Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 30/2013

1. Num procedimento de contratação pública, a decisão de contratar, como ato fundamental em que o órgão competente aceita ou escolhe a proposta apresentada, é efectuada nos termos do art.º 74.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), através de um dos dois critérios possíveis de adjudicação: o do preço mais baixo ou o da proposta economicamente mais vantajosa.

2. No procedimento desenvolvido pelo adjudicante, o critério de adjudicação assentou na proposta economicamente mais vantajosa, tendo como critérios densificadores o fator “Preço da Proposta” e o fator “Valia Técnica da Proposta”.

3. A expressão matemática adoptada para avaliar o fator preço, ao atribuir a mesma pontuação máxima a várias propostas que apresentaram preços diferentes muito próximos do preço base, não permitiu diferenciar/graduar as propostas pondo em causa o objectivo legal do critério de adjudicação, tal como definido no art.º 74.º, n.º 1, al. a) do CCP, e funcionamento da concorrência, o que evidencia uma violação do art.º 4.º, n.º 1 do CCP.

4. Por via do critério utilizado foram, ainda, eliminadas propostas que apresentaram preços mais baixos, o que poderá ter contribuído para a alteração do resultado financeiro do contrato.

5. A adjudicação efectuada, violando as normas legais que obrigavam à escolha da proposta mais vantajosa que mais se adequa à necessidade de rigor e utilização correta dos fundos públicos, viola os artigos 42.º, n.º 6 e 47.º, n.º 2 da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental).

6. As violações mencionadas constituem motivo para recusa do visto, nos termos do art.º 44.º, n.º 3, als. b) e c) da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

SP/DCP/08-08-2013
ACÓRDÃO N.º 30/2013 - 26.nov. - 1ª S/SS
(Processo n.º 1491/2013)
DESCRITORES: Contrato de Empreitada / Adjudicação / Critério de Adjudicação /
Preço Base / Princípio da Concorrência / Alteração do Resultado
Financeiro Por Ilegalidade / Recusa de Visto
SUMÁRIO:
1. Num procedimento de contratação pública, a decisão de contratar, como ato
fundamental em que o órgão competente aceita ou escolhe a proposta
apresentada, é efectuada nos termos do art.º 74.º do Código dos Contratos
Públicos (CCP), através de um dos dois critérios possíveis de adjudicação: o
do preço mais baixo ou o da proposta economicamente mais vantajosa.
2. No procedimento desenvolvido pelo adjudicante, o critério de adjudicação
assentou na proposta economicamente mais vantajosa, tendo como critérios
densificadores o fator “Preço da Proposta” e o fator “Valia Técnica da
Proposta”.
3. A expressão matemática adoptada para avaliar o fator preço, ao atribuir a
mesma pontuação máxima a várias propostas que apresentaram preços
diferentes muito próximos do preço base, não permitiu diferenciar/graduar
as propostas pondo em causa o objectivo legal do critério de adjudicação,
tal como definido no art.º 74.º, n.º 1, al. a) do CCP, e funcionamento da
concorrência, o que evidencia uma violação do art.º 4.º, n.º 1 do CCP.
4. Por via do critério utilizado foram, ainda, eliminadas propostas que
apresentaram preços mais baixos, o que poderá ter contribuído para a
alteração do resultado financeiro do contrato.
5. A adjudicação efectuada, violando as normas legais que obrigavam à escolha
da proposta mais vantajosa que mais se adequa à necessidade de rigor e
utilização correta dos fundos públicos, viola os artigos 42.º, n.º 6 e 47.º, n.º
2 da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento Orçamental).
6. As violações mencionadas constituem motivo para recusa do visto, nos
termos do art.º 44.º, n.º 3, als. b) e c) da Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas (LOPTC).
Conselheiro Relator: Mouraz Lopes

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 16/12/13
Acórdão N.º 30 /2013, de 26 Novembro – 1.ª Secção/SS
Processo n.º 1491/2013, 1ª Secção.
Acordam os Juízes, em Subsecção:
I. RELATÓRIO
O Município de Vila Nova de Famalicão remeteu para fiscalização prévia um
contrato de empreitada, outorgado entre o Município e a sociedade Luís Silva &
Joaquim Melo - Construção e Engenharia Civil, Lda., no valor de € 862.900,00, relativo à
Ampliação da Escola de E.B. 1.º Ciclo de Bairro.
Ao Município foram suscitados esclarecimentos sobre o procedimento concursal,
tendo o mesmo respondido nos termos referidos infra.
II. OS FACTOS
Consideram-se assentes, com relevância, os seguintes factos, face a toda a documentação
existente no processo:
1. O Município de Vila Nova de Famalicão remeteu para fiscalização prévia um
Mod. TC 1999.001
contrato de empreitada, outorgado entre o Município e a sociedade Luís Silva &

Tribunal de Contas
Joaquim Melo – Construção e Engenharia Civil, Lda., no valor de € 862.900,00,
celebrado em 24 de Setembro de 2013, relativo à Ampliação da Escola de E.B.
1.º Ciclo de Bairro.
2. O contrato em causa foi outorgado na sequência de uma decisão de contratar
tomada pelo Município em 29.05.2013, que deliberou, por unanimidade,
autorizar a abertura de um procedimento por concurso público, cuja publicação
foi efetuada no DR, II Série n.º 108, de 5.06.2013, tendo o preço base sido fixado
em € 959.000,00.
3. A Câmara Municipal adotou o critério de adjudicação da proposta
economicamente mais vantajosa (ponto 14.1 do programa do procedimento)
sendo os fatores densificadores daquele critério, o Preço, com o coeficiente de
ponderação de 60% e a Valia Técnica da Proposta com o coeficiente de
ponderação de 40%. A pontuação final de cada concorrente (CF) seria obtida
pela fórmula: CF= (0,6*P+0,4*VT).
4. Nos termos do ponto 14.2 do referido programa do procedimento, no que
concerne à avaliação do fator Preço, dispôs-se o seguinte:
“ A análise das propostas em face do fator preço será operacionalizada através
da aplicação da seguinte fórmula, sendo considerada mais vantajosa a que
apresentar a pontuação mais elevada e sempre que a classificação preço “P”
seja menor que zero (0), a pontuação será zero (0):
P = ( - 80xPp7 + 125xPp - 674 ) x20
19xPb7 8xPb 61
em que:
P- classificação do preço
Pb-preço base
Mod. TC 1999.001
Pp-preço da proposta”
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5. Terminado o prazo para apresentação de propostas, o júri elaborou o relatório
preliminar, tendo admitindo dezassete concorrentes e ordenado as respetivas
propostas segundo o critério de adjudicação adotado da proposta
economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante. Foi classificada
em primeiro lugar a empresa Luís Silva & Joaquim Melo – Construção e
Engenharia Civil, Lda., cujo valor da proposta era de € 862.900,00 S/IVA, com um
prazo de execução de 365 dias.
6. Em 14.08.2013 a Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão deliberou aprovar
o relatório final do júri do concurso e adjudicar a obra à empresa Luís Silva &
Joaquim Melo – Construção e Engenharia Civil, Lda., tendo a minuta do contrato
sido aprovada em 16.09.2013.
7. Face à expressão matemática transcrita no ponto 4, adotada para avaliação do
fator preço, cuja aplicação se afigurava conduzir a pontuações díspares para as
propostas de valores mais alto e mais baixo, relativamente às de valor
intermédio, e que atribuía zero pontos a propostas de preço mais baixo foi, o
município, convidado a prestar esclarecimentos sobre o alcance e resultado da
aplicação daquela expressão matemática e a enviar o ficheiro excel com o
cálculo efetuado para todas as propostas concorrentes.
8. Em resposta ao solicitado e referido no ponto anterior, o Município veio
informar o seguinte: “remete-se, em anexo, em suporte digital, o ficheiro excel
com o cálculo efetuado no fator preço de todos as propostas a concurso.
Num caso, meramente hipotético, em que todas as propostas tenham no fator
preço pontuação negativa, passam por força do programa de concurso para
pontuação zero. De acordo com este documento concursal, o quadro de
classificação padrão é constituído por pontuações de 0 a 20 valores e portanto
Mod. TC 1999.001
não contempla valores negativos. Nesta situação será o segundo fator de
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avaliação, ou seja, a valia técnica da proposta, determinante na classificação
final de cada proposta.
9. Aplicando a fórmula fixada no programa de procedimento, acima descrita, para
as propostas a concurso, obteve-se os seguintes resultados para o fator Preço:
Preço da
Fator
# Concorrente proposta
Preço
(€)
1 Habitâmega - Construções S.A. 862.745,93 19,99
2 Construções Capela Braga, Lda. 862.744,52 19,99
3 NVE - Engenharias, S.A. 862.745,95 19,99
4 Gabinete Técnico de Ribeirão, Lda. 862.699,05 19,99
5 Luís Silva & Joaquim Melo, Lda. 862.900,00 19,99
6 Alexandre Barbosa Borges, S.A. 863.100,00 19,99
7 Teixeira Pinto & Soares, Lda. 740.215,13 6,48
8 Minágua - Construção Civil e Obras Públicas, Lda. 833.031,43 19,04
9 Pavimogege - Empreiteiros de Construção Civil, Lda. 953.842,69 8,74
10 Ribeiro da Silva & C.ª, Lda. 863.061,42 19,99
11 António Alves Ribeiro & Filhos, Lda. 863.000,00 19,99
12 Agostinho Malheiro Coelho - Construções, Lda. 863.421,97 19,99
13 Norcep - Construções e Empreendimentos, Lda. 862.744,57 19,99
14 Condaltom - Construções do Alto Tâmega, Lda. 863.098,50 19,99
Fersil - Construções Civil e Compra de Propriedades,
15 Lda. 862.745,84 19,99
16 Costeira - Engenharia e Construções, Lda. 747.344,87 7,85
*
III. O DIREITO
Está em causa nestes autos a questão da legalidade do critério de adjudicação
utilizado e os modelos de avaliação das propostas subjacentes ao modelo de
contratação adotado, por via da sua relevância do ponto de vista financeiro.
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*
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O regime geral da contratação pública sustenta-se hoje numa estrutura
principialista identificada na transparência, na igualdade e na concorrência, que como
princípios vinculantes, moldam o regime da contratação pública, em todas as suas
dimensões.
Só um processo contratual vinculado a uma dimensão concorrencial efetiva, em todas
as suas etapas, de modo a salvaguardar o princípio da igualdade e também da
transparência pode concretizar o interesse público subjacente à contratação pública.
Porque é este interesse público, nas suas várias dimensões, que consubstancia a finalidade
de um procedimento concursal.
Esta dimensão “principialista” está tipificada e desenvolvida, no que respeita ao CCP em
variadíssimas normas das quais se salientam o artigo 1º n.º 4 que refere que «à contratação
pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da
concorrência».
Daí que nas várias fases e atos procedimentais referidos no CCP não podem omitir-se a
necessidade de salvaguardar sempre a dimensão concorrencial.
A decisão de contratar num procedimento de contratação pública, como ato
fundamental em que o órgão competente para aceitar ou escolher a proposta apresentada,
é efectuada nos termos do artigo 74.º do CCP, através de um dos dois critérios possíveis de
adjudicação: o do preço mais baixo ou o da proposta economicamente mais vantajosa.
Trata-se naquele artigo de garantir um dos objetivos centrais dos processos de contratação
para a parte pública: selecionar uma proposta que garanta uma vantagem económica para
a entidade adjudicante.
É sabido que procedimento de contratação pública visa escolher um co-contratante e
uma proposta que satisfaçam as necessidades públicas em condições económicas e
financeiras adequadas para a entidade adjudicante.
Os dois tópicos referidos, salvaguarda da concorrência e garantia de uma vantagem
económica para a entidade adjudicante, são relevantes para se entender o que está em
causa nos autos.
No procedimento desenvolvido pelo adjudicante, o Município de Vila Nova de
Mod. TC 1999.001
Famalicão, o critério de adjudicação escolhido foi o da proposta economicamente mais
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vantajosa para a entidade adjudicante. Significa isto que, não obstante a latitude com
que a entidade adjudicante pode definir um modelo de avaliação das propostas
descrevendo a forma como serão avaliados os vários aspetos de execução do contrato
submetidos à concorrência, não pode deixar de o fazer respeitando o objectivo de
escolher a proposta que lhe seja economicamente mais vantajosa. É isto que resulta do
disposto nos artigos 42.º, n.ºs 3 e 4, 74.º, 75.º, 132.º, n.º 1, alínea n), e 139.º, todos do
CCP.
Como se disse em acórdão recente deste Tribunal (Acórdão n.º 27/13, de 5 de
novembro/1.ªSS, relativo ao processo de fiscalização prévia n.º 1406/2013), em que
estava em causa situação semelhante, «a adopção vinculada deste critério [o da
proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante] e objectivo
implica, por um lado, que se criem condições para um efetivo funcionamento da
concorrência nos fatores escolhidos e, por outro, que o modelo de avaliação permita a
avaliação das vantagens económicas que resultem do funcionamento dessa
concorrência».
Recorde-se que no processo de adjudicação se pretende escolher através dos
atributos da proposta, sendo estes atributos que são efetivamente avaliados.
No Acórdão citado refere-se igualmente que o “funcionamento da concorrência no
factor preço faz-se, normalmente, fixando um valor máximo e deixando que os
concorrentes compitam entre si para oferecer o preço mais baixo possível. A avaliação
mais compatível como princípio da economia é a que valoriza diferenças de preços para
menos, quaisquer que elas sejam (…) tal modelo influencia negativamente o
funcionamento da concorrência, desfavorecendo a obtenção de propostas
economicamente vantajosas para a entidade adjudicante”.
No caso em apreço, como se referiu, o critério de adjudicação assentou na proposta
economicamente mais vantajosa e tinha como critérios densificadores, na avaliação,
dois fatores, a saber: (i) o fator Preço da Proposta, com uma ponderação de 60% e (ii) o
fator Valia Técnica da Proposta, com uma ponderação de 40%.
No que concerne ao fator preço, dispôs-se ainda que “a análise das propostas em
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face do fator preço será operacionalizada através da aplicação da seguinte fórmula,
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sendo considerada mais vantajosa a que apresentar a pontuação mais elevada e sempre
que a classificação preço “P” seja menor que zero (0), a pontuação será zero (0):
P = ( - 80xPp7 + 125x Pp – 674 ) x20
19xPb7 8xPb 61
P-classificação preço
Pb-preço base
Pp-preço da proposta”.
A aplicação da expressão matemática adotada para avaliação do fator preço,
conduziu a um conjunto de resultados, expostos no ponto nº 9 dos factos, que levaram que
a opção de adjudicação fosse efetuada à entidade Luís Silva & Joaquim Melo, Lda.,
identificada na grelha referida sobre o n.º 5.
Trata-se, no entanto de um conjunto de resultados que devem ser melhor
analisados por via das suas consequências.
Assim, a utilização daquele critério não permitiu diferenciar/graduar as propostas
para a classificação das mesmas relativamente ao fator preço, uma vez que foi atribuída a
mesma pontuação máxima (19,99) a 12 propostas que apresentaram preços diferentes
colados a 90% do preço base (€ 863.100,00), com uma variação máxima de € 722,92.
Quanto às propostas de preço igual ou semelhante ao do adjudicatário (concorrente
n.o 5), apenas foram diferenciadas pela avaliação da valia técnica (VT), atendendo a que 12,
das 16 analisadas, obtiveram a mesma classificação, de 19,99.
No que respeita aos restantes concorrentes, três (n.os 7,8 e 16) apresentaram
propostas de preço inferior a € 863.100,00 (90% Pb), tendo obtido pontuações que
variaram entre 19,04 (€ 833.031,43) e 6,48 (€ 740.215,13), ou seja, quanto mais baixo é o
preço da proposta, menor é a pontuação do fator ”preço”.
A mesma fórmula permite assim, manipular os preços das propostas, atribuindo a
pontuação máxima às propostas de preço próximas de 90% do preço base (863.100,00 €) e
não garante que o preço base fixado no procedimento do concurso esteja totalmente
correto.
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Igualmente a fórmula gradua, penalizando, as propostas de preço inferior a 90 % do
preço base (caso dos concorrentes n.os 7, 8 e 16).
Apenas o concorrente n.º 9 apresentou uma proposta de preço superior a 90% do
Pb, tendo sido igualmente penalizado no fator ”preço”.
Desta análise é fácil concluir que o modelo adoptado foi inadequado ao fim para
que estava desenhado, concretamente para permitir que a proposta escolhida fosse a
economicamente mais vantajosa, ponderados todos os fatores que estariam na sua génese.
Desconsiderando diferenças de preços na avaliação das propostas, o modelo
adotado é incompatível com o objetivo legal do critério de adjudicação, tal como definido
no artigo 74º, nº1, alínea a) do CCP, qual seja o de escolher a proposta economicamente
mais vantajosa para a entidade adjudicante.
Igualmente o modelo adoptado, pelas razões supra referidas ao permitir e
incentivar que a maioria das propostas estivessem muito próximas ao valor de 90% do
preço base (€ 863.100,00) desincentivou a apresentação de propostas diferenciadas e,
nesse sentido o funcionamento da concorrência.
Sublinhe-se que conforme foi referido no Acórdão citado, ”(…)o funcionamento da
concorrência no fator preço faz-se, fixando um valor máximo e deixando que os
concorrentes compitam entre si para oferecer o preço mais baixo possível. A avaliação mais
compatível com o princípio da economia é a que valoriza diferenças de preços para menos,
quaisquer que elas sejam”.
Assim é claro que o modelo aplicado não permitiu o funcionamento da concorrência
na apresentação de melhores preços, o que evidencia uma clara violação do artigo 4º n.º 1
do CCP.
Importa sublinhar, ainda, que por via do critério utilizado foram eliminadas
propostas que apresentaram preços mais baixos, sendo por isso de concluir que com este
modelo possa ter ocorrido alteração do resultado financeiro.
Por outro lado, a adjudicação efetuada, violando as normas legais que obrigavam à
escolha da proposta mais vantajosa que mais se adequa à necessidade de rigor e utilização
correta dos fundos públicos, viola igualmente os artigos 42º n.º 6 e 47º n.º 2 da Lei de
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Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas
alterações).
Nesse sentido é motivo para, nos termos do artigo 44º n.º 3 alínea b) da LOPTC, ver
recusado o visto.
O procedimento levado a termo, nos termos referidos, é cerceador do princípio da
concorrência e desconforme com as normas legais, constituindo uma ilegalidade que pode
alterar o respetivo resultado financeiro, nos termos do artigo 44º n.º 3 alínea c) da LOPTC.
Ocorre igualmente por este motivo, fundamento para a recusa do visto.
IV DECISÃO
Pelos fundamentos expostos, e nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 44º
da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, acordam os Juízes da 1.ª Secção, em Subsecção em
recusar o visto ao contrato em apreço.
São devidos emolumentos nos termos do disposto no artigo 5º, n.º 3, do Regime
Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96, de
31 de maio.
Lisboa, 26 de novembro de 2013
Os Juízes Conselheiros
(Mouraz Lopes-Relator)
(Helena Abreu Lopes)
(Alberto Brás)
Fui presente
O Procurador-Geral adjunto
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(José Vicente)
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