Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 32/2014

Sem sumário.

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 14/10/2014
ACÓRDÃO N.º 32/2014 - 23/09/2014 – 1ª SECÇÃO/SS
PROCESSO N.º 1203/2014
I. RELATÓRIO
O Município de Torres Novas remeteu ao Tribunal de Contas, para efeitos de
fiscalização prévia, o contrato de empreitada para recuperação do Convento do
Carmo, celebrado entre aquela edilidade e a Sociedade “Lena Engenharia e
Construções, S.A.”, e pelo montante de € 3.420.000,00.
II. OS FACTOS
Para além da factualidade referida em I., consideram-se assentes, com relevância,
para a decisão em curso, a materialidade seguinte:
1.
O contrato em causa foi outorgado na sequência de uma deliberação tomada pelo
Município em 30.08.2013, que também autorizou a abertura do procedimento por
concurso público e cuja publicação teve lugar em D.R. de 12.09.2013, tendo o
preço-base sido fixado em € 3.800.000,00, acrescido de IVA.
2.
a.
De acordo com o ponto 16 do Programa do Procedimento, o critério de adjudicação
assenta na proposta economicamente mais vantajosa, mas em conformidade com
os fatores e ponderações, a saber:
Mod. TC 1999.001
 Fator G – garantia do cumprimento do prazo contratual, a avaliar pelo
programa de trabalhos – 40%;

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 Fator P – valor do encargo total da empreitada – 60%;
b.
Ainda segundo o ponto 16.1, do Programa do Concurso, na avaliação do fator G, a
pontuação do programa de trabalhos será a seguinte:
 10, caso apresente um programa de trabalhos muito detalhado, com
identificação das precedências e do caminho crítico, demonstração cabal da
viabilidade do seu cumprimento e estratégia da construção bem delineada;
 8, se for apresentado um programa de trabalhos detalhado, com
identificação das precedências e do caminho crítico, demonstração razoável
da viabilidade do seu cumprimento e estratégia de construção bem
delineada;
 6, caso apresente um programa de trabalhos pouco detalhado, sem
identificação das precedências e/ou do caminho crítico, demonstração
razoável da viabilidade do seu cumprimento e estratégia de construção com
algumas falhas;
 4, em caso de apresentação de um programa de trabalhos insuficientemente
detalhado, sem identificação das precedências e/ou do caminho crítico,
demostração insuficiente da viabilidade do seu cumprimento e estratégia de
construção com falhas.
c.
Ainda nos termos do Programa do concurso [vd. ponto 16].
O fator P [valor do encargo total da empreitada] será calculado mediante as
expressões seguintes:
Mod. TC 1999.001
 Para o intervalo de Vp/Vb entre 0,90 [inclusive] e 1 – P=-20 (Vp/Vb)+28;
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 Para o intervalo de Vp/vb inferior a 0,90 – P=90/(-20 (Vp/Vb)+28;
E, esclarecendo, Vb corresponde ao preço-base da empreitada, corrigido do valor
dos erros e omissões reconhecidos e aceites, Vp reporta-se ao valor da proposta
que se pretende classificar e P corresponde à pontuação a atribuir à proposta que
se pretende classificar.
d.
Ainda segundo o ponto 16, do Programa do Concurso, no domínio da classificação
do fator G poderão ser atribuídas pontuações intermédias [5, 7 e 9] relativamente
aos atributos a avaliar, que corresponderão a uma pior ou melhor “performance”
face ao descritor e no sentido superior ou inferior.
3.
No ponto 16.3, do Programa de Procedimento estipula-se que, no caso de a melhor
classificação ser comum a duas ou mais propostas prevalecerá a que tenha obtido
pontuação mais favorável no fator G, sendo que, a subsistir o empate, este será
suprido pela data/hora de entrega na plataforma eletrónica.
4.
Considera-se que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo
quando seja 40% ou mais inferior ao preço-base.
5.
Terminado o prazo para a apresentação das propostas, o júri elaborou o Relatório
Preliminar [vd. fls. 6 e segs.], tendo admitido dez concorrentes e ordenando-os pela
ordem de colocação na plataforma eletrónica conforme quadro que segue:
Ordem de Prazo de
apresentação execução
Firmas concorrentes Proposta
das da obra
propostas (dias)
1 Lena Engenharia e Construções, S.A. 3.420.000,00€ 180
Mod. TC 1999.001
3 Obrecol - Obras e Construções, S.A. 3.420.000,00€ 180
4 ENCOBARRA – Engenharia, S.A. 3.420.000,00€ 180
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6 CARI Construtores, S.A. 3.420.000,00€ 180
7 Costa & Carvalho, S.A. 2.870.000,00€ 180
9 Habitâmega, Construtores, S.A. 2.280.000,01€ 180
11 FERREIRA – Construções, S.A. 3.420.000,00€ 180
12 EcoEdifica –Ambiente e Construções, S.A. 3.028.273,98€ 180
13 Construções Europa Ar-Lindo, S.A. 3.420.000,00€ 180
14 CONSTRUTORA UDRA, Lda 3.420.000,06€ 180
6.
Analisadas as propostas à luz do critério de adjudicação previsto no Programa do
Procedimento e acima indicado, o júri, ainda em sede de Relatório Preliminar,
elaborou, também, um quadro [5] demonstrativo das classificações das propostas
apresentadas e admitidas e, ainda, da respetiva ordenação, apresentando-o como
segue:
Ordem de
G P V
apresentação Firmas concorrentes Proposta Ordenação
(Pontuação) (Pontuação) (Pontuação)
das propostas
1 Lena Engenharia e Construções, S.A. 3.420.000,00€ 10,00 10,00 10,00 1
6 CARI Construtores, S.A. 3.420.000,00€ 10,00 10,00 10,00 1
13 Construções Europa Ar-Lindo, S.A. 3.420.000,00€ 10,00 10,00 10,00 1
3 Obrecol - Obras e Construções, S.A. 3.420.000,00€ 9,00 10,00 9,60 4
4 ENCOBARRA – Engenharia, S.A. 3.420.000,00€ 7,00 10,00 8,80 5
11 FERREIRA – Construções, S.A. 3.420.000,00€ 7,00 10,00 8,80 5
14 CONSTRUTORA UDRA, Lda 3.420.000,06€ 7,00 10,00 8,80 7
12 EcoEdifica –Ambiente e Construções, S.A. 3.028.273,98€ 10,00 7,46 8,48 8
7 Costa & Carvalho, S.A. 2.870.000,00€ 7,00 6,98 6,99 9
9 Habitâmega, Construtores, S.A. 2.280.000,01€ 8,00 5,63 6,58 10
7.
Realizada a audiência prévia [vd. art.º 147.º, do C.C.P.], o júri do Procedimento
elaborou Relatório Final de Análise das Propostas, o qual mantém o teor e as
conclusões do Relatório Preliminar, sugerindo, ainda, a adjudicação da obra à
firma “Lena Engenharia e Construções, S.A.”, e pelo valor de € 3.420.000,00.
Mod. TC 1999.001
8.
–4–

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Mediante deliberação, tomada em 05.03.2014, a Câmara Municipal de Torres
Novas aprovou o Relatório Final elaborado pelo júri do Procedimento e,
subsequentemente, adjudicou a empreitada da obra de “Recuperação do Convento
do Carmo” à firma “Lena Engenharia e Construções, S.A”, pelo valor de
€ 3.420.000,00, acrescido de IVA, e com um prazo de execução de 180 dias.
9.
Interpelado o Município de Torres Novas no sentido de esclarecer a razão ou
razões da adoção de uma fórmula de avaliação que, no respeitante ao fator “Preço”
penaliza as propostas com preço mais baixo e viabiliza, apenas, a graduação
ajustada das propostas de preço igual ou superior a 90% do preço-base, aquela
entidade adiantou o seguinte:
(…)
Quando da organização do procedimento, as preocupações subjacentes ao
estabelecimento do critério de adjudicação prenderam-se com a concretização
efetiva da empreitada, em termos de boa execução da obra e término do prazo
contratado, pelas seguintes razões:
- Trata-se de uma obra comunitária, com fundos já aprovados e retidos no PO
Mais Centro, havendo o compromisso de ter a obra fechada até Abril de 2015,
não sendo por isso possível considerar potenciais atrasos na execução da
empreitada, sob pena de devolução dos fundos concedidos;
- Fruto do acima exposto, obriga a que ocorra uma execução eficaz do
cronograma em curso, sem que para o efeito seja comprometida a qualidade
da execução. Ao ser uma obra comunitária ela é sucessivamente fiscalizada e
auditada, não sendo admissível erros de execução ou quebras de qualidade
associadas.
- A actual conjuntura da actividade da construção civil no mercado nacional,
Mod. TC 1999.001
com reflexos no concelho, nomeadamente falências e abandonos de obra, em
que muitos dos casos correspondiam a propostas cuja valorização estava
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muito próxima do preço anormalmente baixo, pelo que, se teve especial
cuidado na elaboração do critério de avaliação do factor preço.
- A empresa que a vier a executar esta empreitada não pode, à partida, indiciar
problemas de sustentabilidade que ponham em causa a execução efectiva da
mesma. Se tal viesse a ocorrer, o Município não concretizaria a obra por
incapacidade financeira e teria de devolver os fundos concedidos, o que
orçamentalmente seria incomportável.
Deste modo, considerou-se que seria no máximo aceitável que as propostas
pudessem desvalorizar até 10% sobre este preço, introduzindo um ponto de
equilíbrio onde estimulando o funcionamento da concorrência e assegurando
o critério de economicidade e transparência se salvaguarda a
indispensabilidade de concretização em tempo útil da empreitada e
assegurava a concretização efectiva da mesma.
III. O DIREITO
A materialidade junta ao processo, no confronto com a legislação aplicável, obriga a
que ergamos, para apreciação, as seguintes questões:
 Do modelo de avaliação de propostas em geral e o Código dos Contratos
Públicos;
 Do modelo de avaliação das propostas adotado, respetiva conformação legal
e [in]observância dos princípios da contratação pública;
 Das ilegalidades e o Visto.
Do modelo de avaliação das propostas em geral.
Breve enquadramento normativo.
Mod. TC 1999.001 10.
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Considerada a normação contida nos art.os 74.º, 75.º, 132.º e 139.º, do Código dos
Contratos Públicos, e os demais princípios que emergem do art.º 1.º, n.º 4, de igual
diploma legal, é imperioso afirmar que o modelo de avaliação das propostas
constitui a pedra angular e essencial do procedimento tendente à formação dos
contratos [exceciona-se o procedimento referente ao ajuste direto – vd. art.º 115.º,
do C.C.P.] em que o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais
vantajosa.
Por outro lado, e repousando, ainda, na textura das citadas normas, o modelo de
avaliação, a prever no âmbito do Programa do Procedimento, deverá propiciar uma
avaliação fundamentada, seja no que concerne a matéria em que a apreciação é
juridicamente vinculada, seja em domínios onde a atividade discricionária da
Administração é operável.
Acresce que o modelo de avaliação das propostas, para além de dever assegurar a
observância dos princípios da contratação pública e da atividade administrativa em
geral [transparência, igualdade e concorrência], perfilar-se-á, obrigatoriamente,
como intangível [em nome do princípio da estabilidade objetiva, uma vez definido o
modelo de avaliação, esse manter-se-á inalterável no decurso da pendência do
procedimento que tende à formação do contrato].
Do exposto, e ainda sustentados nas regras que integram os citados art.os 75.º,
132.º, n.º 1, al. n), e 139.º, dos do Código dos Contratos Públicos, resulta que o
modelo de avaliação, a integrar no Programa de Procedimento, conterá a
elencagem e densificação de fatores e eventuais subfactores de avaliação
considerados indispensáveis à boa estruturação do critério de adjudicação, sendo
que estes deverão reportar-se a aspetos do contrato a celebrar e serem submetidos
à concorrência mediante o caderno de encargos.
O modelo de avaliação deverá ser ainda integrado por certa e rigorosa
Mod. TC 1999.001
valoração dos coeficientes de ponderação dos fatores e subfactores indicados e por
escalas de pontuação dos fatores e/ou subfactores [tais escalas deverão assumir
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uma expressão matemática ou materializar-se num conjunto ordenado de atributos
diversos passíveis de integrar a execução do contrato].
Do afirmado resulta, afinal, que a melhor e legal definição do critério de
adjudicação a prever no Programa do Concurso, para além de pressupor
coerência entre os elementos que substanciam o modelo de avaliação, exigirá que
os fatores se diferenciem entre si e sejam complementares [deverão, também,
incidir sobre atributos a apresentar em sede de propostas] e que os subfactores
expressem um desenvolvimento lógico dos fatores, obrigará a que os
coeficientes de ponderação atribuídos a fatores e subfactores se articulem, de
modo progressivo, e que as escalas de pontuação assumam um
desenvolvimento proporcional por forma a permitir a valoração de todas as
propostas e a respetiva diferenciação, e, em suma, pressuporá que os fatores,
subfactores e escalas de pontuação não contrariam a essência do critério de
adjudicação eleito, o qual, «in casu», se traduz em “proposta
economicamente mais vantajosa”.
10.1.
Complementando o exposto em 10., deste acórdão, importa sublinhar que a
contratação pública apoia-se, hoje, num acervo principialista que, como é sabido,
se concretiza na transparência, igualdade e concorrência.
E estes princípios, porque vinculantes, modelam o regime da contratação pública,
que, como é sabido, persegue a salvaguarda do interesse público, finalidade
primeira do procedimento, concursal ou não.
Tal dimensão principialista tem, mesmo, consagração legal, conforme se infere do
art.º 1.º, n.º 4, do C.C.P. .
10.2.
Por outro lado, no âmbito da contratação pública, o procedimento tem por escopo a
Mod. TC 1999.001
escolha de um co-contratante e, inerentemente, uma proposta que satisfaça as
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necessidades públicas em condições económico-financeiras tidas por adequadas e
vantajosas para a entidade adjudicante [vd., neste sentido, o art.º 74.º, do C.C.P.].
Uma escolha que, realce-se, deverá processar-se em ambiente de subordinação
aos citados princípios, assegurando-se, entre o mais, o direito de todos os
operadores económicos ao mercado dos contratos públicos em condições de
igualdade.
Ao estabelecer os dois critérios possíveis de adjudicação em procedimento de
contratação pública [o do preço mais baixo e o da proposta economicamente mais
vantajosa], o legislador, no art.º 74.º, do C.C.P., evidencia o objetivo primeiro do
procedimento tendente à contratação pública e que se traduz, afinal, no encontro
de uma proposta que assegure uma vantagem económica para a entidade
adjudicante.
10.3.
«In casu», o Município de Torres Novas suporta a adjudicação em critério reportado
à proposta economicamente mais vantajosa [vd. ponto 16.1, do programa do
concurso] para a entidade adjudicante.
Neste contexto, embora caiba à entidade adjudicante a definição de um modelo de
avaliação das propostas e, sequentemente, o modo de ponderação das múltiplas
dimensões da execução do contrato submetidas à concorrência, impõe-se àquela a
obrigação estrita de o fazer, com o objetivo de escolher a proposta
economicamente mais vantajosa [vd., a propósito, o disposto nos art.os 42.º, n.os 3 e
4, 74.º, 75.º, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, todos do C.C.P.]1.
O critério e objetivo descritos, que, como é sabido, vinculam a entidade adjudicante,
para além de obrigarem a assegurar a efetivação do princípio da concorrência nos
fatores escolhidos, impõem, ainda, que o modelo de avaliação viabilize a avaliação
das vantagens económicas sobrevindas à concretização daquele princípio.
Mod. TC 1999.001 1 Neste sentido, o Acórdão n.º 27/2013, de 05.11, 1.ª S/SS.
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E, lembremos, aqui, o princípio da economia [vd. art.º 42.º, n.º 6, da L.E.O.], o qual
obriga, de um lado, a que a necessidade pública seja satisfeita com o menor custo
possível, e, do outro, que qualquer despesa pública se acolha a tal princípio.
Os modelos de avaliação das propostas deverão, pois, constituir meios de
estimulação do funcionamento da concorrência e vias de encontro de escolhas
assentes em critérios de economicidade.
Do modelo de avaliação de propostas adotado.
10.4.
De acordo com a factualidade fixada em II., deste acórdão, e melhor resulta do
ponto 16, do Programa do Concurso, o critério de adjudicação, assente na proposta
economicamente mais vantajosa, densifica-se na avaliação dos fatores, a saber:
 Fator “Preço”, com uma ponderação de 60%;
 Fator “Garantia do cumprimento do prazo contratual”, com uma ponderação
de 40%.
A aplicação da fórmula matemática adotada [vd. II 2.c)], deste acórdão] para a
avaliação do fator “preço” conduziu, no entanto, a resultados que, desde logo,
colocam em causa a bondade daquela.
Com efeito, consultado o Relatório Preliminar elaborado pelo júri, depois convertido
em Relatório Final e sem menção de alguma alteração no domínio da avaliação do
fator “preço”, verifica-se, com relevo, o seguinte:
 Às propostas com valor igual a 90% do preço-base [€ 3.420.000,00] foi
atribuída a mesma pontuação [10 pontos], sendo que a proposta da firma
Mod. TC 1999.001
adjudicatária se inclui neste grupo;
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 Às propostas de valor inferior a 90% do preço-base [as propostas
apresentadas pelas empresas “EcoEdifica, Ambiente e Construções, S.A.”,
“Costa & Carvalho, S.A.” e “Habitâmega, Construções, S.A.”, com os valores
de € 3.028.273,98, € 2.870.000,00 e € 2.280.000,01, respetivamente]
obtiveram pontuação global bem inferior a 10 pontos [as concorrentes
EcoEdifica, Costa & Carvalho, S.A. e Habitâmega foram pontuadas com
8,48, 6,99 e 6,58 pontos, respetivamente].
Importa, ainda, assinalar, e particularizando, que a empresa “EcoEdifica, Ambiente
e Construções, S.A.”, no tocante ao fator “garantia do cumprimento do prazo
contratual”, obteve uma pontuação de 10 pontos [pontuação também atribuída,
nesta parte, à empresa adjudicatária], sendo que, no respeitante ao fator “preço”,
lhe foi atribuída uma pontuação de 7,46, pese embora, e como já salientámos, a
sua proposta fosse de € 3.028.273,98, ou seja, inferior em € 391.726,02 à
apresentada pela firma adjudicatária [Lena, Engenharia e Construções, S.A.] e
que, como é sabido, se cifra em € 3.420.000,00.
É, assim, manifesto que o modelo de avaliação adotado e, mui
particularmente, a fórmula matemática utilizada e prevista no Programa do
Concurso, penaliza as propostas com preço mais baixo e privilegia, em
matéria de pontuação, as propostas de preço igual a 90% do preço-base
[€ 3.420.000,00]. Ou seja, à medida que os valores das propostas se
distanciam, para menos, do preço-base, menor pontuação alcançam.
10.5.
A autarquia em causa, quando, em sede própria, se pronunciou sobre a fórmula
matemática adotada para pontuação das propostas em presença, não abordou a
[i]legalidade da mesma. Limitou-se, tão-só, a adiantar que, “no máximo, seria
aceitável que as propostas pudessem desvalorizar até 10% sobre este preço,
introduzindo um ponto de equilíbrio onde estimulando o funcionamento da
concorrência e assegurando o critério de economicidade e transparência se
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salvaguarda a indispensabilidade de concretização em tempo útil da empreitada e
se assegura a concretização efetiva da mesma”.
Conquanto se nos afigure legítima a preocupação da autarquia, sempre
entendemos que a fórmula adotada e, mais latamente, o modelo de avaliação
utilizado se mostram inadequados ao fim para que foram concebidos e que, como
já se escreveu, se identifica com a escolha de uma proposta que se revele
economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante.
Desde logo, porque o modelo de avaliação utilizado [onde se inclui a referida
fórmula matemática], ao conduzir a uma desvalorização crescente e efetiva das
propostas com valor inferior a € 3.420.000,00 [que corresponde a 90% do preço-
-base] e ao privilegiar, no plano da pontuação, as propostas cujo valor seja igual a
90% do preço-base [€ 3.800.000,00], impediu, de um lado a escolha de proposta
que assegurasse a necessidade pública mediante o menor custo e, do outro,
desincentivou a apresentação de propostas de montante inferior àquele montante -
€ 3.420.000,00 [coincidentemente, verifica-se que das 10 propostas admitidas
apenas três não exibem o valor de € 3.420.000,00.
Como é sabido, o funcionamento da concorrência no domínio do fator “preço”
opera, em regra, mediante a fixação de um valor máximo, cabendo aos
concorrentes “competir” entre si no sentido de apresentarem o preço mais baixo
possível. E, acrescente-se, o princípio da economia atrás enunciado e definido
concretiza-se, obviamente, na valorização de tal “competição”, donde não deixará
de emergir a proposta economicamente mais vantajosa.
Daí que, ao lançar mão daquele modelo de avaliação para o fator “preço”, a
entidade adjudicante – o Município de Torres Novas – desincentivou, na prática, o
apelo à concorrência e, simultaneamente, desvalorizou o objetivo a atingir com o
mencionado princípio da economia.
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Tribunal de Contas
IV
DAS ILEGALIDADES.
11.
Percorrido o exposto em III., deste acórdão, dúvidas não restam de que o
procedimento se mostra enformado por uma regra atinente ao modelo de avaliação
das propostas para o fator “preço” [inclui a fórmula matemática indicada e adotada
no Programa do Concurso] que, por não assegurar a escolha da proposta
economicamente mais vantajosa para o adjudicante e obstar à observância do
princípio da concorrência, viola o disposto nos art.os 74.º, n.º 1 e 1.º, n.º 4, do
C.C.P. .
A violação de tais normas, porque obsta, ainda, à adequada realização da despesa
pública e, consequentemente, à devida utilização dos fundos públicos, induz, por
outro lado, o incumprimento do preceituado nos art. os 42.º, n.º 6 e 47.º, n.º 2, da Lei
de Enquadramento Orçamental [Lei n.º 91/2001, de 20.08, com as sucessivas
alterações].
A inobservância do princípio e das normas acima referidas [art.os 74.º, n.º 1 e 1.º,
n.º 4, do C.C.P., e 42.º, n.º 6 e 47.º, n.º 2, da L.E.O.], porque influenciaram a
ordenação das propostas e, naturalmente, o encontro da proposta a adjudicar, é
suscetível de alterar o resultado financeiro do contrato. Ou seja, caso não
ocorresse a violação da normação referida, era expectável a obtenção de um
resultado que melhor garantisse a proteção dos interesses financeiros públicos.
DO VISTO.
12.
Segundo o art.º 44.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26.08., constitui fundamento da
recusa do visto a desconformidade dos atos, contratos e demais instrumentos
referidos com as leis em vigor que implique:
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 Nulidade;
 Encargos sem cabimento em verba orçamental própria ou violação direta de
normas financeiras;
 Ilegalidade que altere ou possa alterar o respetivo resultado financeiro.
As ilegalidades evidenciadas e a inobservância dos princípios enunciados não
constituem nulidade, por não subsunção à previsão do art.º 133.º, do C.P.A., que
elenca os atos administrativos sancionados com tal forma de invalidade.
Também não se perfilam encargos sem cabimentação em verba orçamental
própria.
Porém, e como acima afirmámos, as ilegalidades evidenciadas e a
inobservância dos princípios enunciados são suscetíveis de conduzir à
alteração do resultado financeiro do contrato em apreço.
Salienta-se, também, que a densificação da expressão “ilegalidade que possa
alterar o respetivo resultado financeiro” se basta com o simples risco de que da
ilegalidade cometida possa advir a alteração do correspondente resultado
financeiro. Entendimento que, de resto, se apoia em jurisprudência amplamente
firmada neste Tribunal de Contas.
Ocorre, pois, fundamento para a recusa do Visto.
V. DECISÃO.
Pelos fundamentos expostos, acordam os Juízes da 1:ª Secção do Tribunal de
Contas, em Subsecção, em recusar o visto ao presente contrato.
Emolumentos legais [vd. art.º 5.º, n.º 3, do Regime Jurídico dos Emolumentos do
Tribunal de Contas, anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96, de 31.05].
Mod. TC 1999.001
– 14 –

Tribunal de Contas
Registe e notifique.
Lisboa, 23 de Setembro de 2014
Os Juízes Conselheiros,
(Alberto Fernandes Brás – Relator)
(Helena Maria Abreu Lopes)
(José António Mouraz Lopes)
Fui presente,
(Nélia M.ª Magalhães de Moura)
(Procuradora-Geral Adjunta)
Mod. TC 1999.001
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