Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 26/2015

1.O legislador não previu a ação popular financeira, sendo certo que o direito de ação popular só existe “nos casos e termos previsto na lei” (n.º 3 do artigo 52.º da CRP), ou seja, nos casos tipicamente previstos na lei infraconstitucional;
2.Vigora, aqui, o princípio da tipicidade legal da ação popular.

Tribunal de Contas
Transitado em julgado em 10/09/2015
ACÓRDÃO N.º 26/2015-3.ª Secção-PL
17RO-SRM/2014
PROC. n.º 2/2014-JRF
Descritores: Direito à ação popular financeira/artigo 52.º, 3, da CRP
Sumário:
1. O legislador não previu a ação popular financeira, sendo certo que o
direito de ação popular só existe “nos casos e termos previsto na lei”
(n.º 3 do artigo 52.º da CRP), ou seja, nos casos tipicamente previstos
na lei infraconstitucional;
2. Vigora, aqui, o princípio da tipicidade legal da ação popular.
(Helena Ferreira Lopes)
Mod. TC 1999.001

Tribunal de Contas
ACÓRDÃO N.º 26/2015-3.ª Secção-PL
17 RO-SRM/2014
PROC. n.º 2/2014-JRF
1. Relatório.
1.1. Carlos João Pereira, Victor Sérgio Spínola Freitas, Maximiano
Alberto Rodrigues Martins, Ana Cristina Santos Ferro Fernandes e
Avelino Perestrelo da Conceição, todos deputados à Assembleia
Legislativa da Madeira, invocando o direto de ação popular consagrado no
artigo 52.º, n.º 3, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (CRP),
pediram que os Demandados identificados no Requerimento inicial
apresentado em 1.ª instância (SRMTC) fossem condenados em multa;
imputaram-lhe diversas infrações financeiras sancionatórias previstas no
artigo 65.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26/08 (LOPTC).
1.2. Por sentença de 10 de julho de 2014, os Demandados foram julgados
parte ilegítima, nos termos do artigo 577.º, alínea e), do Código de Processo
Civil (CPC), o que determinou a sua absolvição da instância.
1.3. Inconformados com a referida sentença, interpuseram recurso
jurisdicional para a 3.ª Secção deste Tribunal, tendo concluído como se
segue:
i. Os ora Recorrentes intentaram a ação popular como cidadãos, sendo,
por isso, representados por mandatário judicial.
ii. A Constituição da República Portuguesa, nos artigos citados (1.º, 2.º,
3.º, 48.º e 52.º), comina o direito de ação popular como fazendo parte
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dos Direitos, Liberdades e Garantias e, consequentemente, nos termos
do artigo 18.º da CRP, é diretamente aplicável.
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iii. É no plano substantivo que o tema da viabilidade da ação popular deve
ser encarado.
iv. Inibir os cidadãos de, no caso dos autos, proporem a ação popular,
configura uma inconstitucionalidade por omissão.
v. Tal como foi entendido pelo Juiz Conselheiro João Aveiro Pereira, em
contraste com a versão da decisão de que se recorre.
vi. Daí que a questão em apreço venha culminar a final no Tribunal
Constitucional.
1.4. Os Recorridos contra-alegaram, tendo, em síntese, dito o seguinte:
 O direito à ação popular com vista a efetivação de responsabilidades
financeiras não está previsto na lei;
 A sentença recorrida demonstra, à saciedade, que o legislador não
quis o alargamento da legitimidade aos atores populares;
 Mas mesmo que assim se não entendesse, deveria considerar-se que
o direito de ação tinha caducado;
 Aliás, estamos perante um aproveitamento partidário que pretende
instrumentalizar a Justiça, e, neste caso, uma Instituição digna que
merece ser subtraída a estas tentativas de politização;
 Acresce que o douto requerimento de interposição de recurso é
manifestamente insuficiente no tocante à fundamentação da
discordância que expressa, timidamente, relativamente à sentença
recorrida.
Termos em que pedem que o recurso seja julgado improcedente,
confirmando-se a sentença recorrida.
1.5. O Ministério Público junto deste Tribunal, na linha do parecer emitido
pelo Magistrado do Ministério Público na SRMTC, emitiu parecer no
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sentido da improcedência do recurso e da confirmação da sentença
recorrida.
1.6. Foram colhidos os vistos legais.
2. O Direito.
2.1. Do direito à ação popular financeira.
O artigo 52.º, da CRP, sob a epígrafe “Direito de petição e direito de ação
popular”, dispõe, no seu nº3, o seguinte:
É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos
interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos
na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a
correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das
infrações contra a saúde pública, direitos dos consumidores, a
qualidade de vida, a preservação do ambiente e património cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das
autarquias locais.
A Lei n.º 83/95, de 31/08 (LAP) que, no seguimento deste preceito
constitucional, veio consagrar o “Direito de participação procedimental e de
ação popular”, define os casos e os termos em que é conferido e pode ser
exercido (…) o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a
perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da
Constituição (n.º 1 do artigo 1.º),
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Por seu turno, o n.º 2 do artigo 1.º da referida Lei, dispõe que, sem prejuízo
do número anterior, são designadamente interesses por esta protegidos a
saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de
bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
Prescreve a mesma lei que são titulares (…) do direito de ação popular
quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as
associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo
anterior, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda
(n.º 1 do artigo 2).
Prevê ainda a referida lei expressa e autonomamente apenas duas
modalidades de ações:
(i) A ação popular administrativa (n.º 1 do artigo 12.º); e
(ii) A ação popular civil (n.º 2 do artigo 12).
Refira-se ainda que a intervenção popular, na ação penal, é limitada ao
“direito de denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público por
violação dos interesses previstos no artigo 1.º que revistam natureza penal,
…, bem como de se constituírem assistentes no respetivo processo, nos
termos previstos nos artigos 68.º, 69.º e 70.º do Código de Processo Penal”
(artigo 25.º).
A ação popular não tem de limitar-se aos casos individualizados nas duas
alíneas do n.º 3 do artigo 52.º da CRP. A norma tem carácter exemplificativo,
como decorre do seu próprio enunciado.
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É, por isso, pensável que o legislador, no futuro, ainda possa prever o direito
à ação popular para outras situações, como, por exemplo para a efetivação
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da responsabilidade financeira dos titulares de cargos públicos e de outros
beneficiários de dinheiros públicos1.
A LOPTC, contudo, não prevê o direito de ação popular financeira.
Com efeito, nos termos do artigo 89.º da LOPTC, na redação da Lei 48/2006,
de 29/08, apenas têm competência para requerer o julgamento por infrações
financeiras o Ministério Público e, subsidiariamente, “os órgãos de direção,
superintendência ou tutela sobre os visados, relativamente aos relatórios das
ações de controlo do Tribunal” e os “órgãos de controlo interno” quanto aos
seus próprios relatórios.
E, como refere o Ministério Público em 1.ª instância, a não previsão desse
direito não foi um esquecimento, foi uma opção.
Relembremos o que se disse naquele parecer:
“A proposta de lei n.º 73/X que o Governo apresentou na Assembleia da
República em 2.02.2006, ia no sentido de, verificados certos requisitos,
conferir “legitimidade ativa (a) todos os cidadãos contribuintes sujeitos ao
dever de pagar impostos”. Ainda que pudéssemos adicionar outros
requisitos, como seja “a existência das situações fiscal e de segurança social
regularizadas ou ainda, se se quiser restringir um pouco mais, exigir que,
tratando-se de interessados particulares, o seu número não seja inferior a
cinco (ou outro número)”.
Sustentando-se “que desde 1982, esta solução está consagrada no direito
espanhol quanto ao Tribunal de Contas.
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1 Vide, neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP, Anotada, Coimbra Editora, 1.ª edição
revista, pág. 700, ponto XIV, em anotação ao artigo 52.º da CRP, e Paulo Nogueira da Costa, in O Tribunal
de Contas e a Boa Governança, Coimbra Editora, pág. 250 a 256.
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E na nossa ordem jurídica veja-se os casos do contencioso administrativo e
do contencioso penal2.
Porém, aquando da apreciação, na generalidade, daquela proposta do
Secretário de Estado do Tesouro e Finanças (SETF) diz somente:
“considerou-se, também, necessário alargar aos órgãos de controlo interno,
a título subsidiário … a legitimidade para a instauração de ações para a
efetivação de responsabilidades no Tribunal de Contas, a qual, como é
sabido, atualmente, pertence apenas e em exclusivo, ao Ministério Público.
Para que não restassem dúvidas, o PCP questiona se a lei aceita “que os
cidadãos possam vir a intervir em juízo com base em relatórios produzidos
pelo próprio Tribunal de Contas? Perspetivando que esta “faculdade …pode,
a manter-se nos termos propostos, … criar condições para um certo
aproveitamento partidário do Tribunal de Contas”.
(…).
Por sua vez, o PS disponibiliza-se para encontrar “uma forma que entremeie
entre aquilo que existe hoje e um eventual alargamento, ponderado, à ação
popular, restrita, circunstanciada e devidamente “baiada” por uma redação
que não permita o aproveitamento desta fórmula por qualquer populismo ou
exercício demagógico em vésperas eleitorais ou noutras alturas.”.
(…) o CDS pronunciou-se no sentido da “possibilidade de maior legitimidade
em relação aos interessados nesta matéria, …de acordo também com a sua
capacidade em relação às matérias”.
(…) o PCP, aquando da votação final da Lei 48/2006, propôs que o artigo
89.º da LOPTC fosse alterado no sentido de admitir também “subsidiária e
condicionalmente, a intervenção particular, seguindo, aliás, normas
europeias e o resultado da síntese interna do próprio Tribunal de Contas”.
Nesta linha apresentou proposta de redação para o artigo 89.º, cuja alínea c)
tinha o seguinte inciso:
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2 In Revista do Tribunal de Contas n.º 46, pág. 58.
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1- O julgamento dos processos a que alude o artigo 58.º,
independentemente das qualificações jurídicas dos factos constantes
dos respetivos relatórios, pode ser requerido:
a) Pelo Ministério Público;
b) Por grupos de pessoas singulares, em número não inferior a 25, ou
por pessoas coletivas interessadas e com situações fiscal e de
segurança social regularizadas.
2- O direito de ação previsto na alínea b) do número anterior pode ser
exercido no prazo de três meses a contar da notificação ou do
despacho do Ministério Público que declare não requerer procedimento
jurisdicional.
3- As entidades referidas na alínea b) deverão constituir advogado que os
representará.
Por sua vez, o CDS afirma-se contra “qualquer solução que vise liberalizar
totalmente a introdução (nem por iniciativa de grupos de pessoas em número
não inferior a 25) destas questões no Tribunal de Contas”.
A proposta de alteração do PCP…foi rejeitada.”
O texto da lei vigente – o artigo 89.º da LOPTC atual – é o que então foi
aprovado e que, como referimos, não só não aceitou como rejeitou a
proposta destinada a admitir o direito de ação popular financeira.
Temos, assim, que o legislador não previu a ação popular financeira,
sendo certo que o direito de ação popular só existe “nos casos e
termos previsto na lei” (n.º 3 do artigo 52.º da CRP), ou seja, nos casos
tipicamente previstos na lei infraconstitucional3.
Vigora, aqui, o princípio da tipicidade legal da ação popular.
Mod. TC 1999.001
3 Vigora, aqui, o princípio da tipicidade legal da ação popular.
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Assim, e mesmo que de jure constituendo possamos defender a
consagração na LOPTC do direito à ação popular financeira4, a verdade é
que sem essa previsão, em concreto, não podemos afirmar a existência de
um direito subjetivo suscetível de poder valer como alicerce jurídico
necessário e suficiente para a demanda de posições jurídicas individuais ou
supra individuais, até porque a sua aplicabilidade implicaria sempre um grau
suficiente de determinabilidade, isto é, um conteúdo jurídico suficientemente
preciso e determinável, quanto aos seus pressupostos de direito e de facto,
consequências jurídicas e âmbito de proteção do direito invocado5.
Concluímos, assim, não existir no nosso ordenamento jurídico um direito à
ação popular financeira.
Acresce que a inconstitucionalidade por omissão, invocada pelos
Recorrentes, só pode ser requerida nos termos do artigo 283.º da CRP, ou
seja, a requerimento do Presidente da República e do Provedor de Justiça,
ou, com fundamento em violação de direitos das regiões autónomas, a
requerimento dos presidentes das assembleias legislativas regionais.
2. Decisão.
Termos em que se julga o recurso improcedente com fundamento na
inexistência do direito à ação popular financeira.
Emolumentos legais a cargo dos Recorrentes.
Lisboa, 8 de Julho 2015.
Mod. TC 1999.001
4 Vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, e ainda Paulo Nogueira da Costa, nas citadas obras.
5 Cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Obra citada, pág. 18, em anotação ao artigo 18.º da CRP
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Os Juízes Conselheiros
(Helena Ferreira Lopes – Relatora)
(Carlos Alberto L. Morais Antunes)
(Laura Tavares da Silva)
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