Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 37/2008

1. A contratação por ajuste directo só é permitida quando a empresa adjudicatária seja a única com aptidão técnica para fornecer os bens pretendidos (cfr. art.º 86.º, n.º 1, al. d) do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho).

2. Não resultando dos autos que a empresa em causa seja a única a possuir a tecnologia e os conhecimentos necessários à implementação das soluções biométricas pretendidas pela entidade adjudicante, não se encontra justificado o recurso ao ajuste directo ao abrigo da norma citada, pelo que atento o valor do contrato e o tipo de bens em causa, a adjudicação deveria ter sido precedida de concurso público sujeito a publicitação no JOUE (cfr. art. 80.º, n.º 1 e al. a) do art.º 190.º do referido diploma legal).

3. A omissão de concurso público, quando legalmente exigível, torna nulo o procedimento e o contrato por preterição de um elemento essencial (cfr. arts. 133.º, n.º 1 e 185.º do Código do Procedimento Administrativo), o que constitui fundamento da recusa do visto, nos termos da al. a) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Tribunal de Contas
Mantido pelo acórdão nº 9/08, de 15/07/08, proferido no recurso nº 09/08
ACÓRDÃO N.º 37/2008 - 10.Mar.2008 - 1ªS/SS
(Processo n.º 31/08)
SUMÁRIO:
1. A contratação por ajuste directo só é permitida quando a empresa
adjudicatária seja a única com aptidão técnica para fornecer os bens
pretendidos (cfr. art.º 86.º, n.º 1, al. d) do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8
de Junho).
2. Não resultando dos autos que a empresa em causa seja a única a possuir a
tecnologia e os conhecimentos necessários à implementação das soluções
biométricas pretendidas pela entidade adjudicante, não se encontra
justificado o recurso ao ajuste directo ao abrigo da norma citada, pelo
que atento o valor do contrato e o tipo de bens em causa, a adjudicação
deveria ter sido precedida de concurso público sujeito a publicitação no
JOUE (cfr. art. 80.º, n.º 1 e al. a) do art.º 190.º do referido diploma
legal).
3. A omissão de concurso público, quando legalmente exigível, torna nulo o
procedimento e o contrato por preterição de um elemento essencial (cfr.
arts. 133.º, n.º 1 e 185.º do Código do Procedimento Administrativo), o
que constitui fundamento da recusa do visto, nos termos da al. a) do n.º 3
do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas
Conselheiro Relator: Pinto Almeida
Acórdão nº 37 /08-10.Mar.-1ªS/SS
Procº nº 31/08
1. O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) remeteu para fiscalização prévia deste
Tribunal o contrato de aquisição de 75 estações de recolha VBePass, celebrado com a
empresa Vision Box - Soluções de Visão por Computador, S.A. – no montante de
795.000,00 €, acrescido do IVA.
O contrato, celebrado em 13 de Julho de 2007, tem por objecto o fornecimento de uma
solução integrada de módulos de recolha de dados biométricos interoperáveis com o
projecto de Workflow e gestão documental associada aos novos títulos de residência,
compreendendo 75 estações de recolha VBePass e respectivo transporte, para instalação
nas 60 delegações do SEF no País.
2. Dos elementos constantes do processo, para além do referido no número anterior, relevam
para a decisão os seguintes factos, que se dão como assentes:
a) Em 7.11.2007 a Direcção Central de Informática do SEF elaborou a informação de
serviço nº 729/DCI/2007, do seguinte teor:
“Considerando o esforço do SEF na melhoria e eficiência dos serviços fruto da evolução
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tecnológica e com especial foco na redução de custos operacionais versus o aumento
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significativo na qualidade do atendimento público é, pois, o momento do SEF aplicar a
sua experiência de sucesso na área biométrica do Passaporte Electrónico Português no
“front end” de atendimento público com o novo Sistema de Workflow e o no Título de
Residência
(…)
O Projecto PEP (Governos Civis e Consulares) utilizou até ao momento, com grande
sucesso, as Estações de Recolha de Dados Biométricos (Kioskes do fabrico Português
Vision Box) e é sobre esta plataforma tecnológica que o SEF desenvolveu todos os
interfaces com os seus Sistemas de Informação, nomeadamente, o novo SISEF, o
Workflow SEF e o RAPID (Fronteira Electrónica).
Relevo ainda que o Projecto Cartão do Cidadão, já em produção na Região Autónoma
dos Açores e agora em “roll out” no Continente, também optou por adquirir e utilizar os
mesmos Kiosks (PEP).
Sendo necessário dotar os vários balcões de atendimento ao público que o SEF dispõe
a nível nacional, distribuídos entre Lojas do Cidadão, Direcções e Delegações
Regionais, a escolha para estações de recolha de dados biométricos do SEF só poderá
recair na única solução existente em Portugal (já em exploração no Passaporte
Electrónico Português e no Cartão do Cidadão) o Kiosk produzido pela Vision-Box.
… para este projecto, a Vision Box apresentou proposta de fornecimento em que o
valor de custo unitário se manteve inalterado desde a primeira aquisição pelo SEF para
o PEP, no primeiro semestre de 2006”.
b) Com data de 6.12.07 o Director-Geral do SEF dirigiu ao Secretário de Estado Adjunto e
da Administração Interna a proposta com o nº 20/2007, nos seguintes termos:
“Na sequência da experiência obtida no âmbito do projecto Passaporte Electrónico
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Português (PEP), (…) importa agora estender a solução integrada de captação de
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módulos de recolha de dados biométricos de Workflow/SEF e gestão documental
associada aos novos Títulos de Residência.”
(…)
Impõe-se assim que foi com base nesta plataforma tecnológica que o Serviço de
Estrangeiros e Fronteiras desenvolveu os interfaces com o Sistema Integrado de
Informação (SII/SEF) e o Programa Fronteiras Electrónicas (RAPID).
Com vista a alargar esta experiência de sucesso na área biométrica ao atendimento ao
público em articulação com o sistema de Workflow/SEF e novo título de residência,
torna-se necessário dotar os diversos locais de atendimento do SEF, distribuídos entre
Lojas do Cidadão, Direcções e Delegações Regionais, com as Estações de Recolha de
Dados Biométricos.
Urge salientar que esta solução integrada das estações de recolha de dados
biométricos, ora interoperáveis ao projecto de Workflow e gestão documental associada
aos novos Títulos de Residência, tem sido desenvolvida em exclusivo pela Vision Box,
que constitui a única fornecedora das estações de recolha de dados biométricos.
Nesta conformidade, existe fundamento legal para a aquisição por Ajuste Directo nos
termos e fundamentos da alínea d) do n° 1 do artigo 86° do Decreto-Lei n° 197/99, de
8 de Junho.”
Propondo:
- “De harmonia com a alínea b) do n° 3 do artigo 17º e da alínea d) do nº 1 do artigo
86° do Decreto-Lei n° 197/99, de 8 de Junho, autorizar a adjudicação por ajuste
directo de uma solução de módulos de recolha de dados biométricos interoperáveis
com o projecto de Workflow e gestão documental associada aos novos Títulos de
Residência, no montante de € 795.000,00, correspondente a 75 Estações de Recolha,
VBePass e respectivo transporte, montante que acrescido de € 166.950,00 de IVA à
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taxa legal em vigor perfaz o valor global de € 961.950,00, mediante celebração de
contrato escrito;
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- Aprovação da Minuta do contrato em anexo;
- Autorizar o Director-Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a outorgar o
contrato, em representação do Estado Português”.
c) Sobre aquela proposta o ao Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna
exarou, em 12.12.07, o seguinte despacho: “Autorizo, adjudico, aprovo conforme
proposto. Subdelego no DG/SEF Manuel Jarmela Palos, a competência p/ outorgar o
respectivo contrato”.
d) O projecto PEP a que se alude na citada proposta nº 20/2007, assenta, essencialmente,
nos seguintes factos:
 Em 02.12.05, entre a Agência de Inovação e o SEF foi celebrado um Protocolo de
Cooperação Científica e Técnica visando incrementar a mútua colaboração na
implementação de estratégias de inovação e de desenvolvimento científico/tecnológico
nacional em áreas de interesse para o SEF, designadamente do projecto “Passaporte
Electrónico Português”.
 Nesta sequência, foi formulado um convite a sete empresas: (Newvision, Vision Box,
Mind, Link, Novabase, Numberfive e Reverse Engineering) para apresentarem
candidatura de projecto e construção de protótipo para a estação de Recolha de
Passaportes Electrónico Português, tendo, além daquelas, sido aceite a candidatura da
empresa Cimsolft que se autopropôs.
 Foram apresentadas quatro propostas tendo, depois de apreciadas, sido consideradas
elegíveis para a fase seguinte da construção do protótipo para a estação de Recolha
de Passaportes Electrónico Português três delas (Novabase, Cimsolft e Vision Box).
 As empresas seleccionadas foram convidadas a apresentar os “Protótipos”, tendo
ainda, sido informadas que iriam ser definidos critérios de avaliação de forma a serem
Mod. TC 1999.001
apreciados e mensurados os resultados obtidos.
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 Na fase de apreciação dos “Protótipos”, foi classificada em primeiro lugar a empresa
VISION BOX – Soluções de Visão por Computador, Lda.
 Considerando o SEF que os requisitos de segurança e salvaguarda dos dados
biométricos recolhidos não deveriam ser publicitados, importando que
permanecessem num relacionamento restrito entre o SEF e a empresa seleccionada,
o Ministro da Administração Interna, por despacho de 29.03.06, e ao abrigo do
disposto na alínea i) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 77.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de
08.06, autorizou o procedimento por ajuste directo.
 Por despacho de 30.03.06, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna,
ao abrigo da delegação de competência n.º 10494/2005, de 29.04, adjudicou à
empresa VISION BOX o fornecimento dos equipamentos em questão, compreendendo
100 estações de recolha VBePass e respectivo transporte, bem como autorizou a
correspondente despesa no montante global de 1.025.000,00 € a que acresce o IVA, o
que totaliza 1.240.250,00 €.
 Por despacho de 18.04.06, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna
aprovou a minuta de contrato e delegou no Director-Geral do SEF a sua outorga, tendo
a mesma ocorrido em 27.04.06.
 O contrato foi visado por este Tribunal em 7.6.06 (proc. nº 761/06).
e) Posteriormente, e com vista a dotar as passagens de fronteira de controlo electrónico,
foram adquiridas pelo SEF à Vision Box dispositivos de controlo, com o seguinte
desenvolvimento procedimental:
 Em 27.11.2006 o SEF convidou 11 empresas para apresentação de proposta para
concepção, desenvolvimento, construção, fornecimento e implementação de 140
dispositivos de controlo electrónico da passagem de fronteira.
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 A adjudicação de apenas 100 dispositivos recaiu na proposta apresentada pela
empresa Vision Box com fundamento no facto de considerar tratar-se de medidas
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especiais de segurança do Estado e de compromissos internacionais a que Portugal
se encontra obrigado, no que ao controlo de fronteiras respeita.
 A adjudicação foi autorizada por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da
Administração Interna em 11.07.200, pelo preço de 3.225.000,00 €, acrescido do IVA,
o que totalizou 3.902.250,00 €.
 O contrato, celebrado em 13.07.20007, foi visado por este Tribunal em 3.10.07 (proc.
nº 865/07).
3. Tendo-se invocado para o ajuste directo a al. d) do nº 1 do artº 86º do D.L. nº 197/99, de
8/6 com a justificação de que é a “única solução existente em Portugal” e atento a que, face
ao valor do contrato, a adjudicação deveria ter sido precedida de concurso público
internacional, foi o SEF instado a informar, comprovadamente, da existência ou não no
espaço comunitário fornecedores do equipamento (ou equivalente) em questão.
Respondeu, pelo ofício nº 10/DCGA/08, de 26.02.2008, nos seguintes termos:
“O equipamento em causa é um equipamento inovador, cuja concepção pertence ao SEF,
tendo sido efectuado o correspondente registo para efeitos de marca.
Os equipamentos objecto deste contrato foram seleccionados, em primeira linha, no
âmbito de uma consulta que envolveu diversas empresas de base tecnológica (8),
aquando do projecto PEP e portanto do contrato celebrado em 27/04/06, conforme consta
do processo respectivo junto desse Tribunal.
A selecção do equipamento atendeu à respectiva conformidade com os parâmetros de
concepção do SEF.
Nestes termos, aqueles consubstanciam a única solução existente em Portugal, não
havendo conhecimento de soluções idênticas ou equivalentes no espaço comunitário,
tendo em vista a observância do desiderato de concepção fixado pelo SEF.”
Mod. TC 1999.001 4. Apreciando
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Dispõe a alínea d) do nº 1 do art° 86° do DL nº 197/99, de 8 de Junho que o ajuste directo
pode ter lugar, independentemente do valor, quando por motivos de aptidão técnica os
serviços apenas possam ser executados por um fornecedor determinado (a aptidão
artística e a protecção de direitos exclusivos ou de direitos de autor não estão aq ui em
causa).
A questão que então se suscita é a de saber se, tendo em conta a factualidade dada como
provada em 2. e os esclarecimentos complementares prestados pelo SEF, transcritos em
3., se encontra justificado o recurso ao ajuste directo na celebração do presente contrato.
Efectivamente não se pode ter por demonstrado que a empresa adjudicatária é a única
com aptidão técnica para fornecer o equipamento em causa conforme o exigido pela citada
al. d) do nº 1 do art° 86°.
Alega o SEF que o equipamento em causa é inovador, cuja concepção pertence ao
próprio SEF tendo efectuado o correspondente registo para efeitos de marca. Que a
selecção do equipamento atendeu à respectiva conformidade com os parâmetros de
concepção do SEF e consubstancia a única solução existente em Portugal, não havendo
conhecimento de soluções idênticas ou equivalentes no espaço comunitário, tendo em
vista a observância do desiderato de concepção fixado pelo SEF.
A invocada al. d) do nº 1 do citado art° 86°, como se viu, só permite a contratação por
ajuste directo quando por razões de aptidão técnica o co-contratante seja o único apto a
fornecer os bens pretendidos. E isto por que, nessas situações, a abertura do concurso
público seria de todo inútil e não faria qualquer sentido pois apenas uma entidade reuniria
a capacidade técnica para fornecer os bens pretendidos. Ora isso não se verifica no caso
em análise.
A solução integrada de captação de dados biométricos (VBePASS), quer no âmbito da sua
aplicação ao passaporte português, quer no âmbito da sua aplicação à solução de workflow
Mod. TC 1999.001
e títulos de residência do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), é uma solução
integradora, de acordo com os requisitos a apresentar por um cliente, neste caso o SEF,
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de componentes de hardware e de software modulares, certificados internacionalmente e
provenientes de fornecedores reconhecidos no mercado global.
Neste contexto e se olharmos à questão da implantação a nível internacional das empresas
capazes de procederem tecnicamente à implementação e acom panhamento de tais
soluções e conforme se pode inferir dos directórios apresentados por alguns dos principais
fabricantes de tecnologias enunciados na solução VBePASS, a lista é mais extensa e
pressupõe que as mesmas tenham sido seleccionadas e formadas. Assim, não é de
admitir que apenas a VisionBox possua a tecnologia e os conhecimentos necessários à
implementação de soluções biométricas como as que o SEF descreve.
A reforçar a ideia de que a empresa adjudicatária não é a única capaz de fornecer os bens
em causa está, como ficou provado, a circunstância de no procedimento aquisitivo das
primeiras 100 unidades (proc. de visto nº 761/06) terem sido consultadas oito empresas e
consideradas elegíveis três das propostas apresentadas [al. d) do probatório]. E no
procedimento conducente à aquisição de 100 dispositivos de controlo electrónico das
passagens de fronteira (equipamento análogo ao aqui em causa) o SEF convidou 11
empresas a apresentar propostas [al. e) do probatório].
Há, pois, que concluir que não se encontra justificado o recurso ao ajuste directo ao abrigo
da norma invocada [al. d) do nº 1 do art° 86° do DL nº 197/99, de 8 de Junho] nem de
qualquer outra.
Atento o valor do contrato e o tipo de bens em causa, nos termos do nº 1 do art° 80° do DL
n° 197/99 era exigível a prévia realização de concurso público cujo anúncio estaria ainda
sujeito à publicitação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias [al. a) do art. 190º do
mesmo diploma].
Mod. TC 1999.001
5. Concluindo.
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A omissão de concurso público, quando obrigatório, consubstancia a falta de um elemento
essencial que implica a nulidade do contrato - art°s 133° nº 1 e 185° nº 1, ambos do
Código de Procedimento Administrativo, nulidade que, de acordo com o art.° 44.°, nº 3, al.
a) da Lei nº 98/97, de 25 de Agosto, é fundamento de recusa de visto.
Face ao exposto acordam os Juízes da 1ª Secção deste Tribunal, em Subsecção, em
recusar o visto ao contrato em apreço
São devidos emolumentos – artº 5º, nº 3 do Regime Anexo ao Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de
Maio.
Lisboa, 10 de Março de 2008
Os Juízes Conselheiros
(Pinto Almeida - Relator)
(Helena Abreu Lopes)
(Helena Ferreira Lopes)
O Procurador-Geral Adjunto
(Daciano Pinto)
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