Nulidade Contrato de seguro Acidente de trabalho Recusa de visto Assunção de compromissos Norma financeira Cabimento orçamental Lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (lcpa)
Sumário
1. Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis [cf. art.º 5.º, n.º 1, da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (LCPA) e art.º 7.º, n.º 2, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho].
2. Este regime é aplicável a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde (cf. art.º 2.º, n.º 1 da LCPA).
3. No caso em apreço, na data em que foi registado o compromisso referente ao encargo resultante do contrato de seguro de acidentes de trabalho, o centro hospitalar não detinha os fundos disponíveis para fazer face ao referido encargo.
4. A não demonstração da existência de fundos disponíveis, à data em que o compromisso foi assumido para suportar as despesas com o contrato, gera a nulidade do compromisso e do referido contrato, nos termos do estabelecido nos artigos 5.º, n.º 1 e 3, da LCPA e 7.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 127/2012, normas que revestem indiscutível natureza financeira.
5. De acordo com o estabelecido nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), tanto a nulidade como a violação de normas financeiras constituem fundamento de recusa do visto.
Texto da decisão
ACÓRDÃO Nº
23 2018
Secção: 1ª S/SS
Data: 08/05/2018 RELATOR: Alziro Antunes Cardoso
Processo: 665/2018
Mantido pelo Acórdão nº 27/2018 -
PL, de 30/10/2018, proferido no
Recurso nº 18/2018 – 1ªS
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção:
I – RELATÓRIO
1. O Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, E.P.E. (doravante CHTS) submeteu a
fiscalização prévia do Tribunal de Contas o contrato de seguro de acidentes de
trabalho, celebrado em 23 de fevereiro de 2018, entre aquele centro hospitalar e
a sociedade Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda., pelo valor de €
373.912,55 (acrescido de IVA), para vigorar no período de 1 de março a 31 de
dezembro de 2018.
2. Para melhor instrução do processo, foi o contrato objeto de devolução à
entidade fiscalizada para prestação de esclarecimentos, designadamente em
matéria de demonstração de fundos disponíveis.
II – FUNDAMENTAÇÃO
– DE FACTO
3. Com relevo para a presente decisão, e para além do já inscrito no precedente
relatório, consideram-se assentes os seguintes factos, evidenciados pelos
documentos constantes do processo:
Por deliberação de 15 de novembro de 2017 o Conselho de Administração
do CHTS aprovou a abertura de concurso público para a contratação de
seguro de acidentes de trabalho para o ano de 2018, publicitada no Diário
da República, II Série, de 23 de novembro de 2017, e no Jornal Oficial da
União Europeia de 25 de novembro de 2018;
A adjudicação à sociedade Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda.,
concorrente que apresentou a proposta graduada em primeiro lugar pelo
júri do concurso, foi aprovada por deliberação do Conselho de
Administração do CHTS de 14 de fevereiro de 2018 e a minuta do contrato
por deliberação de 22 de fevereiro de 2018;
Consta da cláusula 4.ª do contrato celebrado entre o CHTS e a sociedade
Dias da Costa Corretores de Seguros, Lda. que para fazer face à despesa
originada pela execução do contrato foi emitido pelo CHTS o
compromisso n.º 122;
Foram juntas informações de controlo de fundos disponíveis, subscritas
pela Diretora Financeira do CHTS, das quais consta que em 26 de
fevereiro de 2018 foi efetuado um registo do compromisso n.º 122, no
montante de € 31.159,38, em 1 de abril de 2018 foi registado um reforço de
igual montante (€ 31.159,38), e em 10.04.2018 (na sequência da devolução
pelo DECOP do TdC), um novo reforço, no montante de € 249.275,23, para
perfazer o valor global da despesa prevista para o período de vigência do
contrato.
De acordo com o teor das referidas informações antes de efetuados os
referidos registos os fundos disponíveis do CHTS eram negativos, no
montante de - € 10.954.577,40 em 26/02/2018, de - € 10.171.534,58 em
01/04/2018 e de - € 10.643.712,84 em 10/04/2018, passando após os
referidos registos a presentar saldos de fundos disponíveis negativos de,
respetivamente, - € 10.985.736,78, - € 10.202.693,96 e - € 10.892.988,07.
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Em 31 de dezembro de 2017 o prazo médio de pagamento a fornecedores
do CHTS era de 208 dias;
Confrontado com falta de fundos disponíveis para assumir o
compromisso relativo ao contrato em causa, o CHTS veio aduzir o
seguinte:
“O CHTS tem operado num contexto de Fundos Disponíveis negativos desde
fevereiro de 2017. Foram já submetidos dois pedidos de aumento temporário de
FD à ACSS, o último em fevereiro deste ano, onde foi solicitada uma antecipação
de fundos no montante de 20 milhões de euros, mas até ao presente não foi
obtida resposta. De notar que a ACSS não tem procedido ao fecho dos Contratos
Programa (CP) desde 2010. A dívida já reconhecida pela ACSS relativa aos CP de
2010, 2011 e 2012 já ultrapassa os 21 milhões de euros.”
- DE DIREITO:
4. A principal questão jurídica suscitada no presente caso prende-se com a
[in]verificação de fundos disponíveis para o CHTS assumir o compromisso
respeitante à despesa decorrente do contrato submetido a fiscalização prévia,
em articulação com os fundamentos para a recusa de visto previstos no artigo
44.º, n.º 3, da LOPTC.
5. Até à publicação do regime dos compromissos e dos pagamentos em atraso
(LCPA), plasmado na Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (entretanto, alterada e
republicada pela Lei n.º 22/2015, de 17 de março) e no diploma legal que a
regulamentou — o DL n.º 127/2012, de 21 de junho (sucessivamente alterado
pelas Leis n.ºs 64/2012, de 20/12, 66-B/2012, de 31/12 e pelo Decreto-Lei n.º
99/2015, de 02/06) —, a assunção de compromissos perante terceiros
(fornecedores) dependia apenas da existência do correspondente cabimento,
isto é, da cativação de determinada dotação visando a realização de uma
despesa, constituindo tal dotação (ou crédito orçamental, inscrito em rubrica
económica adequada) o limite máximo a utilizar na realização daquela despesa.
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6. Visando assegurar que não são assumidos novos compromissos sem garantia
de disponibilidades de tesouraria que lhes façam face, a LPCA veio estabelecer
a regra de que, para além do requisito tradicional de inscrição orçamental, um
compromisso de despesa só pode ser assumido se for demonstrada a existência
de efetivos fundos disponíveis para o satisfazer.
7. De acordo com o regime instituído pela LCPA — cujos artigos 3.º a 9.º e 11.º,
nos termos do artigo 13.º do mesmo diploma, prevalecem sobre quaisquer
normas legais que disponham em contrário — conforme decorre do seu art.º
5.º, n.º 1, ao estabelecer que os “titulares de cargos políticos, dirigentes,
gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos
que excedam os fundos disponíveis referidos na alínea f) do artigo 3.º”, ou ainda
do preceituado no art.º 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21.06, ao
estatuir que “Os compromissos assumidos não podem ultrapassar os fundos
disponíveis”, as entidades a ela sujeitas apenas podem assumir compromissos
na medida dos fundos que têm disponíveis.
8. Este regime é aplicável a todas as entidades públicas do Serviço Nacional de
Saúde – cf. artigo 2.º, n.º 1, da LCPA.
9. Compromissos para efeitos da LCPA são as «obrigações de efetuar pagamentos
a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da
satisfação de outras condições» (artigo 3.º, alínea a), da LCPA).
10. E «…consideram-se assumidos quando é executada uma ação formal pela
entidade, como sejam a emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou
documento equivalente, ou a assinatura de um contrato, acordo ou protocolo,
podendo também ter um caráter permanente e estar associados a pagamentos
durante um período indeterminado de tempo, nomeadamente salários, rendas,
eletricidade ou pagamentos de prestações diversas» (citada alínea a) do artigo
3.º da LCPA).
11. «A assunção de compromissos no âmbito dos contratos com duração limitada
ao ano civil, independentemente da sua forma e natureza jurídica, deve ser
efetuada pelo seu valor integral aquando da outorga do respetivo contrato,
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emissão da ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente
(nº1, do artigo 8.º, do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho).
12. Estabelecendo o n.º 2 do mesmo artigo que «Independentemente da duração
do respetivo contrato, se o montante efetivamente a pagar não puder ser
determinado no momento da celebração do contrato, nomeadamente, por
depender dos consumos a efetuar pela entidade adjudicante, a assunção do
compromisso é efetuada aquando da emissão da nota de encomenda se for o
caso ou pelo valor estimado de encargos relativos ao período temporal de
apuramento dos fundos disponíveis».
13. Consideram-se «“Fundos disponíveis” as verbas disponíveis a muito curto
prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido
comprometidos ou gastos: i) A dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos
três meses seguintes; ii) As transferências ou subsídios com origem no
Orçamento do Estado, relativos aos três meses seguintes; iii) A receita efetiva
própria que tenha sido cobrada ou recebida como adiantamento; iv) A previsão
da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes; v) O produto de
empréstimos contraídos nos termos da lei; vi) As transferências ainda não
efetuadas decorrentes de programas e projetos do Quadro de Referência
Estratégico Nacional (QREN) e de outros programas estruturais, cujas faturas
se encontrem liquidadas e devidamente certificadas ou validadas; vii) Outros
montantes autorizados nos termos do artigo 4.º da LCPA» (artigos 3.º, alínea
f), da LCPA e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho).
14. Nos termos do nº 3 do artigo 7º do Decreto-Lei nº. 172/2012 "Sob pena da
respetiva nulidade, e sem prejuízo das responsabilidades aplicáveis, bem como
do disposto nos artigos 9.º e 10.º do presente diploma, nenhum compromisso
pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a)
Verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos
termos da lei; b) Registado no sistema informático de apoio à execução
orçamental; c) Emitido um número de compromisso valido e sequencial que é
refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente».
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15. Dispondo o n.º 3 do artigo 5º da LCPA que "Os sistemas de contabilidade de
suporte à execução orçamental emitem um número de compromisso válido e
sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou
documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em
causa são, para todos os efeitos, nulos».
16. Por outro lado, cabe à entidade fiscalizada o ónus de alegar e provar o
preenchimento das condições necessárias à obtenção de visto, como decorre
do disposto no artigo 81.º, n.º 1, da LOPTC e das instruções para que esta norma
remete (constantes da Resolução do Tribunal de Contas n.º 14/2011, in Diário
da República, II Série, n.º 156 – relevando no presente caso o seu artigo 9.º e o
Anexo I).
17. E no presente caso, conforme se extrai da factualidade descrita, o CHTS não
demonstrou a existência de fundos disponíveis para suportar o compromisso
assumido, em conformidade com as normas mencionadas.
18. Pelo contrário, assumiu e juntou informação que evidencia a inexistência de
fundos disponíveis para suportar o encargo resultante do contrato submetido a
fiscalização prévia.
19. A falta de fundos disponíveis para suportar as despesas com o contrato em
causa gera a nulidade do compromisso e do contrato, nos termos dos citados
artigos 5.º, n.ºs 1 e 3, da LCPA e 7.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 127/2012,
normas imperativas e que revestem natureza financeira (cf., nesse sentido,
entre outros, os Acórdãos da 1.ª Secção, em Subsecção, n.ºs 8/2017 (de 11/7),
10/2017 e 11/2017 (ambos de 17/7), 15/2017 (de 24/11), 18/2017 (de 30/11),
3/2018 (de 16/01), 14/2018 (de 20/03) 15, 16 e 17/2018 (de 03/04), todos
acessíveis in www.tcontas.pt).
20. E nos termos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e
Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), tanto a nulidade como a violação de
normas financeiras constituem fundamentos absolutos de recusa de visto.
III – DECISÃO
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Pelo exposto, e ao abrigo do artigo 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), da LOPTC, decide-se
recusar o visto ao contrato supra identificado.
São devidos emolumentos nos termos do disposto no artigo 5.º, n.º 3, do Decreto-
Lei n.º 66/96, de 31 de maio (Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de
Contas).
Lisboa, 8 de maio de 2018
Os Juízes Conselheiros,
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(Alziro Antunes Cardoso - Relator)
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(Fernando Oliveira Silva)
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(Mário Mendes Serrano)
Fui presente
A Procuradora-Geral Adjunta
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