Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 26/2010

1. Compete à Agência Nacional de Compras Públicas, E.P.E. (ANCP) centralizar a negociação e celebração dos Acordos Quadro, cabendo às entidades adquirentes comprar e pagar os bens nas condições neles fixadas.

2. A Direcção de Abastecimento da Marinha, enquanto entidade compradora vinculada, está sujeita ao disposto no n.º 4 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 37/2007, de 19 de Fevereiro, de acordo com o qual está proibida de adoptar procedimentos tendentes à contratação directa de bens que se insiram em categorias abrangidas por acordos vigentes, que para ela são obrigatórios, salvo autorização prévia, expressa, do membro do Governo responsável pela área das finanças, precedida de proposta fundamentada da entidade compradora interessada.

3. Estando em vigor, à data dos factos, para aquisição de combustíveis rodoviários em postos de abastecimento públicos, um Acordo Quadro celebrado pela ANCP, a Direcção de Abastecimento da Marinha estava obrigada a adquirir os combustíveis rodoviários através daquele Acordo Quadro.

4. A pendência da ultimação de um processo de centralização das compras de combustíveis rodoviários no âmbito do Ministério da Defesa Nacional, não interfere com a vinculação já existente ao Acordo Quadro em referência.

5. Nos termos do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, aplicam-se ao presente procedimento as regras constantes do Código dos Contratos Públicos (CCP).
6. De acordo com o disposto nos arts. 26.º, n.º 1, al. e), 252.º, n.º 1, al. a) e 258.º, n.º 1 do referido Código, o procedimento de ajuste directo pode ser utilizado quando esteja em causa a aquisição de bens ao abrigo de um Acordo Quadro celebrado com uma única entidade, correspondendo, nesse caso, o conteúdo dos contratos às condições contratuais estabelecidas nesse Acordo Quadro, como determina o n.º 2 do art.º 258.º.

7. Quando estejam em causa Acordos Quadro celebrados com várias entidades, como é o caso, o art.º 259.º do CCP, reportado à alínea b) do n.º 1 do art.º 252.º, determina que a entidade adjudicante deve dirigir a todos os co-contratantes do Acordo Quadro convite à apresentação de propostas.

8. A invocação de dificuldades no acesso à plataforma electrónica da ANCP não dispensa a entidade de fazer a aquisição nos termos do Acordo Quadro aplicável, uma vez que, tal como estabelece o art.º 115.º do CCP, o convite às várias entidades poderia ser enviado simultaneamente por correio ou por qualquer meio de transmissão escrita ou electrónica de dados.

9. A escolha do procedimento de ajuste directo por razões de urgência imperiosa não procede, porquanto o Acordo Quadro é uma forma que permite aquisições expeditas, podendo a entidade adquirente fixar um prazo curto para resposta às consultas. Não procede, ainda, por não se ter demonstrado que a urgência resultasse de acontecimentos imprevisíveis pela entidade adjudicante, e que o ajuste directo tenha sido adoptado na medida do estritamente necessário.

10. Nos termos do art.º 5.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 37/2007, os contratos celebrados em violação das normas mencionadas são nulos. A nulidade constitui fundamento da recusa de visto, nos termos do art.º 44.º, n.º 3, al. a), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

11. A ilegalidade verificada impediu, ainda, que se criassem condições de concorrência entre os três fornecedores, facto que impediu a obtenção de condições financeiras mais vantajosas para a entidade adjudicante.

12. As ilegalidades que alterem, ou possam alterar, o resultado financeiro do contrato constituem também fundamento da recusa de visto, nos termos do disposto na al. c) do n.º 3 do art.º 44 da referida Lei n.º 98/97.

SP/DCP/11-01-2011
ACÓRDÃO N.º 26/2010 - 13.Jul.2010 - 1ª S/SS
(Processo n.º 585/2010)
DESCRITORES: Acordo Quadro / Entidade Compradora Vinculada / Aquisição de
Bens / Central de Compras / Código dos Contratos Públicos / Ajuste
Directo / Apresentação das Propostas / Plataforma Electrónica /
Urgência / Alteração dos Pressupostos / Princípio da Concorrência /
Nulidade / Recusa de Visto
SUMÁRIO:
1. Compete à Agência Nacional de Compras Públicas, E.P.E. (ANCP)
centralizar a negociação e celebração dos Acordos Quadro, cabendo às
entidades adquirentes comprar e pagar os bens nas condições neles
fixadas.
2. A Direcção de Abastecimento da Marinha, enquanto entidade compradora
vinculada, está sujeita ao disposto no n.º 4 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º
37/2007, de 19 de Fevereiro, de acordo com o qual está proibida de
adoptar procedimentos tendentes à contratação directa de bens que se
insiram em categorias abrangidas por acordos vigentes, que para ela são
obrigatórios, salvo autorização prévia, expressa, do membro do Governo
responsável pela área das finanças, precedida de proposta fundamentada
da entidade compradora interessada.
3. Estando em vigor, à data dos factos, para aquisição de combustíveis
rodoviários em postos de abastecimento públicos, um Acordo Quadro
celebrado pela ANCP, a Direcção de Abastecimento da Marinha estava
obrigada a adquirir os combustíveis rodoviários através daquele Acordo
Quadro.
4. A pendência da ultimação de um processo de centralização das compras
de combustíveis rodoviários no âmbito do Ministério da Defesa Nacional,
não interfere com a vinculação já existente ao Acordo Quadro em
referência.

SP/DCP/11-01-2011
5. Nos termos do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro,
aplicam-se ao presente procedimento as regras constantes do Código dos
Contratos Públicos (CCP).
6. De acordo com o disposto nos arts. 26.º, n.º 1, al. e), 252.º, n.º 1, al. a) e
258.º, n.º 1 do referido Código, o procedimento de ajuste directo pode
ser utilizado quando esteja em causa a aquisição de bens ao abrigo de um
Acordo Quadro celebrado com uma única entidade, correspondendo,
nesse caso, o conteúdo dos contratos às condições contratuais
estabelecidas nesse Acordo Quadro, como determina o n.º 2 do art.º
258.º.
7. Quando estejam em causa Acordos Quadro celebrados com várias
entidades, como é o caso, o art.º 259.º do CCP, reportado à alínea b) do
n.º 1 do art.º 252.º, determina que a entidade adjudicante deve dirigir a
todos os co-contratantes do Acordo Quadro convite à apresentação de
propostas.
8. A invocação de dificuldades no acesso à plataforma electrónica da ANCP
não dispensa a entidade de fazer a aquisição nos termos do Acordo
Quadro aplicável, uma vez que, tal como estabelece o art.º 115.º do CCP,
o convite às várias entidades poderia ser enviado simultaneamente por
correio ou por qualquer meio de transmissão escrita ou electrónica de
dados.
9. A escolha do procedimento de ajuste directo por razões de urgência
imperiosa não procede, porquanto o Acordo Quadro é uma forma que
permite aquisições expeditas, podendo a entidade adquirente fixar um
prazo curto para resposta às consultas. Não procede, ainda, por não se
ter demonstrado que a urgência resultasse de acontecimentos
imprevisíveis pela entidade adjudicante, e que o ajuste directo tenha
sido adoptado na medida do estritamente necessário.
10. Nos termos do art.º 5.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 37/2007, os contratos
celebrados em violação das normas mencionadas são nulos. A nulidade
constitui fundamento da recusa de visto, nos termos do art.º 44.º, n.º 3,
al. a), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

SP/DCP/11-01-2011
11. A ilegalidade verificada impediu, ainda, que se criassem condições de
concorrência entre os três fornecedores, facto que impediu a obtenção
de condições financeiras mais vantajosas para a entidade adjudicante.
12. As ilegalidades que alterem, ou possam alterar, o resultado financeiro do
contrato constituem também fundamento da recusa de visto, nos termos
do disposto na al. c) do n.º 3 do art.º 44 da referida Lei n.º 98/97.
Conselheira Relatora: Helena Abreu Lopes

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 03/09/10
ACÓRDÃO Nº 26 /10 - 13.JUL - 1.ª S/SS
Processo nº 585/2010
1. A Direcção de Abastecimento da Marinha remeteu para fiscalização prévia
um contrato de aquisição de combustíveis rodoviários celebrado, em 27 de
Abril de 2010, entre o Estado Português (através da Direcção de
Abastecimento da Marinha, Ministério da Defesa Nacional) e a
PETROGAL, S.A., pelo preço de € 625.000,00, acrescido de IVA.
2. DOS FACTOS
Além do referido em 1, relevam para a decisão os seguintes factos,
evidenciados por documentos constantes do processo:
a) Em 15 de Dezembro de 2009, o Secretário-Geral da Defesa Nacional
informou várias entidades da área da Defesa, incluindo o Chefe do Estado-
Maior da Armada1, de que:
 Os contratos de aquisição de combustíveis vigentes
terminavam a 31 de Dezembro de 2009;
 A Secretaria-Geral/UMC (Unidade Ministerial de Compras)
estava a desenvolver um novo procedimento no âmbito do
Acordo Quadro da ANCP, que apenas deveria estar
operacionalizado no 2.º trimestre de 2010;
 “As UEO’s, entretanto, deverão adoptar os procedimentos
aquisitivos adequados à sua situação específica”;
Mod. TC 1999.001
1
Vide fls. 5 e 6 dos autos.

Tribunal de Contas
b) Em 9 de Março de 2010, o Subdirector da Direcção de Abastecimento da
Marinha recebeu um e-mail do Chefe de Divisão da UMC (Unidade
Ministerial de Compras da Defesa) informando que a UMC iria lançar um
procedimento centralizado de aquisição de combustíveis para todo o
Ministério da Defesa Nacional, a consubstanciar em contrato a vigorar até
31/12/2010, com possibilidade de renovação, e solicitando, para o efeito, a
estimativa de consumos de Julho a Dezembro de 20102;
c) Em 16 de Março de 2010, o Vice-Almirante Superintendente dos Serviços
de Material da Marinha3, reconhecendo a necessidade de aquisição de
combustível até à conclusão do processo de centralização pela Unidade
Ministerial de Compras, autorizou a abertura de um procedimento de
adjudicação para aquisição de combustíveis rodoviários para a Marinha4;
d) Nesse despacho foi determinado que o procedimento pré-contratual a
adoptar seria o ajuste directo à PETROGAL, S.A., nos termos do disposto
no artigo 24.º, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos;
e) Na proposta sobre que recaiu esse despacho invocou-se a necessidade
urgente da aquisição, para cumprimento da missão da Marinha na sua
estrutura logística, considerando que se impunha adoptar um procedimento
adjudicatório “que assegure a imediata disponibilização dos referidos
bens, a empresa com reconhecida estrutura logística e especificidade no
seu funcionamento enquadrável nas necessidades da Marinha e que
garanta e facilite essa aquisição premente”, “de forma a assegurar, nos
termos da lei, que na execução do contrato a celebrar seja garantida a
celeridade conducente à cabal satisfação de todas as necessidades
prementes, bem como a defesa dos interesses essenciais do Estado”;
f) Em 17 de Março de 2010, foi dirigido à PETROGAL um convite para
apresentação de proposta para o fornecimento de 3 lotes de combustível
rodoviário, a entregar no Centro de Abastecimento, sito na Base Naval de
Lisboa - Alfeite, Almada5:
 478.000 LI de Gasóleo Rodoviário;
 31.920 LI de Gasolina 98 Octanas;
2
Vide fls. 78 e 79 dos autos.
Mod. TC 1999.001
3
Ao abrigo de subdelegação de poderes.
4
Vide fls. 10 e 11.
5
Vide convite, caderno de encargos e respectivo Anexo, a fls. 12 e seguintes.
–2–

Tribunal de Contas
 110.330 LI de Gasolina 95 Octanas;
g) De acordo com o artigo 3.º do Caderno de Encargos, aprovado pelo
despacho referido em c), o contrato seria executado durante o ano de 2010,
não podendo a entrega dos bens ultrapassar a data de 10 de Dezembro de
20106;
h) De acordo com o ponto 9.1. do convite referido em f), “o critério de
adjudicação será o do mais baixo preço, lote a lote”;
i) Em 22 de Março de 2010, a PETROGAL apresentou a sua proposta de
fornecimento de combustível, a granel e em postos de abastecimento
público, através de Cartão Galp Frota, propondo-se fornecer o combustível
ao preço de referência no momento do abastecimento, com desconto para os
abastecimentos efectuados na sua rede de postos7;
j) Em 29 de Março de 2010 foi feita a adjudicação8;
k) O contrato foi celebrado em 27 de Abril de 2010:
 Para produzir efeitos durante o ano de 2010;
 Entrando em vigor no dia útil seguinte ao pagamento dos
emolumentos pelo visto do Tribunal de Contas;
 Não podendo qualquer fornecimento ultrapassar a data de 10 de
Dezembro de 20109;
l) Em 26 de Maio de 2010, o Chefe de Divisão da UMC (Unidade Ministerial
de Compras da Defesa) informou o Subdirector da Direcção de
Abastecimento da Marinha, por e-mail, de que o procedimento de aquisição
centralizada de combustíveis rodoviários se encontrava na fase de pedido de
autorização junto do Ministro da Defesa Nacional, após o que seria lançado
no mercado10;
m) Questionados sobre quais os acontecimentos imprevisíveis que
fundamentavam o recurso ao ajuste directo previsto no artigo 24.º, n.º 1,
alínea c), do Código dos Contratos Públicos, e sobre como consideravam
6
Vide fls. 19.
7
Vide proposta a fls. 26 e seguintes.
Mod. TC 1999.001
8
Vide fls. 68 e 70.
9
Vide cláusulas C.1 e C.3 do contrato.
10
Vide fls. 80.
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Tribunal de Contas
compatível o prazo de execução do contrato com a limitação imposta por
aquele preceito legal de que o fornecimento fosse feito na medida do
estritamente necessário, os serviços vieram referir que11:
 “(…) só em 09 de Março de 2010, ou seja, no final do primeiro
trimestre esta Direcção Geral tomou conhecimento de que o
Acordo Quadro a realizar pela Secretaria Geral/ UMC estaria
proposto apenas para o 2.º semestre de 2010 (Julho a
Dezembro)”;e que
 “(…) neste contexto, e face à necessidade urgente de no segundo
trimestre e de apenas para o segundo trimestre assegurar um
contrato de aquisição dos bens referidos, procedeu-se de
imediato ao desenvolvimento de procedimento por ajuste directo,
com fundamento no critério material inscrito na norma do artigo
24.º, n.º 1, alínea c) do CCP”;
n) Questionados sobre as razões por que não foi dado cumprimento ao
disposto no artigo 5.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 37/2007, de 19 de
Fevereiro12, os serviços:
 Sustentaram, numa primeira fase, que não estavam verificados os
requisitos fixados nessa norma, uma vez que tinham recebido da
própria Unidade Ministerial de Compras uma orientação para a
aquisição directa dos combustíveis13;
 Procuraram, numa segunda fase, enquadrar o procedimento
realizado no regime do acordo quadro em vigor14; Assim,
o) Em 1 de Julho de 2010, foi subscrita pelas partes uma adenda ao contrato
em apreciação, referindo, entre outros aspectos, que “todos os bens estão
sujeitos às especificações e especificidades decorrentes do Acordo-Quadro
n.º 08.02.01.003, da ANCP”;
p) Em 5 de Julho de 2010, o Vice-Almirante Superintendente dos Serviços de
Material da Marinha ratificou o processo de contratação em causa:
11
Vide fls. 72 a 75.
12
Que fixa a obrigatoriedade de compra através dos acordos quadro celebrados pela ANCP (Agência
Mod. TC 1999.001
Nacional das Compras Públicas).
13
Vide ofício de 31 de Maio de 2010, a fls. 73, 74 e 75.
14
Vide ofício de 6 de Julho de 2010, a fls. 103 e seguintes.
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Tribunal de Contas
 Alterando a respectiva fundamentação legal, passando a invocar-
se o artigo 26.º, n.º 1, alínea e), do Código dos Contratos Públicos;
 Fazendo retroagir os efeitos da “ratificação” ao início do
procedimento por ajuste directo15;
q) Foi invocado, e comprovado, que, entre 9 de Dezembro de 2009 e 28 de
Abril de 2010, foram desenvolvidas diligências pela Direcção de
Abastecimento da Marinha para o acesso à plataforma electrónica de
contratação da ANCP, com vista à aquisição ao abrigo dos acordos quadro
em vigor, não tendo a referida Direcção, até àquela última data, obtido os
acessos necessários16;
r) Invocou-se que, face a essas dificuldades, foi decidido proceder à aquisição
sem utilização da plataforma electrónica, ou seja, em suporte de papel 17;
s) Refere-se no ofício de 6 de Julho de 2010, constante de fls. 103 e seguintes:
“(…) Nessa conformidade, foi enviado convite à entidade, que
dentro do catálogo de entidades fornecedoras tinha possibilidade,
de forma urgente e sem comprometer mais o orçamento promover à
aquisição dos bens referidos;
Tendo como referência o Acordo Quadro em questão, não resulta
que o convite deva ser enviado a todos os concorrentes, mas
apenas mera consulta aos mesmos;
(…) o procedimento adoptado é o ajuste directo ao abrigo do
artigo 26.º, n.º 1, alínea e) do CCP, e, subsequentemente, os artigos
258.º e 252.º, n.º 1, alínea a) do CCP (…);
Da conjugação de todos os artigos, resulta que, salvo melhor
interpretação que, ao abrigo de um acordo quadro deverá ser
adoptado um procedimento por ajuste directo, procedimento que
foi adoptado;
Foi convidada a entidade que, em face da urgência na aquisição
tempestiva destes bens melhor resposta poderia proporcionar, até
porque, foi também considerada a relevância da especificação
técnica relativa à entrega do cartão electrónico e da quantidade a
fornecer, em tempo útil a cada uma das viaturas do serviço –
Mod. TC 1999.001
15
Vide despacho a fls. 130, 131 e 132.
16
Vide cópias de e-mails de fls. 133 a 149.
17
Vide fls. 105.
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Tribunal de Contas
Marinha – (mais de 1000 em circulação) com actividades
operacionais no âmbito da segurança interna, socorro,
policiamento e defesa; (…)”
t) O “Acordo ANCP n.º 08.02.01.003”, foi celebrado entre a Agência Nacional
de Compras Públicas, EPE, e as empresas BP Portugal-Comércio de
Combustíveis e Lubrificantes, S.A., Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A, e
Repsol Portuguesa, S.A., para o fornecimento de combustíveis rodoviários
em postos de abastecimento públicos18;
u) Esse Acordo Quadro foi celebrado em 29 de Setembro de 2008, para
produzir efeitos a partir de 30 de Setembro de 2008, com uma duração de 2
anos, renovável por dois períodos subsequentes de 1 ano cada;
v) Nas cláusulas 1.ª e 4.ª desse Acordo Quadro ficou consignado que os
fornecimentos às entidades seguem os termos definidos, além do mais, no
Caderno de Encargos do Acordo;
w) O artigo 4.º, n.º 2, do referido Caderno de Encargos 19 estipulou que o
Caderno de Encargos faz parte integrante do Acordo Quadro;
x) O artigo 7.º do mesmo Caderno de Encargos estabeleceu como uma das
obrigações da entidade adquirente a celebração dos contratos com as
entidades fornecedoras, nas condições expressas no artigo 28.º;
y) Nos n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 28.º do Caderno de Encargos referia-se20:
“Artigo 28.º
Aquisição de combustíveis rodoviários
1- A aquisição de combustíveis rodoviários pelas entidades adquirentes será
efectuada por consulta às entidades fornecedoras que integram o acordo quadro,
para que apresentem as suas propostas, fixando-se um prazo suficiente para o
efeito.
2- (…)
3- A entidade agregadora responsável pela aquisição do produto ou serviço deverá
negociar as propostas apresentadas pelas entidades fornecedoras.
4- As entidades adquirentes atribuirão o fornecimento à entidade fornecedora que,
após a negociação referida no número anterior, apresente a melhor proposta
Mod. TC 1999.001
18
Vide fls. 151 e seguintes.
19
Vide fls. 115 e seguintes.
20
Vd. fls. 37.
–6–

Tribunal de Contas
com base nos critérios de adjudicação previstos no artigo 29.º do presente
caderno de encargos.”
z) Referia o artigo 29.º do mesmo Caderno de Encargos:
“Artigo 29.º
Critérios de adjudicação ao abrigo do acordo quadro
1- A adjudicação é feita segundo o critério da proposta economicamente mais
vantajosa, tendo em conta os seguintes factores, por ordem decrescente de
importância:
a. Para o Lote 121:
i. Preço, com uma ponderação mínima de 80% (oitenta por cento);e
ii. Cobertura geográfica.”
aa) O artigo 26.º, n.º 3, do Caderno de Encargos, referia ainda que “Os
descontos estabelecidos no acordo quadro correspondem aos descontos mínimos que
podem ser praticados pelas entidades fornecedoras, devendo as entidades adquirentes
procurar obter condições mais vantajosas junto das entidades fornecedoras.”
3. DA VINCULAÇÃO AO ACORDO QUADRO
O Decreto-Lei n.º 37/2007, de 19 de Fevereiro, criou a Agência Nacional
de Compras Públicas. E.P.E. (ANCP), com a responsabilidade de conceber,
definir, implementar, gerir e avaliar o Sistema Nacional de Compras
Públicas (SNCP).
Um dos princípios orientadores deste Sistema, também identificado como
uma das formas de centralização da contratação, é a celebração de
Acordos Quadro.
Compete à ANCP centralizar a negociação e celebração dos Acordos
Quadro, cabendo às entidades adquirentes comprar e pagar os bens nas
condições neles fixadas22.
Nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37/2007, integram o
SNCP, na qualidade de entidades compradoras vinculadas, os serviços da
administração directa do Estado e os institutos públicos.
21
O Lote 1 corresponde, no Acordo Quadro, à aquisição de combustíveis rodoviários em postos de
Mod. TC 1999.001
abastecimento públicos – cfr. Artigo 3.º, n.º 2, alínea a), do Caderno de Encargos.
22
Vide artigos 4.º, alíneas a) e b), e 5.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 37/2007 e artigo 6.º, n.º 1, alínea
c), dos Estatutos da ANCP, aprovados pelo mesmo Decreto-Lei.
–7–

Tribunal de Contas
A Direcção de Abastecimento da Marinha é um serviço integrado na
administração directa do Estado, sendo, assim, uma entidade compradora
vinculada.
Enquanto entidade compradora vinculada, ela está sujeita ao disposto no
n.º 4 do artigo 5.º do mesmo Decreto-Lei, de acordo com o qual está
proibida de adoptar procedimentos tendentes à contratação directa de bens
que se insiram em categorias abrangidas por acordos quadro vigentes, que
para ela são obrigatórios, salvo autorização prévia, expressa, do membro
do Governo responsável pela área das finanças, precedida de proposta
fundamentada da entidade compradora interessada.
Conforme decorre das alíneas t) e u) do probatório, à data dos factos estava
em vigor, para a aquisição de combustíveis rodoviários em postos de
abastecimento públicos, um Acordo Quadro celebrado pela ANCP em 29
de Setembro de 2008.
Não foi invocada, nem comprovada, qualquer autorização ministerial que
tenha isentado o caso em apreço do regime referido.
A Direcção de Abastecimento da Marinha estava, pois, vinculada a
adquirir combustíveis rodoviários através do referido Acordo Quadro.
No processo invoca-se e comprova-se que decorria um procedimento para
centralização das compras de combustíveis rodoviários no âmbito do
Ministério da Defesa Nacional, o qual ainda não se encontrava concluído,
comprovando-se ainda que cada Departamento tinha recebido instruções
para, até lá, tratar autonomamente das suas aquisições nesse domínio.
Mas, como também resulta dos elementos constantes do processo, e se
refere nas alíneas a) e b) do ponto 2 deste Acórdão, esse processo destina-
se, não a celebrar um Acordo Quadro sectorial, mas a agrupar e centralizar
as necessidades ao nível do Ministério. Uma vez agrupadas essas
necessidades, a UMC procederá a consultas no âmbito do já referenciado e
vigente Acordo Quadro celebrado pela ANCP para o fornecimento de
combustíveis rodoviários.
Deste modo, a pendência da ultimação do processo de centralização
sectorial não interfere, de forma alguma, com a vinculação já existente ao
Acordo Quadro em referência.
A legitimação hierárquica que a Direcção de Abastecimento da Marinha
terá recebido para adquirir “directamente” os seus combustíveis significou
Mod. TC 1999.001
apenas que o poderia fazer “directamente” através do Acordo Quadro, ou
seja, sem intermediação da Unidade Ministerial de Compras.
–8–

Tribunal de Contas
Isso mesmo acabou por ser claramente afirmado no n.º 4 do Despacho n.º
7574/2010, de 8 de Março de 2010, do Ministro do Estado e das Finanças e
do Ministro da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2.ª
série, de 30 de Abril de 2010. Aí se esclarece aquilo que já resultava
directamente da lei: que até à data de abertura dos procedimentos
centralizados de contratação pela UMC do Ministério da Defesa Nacional,
a contratação das aquisições pelas entidades compradoras vinculadas pode
ser efectuada “directamente no âmbito dos acordos quadro celebrados
pela ANCP”, com respeito pelas condições contratuais nos mesmos
estabelecidas.
É, pois, claro que a Direcção de Abastecimento da Marinha estava
obrigada a adquirir os combustíveis rodoviários através do Acordo Quadro
da ANCP.
4. PROCEDIMENTO A ADOPTAR
Por outro lado, e como invoca a entidade, atentas as datas em que foram
praticados os actos referidos nas várias alíneas do probatório, e nos termos
do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, ao presente
procedimento aplicam-se também as regras constantes do Código dos
Contratos Públicos23, pelo que há que articular o acima referido com as
normas deste Código.
Ora, de acordo com o disposto nos artigos 26.º, n.º 1, alínea e), 252.º, n.º 1,
alínea a), e 258.º, n.º 1, do referido Código dos Contratos Públicos, o
procedimento de ajuste directo pode ser utilizado quando esteja em causa a
aquisição de bens ao abrigo de um Acordo Quadro celebrado com uma
única entidade, correspondendo, nesse caso, o conteúdo dos contratos às
condições contratuais estabelecidas nesse Acordo Quadro, como determina
o n.º 2 do artigo 258.º.
No entanto, para a formação de contratos a celebrar ao abrigo de Acordos
Quadro celebrados com várias entidades a solução é diversa. O artigo
259.º do Código, reportado à alínea b) do n.º 1 do artigo 252.º, determina
que, nesses casos, a entidade adjudicante deve dirigir aos co-contratantes
do Acordo Quadro convite à apresentação de propostas.
23
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, rectificado pela Declaração de Rectificação n.º
Mod. TC 1999.001
18-A/2008, de 28 de Março de 2008, e alterado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º
223/2009, de 11 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º 278/2009, de 2 de Outubro, e pela Lei n.º 3/2010, de 27
de Abril.
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Tribunal de Contas
E, como decorre do seu próprio texto, a alínea e) do n.º 1 do artigo 26.º não
se aplica aos casos previstos neste artigo 259.º.
Ora, no caso, estamos precisamente perante esta segunda situação, já que o
Acordo Quadro foi celebrado com 3 entidades24.
O procedimento de consulta aos vários co-contratantes do Acordo Quadro
estava, também, claramente estabelecido no artigo 28.º do Caderno de
Encargos que o precedeu e que dele faz parte integrante25.
De acordo com esse artigo, a aquisição de combustíveis rodoviários no
âmbito do Acordo Quadro deve ser efectuada por consulta às entidades
fornecedoras que o integram, para que apresentem as suas propostas. Essas
propostas devem, então, ser negociadas e apreciadas de acordo com os
critérios de adjudicação fixados.
Pretende-se, através deste procedimento, e nos termos do próprio artigo
26.º do mesmo Caderno de Encargos, que as entidades adquirentes
procurem obter condições mais vantajosas junto das entidades
fornecedoras, nomeadamente em termos de preço.
O que se estabeleceu está, aliás, em consonância com o que se dispõe na
alínea g) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 37/2007, que define como
princípio orientador do SNCP a promoção da concorrência e da
diversidade de fornecedores.
Há, pois, uma clara diferença entre o procedimento estabelecido nos
artigos 26.º, n.º 1, alínea e), 252.º, n.º 1, alínea a), e 258.º do Código dos
Contratos Públicos, e o que está definido nos artigos 252.º, n.º 1, alínea b),
e 259.º do mesmo Código.
No caso, estamos perante a segunda situação.
Quando assim é, e ao invés do que é pretendido pelos serviços, a
celebração de contratos ao abrigo de um Acordo Quadro outorgado com
várias entidades deve ser precedida de consulta a todos os fornecedores
que o subscreveram e nunca de consulta apenas a um deles.
A Direcção de Abastecimento da Marinha invocou que a PETROGAL era a
entidade que lhe poderia proporcionar a melhor resposta26.
Mas, não só não foram apresentados quaisquer fundamentos para esse
entendimento, como, sobretudo, não era legítima a formulação desse juízo.
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24
Cfr. alínea t) da matéria de facto.
25
Cfr. alíneas u) a aa) do ponto 2, supra.
26
Cfr. alíneas e) e s) do probatório.
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Tribunal de Contas
Os Acordos Quadro são precedidos de concursos que garantem que os
fornecedores seleccionados estão em condições de garantir os
fornecimentos e a consulta a todos esses fornecedores destina-se a permitir
uma escolha concorrencial e objectiva da melhor resposta.
Como o caso concreto bem exemplifica, o Caderno de Encargos do Acordo
Quadro fixava já níveis mínimos de resposta para os fornecedores 27. Os 3
fornecedores escolhidos cumpriam com esses requisitos e ficaram
vinculados a eles. Como se estipula no artigo 6.º desse Caderno de
Encargos, as entidades fornecedoras estão obrigadas a apresentar proposta
a todas as consultas efectuadas para os lotes para que foram seleccionadas
e a fornecer os produtos às entidades adquirentes conforme os requisitos
técnicos e níveis de serviço definidos.
Não é pois legítimo nem sustentado o juízo feito pela Direcção de
Abastecimento da Marinha de que só a PETROGAL poderia responder à
urgência na aquisição tempestiva dos combustíveis e à quantidade
pretendida, ou de que, de entre os subscritores do Acordo Quadro, era essa
a empresa que melhor respondia a esses requisitos.
Os outros fornecedores qualificados no Acordo Quadro não só cumpriam
com os requisitos base como não chegaram a ser consultados para saber se
os podiam melhorar, sendo certo que o objectivo do procedimento de
consulta previsto era precisamente o de obter, em ambiente concorrencial,
as condições mais vantajosas possíveis para responder às necessidades da
entidade adquirente.
5. DA NÃO UTILIZAÇÃO DA PLATAFORMA ELECTRÓNICA
Os serviços invocam, e comprovam, dificuldades no acesso à plataforma
electrónica da ANCP que prejudicavam a urgência no fornecimento dos
bens.
Não temos dúvidas de que tais dificuldades, em face da urgência
verificada, legitimaram a tramitação não electrónica do processo.
Mas isso não significa que a entidade tenha ficado dispensada de fazer a
aquisição nos termos do Acordo Quadro aplicável.
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27
Exigindo, por exemplo, que a disponibilização dos cartões electrónicos de abastecimento se faça no prazo
máximo de oito dias úteis - cfr. artigo 22.º do Caderno de Encargos do Acordo Quadro.
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Tribunal de Contas
Tal como, aliás, se estabelece no artigo 115.º do Código dos Contratos
Públicos, o convite às várias entidades poderia ser enviado
simultaneamente por correio ou por qualquer meio de transmissão escrita e
electrónica de dados, podendo a proposta ser também apresentada por
qualquer um desses meios.
6. DA URGÊNCIA NO FORNECIMENTO
A fundamentação legal da contratação em análise, alterada a posteriori,
vinha inicialmente reportada ao disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º
do Código dos Contratos Públicos.
Ou seja, o ajuste directo foi inicialmente escolhido como o procedimento
aplicável por razões de urgência imperiosa que não permitiam cumprir os
prazos inerentes aos demais procedimentos.
De certa forma, esse argumento mantém-se, mesmo no enquadramento
reformado, pois alega-se que a consulta a apenas uma das entidades
subscritoras do Acordo Quadro se justifica pela urgência na aquisição 28.
Trata-se de um argumento que não procede, porquanto o Acordo Quadro é
uma forma que permite aquisições expeditas, podendo a entidade
adquirente fixar um prazo curto para resposta às consultas29.
Tal argumento não preenche igualmente os pressupostos de aplicação da
referida alínea c) do n.º 1 do artigo 24.º do Código dos Contratos Públicos,
por não se ter demonstrado que a urgência resultasse de acontecimentos
imprevisíveis pela entidade adjudicante, e, sobretudo, que o ajuste directo
tenha sido adoptado na medida do estritamente necessário, como se exige
nessa norma.
Refira-se, aliás, que, não obstante o despacho de adjudicação e os serviços
terem referido que apenas se pretendia assegurar a aquisição de
combustíveis até à conclusão do processo de centralização pela UMC 30, o
fornecimento contratado não respeita apenas ao segundo trimestre de 2010,
mas abrange antes todo o ano de 201031.
Ora, como resulta das alíneas b) e l) do ponto 2, está a decorrer o
procedimento centralizado para a aquisição de combustíveis para o 2.º
28
Vide alínea s) do ponto 2, supra.
29
Cfr. artigo 28.º, n.º 1, do Caderno de Encargos do Acordo Quadro, transcrito na alínea x) do ponto 2 deste
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Acórdão.
30
Cfr. alíneas c) e m) da matéria de facto.
31
Cfr. alíneas g) e k) do probatório.
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Tribunal de Contas
semestre de 2010, sendo manifesto que esse período não carecia de ser
abrangido pelo presente contrato, podendo mesmo gerar-se duplicação de
contratos para o mesmo lapso temporal.
7. DA RELEVÂNCIA DAS ILEGALIDADES VERIFICADAS
Como já acima apontámos, e não obstante a entidade ter vindo a posteriori
invocar que o contrato se insere no Acordo Quadro referido na alínea t) do
ponto 2, supra, a aquisição em causa não foi efectuada com respeito pelo
disposto no artigo 259.º do Código dos Contratos Públicos, por não ter
sido feito qualquer apelo a esse Acordo Quadro aquando do convite e do
ajuste directo à proposta apresentada, por não terem sido convidados a
apresentar proposta os vários co-contratantes do referido Acordo Quadro e,
consequentemente, não ter ocorrido qualquer negociação concorrencial das
condições propostas.
Nessa medida, não pode dar-se também por cumprido o disposto no artigo
5.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 37/2007.
Por força do disposto no n.º 6 do referido artigo 5.º do Decreto-Lei n.º
37/2007, os contratos celebrados em violação destas regras são nulos.
A nulidade constitui fundamento de recusa de visto, nos termos do artigo
44.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Para além disso, a ilegalidade verificada impediu que o procedimento
garantisse o adequado ajustamento da escolha à necessidade pública em
causa. Não foram criadas condições de concorrência entre os três
fornecedores e esse facto impediu a obtenção de condições financeiras
mais vantajosas para a entidade adjudicante.
Dessa forma, não foi acautelada a adequada utilização da despesa pública
envolvida nem realizado o disposto nos artigos 42.º, n.º 6, e 47.º, n.º 2, da
Lei n.º 91/2001, na redacção da Lei n.º48/2004, de 24 de Agosto, e no
artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.
Ora, as ilegalidades que alterem, ou possam alterar, o respectivo resultado
financeiro constituem também fundamento da recusa de visto a contratos
sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas, nos termos do
disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da referida Lei n.º 98/97.
Refira-se, a propósito, que, para efeitos desta norma, quando aí se diz
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“Ilegalidade que (…) possa alterar o respectivo resultado financeiro”
pretende-se significar que basta o simples perigo ou risco de que da
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Tribunal de Contas
ilegalidade constatada possa resultar a alteração do respectivo resultado
financeiro.
8. DECISÃO
Pelos fundamentos indicados, e por força do disposto nas alíneas a) e c) do
n.º 3 do artigo 44.º da Lei n.º 98/97, acordam os Juízes do Tribunal de
Contas, em Subsecção da 1.ª Secção, em recusar o visto ao contrato acima
identificado.
São devidos emolumentos nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do Regime
Jurídico anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de Maio, e respectivas
alterações.
Lisboa, 13 de Julho de 2010
Os Juízes Conselheiros,
Helena Abreu Lopes (Relatora)
Alberto Fernandes Brás
João Figueiredo
O Procurador Geral Adjunto
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(Daciano Pinto)
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