisfação plena dos diferentes públicos, através da qualidade
dos serviços que irá oferecer”;
“Numa segunda fase, a empresa irá proceder à gestão de todos equipamentos públicos
do município, que a Câmara Municipal irá ceder-lhe, para além de poder desenvolver,
Mod. TC 1999.001
ainda, outras atividades que se enquadrarem no âmbito do seu objeto social”;
“A construção das escolas e pavilhão multiusos estará a cargo de uma empresa
selecionada pela empresa municipal, no âmbito de uma parceria público privada”;
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“Após a construção destes equipamentos, serão cedidos os direitos de exploração dos
espaços à empresa municipal, mediante o pagamento de uma renda mensal por um
período de 25 anos, o que resultará na ausência de qualquer esforço de financiamento
por parte da empresa municipal”;
“Como já foi referido, o investimento a realizar com a construção das novas escolas e
pavilhão multiusos não constituirá encargo da empresa municipal, sendo apenas
considerado no presente estudo exploração dos espaços”;
“Prevê-se que todos os trabalhos relativos à construção e apetrechamento dos
equipamentos estejam concluídos no final de Dezembro de 2009, pelo que, a partir desta
data se dará início à exploração dos recintos”;
“Numa fase inicial, entende-se razoável, face às restrições financeiras que são
colocadas à empresa municipal, nomeadamente ao nível do endividamento, reduzir o seu
investimento à aquisição de equipamento de apoio administrativo”;
“Não será contratado qualquer financiamento bancário, atendendo às restrições legais
impostas à subscritora do capital da empresa municipal - a Câmara Municipal de
Alcobaça. Será, no entanto possível, por recurso a fluxos gerados pela diversificação do
leque de novos serviços, financiar pontualmente novos investimentos”;
“No desenvolvimento do programa de gestão dos equipamentos públicos de Alcobaça, a
empresa beneficiará, como já foi referido, de apoio da autarquia, mediante acordo
celebrado sob a forma de contrato-programa, atendendo a que está em causa a
prossecução de um objetivo sectorial”;
Para o referido contrato-programa foi apresentado o seguinte quadro:
Contrato-Programa de Gestão Euros
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Despesas de funcionamento 35.508,20 36.123,05 2.192.703,87 2.193.081,95 2.198.177,81 2.204.869,19 2.212.455,61 2.220.231,69 2.226.789,66 2.234.959,41
Fornecimento e Serviços Externos 16.080,00 16.482,00 2.062.176,38 2.066.732,83 2.091.401,16 2.096.186,18 2.101.090,84 2.106.118,11 2.111.271,06 2.116.552,84
Despesas com pessoal 8.514,04 8.726,89 99.611,33 102.101,61 104.654,51 107.270,51 109.952,27 112.701,08 115.518,60 118.406,57
Amortizações 10.914,17 10.914,17 10.914,17 4.247,50 2.122,60 1.412,50 1.412,50 1.412,50 0,00 0,00
Receitas Próprias 0,00 0,00 19.809,02 21.439,83 23.665,56 26.775,41 31.051,27 36.910,20 44.971,50 56.163,24
Pavilhão Multiusos 0,00 0,00 14.739,94 15.873,30 17.521,16 19.823,56 22.989,28 27.327,03 33.295,33 41.581,30
Serviços Complementares 0,00 0,00 5.169,08 5.566,53 6.144,41 6.951,83 8.061,99 9.583,18 11.676,17 14.581,94
Total 35.508,20 36.123,05 2.172.794,88€ 2.171.842,11 2.174.512,24 2.178.093,78 2.181.404,34 2.183.321,48 2.181.818,17 2.178.796,17
17. Sem prejuízo do enquadramento jurídico que a seguir se fará, os factos
elencados – e todos os demais constantes da decisão recorrida - indiciam e
quase linearmente demonstram o seguinte:
a) O Munícipio pretendeu construir vários equipamentos;
b) Esses investimentos eram financeiramente vultosos e o Munícipio não
tinha recursos próprios para os suportar;
Mod. TC 1999.001
– 11 –

Tribunal de Contas
c) O Município não podia contrair empréstimos, dada a situação da
autarquia face aos limites de endividamento fixados por lei;
d) Para ultrapassar tal dificuldade, o Município decidiu constituir uma
empresa municipal e, com a colaboração de entidades privadas,
constituiu uma sociedade de capitais minoritariamente públicos que
passou a ser o “veículo” da “operação”;
e) Foi esta sociedade que recorreu à contração de empréstimos, dado não
estar legalmente sujeita às limitações legais relativas ao endividamento
municipal;
f) Contudo, o Município celebrou um conjunto de instrumentos
contratuais em que assume todas as responsabilidades relativas aos
vultosos empréstimos contraídos, prestando nesse sentido várias
garantias exigidas pelos credores e acautelando-se também os parceiros
privados quanto aos seus interesses;
g) Um dos parceiros privados executa a empreitada relativas à construção
dos equipamentos.
18. No plano substancial - relembre-se o que acima se disse no nº 8 - dos factos
referidos, e em particular dos que agora se retiraram da petição de recurso,
bem se pode concluir que toda a operação se resume, em alguns aspetos
essenciais, a empreitada de construção dos equipamentos do interesse do
Município, executadas com recurso a financiamento bancário.
19. O destino que veio a ter a Terras de Paixão e o que se anuncia para a Cister
confirmam que foram meros instrumentos na realização desta operação,
sobretudo em duas dimensões: no recurso ao crédito externo e na execução da
empreitada.
Mod. TC 1999.001
20. Assim, sem prejuízo do que se disser de seguida com base nas conclusões da
decisão recorrida e do que foi contestado pela entidade recorrente, é evidente
– 12 –

Tribunal de Contas
que através desta operação, há factos que indiciam que o Município violou a
Lei das Finanças Locais (designadamente o seu artigo 39º e o nº 10 do artigo
38º) porque:
a) Não podia recorrer ele próprio a financiamento bancário dado o seu
nivel de endividamento e os limites fixados pela lei, e porque assumiu
desde logo todas as responsabilidades pelo serviço das dívidas
contraídas e agora de nova forma o assume pela extinção da Terra de
Paixão e da Cister;
b) Não podia conceder as garantias pessoais e reais, como fez.
21. Indiciam-se pois violações à Lei das Finanças Locais que poderiam ser
invocadas como novos fundamentos para recusa de visto, face ao disposto na
alínea b) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC, mas que não são agora mais
analisadas, dados os poderes de apreciação deste Tribunal, nesta instância de
julgamento.
22. Refira-se ainda que há evidência de que com a operação assim montada se
evitaram mecanismos de controlo legalmente consagrados, designadamente a
fiscalização prévia sobre os instrumentos contratuais relacionados com a
contração de empréstimos que efetivamente só o Município deve honrar, e
sobre o contrato de empreitada.
Enquadramento jurídico
Questões a decidir face à petição de recurso
23. Na senda do parecer do Ministério Público, note-se que a petição de recurso
(vide o seu artigo 5º) começa por não pôr em causa, pelo menos
expressamente, a decisão recorrida quando concluiu ter sido violado o
Mod. TC 1999.001
– 13 –

Tribunal de Contas
princípio da equidade intergeracional e ser insuficiente e contrária à lei a
partilha de riscos estabelecida entre o parceiro público e os parceiros privados.
24. Contudo, a propósito das questões relativas à falta de estudo comparador, no
artigo 12º, o recorrente faz rápidas alusões no sentido de aquele princípio da
equidade intergeracional ter sido observado e uma adequada repartição de
riscos ter sido efetuada. Mas fá-lo com mera remissão para disposições legais,
sem qualquer demonstração.
25. Quanto à partilha de riscos, o recorrente também refere que o parceiro privado
os assumiu através de apresentação de garantias bancárias. Ora estas foram
prestadas como garantia da boa execução da empreitada – como resulta do
regime das empreitadas – e em nada se relacionam com a partilha de riscos na
parceria constituída.
26. Assim, por não terem sido fundamentadamente contestadas, mantêm-se nessa
parte as avaliações feitas e as conclusões tiradas no acórdão recorrido, no que
respeita à inobservância das orientações legais em matéria de partilha de riscos
e do princípio da equidade intergeracional.
27. Devem pois abordar-se as seguintes questões remanescentes e expressamente
suscitadas pelo recorrente:
a) A falta de estudo de viabilidade económica e financeira na constituição
da parceria público-privada;
b) A falta de publicação do anúncio no JOUE do procedimento de
constituição da parceria.
28. Antes de se enfrentarem essas duas questões, outra deve ser abordada, porque
Mod. TC 1999.001
resulta do processado: a dilucidação sobre qual o regime jurídico aplicável na
sua apreciação.
– 14 –

Tribunal de Contas
O regime jurídico aplicável
29. Efetivamente, nesta matéria, o acórdão recorrido e a petição de recurso
defendem posições diferentes.
30. No acórdão recorrido, em síntese, defende-se que são aplicáveis:
a) O Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, e neste, em especial, os
princípios a que se subordina a contratação pública;
b) O Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de julho, que estabelecia as normas e
princípios condicionadores da formação e contratualização de parcerias
público-privadas;
c) A Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de
agosto), em particular o disposto no nº 2 do seu artigo 19º que
estabelecia que «a avaliação da economia, da eficiência e da eficácia
de programas com recurso a parcerias dos sectores público e privado
tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos
mesmos objectivos com exclusão de financiamentos ou de exploração a
cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a
estimativa da sua incidência orçamental liquída»;
d) E o entendimento de que constituindo-se as parcerias para assegurar,
em regra, com o envolvimento de parceiros privados, o que
tradicionalmente resultaria da celebração de contratos de empreitadas
de obras públicas, de fornecimento de bens e serviços, de concessão de
obras públicas ou de serviços e de recurso ao crédito, então subordinar-
se-ão ao que legalmente se dispõe relativamente a estes, com as devidas
adaptações exigidas pelo processo de constituição da parceria.
Mod. TC 1999.001
– 15 –

Tribunal de Contas
31. Por outro lado, o recorrente defende expressamente a não aplicação do
Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, e do Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de
julho, por considerar que estes diplomas legais não são aplicáveis às parcerias
público-privadas de tipo institucional.
32. Considerando que a parceria criada é deste tipo, defende que se subordina ao
disposto no regime jurídico do sector empresarial local (doravante designado
por RJSEL), aprovado pela Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, mas só o
que neste se dispõe, no nº 3 do artigo 5º, em matéria de objeto social das
empresas municipais e sua relação com as atribuições das autarquias.
33. Para se estabelecer o regime jurídico aplicável há que atender à data em que
se tomaram as decisões de lançamento do procedimento de seleção de parceiro
privado para a constituição da parceria, que como se viu foi em março de
2008. E tenha-se presente que o procedimento para seleção do parceiro
privado foi lançado pela Terra de Paixão e foi esta entidade que depois
assumiu a participação na Cister. E relembre-se que a Terra de Paixão era uma
entidade empresarial local.
34. Ora nesta data, vigorava efetivamente o RJSEL. E este, no seu artigo 14º já
dispunha:
“Às parcerias público-privadas desenvolvidas pelas entidades a que se
refere a presente lei é aplicável o regime jurídico das parcerias público-
privadas desenvolvidas pela administração central, com as devidas
adaptações”.
35. É pois indubitável que à constituição da parceria consubstanciada na Cister e
em cujo quadro se inserem as minutas sujeitas a fiscalização prévia (pese
embora venha agora o Município a ser o seu subscritor, face à extinção da
Terra de Paixão, mas segundo previsão constante dos Termos de Referência do
Mod. TC 1999.001
procedimento que já antes o permitia) se aplicava o disposto no Decreto-Lei nº
86/2003, de 27 de julho.
– 16 –

Tribunal de Contas
36. O recorrente veio, contudo, arguir que o regime das parcerias público-
privadas constante do Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de julho, não se aplicaria
às parcerias de tipo institucional, mas só às de tipo contratual.
37. Perante tal argumento, diga-se:
a) Não só se diz na petição que “[a] PPP aqui em causa é uma parceria
institucional à qual é aplicável o regime jurídico do setor empresarial
local” e neste se prevê, como agora se viu, a aplicação do regime das
parcerias lançadas pela administração central, sem distinguir se são de
capitais maioritária ou minoritariamente públicos;
b) Como o regime constante do Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de julho, pode
e deve ser seguido na conceção, lançamento e posterior existência de
parcerias público-privadas de natureza institucional.
38. De facto logo no seu artigo 2º se define parceria público-privada como
“o contrato ou união de contratos, por via das quais entidades privadas
(…) se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a
assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de
uma necessidade coletiva, e em que o financiamento e a responsabilidade
pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou parte, ao
parceiro privado”.
39. Ora, tal definição permite o enquadramento de ambos os tipos de parcerias:
tanto pode a colaboração do ente público assentar em meros instrumentos
contratuais cuja execução a vai corporizando, quer tal colaboração é obtida
mediante a criação de um ente terceiro. E esta posição tem sido sempre
sustentada em decisões deste Tribunal.
40. Como se sabe também ao nível do direito comunitário não existe
Mod. TC 1999.001
regulamentação específica aplicável às parcerias público-privadas de tipo
institucional. Tal não inibiu a Comissão Europeia de enunciar doutrina em que
– 17 –

Tribunal de Contas
nomeadamente se defende a aproximação dos regimes entre ambos os tipos de
parcerias – pois o que está em causa é a obtenção da colaboração de entes
privados de forma duradoira na satisfação de necessidades públicas – e em que
se diz nomeadamente o seguinte:
“Contudo, no domínio dos contratos públicos (…) quando uma autoridade pública
confia o exercício de uma atividade económica a terceiros aplica-se o princípio da
igualdade de tratamento e as suas expressões específicas (…). Mais especificamente
(…) não apenas a não-discriminação e a igualdade de tratamento, mas também a
transparência, o reconhecimento mútuo e a proporcionalidade” 2;
“Um processo equitativo e transparente de seleção de parceiro privado de uma
PPPI garante o cumprimento do objetivo da livre concorrência não falseada e do
princípio da igualdade de tratamento, nomeadamente evitando que a empresa
privada que participa no capital da PPPI beneficie de vantagens indevidas em
relação aos seus concorrentes. Assim, a criação de uma PPPI mediante um processo
de seleção equitativo e transparente do parceiro privado dessa entidade no capital
misto responde às exigências do TJCE” 3.
41. Destas invocações doutrinais e jurisprudenciais, o que mais resulta é que o
procedimento para a constituição da entidade de capitais mistos deve ser
equitativo, transparente e concorrencial, e legalmente conforme – tal como
deve ocorrer na formação e celebração da generalidade dos contratos públicos
– e o contrato ou contratos celebrados, na sua decorrência, devem respeitar as
regras fixadas no procedimento. O facto de numa parceria se envolverem
parceiros privados, conduz a que as entidades públicas envolvidas devam ter
particular cuidado, por forma a não haver a concessão de vantagens a esses
parceiros, relativamente a concorrentes ou outros potenciais interessados.
42. E diga-se claramente: se o procedimento de formação não tiver sido
equitativo, transparente e concorrencial, porque é ele a origem de todos os
demais contratos, fortemente interligados entre si – como neste caso a matéria
de facto demonstra - essa conclusão não pode deixar de se transmitir aos
contratos subsequentes. E se, porventura, os contratos celebrados
2
Mod. TC 1999.001
Vide nº 2.1. da comunicação interpretativa sobre PPPI 2008/C91/02, publicada no JOUE, C91/4, de
12.04.2008.
3
Vide nota de rodapé nº 15 na Comunicação Interpretativa antes referida. Vide ainda acórdão do TJCE no
Processo C-26/03, Stadt Halle, Col. 200. P. I-1, nº 49.
– 18 –

Tribunal de Contas
posteriormente no quadro dessa parceria não respeitarem as regras fixadas para
a sua formação, também aqueles princípios antes enunciados são violados.
43. Voltando ao Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de julho, relembre-se que dispunha
no nº 5 do seu artigo 10º:
“O lançamento da parceria é feito segundo o procedimento adjudicatório
aplicável, nos termos da legislação relativa à contratação pública”.
44. Face a esta estatuição normativa, devia pois fazer-se apelo também ao disposto
no Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, e neste, em especial, o que se dispõe
em matéria de princípios ordenadores da contratação pública, face ao
estabelecido nos seus artigos 1º e 4º.
45. Em conclusão: a presente decisão deve pois estribar-se no disposto na Lei nº
53-F/2006, de 29 de Dezembro, no Decreto-Lei nº 86/2003, de 27 de julho, e
no Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho.
46. Deve contudo ainda referir-se o seguinte:
a) Dado que o objeto da parceria era, nos seus aspetos essenciais, a
execução de empreitadas, a disciplina a que estas se sujeitavam à data
do procedimento de formação era a constante do Decreto-Lei nº 59/99,
de 2 de março;
b) O município estava também sujeito à disciplina constante da Lei nº
2/2007, de 15 de janeiro, em matéria de gestão financeira;
c) E por via do disposto no nº 1 do artigo 4º dessa lei, estava igualmente
sujeitos às normas consagradas na Lei do Enquadramento Orçamental.
O estudo de viabilidade económica e financeira da parceria público-privada
47. Como se viu um dos fundamentos de recusa de visto foi o da inexistência de
Mod. TC 1999.001
estudos comparativos de avaliação económica e financeira, entre a solução
– 19 –

Tribunal de Contas
adotada de constituição de uma parceria público-privada institucional e outras
soluções, tradicionalmente adotadas na contratação pública.
48. Veio a petição de recurso invocar que tais estudos foram realizados aquando
da preparação e constituição da Terras de Paixão. Vejamos.
49. Sobre o que é referido sobre esta matéria na petição, diga-se desde já:
a) Em primeiro lugar, e ao contrário do que é referido, a falta de tais
estudos não pode ser considerado um mero vício formal. Tais estudos
devem demonstrar a efetiva viabilidade económica e financeira do ente
a criar, dimensão sobre a qual este Tribunal se pode também debruçar,
sobretudo quando for patente a inviabilidade do ente a criar;
b) Em segundo lugar, o facto de logo na criação da Terras de Paixão se ter
procedido à avaliação da sua viabilidade mediante a criação de uma
entidade terceira, contribui para a convicção de que a criação daquela
era meramente instrumental da criação desta;
c) Em terceiro lugar, o destino que veio a ter a Terra de Paixão – a sua
extinção – demonstra que a viabilidade para ela defendida tinha
efetivamente pouca sustentação, e como dos dados acima registados se
pode ver, assentava exclusivamente em transferências do Município.
50. Importa contudo sublinhar que o que foi indicado como fundamento para a
recusa de visto decidido na primeira instancia foi a ausência de estudos de
viabilidade comparativos.
51. Ora analisado o estudo – vejam-se acima, no nº 16, os trechos do estudo onde
a questão da entidade terceira se suscita – o que nele se faz é a apresentação
das razões porque se considerava viável a empresa municipal, envolvendo
Mod. TC 1999.001
desde logo a criação de outra entidade. Mas nada se diz em termos de
comparar essa solução – a de uma parceria público-privada institucional – com
– 20 –

Tribunal de Contas
as outras soluções possíveis em matéria de satisfação das necessidades
públicas em causa e de possíveis alternativas de contratação.
52. Tratando-se da constituição de uma parceria público-privada que constitui uma
solução alternativa às tradicionais e sedimentadas soluções da contratação
pública, é posição indiscutida da doutrina, com consagração legal, de que a
adoção dessa solução deve ser feita mediante adequada comparação entre as
soluções possíveis, optando-se por aquela que à luz de critérios de economia,
eficácia e eficiência, seja a melhor para os interesses públicos.
53. Relembre-se que a alínea c) do nº1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº86/2003, de
27 de julho, já citado, dispõe:
“O lançamento e a contratação da parceria público-privada [pressupõe a]
configuração de um modelo de parceria que apresente para o parceiro público
vantagens relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins.”
54. E como foi dito na decisão recorrida, e também face ao que acima se referiu
nas alíneas b) e c) do nº 46, a mesma preocupação resultava do nº 2 do artigo
19º da Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, que dispunha:
“A avaliação da economia, da eficiência e da eficácia de programas com recurso a
parcerias dos sectores público e privado tomará como base um programa
alternativo visando a obtenção dos mesmos objetivos com exclusão de
financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas”.
55. Foram pois violados a alínea c) do nº1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº86/2003,
de 27 de julho, e o nº 2 do artigo 19º da Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto.
A falta de publicitação no JOUE
56. Como se viu o anúncio de abertura do procedimento para seleção do parceiro
privado foi publicado no Diário da República, mas não no JOUE.
Mod. TC 1999.001
– 21 –

Tribunal de Contas
57. Considerou a decisão recorrida que tal publicação deveria igualmente ter sido
feita e a petição de recurso defende o contrário, referindo que se tratava de
escolher um parceiro privado para a constituição de uma sociedade cujo capital
era de 50 mil euros e que, portanto, face a tal valor, tal publicitação não era
necessária.
58. Pelas razões acima explicitadas, a presente decisão enquadrou a análise das
minutas sujeitas a fiscalização prévia no complexo de atos e contratos em que
se inserem, e como foi feito no Tribunal a quo e não foi contestado, qualificou
tal complexo como uma parceria público-privada institucional.
59. Mas, como já se disse, a constituição desta PPPI traduz nos seus aspetos
essenciais um negócio que poderia ter sido realizado com apelo a figuras
tradicionais da contratação pública. Estamos efetivamente, nos seus aspetos
essenciais, perante uma empreitada de obras públicas realizada com apelo a
financiamentos externos.
60. As especificidades que, porventura, se poderiam invocar na construção dos
equipamentos e sua posterior manutenção, poderiam facilmente ser
acomodadas em soluções tradicionais de contratos de empreitada, de
empréstimo para investimentos de médio e longo prazo e de aquisição de
serviços para manutenção dos equipamentos, a serem celebrados pelo
Município ou pela empresa municipal, e ambas sujeitos a princípios e regras
de contratação pública.
61. Tratando-se a presente operação efetivamente de uma empreitada de obra
pública – a construção de um conjunto de equipamentos, cujo valor contratual
foi de € 23.024.093,53 – face à lei então aplicável (o Decreto-Lei nº 59/99, de
2 de março), a natureza das entidades e aquele valor – muitíssimo acima do
Mod. TC 1999.001
envolvido na formação do capital social da Cister – exigiriam que para a
formação do respetivo contrato se tivesse feito uma publicitação alargada:
– 22 –

Tribunal de Contas
concretamente a que resultava do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 52º do
Decreto-Lei nº 59/99, e portanto exigia-se também a publicação no JOUE.
62. Por essa via, foi pois restringido o universo de potenciais interessados e
concorrentes no procedimento de formação da PPPI em que se inserem as
minutas de contrato agora em apreciação. E o interesse deles relacionar-se-ia
naturalmente não com o valor do capital social da Cister – 50 mil euros – mas,
desde logo, com o valor da empreitada em causa: mais de 23 milhões! Sem
sequer ser necessário considerar também os encargos para a entidade pública
de outros contratos associados como se viu.
63. Foi pois violada desde logo aquela disposição legal, não se observando
também os princípios da transparência e da publicidade, da igualdade, e da
concorrência, consagrados no nº 1 do artigo 8º, no nº 1 do artigo 9º, e no artigo
10º do citado Decreto-Lei nº 197/99.
Conclusões
64. Na senda do que foi dito na decisão recorrida e após o que se expôs, conclua-
se no sentido de que no procedimento de formação da parceria foram
cometidas ilegalidades que se transmitiram aos contratos celebrados no seu
âmbito e às presentes minutas:
a) Foi violado o disposto na alínea c) do nº1 do artigo 6º do Decreto-Lei
nº86/2003, de 27 de julho, e no nº 2 do artigo 19º da Lei nº 91/2001, de
20 de Agosto, por inexistência de estudo económico e financeiro
comparativo;
b) Foi violado o disposto no nº 2 do artigo 52º do Decreto-Lei nº 59/99, de
2 de março, e no nº 1 do artigo 8º, no nº 1 do artigo 9º, e no artigo 10º
Mod. TC 1999.001
do Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, por inexistência de publicação
do anúncio no JOUE;
– 23 –

Tribunal de Contas
c) Foram violados os princípios e regras legais relativos à partilha de
riscos entre parceiro público e privado, nos termos referidos no acórdão
recorrido e que não foram objeto de expressa e fundamentada
contestação;
d) Foi violado o princípio da equidade intergeracional, nos termos
referidos no acórdão recorrido e que também não foram objeto de
expressa e fundamentada contestação.
65. As normas que impõem a realização de estudo comparativo para a constituição
de parcerias público-privadas, a partilha de riscos entre parceiros públicos e
privados e o respeito pelo princípio da equidade intergeracional têm como
finalidade a proteção dos interesses financeiros públicos e como tal devem ser
consideradas normas financeiras.
66. As normas que exigem adequada publicidade aos procedimentos de formação
de contratos públicos visam assegurar que estes sejam equitativos,
transparentes e concorrenciais. E a sua violação tem impacto direto na
definição do universo de potenciais interessados e concorrentes e, por isso,
condiciona os resultados financeiros neles obtidos.
67. Dispõem as alíneas b) e c) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC que constitui
fundamento de recusa do visto a desconformidade de atos, contratos e demais
instrumentos sujeitos a fiscalização prévia com as leis em vigor que implique
violação de normas financeiras e ilegalidade que altere ou possa alterar o
resultado financeiro a obter. Basta pois, neste último caso, haver uma
possibilidade de alteração dos resultados financeiros para este Tribunal recusar
o visto.
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
68. As violações acima identificadas enquadram-se em tais previsões e, por isso,
considera-se que deve ser mantida a decisão tomada no acórdão recorrido de
recusar o visto às minutas de contrato.
III – DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes, em
plenário da 1ª Secção, em julgar improcedente o recurso e manter a
recusa de visto ao contrato, nos termos das alíneas b) e c) do nº 3 do artigo
44º da LOPTC.
Decidem ainda fixar emolumentos nos termos da alínea b) do nº 1 do
artigo 16º do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas
(aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações
introduzidas pela Lei nº 139/99, de 28 de agosto, e pela Lei nº 3-B/00, de 4
de abril).
Lisboa, 3 de fevereiro de 2015
Os Juízes Conselheiros,
(João Figueiredo - Relator)
(Carlos Morais Antunes)
(José Pinto Almeida)
Estive presente
O Procurador-Geral-Adjunto,
Mod. TC 1999.001
(José Vicente de Almeida)
– 25 –