Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 19/2019

(sumário elaborado pelo juiz relator)

1. As disposições transitórias dos artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, reportam-se apenas à possibilidade de derrogação temporária da imperatividade da norma sobre os novos contratos de serviço público de transporte de passageiros constante do artigo 20.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), e respetivas consequências em matéria de formação concorrencial dos contratos, não afetando a vigência das regras estabelecidas nesse regime sobre compensações financeiras.

2. A definição dos parâmetros da concreta obrigação de serviço público de transporte de passageiros é competência da autoridade de transportes e apenas os encargos derivados do cumprimento de concretas obrigações de serviço público de transporte de passageiros determinadas por aquela autoridade podem conferir o direito a uma compensação cuja fixação é conformada por um conjunto de normas imperativas, nomeadamente, estabelecidas nos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP.

3. Os contratos administrativos relativos à atribuição de compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros assumida por entidade privada abrangida pelo regime transitório estabelecido no artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2015 são regulados, nomeadamente, pelos artigos 23.º, n.º 2, e 24.º, n.os 2 a 4, do RJSPTP, 200.º, n.º 1, e 201.º, n.os 2 e 3, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), 1.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos (CCP).

4. No procedimento administrativo instaurado com vista à eventual atribuição de compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros assumida por entidade privada abrangida pelo regime transitório estabelecido no artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2015 exige-se:

a. A enunciação de forma expressa e detalhada de elementos específicos, objetivos e quantificáveis para o cálculo da compensação por obrigação de serviço público;

b. Cálculos comparativos da totalidade de custos e receitas da empresa privada num cenário de existência de obrigação de serviço público, com os decorrentes de um cenário sem existência de obrigação de serviço público e em que os serviços abrangidos fossem explorados em condições de mercado;

c. A valoração do efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público.

5. O complexo normativo constituído pelos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, impõe um conjunto de atos de avaliação de custos do serviço público, de acordo com regras fixadas em normas gerais e abstratas que exigem a prévia instauração de procedimento administrativo com vista à eventual atribuição de compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros.

6. Procedimento que deve ser conformado pelos princípios da legalidade, prossecução do interesse público, boa administração, igualdade, proporcionalidade, justiça, razoabilidade e imparcialidade, dimensões axiológicas, nomeadamente, estabelecidas nos artigos 3.º a 9.º do CPA e caso proferida decisão final sobre outorga de contrato sem que tenham sido anteriormente praticados quaisquer atos instrutórios e de fixação de matéria de facto para subsequente aplicação do direito incorre-se em violação daqueles princípios e das regras estabelecidas nos artigos 55.º, 56.º, 58.º, 102.º, 115.º, 116.º, 126.º, 127.º, 147.º e 151.º do CPA.

7. Tendo a entidade pública recorrente adotado um acordo qualificado como atípico prescindindo da tramitação de um procedimento administrativo prévio para cumprir as exigências estabelecidas nos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e
anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, verifica-se uma omissão que deve ser qualificada como «preterição total do procedimento legalmente exigido» prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea l), do CPA.

8. A «preterição total do procedimento legalmente exigido» determina a nulidade da deliberação que aprovou a outorga do contrato administrativo atentas as disposições dos artigos 161.º, n.º 1 e n.º 2, alínea l), 162.º, 200.º, n.º 2, e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA conjugadas, ainda, com as normas dos artigos 1.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, e 283.º, n.º 1, do CCP.

9. A deliberação da Câmara Municipal que viola o complexo normativo constituído pelos artigos 23.º a 25.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 consubstancia um ato que determina «a realização de despesas não permitidas por lei», o que, em face do disposto pelo artigo 4.º, n.º 2, do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, e do artigo 59.º, n.º 2, alínea c) do regime jurídico das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, implica a respetiva nulidade bem como do contrato outorgado atentas, ainda, as disposições dos artigos 161.º, n.º 1, 162.º e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA e 283.º, n.º 1, do CCP.

10. O poder cognitivo do TdC em sede de fiscalização prévia abrange o dever de conhecer nulidades derivadas ou próprias do contrato objeto do processo, com um direto e preciso recorte funcional teleologicamente vinculado à decisão jurisdicional sobre a concessão ou recusa de visto devendo o Tribunal conformar-se com um regime em que o ato nulo é ineficaz desde o início, o que obsta a que possa constituir objeto de atos de segundo grau, independentemente da respetiva declaração judicial, cânone subjacente ao efeito automático e imperativo estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.

11. A natureza financeira das normas dos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI e 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI implica que a respetiva violação constitua motivo imperativo para a recusa de visto nos termos do artigo 44.º, n.º 3, alínea b), da LOPTC.

12. A questão jurídica objeto do acórdão tem, ainda, uma dimensão axiológica indissociável das implicações hermenêuticas dos princípios europeus sobre processo concorrencial aberto, em particular, os artigos 107.º, n.º 1, 120.º, e 173.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), devendo quanto a auxílios de Estado a serviço de transportes de
passageiros atender-se, ainda, à conjugação do referido artigo 107.º, n.º 1, com os artigos 93.º, 106.º a 108.º do TFUE e o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007.

13. Verifica-se o impacto financeiro potencial previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC quando se violam regras fundamentais sobre o mercado concorrencial, quer as mesmas se reportem a um procedimento concorrencial na aquisição de bens ou serviços quer à transferência de verbas públicas, para uma entidade privada que opera em mercado concorrencial, configurada como auxílio ilegal.

ACÓRDÃO Nº
19 2019
Secção - 1ªS/PL
Data: 25/06/2019
Recurso Ordinário: 5/2019
RELATOR: Conselheiro Paulo Dá Mesquita
Processo: 2746/2018
TRANSITADO EM JULGADO
Sumário
1. As disposições transitórias dos artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, reportam-
se apenas à possibilidade de derrogação temporária da imperatividade da norma sobre os
novos contratos de serviço público de transporte de passageiros constante do artigo 20.º do
Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), e respetivas
consequências em matéria de formação concorrencial dos contratos, não afetando a vigência
das regras estabelecidas nesse regime sobre compensações financeiras.
2. A definição dos parâmetros da concreta obrigação de serviço público de transporte de
passageiros é competência da autoridade de transportes e apenas os encargos derivados do
cumprimento de concretas obrigações de serviço público de transporte de passageiros
determinadas por aquela autoridade podem conferir o direito a uma compensação cuja
fixação é conformada por um conjunto de normas imperativas, nomeadamente,
estabelecidas nos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP.
3. Os contratos administrativos relativos à atribuição de compensação financeira por obrigação
de serviço público de transporte de passageiros assumida por entidade privada abrangida
pelo regime transitório estabelecido no artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2015 são regulados,
nomeadamente, pelos artigos 23.º, n.º 2, e 24.º, n.os 2 a 4, do RJSPTP, 200.º, n.º 1, e 201.º,
n.os 2 e 3, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), 1.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, do Código
dos Contratos Públicos (CCP).
4. No procedimento administrativo instaurado com vista à eventual atribuição de
compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros
assumida por entidade privada abrangida pelo regime transitório estabelecido no artigo 10.º,
n.º 1, da Lei n.º 52/2015 exige-se:

a. A enunciação de forma expressa e detalhada de elementos específicos, objetivos e
quantificáveis para o cálculo da compensação por obrigação de serviço público;
b. Cálculos comparativos da totalidade de custos e receitas da empresa privada num
cenário de existência de obrigação de serviço público, com os decorrentes de um
cenário sem existência de obrigação de serviço público e em que os serviços
abrangidos fossem explorados em condições de mercado;
c. A valoração do efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências,
positivas ou negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos
e as receitas do operador de serviço público.
5. O complexo normativo constituído pelos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b),
6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 23 de outubro de 2007, impõe um conjunto de atos de avaliação de custos do
serviço público, de acordo com regras fixadas em normas gerais e abstratas que exigem a
prévia instauração de procedimento administrativo com vista à eventual atribuição de
compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros.
6. Procedimento que deve ser conformado pelos princípios da legalidade, prossecução do
interesse público, boa administração, igualdade, proporcionalidade, justiça, razoabilidade e
imparcialidade, dimensões axiológicas, nomeadamente, estabelecidas nos artigos 3.º a 9.º
do CPA e caso proferida decisão final sobre outorga de contrato sem que tenham sido
anteriormente praticados quaisquer atos instrutórios e de fixação de matéria de facto para
subsequente aplicação do direito incorre-se em violação daqueles princípios e das regras
estabelecidas nos artigos 55.º, 56.º, 58.º, 102.º, 115.º, 116.º, 126.º, 127.º, 147.º e 151.º do CPA.
7. Tendo a entidade pública recorrente adotado um acordo qualificado como atípico
prescindindo da tramitação de um procedimento administrativo prévio para cumprir as
exigências estabelecidas nos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e
anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, verifica-se uma omissão que deve ser qualificada
como «preterição total do procedimento legalmente exigido» prevista no artigo 161.º, n.º 2,
alínea l), do CPA.
8. A «preterição total do procedimento legalmente exigido» determina a nulidade da
deliberação que aprovou a outorga do contrato administrativo atentas as disposições dos
artigos 161.º, n.º 1 e n.º 2, alínea l), 162.º, 200.º, n.º 2, e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA conjugadas,
ainda, com as normas dos artigos 1.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, e 283.º, n.º 1, do CCP.
2

9. A deliberação da Câmara Municipal que viola o complexo normativo constituído pelos
artigos 23.º a 25.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º
1370/2007 consubstancia um ato que determina «a realização de despesas não permitidas
por lei», o que, em face do disposto pelo artigo 4.º, n.º 2, do regime financeiro das autarquias
locais e das entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro, e do artigo 59.º, n.º 2, alínea c) do regime jurídico das autarquias locais e das
entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, implica
a respetiva nulidade bem como do contrato outorgado atentas, ainda, as disposições dos
artigos 161.º, n.º 1, 162.º e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA e 283.º, n.º 1, do CCP.
10. O poder cognitivo do TdC em sede de fiscalização prévia abrange o dever de conhecer
nulidades derivadas ou próprias do contrato objeto do processo, com um direto e preciso
recorte funcional teleologicamente vinculado à decisão jurisdicional sobre a concessão ou
recusa de visto devendo o Tribunal conformar-se com um regime em que o ato nulo é
ineficaz desde o início, o que obsta a que possa constituir objeto de atos de segundo grau,
independentemente da respetiva declaração judicial, cânone subjacente ao efeito automático
e imperativo estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.
11. A natureza financeira das normas dos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI e 59.º, n.º 2, alínea c), do
RJALEI implica que a respetiva violação constitua motivo imperativo para a recusa de visto
nos termos do artigo 44.º, n.º 3, alínea b), da LOPTC.
12. A questão jurídica objeto do acórdão tem, ainda, uma dimensão axiológica indissociável das
implicações hermenêuticas dos princípios europeus sobre processo concorrencial aberto,
em particular, os artigos 107.º, n.º 1, 120.º, e 173.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia (TFUE), devendo quanto a auxílios de Estado a serviço de transportes de
passageiros atender-se, ainda, à conjugação do referido artigo 107.º, n.º 1, com os artigos
93.º, 106.º a 108.º do TFUE e o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007.
13. Verifica-se o impacto financeiro potencial previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC
quando se violam regras fundamentais sobre o mercado concorrencial, quer as mesmas se
reportem a um procedimento concorrencial na aquisição de bens ou serviços quer à
transferência de verbas públicas, para uma entidade privada que opera em mercado
concorrencial, configurada como auxílio ilegal.
3

artigos 161.º, n.º 1 e n.º 2, alínea l), 162.º, 200.º, n.º 2, e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA conjugadas,
ainda, com as normas dos artigos 1.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, e 283.º, n.º 1, do CCP.
9. A deliberação da Câmara Municipal que viola o complexo normativo constituído pelos
artigos 23.º a 25.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º
1370/2007 consubstancia um ato que determina «a realização de despesas não permitidas
por lei», o que, em face do disposto pelo artigo 4.º, n.º 2, do regime financeiro das autarquias
locais e das entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro, e do artigo 59.º, n.º 2, alínea c) do regime jurídico das autarquias locais e das
entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, implica
a respetiva nulidade bem como do contrato outorgado atentas, ainda, as disposições dos
artigos 161.º, n.º 1, 162.º e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA e 283.º, n.º 1, do CCP.
10. O poder cognitivo do TdC em sede de fiscalização prévia abrange o dever de conhecer
nulidades derivadas ou próprias do contrato objeto do processo, com um direto e preciso
recorte funcional teleologicamente vinculado à decisão jurisdicional sobre a concessão ou
recusa de visto devendo o Tribunal conformar-se com um regime em que o ato nulo é
ineficaz desde o início, o que obsta a que possa constituir objeto de atos de segundo grau,
independentemente da respetiva declaração judicial, cânone subjacente ao efeito automático
e imperativo estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.
11. A natureza financeira das normas dos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI e 59.º, n.º 2, alínea c), do
RJALEI implica que a respetiva violação constitua motivo imperativo para a recusa de visto
nos termos do artigo 44.º, n.º 3, alínea b), da LOPTC.
12. A questão jurídica objeto do acórdão tem, ainda, uma dimensão axiológica indissociável das
implicações hermenêuticas dos princípios europeus sobre processo concorrencial aberto,
em particular, os artigos 107.º, n.º 1, 120.º, e 173.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia (TFUE), devendo quanto a auxílios de Estado a serviço de transportes de
passageiros atender-se, ainda, à conjugação do referido artigo 107.º, n.º 1, com os artigos
93.º, 106.º a 108.º do TFUE e o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007.
13. Verifica-se o impacto financeiro potencial previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC
quando se violam regras fundamentais sobre o mercado concorrencial, quer as mesmas se
reportem a um procedimento concorrencial na aquisição de bens ou serviços quer à
4

ACÓRDÃO Nº
19 2019
Secção – 1.ªS/PLtransferência de verbas públicas, para uma entidade privada que opera em mercado
Data: 25/06/2019concorrencial, configurada como auxílio ilegal.
Recurso Ordinário: 5/2019
RELATOR: Conselheiro Paulo Dá Mesquita
Processo: 2746/2018
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Plenário da 1.ª Secção:
I. Relatório
1 O Município de Lamego (MdL) interpôs recurso ordinário, para o Plenário da 1.ª Secção, do
Acórdão n.º 4/2019-12.FEV-1.ªS/SS1 que recusou o visto a contrato celebrado, em 3-9-2018, entre
o recorrente e TRANSDEV Interior, S.A. (TRANSDEV) intitulado «Acordo de Colaboração de
Transporte Público Rodoviários de passageiros», pelo valor de 509.998,44 €.
2 O recorrente formulou alegações que culminam nas seguintes conclusões:
«Decorrentes das três questões prévias
1. A Transdev Interior S. A. é o único operador de serviço público de transportes coletivos
de passageiros existente na área geográfica do Município de Lamego e titular de título
de concessão para exploração de serviço público de transporte de passageiros por modo
rodoviário atribuído ao abrigo do anterior RTA.
2. O procedimento para a formação do contrato foi julgado adequado e legal, porquanto,
na situação de facto julgada nos autos, se entendeu verificada a previsão do nº 1 do
artigo 10º da Lei nº 52/2015 que permite que, por razões de interesse público relevante,
a autoridade de transportes competente autorize a manutenção, em regime de
exploração provisória, no máximo até 03.12.2019, dos títulos de concessão para
exploração de serviço público de transporte de passageiros por modo rodoviário
atribuídos ao abrigo do anterior RTA.
3. O artigo 10º, nº 1 da Lei nº 52/2015 retarda, ou derroga transitoriamente, a título
excecional, o regime de abertura à concorrência dos serviços de transporte, em nome
de razões de interesse público que afirmem como mais importantes, no período
1 O qual pode ser consultado em https://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos.shtm, tal como os outros
acórdãos e decisões da 1.ª Secção do TdC citados no texto.
5

transitório legalmente previsto, os valores da estabilidade do sistema de transportes e
da mobilidade das populações.
4. Sempre que o procedimento contratual adotado — como é o caso — tenha
fundamento legal no regime transitório excecional previsto no nº 1 do artigo 10º da Lei
nº 52/2015, o contrato celebrado com esse enquadramento terá que ser avaliado a partir
dos interesses prevalecentes em nome dos quais tal regime excecional foi instituído, (os
da garantia da estabilidade do sistema de transportes e da mobilidade das populações)
e não, portanto, a partir dos interesses que a própria lei entendeu a título excecional
subordinar àqueles, da abertura total do mercado à concorrência.
5. Um desses interesses merecedores de tutela excecional, porque necessário a realizar
a tal garantia da estabilidade do sistema de transportes e da mobilidade das populações,
é o da sustentabilidade das condições de exploração (cfr. art.º 12º, nº 3 da Lei nº
52/2015), interesse esse que pela decisão recorrida foi paradoxalmente considerado
razão de ilegalidade da compensação financeira estabelecida e, por consequência, da
deliberação camarária que a aprovou, “ilegalidade” essa que fundamentou também a
sua recusa de visto (cfr. conclusão-fundamento nº 31).
6. Na decisão recorrida, o Tribunal de Contas compreendeu perfeitamente as razões da
legalidade do procedimento de formação do contrato que sustenta a compensação
financeira, legalidade que por isso reconheceu com fundamento na aplicação desse
regime excecional transitório previsto no artigo 10º, nº 1 da Lei nº 52/2015; mas a sua
compreensão desse regime transitório excecional parou aí, na apreciação do
procedimento de formação do contrato, não se tendo projetado sobre a apreciação do
próprio contrato à luz desse enquadramento legal excecional, não sendo possível
vislumbrar qual o desenvolvimento lógico e racional que permite concluir que o
procedimento para a formação do contrato é enquadrável no dito regime transitório,
mas não o contrato.
7. Decorre do que vem se expor que a decisão recorrida é nula (art.º 615º, nº 1, al. c) do
CPC, aplicável ex vi art.º 80º da LOPTC), invalidade processual que expressamente se
invoca.
Decorrentes da análise dos fundamentos de recusa de visto
a. A compensação financeira atribuída não tem no caso concreto como fundamento o
cumprimento de obrigações de serviço público que tenham sido impostas à empresa”
(pois não se confundem com meras obrigações contratuais) nos termos do disposto no
artigo 23º, nº 3 do RJSPTP (conclusões 11 a 17 e, especialmente, a conclusão 13)
8. É a própria lei, mais concretamente o artigo 23º, nº 2 do RJSPTP, que admite que as
obrigações de serviço público podem ser estabelecidas por contrato, norma essa que
utiliza o mesmo vocábulo “estabelecidas” para as situações em que admite que isso se
faça por portaria ou por ato de órgão executivo;
9. Por definição e natureza, um contrato é um negócio jurídico bilateral formado por
duas ou mais declarações de vontade opostas mas convergentes tendentes à produção
de um resultado jurídico unitário.
10. A conciliação interpretativa entre o do nº 1 do artigo 23º (onde se refere que “As
autoridades de transportes competentes podem impor obrigações de serviço público
ao operador de serviço público”) e o nº 2 do mesmo artigo (onde se admite que essa
obrigações podem ser são estabelecidas através de contrato…de portaria…de ato do
órgão executivo…), é simples de atingir: as obrigações de serviço público deverão
corresponder exatamente à vontade da autoridade de transportes, independentemente
daquilo que seja a vontade de quem queira operar o serviço público.
6

11. O facto de a obrigação de serviço público ser estabelecida no contexto de um
contrato e de se expressar na linguagem do consenso contratual é completamente
irrelevante.
12. No caso concreto, o recorrente vinculou a operadora de serviço público, desde logo,
a assegurar a realização das concessões de serviço público de transporte rodoviário de
passageiros e a garantir o transporte da população durante o período escolar, o período
não escolar, dias de mercado e fins-de-semana, como constam dos anexos I, II, III, IV,
V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI, resultando
desses anexos que da totalidade das carreiras a que a operadora de serviço público se
vinculou, apenas três delas têm a expectativa de resultado económico positivo embora
de valor extraordinariamente inferior ao prejuízo resultante dos custos das demais
operações de transporte (qualquer que seja o critério pelo qual esses custos possam ser
olhados e ainda que se achasse que essa sociedade comercial, aqui operadora de serviço
público, pudesse prescindir de todo e qualquer lucro, violando em relação a si mesma
o princípio da especialidade do fim) , tão abismal é a diferença.
13. A decisão recorrida, ao ter julgado que a compensação financeira atribuída não tem
no caso concreto como fundamento o cumprimento de obrigações de serviço público
que tenham sido impostas à empresa, para a partir daí concluir pela ilegalidade da
compensação financeira constante do Acordo sub judice, pela nulidade da deliberação
da câmara municipal que a aprovou e pela consequente recusa de visto face ao que
entendeu ser o preenchimento das previsões das alíneas a) e b) do artigo 44º, nº 3, da
LOPTC, violou por manifesto erro de interpretação e aplicação do disposto no artigo
23º, nº 2 do Regime Jurídico de Serviço Público de Transporte de Passageiros aprovado
pela Lei nº 52/2015 e por consequência também do disposto no artigo 44º, nº 3, alíneas
a) e b), da LOPTC, devendo ser revogada.
b. A compensação financeira atribuída é sustentada em argumentos genéricos e não
quantificados ou seja, não é sustentada de forma expressa e detalhada, por referência a
elementos específicos, objetivos e quantificáveis, violando por isso o artigo 23º do
RJSPTP (conclusões 18 a 21, 23, 24 e 25);
14. Tal fundamento de decisão de recusa de visto é a negação de uma evidência: o
cálculo da compensação encontra-se detalhado a partir de componentes específicos,
objetivos e quantificáveis, referidos aos elementos necessários à operação de transporte
e às receitas prováveis, componentes que se encontram sintetizados de forma clara,
objetiva, específica e quantificável, nos documentos nºs 5 e 6 juntos pelo Município aos
esclarecimento por si prestados na sequência da devolução em 27/09/2018 pelo TC, do
contrato;
15. E a sua quantificação resulta também assegurada pelo que consta de tais
documentos, dos anexos I a XXI do contrato, bem como dos termos em que a obrigação
de serviço público ficou estabelecida no contrato, designadamente do dever da
operadora de entregar mensalmente a demonstração de todas as vendas de passes e
títulos de transporte referentes às carreiras públicas objeto do acordo e a permitir que
o Município de Lamego aceda à verificação factual dos dados disponibilizados.
16. A lei (art.º 23º, nº 1 do RJSPTP) não exige que os elementos indicados sejam
quantificados, mas quantificáveis; e se essa distinção em geral se justifica, mais se
justifica no caso muito particular do “cartão sénior Viaja”, que a decisão recorrida
entendeu merecer o relevo suficiente para justificar a recusa de visto;
17. O Município reservou para si o direito de unilateralmente poder estabelecer no futuro
um qualquer valor para o desconto associado aos portadores de tal cartão, tendo a
operadora de serviço público que aceitar o critério que o Município venha a definir, tal
7

como ficou estabelecido no contrato; tal reserva, pela sua própria natureza futura,
impede um grau de quantificação superior ao que dos documentos contratuais resulta.
18. É também manifestamente inexato o fundamento de recusa de visto assente na
afirmação constante da conclusão-fundamento 24, de que no contrato se não diz em
que viagens ou carreiras públicas poderá esse desconto ser utilizado; essa
circunstanciação encontra-se claramente expressa no nº 5 da cláusula Iª, onde se
menciona que esse desconto será utilizado nas viagens de carreira pública dentro da
área geográfica do Município de Lamego ou que nela tenha origem.
19. A decisão recorrida, ao ter julgado que a compensação financeira atribuída é
sustentada em argumentos genéricos e não quantificados ou seja, não é sustentada de
forma expressa e detalhada, por referência a elementos específicos, objetivos e
quantificáveis, violando por isso o artigo 23º do RJSPTP para a partir daí concluir pela
ilegalidade da compensação financeira constante do Acordo sub judice, pela nulidade
da deliberação da câmara municipal que a aprovou e pela consequente recusa de visto
face ao que entendeu ser o preenchimento das previsões das alíneas a) e b) do artigo
44º, nº 3, da LOPTC, violou por manifesto erro de interpretação e aplicação do disposto
no artigo 23º, nºs 1 e 2 do Regime Jurídico de Serviço Público de Transporte de
Passageiros aprovado pela Lei nº 52/2015 e por consequência também do disposto no
artigo 44º, nº 3, alíneas a) e b), da LOPTC, devendo ser revogada.
c. As obrigações de serviço público têm que se encontrar fixadas por acordo prévio à
contratação, nos termos do artigo 23º do RJSPTP (conclusão 22 e, quanto á natureza
“prévia”¸ também a conclusão 11);
20. Expressou-se assim, o Acórdão recorrido, nas suas conclusões-fundamento 22 e 13:
22. Tais argumentos não afastam, pois, a necessidade de existência de um prévio
acordo entre as partes fixando obrigações de serviço público, nos termos do já citado
artigo 23º do RJSPTP.
13. Daí [do artigo 23º, nºs 1 e 2 do RJSPTP] resulta que as obrigações de serviço
público não se confundem com meras obrigações contratuais, obedecendo antes a
um regime legal específico, assente numa imposição feita por autoridade pública,
tendo por base um interesse público, do qual resultará, como contrapartida, o direito
do operador a ser “compensado financeiramente” por esse serviço público, com
base em pressupostos claros, objetivos e quantificados.
21. A “imposição feita por autoridade pública” exclui o “acordo das partes” (e
reciprocamente) pelo que ao decidir pela “necessidade de existência de um prévio
acordo entre as partes fixando obrigações de serviço público, nos termos do já citado
artigo 23º do RJSPTP” e, ao mesmo tempo, decidir que desse mesmo artigo 23º do
RJSPTP resulta que as obrigações de serviço público não se confundem com meras
obrigações contratuais e obedecem antes a um regime legal específico, assente numa
imposição feita por autoridade pública, sendo de tal imposição feita por autoridade
pública que nasce como contrapartida, o direito do operador a ser “compensado
financeiramente” por esse serviço público, a decisão recorrida incorreu em contradição
insanável entre os fundamentos e a decisão ou, ao menos, em obscuridade
inultrapassável que impede a compreensão dos seus fundamentos legais e racionais e
o seu verdadeiro sentido e alcance, pelo que é nula (artigo 615º, nº 1, al. c) do CPC,
aplicável ex vi art.º 80º da LOPTC), invalidade processual que expressamente se invoca.
22. Por outro lado, dizer que as obrigações de serviço público têm que se encontrar
fixadas por acordo das partes e exigir que esse acordo seja prévio à contratação é
introduzir no iter procedimento algo que a lei não exige e que é difícil de perceber como
possa ocorrer: quer o TC dizer que as partes têm que fazer um acordo sobre o que
8

entendem ser as obrigações de serviço público, prévio ao contrato no qual estabelecem
essas obrigações?
23. Trata-se, mais uma vez, de obscuridade ou ilegibilidade que não permite
compreender a decisão, que a inquina de nulidade (art.º 615º, nº 1, al. c) do CPC),
invalidade processual que expressamente se argui.
24. Mas tal acordo prévio é requisito que, independentemente do que signifique, não se
divisa na lei pelo que a decisão recorrida, quando julga esse acordo prévio como
requisito necessário à validade da compensação financeira atribuída, constante do
Acordo sub judice, bem como à validade da deliberação da câmara municipal que a
aprovou e, por isso, como fundamento de recusa do visto, violou por manifesto erro de
interpretação e aplicação do disposto no artigo 23º, nºs 1 e 2 do Regime Jurídico de
Serviço Público de Transporte de Passageiros aprovado pela Lei nº 52/2015 e por
consequência também do disposto no artigo 44º, nº 3, alíneas a) e b), da LOPTC,
devendo ser revogada.
d. A obrigação de serviço público consiste na imposição definida ou determinada por
uma autoridade de transportes, com vista a assegurar determinado serviço público de
transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu
próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas
mesmas condições, sem contrapartidas;
Ora a operadora/adjudicatária não se encontra obrigada à prestação do serviço público
de transportes de passageiros, antes explorando as linhas em causa pelos proveitos
económicos que delas espera retirar.
(conclusão 26);
25. Esta conclusão-fundamento não tem nos factos assentes nenhum apoio,
correspondendo exatamente ao inverso daquilo que dos autos resulta.
26. Na verdade, dos considerandos 3 a 10 do contrato, do teor da sua cláusula Iª e de
toda a documentação que se encontra incluída nos autos (designadamente da
informação técnica nº 5762/2018, datada de 31.08.2018, do Chefe da Divisão de
Educação, Acão Social e Cultura, dos documentos nºs 5 e 6 juntos pelo Município aos
esclarecimento por si prestados na sequência da devolução em 27/09/2018 pelo TC, do
contrato, bem como do próprio contrato e dos anexos I a XXI), que de facto a rede de
transporte rodoviário que o Município entende necessária para satisfazer o interesse
público e para garantir a estabilidade do sistema de transportes e da mobilidade das
populações é extraordinariamente deficitária; mesmo retirando a margem de 12,5% que
foi considerada para efeitos da sustentabilidade da exploração, o deficit é superior a
453.000,00 euros.
27. A única conclusão que dos factos os autos se pode extrair a este respeito é a
seguinte: sem a atribuição de compensação pela obrigação de serviço público, nenhuma
empresa, se considerasse o seu próprio interesse comercial, assumiria o transporte
público de acordo com a rede de transporte rodoviário que o Município entende
necessária para satisfazer o interesse público e para garantir a estabilidade do sistema
de transportes e da mobilidade das populações.
28. E sendo os proveitos muito inferiores aos custos, carece de fundamento lógico-
racional tal conclusão-fundamento, quando afirma que a Transdev explora essas linhas
na totalidade da área geográfica do Município de Lamego, pelos proveitos económicos
que delas espera retirar.
29. Trata-se, aqui, de um verdadeiro erro de julgamento, da prolação de uma decisão
contra a prova produzida, pelo que a decisão deve ser também por isso revogada.
9

e. A compensação financeira atribuída não foi calculada de acordo com os critérios
definidos no artigo 24º do RJSPTP (conclusões 27 a 34 e 36):
a) Quanto ao próprio procedimento (efetuada sob proposta do adjudicatário e não
pela entidade adjudicante);
b) Quanto ao valor: além do mais pela inclusão de uma margem de lucro de 12,5%,
que é arbitrária e injustificada;
c) Quanto ao critério: a compensação é igual ao deficit de exploração da empresa, e
não aos encargos que resultam das obrigações de serviço público, o que configura
uma ajuda de Estado
30. Quanto ao procedimento, reiteram-se as conclusões 1 a 5 e 8 a 12 deste recurso, que
aqui se devem considerar reproduzidas; quanto ao valor (pela inclusão de uma margem
de lucro de 12,5%, considerada arbitrária e injustificada) e quanto ao critério (de a
compensação ser igual ao deficit de exploração da empresa, o que, no entender da
decisão recorrida configura uma verdadeira ajuda de Estado), conclui-se o seguinte:
31. O nº 2 do artigo 24º do RJSPTP estatui que a atribuição da compensação referida no
número anterior, quando aplicável, é efetuada nos termos do anexo ao Regulamento e
do Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto, alterado pela Lei n.º 64/2013, de 27 de
agosto.
32. O Anexo ao Regulamento não contém, quanto ao cálculo e critério da compensação
nenhuma disposição relevante.
33. Quanto ao valor da indemnização compensatória atribuída por via contratual, DL nº
167/2008 determina que a sua forma de cálculo inclua ou tenha em consideração um
“lucro razoável” (art.º 6º, nº 1, al. c));
34. E o artigo 24º, nº 4 do RJSPTP estabelece que as incidências positivas ou negativas,
da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador
de serviço público devem ser calculadas comparando a totalidade de custos e receitas
do operador de serviço público num cenário de existência de obrigação de serviço
público, com os decorrentes de um cenário sem existência de obrigação de serviço
público e em que os serviços abrangidos são explorados em condições de mercado.
35. Isto é: do artigo 24º do RJSPTP não resulta qualquer proibição da inclusão de um
lucro razoável no cálculo da compensação atribuída como contrapartida da obrigação
de serviço público e, pelo contrário, tal luco razoável inscreve-se na natureza dessa
mesma compensação quando determinada num quadro de mercado concorrencial, por
se encontrar inscrita na racionalidade económica subjacente a tal paradigma.
36. E, no caso não é ilegal e, pelo contrário, corresponde mesmo à finalidade do regime
excecional transitório estatuído no artigo 10º, nº 1 do RJSPTP; que tal compensação
permita a sustentabilidade das condições de exploração (art.º 12º, nº 3 do mesmo
RJSPTP), tal como se expressou já nas conclusões 1 a 6 deste recuso, que também aqui
se dão por reproduzidas
f. A conclusão-fundamento 35: o transporte escolar não pode servir de fundamento para
a compensação estabelecida
37. o acordo sub judice não tem o transporte escolar como objeto e a compensação não
contém no seu cálculo nenhuma parcela a isso relativa
38. E não tendo a compensação sido estabelecida, nem no todo nem em parte, por
referência ao transporte escolar, a referência perfeitamente contextualizada em alguns
documentos a essa realidade em nada modifica o objeto dos autos nem interfere com
as obrigações de serviço público com clareza definidas no contrato (cfr. cláusula Iª), em
contrapartida das quais foi fixada a compensação.
10

39. Também aqui há erro de julgamento, porquanto a decisão recorrida extravasa do
próprio objeto do processo tal como ele emerge dos elementos documentais que dele
constam.»
3 Na fase processual de recurso:
3.1 Foi emitido parecer do Ministério Público (MP) ao abrigo do artigo 99.º, n.º 1, da LOPTC
no qual, depois de análise dos argumentos do acórdão recorrido e das alegações do
recorrente, se conclui: «o recurso sub judice carece de fundamento de facto e de direito,
pelo que o Ministério Público emite parecer no sentido de sua improcedência e da
confirmação do douto acórdão recorrido, mantendo-se a decisão de recusa de visto ao
contrato acima referido.»
3.2 O recorrente foi notificado do teor do parecer do MP.
4 Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
II.1 Objeto do recurso
5 As conclusões das alegações de recurso (cf. supra § 2) delimitam o respetivo objeto, atentas as
disposições conjugadas do artigo 97.º, n.º 1, da LOPTC e dos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1,
do Código de Processo Civil (CPC), supletivamente aplicável nos termos do artigo 80.º da
LOPTC, no contexto da regulação do recurso enquanto instrumento de impugnação de decisões
jurisdicionais configurado como remédio jurídico que permite uma reapreciação delimitada de
algumas das questões, selecionadas pelas partes, que integraram o julgamento realizado pela
primeira instância.
6 No caso concreto, o poder de cognição do tribunal ad quem reporta-se exclusivamente a matéria
de direito relativa à decisão de recusa do visto, sem prejuízo das questões cujo conhecimento
oficioso se imponha (artigo 608.º, n.º 2, ex vi do artigo 663.º, n.º 2, do CPC), não havendo lugar
à apreciação de questões cuja análise se torne irrelevante por força do tratamento jurídico
empreendido no aresto (cf. artigos 608.º, n.º 2, e 663.º, n.º 2, do CPC), devendo-se,
metodologicamente, começar por enunciar a factualidade julgada provada pela decisão recorrida
com relevo para a apreciação do recurso e depois intentar a apreciação jurídica das questões
suscitadas pelo recorrente.
11

II.2 Factos provados
7 É o seguinte o enunciado da matéria de facto que consta da decisão recorrida (cf. artigo 663.º,
n.º 6, do CPC):
«a) O acordo em apreço, que tem como objetivo único a atribuição de uma compensação
financeira à TRANSDEV Interior, S.A., foi celebrado na sequência duma proposta dirigida
pela empresa transportadora ao MdL, em 29.08.2018;
b) Do teor desse acordo resulta uma obrigação de pagamento à empresa, a título de
compensação, no montante de 509.998,44€, acrescido de IVA à taxa legal, referente à
exploração de carreiras de serviço público, no período compreendido entre 01.09.2018 e
31.08.2019;
c) O valor da referida compensação financeira corresponde exatamente ao que foi
solicitado pela TRANSDEV Interior, S.A., no seu ofício de 29.08.2018, tendo por base a
diferença que resulta da seguinte equação: “a execução das carreiras de serviço público
representa para esta Empresa o valor anual global de €964.264,00, sendo que a receita
estimada corresponde a €370.698,90, a título de passes escolares e de €83.567,16, a título
de venda de outros títulos de transporte”;
d) O acordo em causa foi autorizado por despacho do presidente da câmara municipal de
Lamego, de 31.08.2018, exarado sobre a Informação n.º 5762/2018, de 31.08.20182, e
posteriormente ratificado pelo executivo municipal, em 03.09.20183.
e) O contrato foi devolvido ao MdL, em 27.09.2018, para prestação de esclarecimentos
considerados necessários à instrução do respetivo processo de fiscalização, relevando,
para o efeito, os seguintes elementos apresentados pelo município, em 05.12.2018:
“Comprove documentalmente a autorização, por parte do órgão competente, para:
- A decisão de ‘contratar’;
- A aprovação da minuta do acordo;
- A assunção dos compromissos plurianuais associados ao acordo.”
A entidade fiscalizada remeteu cópia da ata da sessão ordinária da Câmara Municipal
de Lamego, realizada no dia 03.09.2018, onde consta a decisão de contratar, a
aprovação da minuta do acordo e a assunção dos compromissos plurianuais associado
à cláusula segunda, n.º 3, do acordo.
2 Corrigido o lapso material da menção no original do Acórdão recorrido relativo à menção da data de
30.08.2018 para a data que se pretendia referir de 31.08.2018 (cf. infra § 36.2).
3 A deliberação municipal em causa foi aprovada com 3 votos favoráveis, duas abstenções e dois votos contra,
sendo que, conforme ressalta do excerto da mesma constante do processo, alguns membros do executivo
evidenciaram dúvidas sobre a legalidade do procedimento. Veja-se a título de exemplo: «(…) este
procedimento carece de visto do Tribunal de Contas sendo que o Tribunal de Contas não visou o contrato
de prestação de serviços de transporte escolar 2017/2018 devido à questão da compensação financeira,
situação que se vai repetir, sendo esta razão suficiente para não votar favoravelmente esta proposta».
12

“Tendo em consideração as exigências legais previstas na Lei n.º 52/2015, de 9 de junho,
e no Regime Jurídico do Serviço Público do Transporte de Passageiros (RJSPTP),
aprovado em anexo à referida Lei, identifique a tipologia de procedimento para a
formação de contratos que está subjacente ao “Acordo de Colaboração de Transporte
Público Rodoviários de passageiros” justificando e demonstrando tanto a observância
dos respetivos pressupostos/requisitos como o cumprimento das respetivas
formalidades legais”
O MdL veio referir que “Em toda a área geográfica do Município de Lamego, a
TRANSDEV INTERIOR S.A., é a única operadora de serviço público de transportes
coletivos de passageiros. Fá-lo ao abrigo de uma autorização para manutenção do
regime de exploração, a título provisório, emitida pelo Instituto da Mobilidade e
Transportes, IP. (IMT).”
Referiu também que ainda não realizou o procedimento de concurso público para a
exploração do serviço público de transporte de passageiros, de acordo com o
estabelecido na Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, porque, entre outras razões, esta é uma
competência recente dos municípios e, no caso do MdL, ainda estão a capacitar-se para
o exercício dessa competência complexa, por forma a cumprirem o prazo legal de 3 de
dezembro de 2019 e aí planearem, organizarem, fiscalizarem, investirem, financiarem,
divulgarem e desenvolverem o serviço de transportes de passageiros, por modo
rodoviário, em toda a área geográfica do Município de Lamego. Antes de se atingir esse
prazo, todos os circuitos de transportes que vier a ser necessário assegurar no
Município serão submetidos à concorrência.
Assim, pelo facto de apenas existir um operador de transporte público de passageiros
no MdL e, pela circunstância de ainda não ter sido elaborado o novo concurso público
para concessão de exploração de transporte público na área do Município (por ainda
não se ter esgotado o prazo legal e por ser uma matéria complexa que o Município está
a procurar capacitar-se), foi decidido celebrar um acordo atípico, segundo os seguintes
princípios orientadores:
a) Respeitando os princípios subjacentes ao disposto na Lei n.º 52/2015, de 9 de
junho, designadamente, a necessidade de existirem transportes públicos de
passageiros que contribuam para a coesão económica, social e territorial do
Município de Lamego (artigo 14.º, n.º 1, da Lei 52/2015, de 9 e junho);
b) Celebrando o "Acordo de Colaboração de Transporte Público Rodoviário de
Passageiros", exigindo ao operador um conjunto de obrigações (expressas na
cláusula 1.ª do Acordo - "OBRIGAÇÕES DO OPERADOR") e estabelecendo uma
cláusula com penalidades para o caso de incumprimento (cláusula 4ª);
c) Respeitando o que dispõe o Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007;
d) Procurando cumprir os princípios e recomendações ínsitas nos acórdãos d0
Tribunal de Contas, que recaíram sobre os procedimentos anteriormente
submetidos a esse Tribunal.
“Remeta, ainda, no seguimento da questão acima colocada, as respetivas peças do
procedimento”
A entidade fiscalizada veio considerar que o “acordo atípico iniciou-se com o pedido
formulado pela empresa Transdev Interior, S.A., a requerer ao MdL a compensação para
a exploração das carreiras públicas no concelho, seguindo-se a informação técnica n.º
13

5762/2018, datada de 31.08.2018, do Chefe da Divisão de Educação, Ação Social e
Cultura, considerando que a sua viabilidade e manutenção seriam insustentáveis
financeiramente, por diminuta procura dos utilizadores”.
“Sem prejuízo da resposta às questões anteriores e tendo em consideração que, nos
termos do n.º 2 do artigo 10.º da Lei n.º 52/2015, a exploração de serviço público de
transporte de passageiros não confere ao respetivo operador um direito exclusivo nas
linhas, rede ou área geográfica em causa, fundamente a não submissão à concorrência
da prestação de serviços inerente ao acordo em apreciação”
A entidade fiscalizada veio esclarecer que: “A TRANSDEV INTERIOR, S.A. não é um
operador com direito exclusivo para operar no Município de Lamego, mas é, de facto, o
único operador de transportes públicos de passageiros a atuar em toda a área geográfica
do concelho. Com efeito, o Município de Lamego preparará o concurso público, para
submissão à concorrência, por forma a concessionar a rede concelhia de transportes
públicos de passageiros de forma a entrar em funcionamento até 3 de dezembro de
2019, como lhe impõe a Lei n.º 52/2015, de 9 de junho. Com esses objetivos, o Município
já contratualizou uma prestação de serviços para a elaboração do estudo para
planeamento e avaliação de uma rede de transporte público em Lamego - contrato n.º
43/2018, celebrado em 02.10.2018, cuja cópia se anexa, estando esta prestação de
serviços a correr os seus trâmites.”
“Tendo em consideração que, nos termos da Lei, a compensação financeira por
obrigações de serviço público implica a prévia definição contratual de tais obrigações
(vd. n.º 2 do artigo 23.º do RJSPTP) esclareça qual o instrumento contratual que as fixou
e se o mesmo foi sujeito a fiscalização prévia do Tribunal de Contas”
A entidade fiscalizada veio informar que o “Acordo de Colaboração de Transporte
Público Rodoviário de Passageiros” não é um contrato de serviço público de transporte
de passageiros, como é referido no RJSPTP (artigo 20º e seguintes), pois este acordo
não confere ao operador nenhuma concessão.
Este "Acordo de Colaboração de Transporte Público Rodoviário de Passageiros" é,
segundo o MdL, um acordo atípico celebrado entre o Município de Lamego e o único
operador a efetuar transporte público de passageiros na área geográfica do Município e
com um período de duração de apenas um ano (por isso, transitório) até que seja feito
o concurso público definitivo.
E sublinha o facto de a TRANSDEV Interior, S.A. ser o único operador a efetuar
transporte público de passageiros em toda a área geográfica do Município de Lamego,
ser portadora de uma autorização provisória para o fazer e pelo facto de uma grande
parte das suas "linhas" não serem financeiramente sustentáveis, mas ser necessária a
sua existência para uma maior coesão social e territorial junto dos munícipes, por vezes
os mais frágeis da sociedade, constituindo, assim, uma forte medida de combate à
desertificação do interior. Por isso, referem, constitui dever do Município de Lamego
apoiar esses munícipes fazendo-o, no caso vertente, por meio de compensação
financeira à empresa que efetua o transporte local de passageiros.
“Tendo em conta que, através do referido acordo, se atribui uma compensação
financeira no valor máximo de € 509.998,44, acrescidos do correspondente Imposto
sobre o Valor Acrescentado, à Transdev Interior S.A., esclareça e demonstre:
1- O enquadramento legal para a atribuição da referida compensação financeira;
14

2- De que modo e com que critérios foi fixado o montante de tal compensação,
demonstrando que a mesma se encontra calculada nos termos do artigo 24.º da Lei n.º
52/2015.”
A entidade fiscalizada veio esclarecer que “A compensação financeira é atribuída nos
termos das alíneas c), do n.º 2, do artigo 23º e ee) e gg) do n.º 1, do artigo 33.º, da Lei
75/2013, de 12 de setembro - regime jurídico das autarquias locais (atribuições e
competências) e do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 23 de outubro de 2007.”
E informou que “Para determinar o montante da compensação financeira foram
considerados, do lado da receita, os seguintes critérios: tipo de veículo utilizado,
número de dias que se efetua a carreira, quilómetros percorridos em cada carreira,
custos de manutenção do veículo, amortização do veículo, seguros, pneus, combustível,
encargos com motorista, encargos com vigilantes (quando aplicável), outros custos
operacionais e margem de lucro de 12,5% (lucro razoável). Do lado dos proveitos foram
considerados os passes e outras receitas por circuito. Com base nos custos e nos
proveitos veio a apurar-se os valores da compensação, como se demonstra nos mapas
anexos (Docs. 5 e 6) e que também estão apensos ao acordo.” (sublinhado nosso).
“Demonstre, documentalmente, como foram calculados e verificados pelo Município
os montantes totais e parciais referentes à compensação financeira, justificando a sua
divergência face a valores de anterior “Prestação de serviço público de transporte
escolar em carreira pública e atribuição de compensação financeira, para o ano letivo de
2017/2018” em idênticos períodos temporais”
A entidade fiscalizada veio juntar os “documentos 5 e 6 que demonstram como foram
calculados os montantes totais e parciais da compensação financeira.”, tendo referido
ainda que “Este acordo diverge da anterior "Prestação de serviço público de transporte
escolar em carreira pública e atribuição de compensação financeira, para o ano letivo
2017/2018" porque, do atual acordo, não fazem parte os transportes escolares em
carreira pública.”
“Mais esclareça se o presente acordo tem alguma relação com o objeto do contrato para
“Prestação de serviço público de transporte escolar em carreira pública e atribuição de
compensação financeira, para o ano letivo de 2017/2018” celebrado em 20 de setembro
de 2017, o qual mereceu recusa de visto através do acórdão n.º 5/2018, de 23 de janeiro
de 2018, proferido no âmbito do processo n.º º 3391/2017.”
A entidade fiscalizada veio referir que “O presente acordo não tem relação com o objeto
do contrato de "Prestação de serviço público de transporte escolar em carreira pública
e atribuição de compensação financeira, para o ano letivo 2017/2018" porquanto não
abrange os transportes escolares, apenas diz respeito à compensação para realização
de carreiras públicas.”
f) Finalmente, por ainda subsistirem algumas dúvidas, o contrato foi novamente devolvido
ao MdL, em 27.12.2018, para prestação de novos esclarecimentos, tendo aquele município,
em 04.02.2019, respondido nos seguintes termos:
“Demonstre, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 23.º do Regime Jurídico do
Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP), aprovado em anexo à Lei n.º
52/2015, de 9 de junho, que a fixação de obrigações de serviço público ao operador
15

devem ser formuladas de forma expressa e detalhada, por referência a elementos
específicos, objetivos e quantificáveis”
A entidade fiscalizada veio referir:
«Pese embora este “Acordo de Cooperação de Transporte Público Rodoviário de
Passageiros" ser um acordo atípico, foi elaborado tendo presente os princípios jurídicos
da legislação nacional e comunitária, concretamente no respeito pelo disposto na Lei
n.º 52/2015, de 9 de junho.
Senão, vejamos:
Estão fixadas, na cláusula 1.º, as obrigações de serviço público a cumprir pela operadora
de forma expressa e detalhada que a seguir se transcrevem,
"CLÁUSULA l.ª
OBRIGAÇÕES DO OPERADOR
1.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A., na qualidade de operador, compromete-se a assegurar
a realização das concessões de serviço público de transporte rodoviário de passageiros
e a garantir o transporte da população durante o período escolar, o período não escolar,
dias de mercado e fins-de-semana, como constam dos anexos l, II, III, IV, V, VI, VII, VIII,
IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX E XXI.
2.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A. obriga-se a cumprir todos os horários acordados e
toda a legislação de transporte rodoviário de passageiros em carreira pública, incluindo
o transporte de crianças e transporte escolar.
3.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A. obriga-se a requerer, sempre que necessário, às
entidades competentes as alterações que se mostrem necessárias a garantir a realização
de horários, nos circuitos referidos no n.º 1, por forma a compatibilizar com os horários
escolares, sem que isso obrigue a um aumento de encargos para os utentes.
4.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A. fica obrigada a;
a) Manter em exploração as carreiras atrás identificadas, tendo em conta os horários,
itinerários e preços aprovados, durante todo o período de vigência do presente acordo;
b) Manter os níveis de qualidade, segurança e eficiência do serviço em padrões
elevados.
5.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A. fica obrigada a efetuar o desconto que lhe seja
comunicado pelo Município de Lamego aos portadores do CARTÃO SÉNIOR VIAJA, nas
viagens de carreira pública dentro da área geográfica do Município de Lamego ou que
nele tenham origem.
6.- Qualquer alteração, na vigência do presente acordo, ao regime de exploração das
carreiras será submetida à aprovação do IMT e/ ou entidade da entidade de transportes
competente para o efeito, acompanhado de parecer do Município de Lamego.
7.- A TRANSDEV INTERIOR, S.A. obriga-se a entregar mensalmente a demonstração de
todas as vendas de passes e títulos de transporte referentes às carreiras públicas objeto
do presente acordo e a permitir que o Município de Lamego aceda à verificação factual
dos dados disponibilizados."
Como se pode verificar, as referências feitas aos anexos I a XXI (n.1 da cláusula 1.ª do
acordo) detalham os elementos específicos e objetivos de cada carreira de transporte
público rodoviário de passageiros (serviço público), respetivo horário, periodicidade,
frequência e percurso.
Além disso, o operador "obriga-se a entregar mensalmente a demonstração de todas as
vendas de passes e títulos de transporte referentes às carreiras públicas objeto do
16

presente acordo e a permitir que o Município de Lamego aceda à verificação factual dos
dados disponibilizados." (ver n.7 da cláusula 1.ª.). Desta forma se permite "medir" o
número de passageiros transportados, a receita obtida com a venda de bilhetes e passes
e, por conseguinte, apurar assim as importâncias a pagar à operadora, como determina
e estabelece o acordo, nos n.0s 3, 4 e 5 da cláusula 2.ª.
Por outro lado, reiteramos aqui os esclarecimentos prestados à questão 2. do v/ oficio
com a referência DECOP-UAT .2/28131/2018, de 27.09.2018, dada a sua pertinência na
resposta à presente questão.” (sublinhado e destaque nosso).
«No seguimento da questão anterior demonstre que a compensação prevista no acordo
sob fiscalização observa os pressupostos previstos no artigo 24.º do RJSPTP»
A entidade fiscalizada veio referir que:
“Tal como consta do Acordo (cláusula 2.ª e respetivos anexos XXII e XXIII e doc. 13 já
juntos ao processo) nele está especificado que a compensação tem por objeto garantir
a sustentabilidade do serviço, dado que o custo do mesmo, incluindo uma margem de
lucro razoável - fixada, no caso, em 12,5%, não é suportado pelo mercado.
Nele também está incluído e contabilizado o valor da receita com venda de passes e
bilhetes que se espera alcançar, demonstrando-se, assim, as incidências negativas e
positivas para apuramento do valor da compensação.
Conforme consta dos anexos atrás referidos, XXII, XXIII e doc. 13, encontram-se
demonstrados todos os custos e respetivas receitas e é fixada a compensação máxima
de 509 998,44€, acrescida de IVA, tal como também consta do n.º 3, da cláusula 2.ª
podendo o valor ser inferior em razão da receita arrecadada, como expressamente se
refere no n.º 4 da mesma cláusula.
Ou seja, nela estão previstas as "incidências negativas e positivas" e o resultado da
compensação não excede o somatório (e respetiva diferença) destas incidências, como
determina o artigo 24.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de
Passageiros (RJSPTP).
A este acordo será dada publicidade, nos termos da Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto,
após obtenção do Visto do Tribunal de Contas.” (sublinhado nosso).
«Esclareça como foi contratualizado para o ano letivo de 2018/2019 a aquisição de
serviços de transportes escolares indicando o respetivo valor, cocontratante e
remetendo cópia integral do respetivo procedimento»
A entidade fiscalizada veio esclarecer que:
“A aquisição de transporte escolar para os alunos do concelho de Lamego foi feita nos
termos do respetivo plano de ação social escolar e transportes escolares, aprovado em
reunião da Câmara Municipal de Lamego, realizada em 28 de maio de 2018 (cfr. doc. 1).
Nos termos do Dec.-Lei n.º 299/84, de 5 de setembro está definido (artigo 6º) que na
efetivação do transporte da população escolar serão utilizados, em princípio, os meios
de transporte coletivo que sirvam os locais dos estabelecimentos de ensino e de
residência dos alunos. As empresas transportadoras concederão obrigatoriamente
bilhetes de assinatura (passe escolar) aos alunos abrangidos, a requisitar anualmente
pela Câmara Municipal. Assim, com base na informação técnica n.º 5128/2018, datada
de 26.07.2018 (doc. 2) e respetivo parecer, foi cabimentada a verba (por despacho da
Exma. Senhora Vereadora, de 26 de julho de 2018) tendo a mesma sido autorizada por
despacho do Exmo. Senhor Presidente, datado de I de agosto de 2018 (ver documento
de proposta de cabimento número 1182, de 2018/07/30 - doc. 3). Finalmente, foi feita a
requisição externa de despesa número 1501, de 13 de setembro de 2018 à empresa de
17

transporte público de passageiros que opera no município de Lamego - TRANSDEV
INTERIOR. S.A. - doc. 4.”.
«Promova a remessa:
- Dos anexos referidos no n.º 1 da cláusula 1.ª e a sua integração formal no acordo sob
fiscalização;
- De licença da TRANSDEV Interior, S.A., para o transporte rodoviário de passageiros
em autocarro (por conta de outrem) válida pelo período de vigência do contrato».
A entidade fiscalizada apresentou cópia da licença n.º 200134 - para transporte
rodoviário internacional de passageiros em autocarro por conta de outrem e cópia do
alvará n.º 300763 - para exercício da atividade de transporte coletivo de crianças (docs.
5 e 6). Nos termos da cláusula 1.ª, n.ºs 2 e 3, a TRANSDEV Interior, S.A. obriga-se a
cumprir a legislação de transporte rodoviário de passageiros em carreira pública e a
requerer, sempre que necessário, às entidades competentes, as alterações que se
mostrem necessárias para garantir a realização de horários e circuitos, como será o caso
da renovação da licença n.º 200134, cuja validade termina a 26 de junho de 2019.»
II.3 Apreciação das questões jurídicas suscitadas no recurso
II.3.1 Questões jurídicas relevantes
8 Tendo presente a fundamentação e sentido da decisão recorrida, as conclusões das alegações
do recorrente (cf. supra §§ 1, 2 e 5), o parecer do Ministério Público (que não suscitou «questões
novas», cf. supra § 3.1) e a análise empreendida pelo tribunal ad quem, os temas essenciais
objeto do recurso são os seguintes:
8.1 Alegadas nulidades do acórdão recorrido.
8.2 Apreciação do pedido do recorrente sobre legalidade do ato objeto de fiscalização
8.3 Decisão sobre o pedido do recorrente relativo à concessão de visto.
II.3.2 Alegadas nulidades do acórdão recorrido
9 A análise das supostas nulidades do acórdão recorrido tem precedência lógica sobre a das
questões relativas à interpretação e aplicação do direito no caso concreto pois o deferimento
daquelas prejudicaria subsequentes apreciações das segundas.
10 Segundo o recorrente, em raciocínio que culmina nas conclusões 6.ª e 7.ª do recurso, o acórdão
recorrido incorreu em nulidade sancionada pelo artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC na medida
em que na decisão se «compreendeu perfeitamente as razões da legalidade do procedimento de
formação do contrato que sustenta a compensação financeira, legalidade que por isso
18

reconheceu com fundamento na aplicação desse regime excecional transitório previsto no artigo
10º, nº 1 da Lei nº 52/2015», considerando, contudo que a «compreensão desse regime
transitório excecional parou aí, na apreciação do procedimento de formação do contrato, não se
tendo projetado sobre a apreciação do próprio contrato à luz desse enquadramento legal
excecional, não sendo possível vislumbrar qual o desenvolvimento lógico e racional que permite
concluir que o procedimento para a formação do contrato é enquadrável no dito regime
transitório, mas não o contrato», defendendo que tal implica nulidade por se verificar
«obscuridade que torne a decisão ininteligível».
11 Este segmento da argumentação do recorrente foi analisado pelo Sr. Procurador-Geral-Adjunto
no respetivo parecer (supra § 3.1), sendo as seguintes as conclusões do MP sobre essa vertente:
«8. É pacífico o entendimento de que só existe obscuridade quando não se possa alcançar o
exato sentido da decisão.
9. Ora, no caso vertente, o acórdão apresenta com clareza e sem qualquer ambiguidade os
fundamentos da decisão de recusa de visto. O sentido da decisão é inequívoco e unívoco: recusa
de visto ao contrato submetido a fiscalidade prévia.
10. Temos para nós, que arguição da nulidade do acórdão não tem base factual e, salvo o devido
respeito assenta num manifesto lapso do recorrente na identificação da norma legal aplicável,
in casu o artigo 13º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho.
11. Com efeito, o artigo 13º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho [aprova o Regime Jurídico do Serviço
Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP)], sob a epigrafe “obrigações de serviço público”,
estabelece que “o pagamento de compensações por obrigações de serviço público relativas ao
serviço público de transporte de passageiros, cuja exploração tenha sido atribuída antes da
entrada em vigor do RJSPTP, deve ser formalizado e regulado, mediante contrato a celebrar entre
a autoridade de transportes competente e o operador de serviço público, nos termos dos artigos
20.º e seguintes do RJSPTP, até 30 de junho de 2016”.
12. A questão do pagamento de compensações por obrigações de serviço público é, pois,
autónoma, não havendo qualquer incidência do regime transitório fixado na lei, que
expressamente determina que seja aplicável o regime definido nos artigos 20.º e seguintes do
RJSPTP.»
12 Na apreciação da invocada nulidade é importante ter presente a destrinça analítica entre
nulidade por obscuridade da sentença e divergência com o sentido de uma decisão jurisdicional
objetivamente inteligível, sendo esta uma questão de mérito e não de vício processual.
13 Acrescente-se que a eventual dificuldade subjetiva na captação do suporte argumentativo de
uma decisão judicial não se pode confundir com a objetiva ininteligibilidade, a única que
constitui causa de nulidade.
19

14 No caso concreto o fundamento jurídico do acórdão criticado pelo recorrente reporta-se ao
disposto pelo artigo 23.º do Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros
(RJSPTP) aprovado pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, sobre o procedimento e conteúdo das
obrigações de serviço público, plano em que o discurso da motivação da decisão não se
apresenta ininteligível (permitindo, nomeadamente, às partes processuais, recorrente e
Ministério Público apreciar o mesmo a partir de perspetivas distintas, divergindo ou
concordando com essa fundamentação), pelo que improcede a invocada nulidade sancionada
pela parte final da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
15 Nas conclusões 21.ª a 23.ª da respetiva peça recursória (supra § 2), o recorrente identifica uma
suposta contradição insanável entre os fundamentos e a decisão do acórdão recorrido por,
segundo essa parte processual, a primeira instância «decidir pela “necessidade de existência de
um prévio acordo entre as partes fixando obrigações de serviço público, nos termos do já citado
artigo 23º do RJSPTP” e, ao mesmo tempo, decidir que desse mesmo artigo 23º do RJSPTP
resulta que as obrigações de serviço público não se confundem com meras obrigações
contratuais e obedecem antes a um regime legal específico, assente numa imposição feita por
autoridade pública, sendo de tal imposição feita por autoridade pública que nasce como
contrapartida, o direito do operador a ser “compensado financeiramente” por esse serviço
público».
16 Refira-se que o recorrente aponta como eventual vício alternativo à imputada contradição uma
suposta obscuridade geradora de ininteligibilidade4, em que, de forma manifesta e uma vez
mais, confunde a divergência com fundamentos de uma sentença (nomeadamente alegadas
incongruências argumentativas) com o vício de que trata a parte final da alínea c) do n.º 1 do
artigo 615.º do CPC, sendo o próprio recorrente a extrair um sentido do texto, reconhecendo que
o mesmo é inteligível, o que nessa medida lhe permite desenvolver a sua discordância contra a
interpretação do artigo 23.º do RJSPTP adotada pela primeira instância.
17 Relativamente à imputada nulidade do acórdão recorrido por contradição insanável entre os
fundamentos e a decisão, o Ministério Público também se pronunciou:
«14. Não se vislumbra qual o erro lógico em que tenha incorrido o acórdão. Também aqui, é
manifesto que o recorrente parece confundir a fase de negociação que obviamente culmina,
4 Diz o recorrente: «a decisão recorrida incorreu em contradição insanável entre os fundamentos e a decisão
ou, ao menos, em obscuridade inultrapassável que impede a compreensão dos seus fundamentos legais e
racionais e o seu verdadeiro sentido e alcance».
20

quando de resultado positivo, num acordo prévio e a fase de formalização/celebração do
contrato. A fase de negociação visa gerar o consenso sobre as obrigações de serviço público
formuladas de forma expressa e detalhada. Mas tais obrigações carecem de ser estabelecidas
através de contrato.
15. O Tribunal a quo considerou que não foi evidenciado documentalmente que a fixação de
obrigações de serviço público à TRANSDEV Interior, S. A., tivesse sido formulada de forma
expressa e detalhada, nos termos do artigo 23.º do RJSPTP (vide ponto 23 do Acórdão).
16. Igualmente considerou que não está demonstrado que a compensação financeira de
509 998,44 €, solicitada pela TRANSDEV Interior, S. A. e aceite pelo Município de Lamego, tenha
sido calculada de acordo com os critérios definidos no artigo 24.º do citado diploma.
17. Apesar do esforço argumentativo, o recorrente não logrou demonstrar o alegado erro de
julgamento do Tribunal “a quo”.
18. Reitera, na verdade, a tese de que a compensação financeira visa garantir a sustentabilidade
das condições de exploração nos termos do n.º 3 do artigo 12.º da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho.
Ora, o que está verdadeiramente em causa não é um ajustamento das condições de exploração
em função da procura, de modo a garantir a eficiência e a sustentabilidade, mas sim o
pagamento de uma compensação financeira por obrigações de serviço público. São realidades
distintas. Enquanto a primeira é da iniciativa da concessionária, a segunda é da exclusiva
iniciativa do concedente, muito embora a decisão final em ambos os procedimentos dependa
de acordo prévio entre ambos.»
18 Quanto à contradição entre fundamentos e decisão, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do
CPC como causa de nulidade da sentença, como se destacou no recente Acórdão n.º 13/2019-
28.MAI-1.ªS/PL, «a contradição que está em causa no preceito citado é a que intercede entre os
fundamentos da própria decisão, tal como apresentados pelo tribunal, e essa mesma decisão».
19 Prosseguindo o Acórdão n.º 13/2019-28.MAI-1.ªS/PL: «como afirmava Alberto dos Reis, tal
situação ocorre quando “os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente, não ao
resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto”5».
20 Sem empreender um intempestivo aprofundamento da questão de fundo (cf. infra parte II.3.3),
confrontando os concretos fundamentos invocados no acórdão recorrido (que merecem a
divergência do recorrente) e o respetivo sentido decisório é evidente a inexistência de
contradição entre fundamentos e decisão, sendo esta um corolário daqueles (identificam-se
ilegalidades determinantes da recusa de visto e este é recusado).
21 Questão diferente da contradição entre fundamentos e decisão é a eventual falta de suporte
jurídico para o decidido ou uma hipotética falta confluência de todos os argumentos
apresentados pelo acórdão recorrido numa interpretação sistematicamente coerente do regime
5 Código de Processo Civil Anotado, vol. V, reimpressão, Coimbra Editora, Coimbra, 1981, p. 141.
21

jurídico aplicável, as quais se reportam ao mérito do objeto do recurso e devem ser apreciados
pelo tribunal ad quem no julgamento do recurso (supra §§ 5 e 6).
22 A divergência do recorrente com os fundamentos do acórdão recorrido não é um problema de
nulidade de sentença constituindo matéria que entronca com o mérito e a procedência ou
improcedência da sua pretensão em fase de recurso, isto é, a interpretação e aplicação do direito
no caso concreto.
23 Em síntese: o acórdão recorrido não padece de qualquer nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1,
alínea c), do CPC que obste à apreciação do mérito do recurso.
II.3.3 Apreciação do pedido do recorrente sobre legalidade do ato objeto de fiscalização
II.3.3.1 Decisão recorrida
24 Identificado o objeto do recurso por referência às respetivas conclusões (supra §§ 2, 5 e 6),
visando a revogação do acórdão de recusa do visto e a sua substituição pela concessão de visto,
importa sintetizar os fundamentos nucleares da decisão recorrida:
24.1 A «questão controvertida é idêntica à que deu origem ao Acórdão n.º 5/2018-23.JAN-
1.ªS/SS, mantido pelo Acórdão n.º 12/2018-20.JUN-1.ªS/PL, deste Tribunal de Contas, por
sinal, envolvendo a mesma entidade fiscalizada (MdL) e o mesmo cocontratante
(TRANSDEV Interior, S.A.)» (§ 14);
24.2 Trata-se da atribuição de «compensação financeira sem suporte legal, uma vez que a
mesma não tem como fundamento o cumprimento de obrigações de serviço público que
tenham sido impostas à empresa nos termos do citado artigo 23.º do RJSPTP» (§ 15); a
«atribuição de compensação financeira ao operador de transportes não pode ter por
fundamento a necessidade de garantir ou favorecer a sustentabilidade do “serviço”, isto
é, da atividade comercial da TRANSDEV Interior S.A., mas sim “compensar
financeiramente” as obrigações de serviço público que lhe tenham sido impostas, de
forma expressa e detalhada, por referência a elementos específicos, objetivos e
quantificáveis pelo» município (§ 32), «para além de um dos fatores de cálculo da
compensação financeira a atribuir à TRANSDEV Interior S.A. compreender uma margem
de lucro de 12,50% sem que se vislumbre justificação para a fixação de tal montante, são
também considerados nesse cálculo montantes a título de custos de manutenção e de
22

amortização sem que tais montantes sejam adequadamente fundamentados, por
exemplo, na idade e/ou quilometragem das viaturas afetas ao objeto do acordo atípico»
( § 34);
24.3 Contra o argumento da entidade de «que o “acordo atípico” celebrado faz referência na
sua cláusula 1.ª a “obrigações do operador”, mostrando-se assim, no seu entender,
efetivamente demonstrada a aplicação do artigo 23.º do RJSPTP» entendeu-se que «as
citadas “obrigações do operador” não preenchem […] os requisitos estabelecidos no n.º 1
do citado artigo 23.º, uma vez que não são apresentadas de “forma expressa e detalhada,
por referência a elementos específicos, objetivos e quantificáveis”» (§§ 19-20);
24.4 A «entidade fiscalizada não logrou demonstrar o cumprimento do citado artigo 23.º do
RJSPTP, já que não evidenciou documentalmente que a fixação de obrigações de serviço
público à TRANSDEV Interior S.A. foi formulada de forma expressa e detalhada, por
referência a elementos específicos, objetivos e quantificáveis», daí que no n.º 5 da cláusula
1.ª do Acordo não tenha sido quantificado «o número, pelo menos previsível, de
portadores do cartão sénior, o montante percentual do desconto a conceder, e em que
viagens ou carreiras públicas poderá esse desconto ser utilizado pelos respetivos
beneficiários» (§§ 23 a 25);
24.5 Acrescentando-se: «ainda que tal requisito legal tivesse sido cumprido [artigo 23.º, n.º 1,
do RJSPTP] o MdL também não logrou demonstrar que a compensação financeira de
509.998,44€ (solicitada pela TRANSDEV Interior, S.A. e aceite pelo MdL), foi calculada de
acordo com os critérios definidos no artigo 24.º do RJSPTP» (§ 27);
24.6 Foi, ainda, referido sobre o teor do contrato: «nos mapas XXII, XXIII e doc. 13, se constata
a referência ao transporte escolar, facto esse que de modo algum poderia servir de
fundamento para a concessão de compensação nos termos pretendidos pela entidade
fiscalizada, já que foi a própria a esclarecer este Tribunal que o transporte escolar relativo
ao ano letivo de 2018/2019 foi “adjudicado” autonomamente à TRANSDEV Interior S.A.,
pelo valor de € 373.000,00, acrescido de IVA à taxa legal» (§ 35).
24.7 Concluindo-se:
a) «Não tendo base legal, a compensação financeira constante do Acordo sub judice
assume a natureza de um Auxílio de Estado, o qual é expressamente proibido, nos
termos do artigo 25.º do RJSPTP» (§ 36);
23

b) «É igualmente ilegal a deliberação da câmara municipal que a aprovou, por força do
estatuído no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, e no n.º 2 do artigo
59.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, segundo os quais são nulas as deliberações
de qualquer órgão autárquico que determinem ou autorizem a realização de despesas
não permitidas por lei» (§ 37);
c) Ilegalidade subsumida às alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC invocadas
na decisão de «recusar o visto ao acordo».
II.3.3.2 Críticas do recorrente à instrução e processo inferencial da primeira instância
25 Nas conclusões do recurso, o recorrente empreende várias críticas (cf. supra § 2 as conclusões
14, 15, 18, 26, 27, 29, 38 e 39) sobre a instrução e processo inferencial desenvolvidos pela primeira
instância.
26 Tendo o recurso sido circunscrito, pelo recorrente, a matéria de direito (cf. supra §§ 2, 5, 6, 8) e
a análise do parecer do MP também incidido apenas em questões jurídicas (cf. supra §§ 3.1),
nesta fase não pode haver lugar à discussão de alterações incidentes na matéria de facto devendo
a interpretação jurídica ter por referência a enunciação da matéria de facto transcrita supra no §
7 (ao abrigo do artigo 663.º, n.º 6, do CPC).
27 O regime específico do recurso sobre decisões de recusa de visto estabelece que não sendo
suscitadas novas questões pelo MP no parecer elaborado ao abrigo do artigo 99.º, n.º 1, da
LOPTC, o tribunal ad quem não pode conhecer para a concessão ou recusa do visto «questões
relevantes» em matéria de facto «não abordadas na decisão recorrida ou na alegação do
recorrente» — cf. n.º 2 do artigo 100.º conjugado com o n.º 3 do artigo 99.º da LOPTC, sobre os
ónus do recorrente para alteração da matéria de facto em fase de recurso vd., ainda, por todos
o § 17 do Acórdão n.º 14/2018-10.JUL-1.ªS/PL, os §§ 9 e 16 do Acórdão n.º 22/2018-9.OUT-1.ªS/PL
e os §§ 16 a 20 do Acórdão n.º 13/2019-28.MAI-1.ªS/PL.
28 Tendo presente que o recurso se cinge a matéria de direito (§§ 2, 5, 6, 8 e 27), a eventual pretensão
associada às aludidas críticas do recorrente (§ 25) para se afigurar suscetível de determinar uma
alteração da decisão recorrida teria de incidir na violação pela primeira instância de regras legais
imperativas em matéria de direito probatório material.
24

29 Questão que exige o enquadramento específico do regime probatório do processo de fiscalização
prévia em que a entidade requerente tem o ónus de alegar e provar o preenchimento dos
requisitos legais para obtenção do visto, atento o disposto no artigo 81.º, n.º 1, da LOPTC e as
instruções constantes da Resolução n.º 14/2011 do Tribunal de Contas, aprovada ao abrigo do
artigo 77.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC, bem como os respetivos encargos instrutórios decorrentes
do conteúdo das devoluções determinadas pelo Departamento de Controlo Prévio da Direção-
Geral do TdC (DECOP) e pelo TdC (artigos 82.º, n.º 1, e 85.º, n.º 3, da LOPTC).
30 Os deveres da entidade fiscalizada, poderes de cognição e deveres de gestão processual do
Tribunal, princípios da cooperação, boa-fé processual e critérios que se devem observar em
casos de dúvida são, ainda, conformados pelo disposto nas normas dos artigos 5.º a 8.º, 414.º,
417.º, n.º 2, do CPC ex vi artigo 80.º da LOPTC — complexo normativo que tem de ser
interpretado à luz da natureza do processo jurisdicional de fiscalização prévia (mesmo em
primeira instância), que não prevê produção oficiosa de meios de prova, não compreende
qualquer auditoria ou investigação direta do TdC sobre ficheiros e arquivos (em suporte digital
e papel) existentes nos serviços daquela entidade, sendo as inferências judiciais confinadas
teleologicamente pela respetiva arquitetura procedimental e substantiva.
31 A responsabilidade jurídica própria da entidade requerente integra o impulso e instrução do
processo, e o ónus de alegação e prova de todos os factos relevantes para o preenchimento dos
requisitos legais de que depende a concessão de visto no caso concreto, tendo sido em primeira
instância proporcionada ao ora recorrente oportunidade de demonstrar o preenchimento dos
requisitos legais para a concessão de visto — no caso concreto, depois da instrução inicial pelo
DECOP, houve devoluções determinadas pelo próprio Tribunal ao requerente para alegação de
factos e/ou argumentos jurídicos suplementares e junção de prova adicional.
32 A circunstância de o ora recorrente ter eventualmente impulsionado o processo sem que todos
os elementos necessários para a concessão do visto estivessem reunidos integra a assunção de
opções próprias judicialmente insindicáveis, não existindo qualquer indício de que a decisão
recorrida tenha sido contaminada por vícios nesse segmento, já que o Tribunal está vinculado
à prolação de decisão com base nos elementos de prova fornecidos para o efeito e vinculado ao
prazo perentório estabelecido na lei para o efeito (nos termos do artigo 85.º, n.º 1, da LOPTC).
33 Por outro lado, a recorrente não identificou uma concreta norma legal alegadamente violada
nem empreendeu a arguição de nulidades (além das invocadas quanto à decisão recorrida e
25

apreciadas supra nos §§ 9 a 23), plano em que se deve atender nomeadamente ao disposto no
artigo 199.º do CPC ex vi artigo 80.º da LOPTC, domínio em que, sem olvidar as regras sobre o
ónus do recorrente e objeto do recurso, se deve ainda atender ao artigo 3.º, n.º 1, primeira parte,
do CPC, sobre o princípio do dispositivo e o seu corolário relativo ao princípio do pedido e
respetivo enquadramento jurídico.
34 O regime sobre invalidades de atos processuais tem como base os seguintes elementos retores:
34.1 Apenas existe invalidade quando ocorre violação da lei;
34.2 Verificada uma concreta ilegalidade, impõe-se a respetiva qualificação jurídica à luz do
princípio da legalidade pautada pelos seguintes critérios:
a) A violação ou a inobservância de normas ou princípios legais só determina a nulidade
de ato processual quando esta for expressamente cominada na lei;
b) Nos casos em que a lei não cominar a nulidade, o ato ilegal é irregular.
35 Desta forma, incumbia ao recorrente cumprir dois ónus que não foram satisfeitos:
35.1 Identificar a ilegalidade consubstanciada em supostas omissões indevidas do tribunal;
35.2 Fundamentar a respetiva qualificação como nulidade, ainda que enquadrada em conceito
indeterminado previsto na parte final do n.º 1 do artigo 195.º do CPC, que estabelece «fora
dos casos previstos nos artigos anteriores, […] a omissão de um ato ou de uma
formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando
a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa».
36 Apreciando no âmbito dos circunscritos poderes do tribunal ad quem o enunciado da matéria
de facto, conclui-se:
36.1 Não foram suscitados nem identificados eventuais vícios jurídicos da decisão recorrida
ao nível da interpretação e aplicação do direito probatório ou ilegalidades processuais
relativas à violação de direitos da parte sancionáveis como nulidade, nomeadamente
quanto à instrução do processo, apreciação dos factos e aplicação do direito;
36.2 Impõe-se, apenas, tendo presente a data mencionada na conclusão 26.ª do recurso
(«informação técnica nº 5762/2018, datada de 31.08.2018»6) e as menções no acórdão de
duas datas como relativas à prática desse mesmo ato — nos pontos d) e e) — no exercício
do poder do tribunal de recurso de interpretação da decisão impugnada, ao abrigo do
6 E que também consta de outro passo da motivação de recurso.
26

artigo 614.º, n.º 1, do CPC7, concluir que na medida em que a informação se debruça sobre
ofício de 29.8.2018 que apenas podia ter dado entrada em 31.08.2018, a data correta é a
referida pelo recorrente e que consta do ponto e) da matéria de facto, consequentemente,
a menção no ponto d) da data de 30.08.2018 em vez de 31.08.2018 foi devida a mero lapso
material que se corrige nesta fase8.
II.3.3.3 Interpretação e aplicação das normas legais relevantes no caso concreto
37 Na apreciação do recurso deve estar presente, além da delimitação do objeto do recurso (supra
§§ 2, 5 e 6), o princípio de que o tribunal ad quem pode apreciar todas as questões selecionadas
pelas partes não estando sujeito às respetivas alegações quanto à interpretação e aplicação das
normas jurídicas (artigo 5.º, n.º 3, do CPC).
38 Contexto em que se impõe identificar as normas que o tribunal ad quem, no exercício da sua
independência hermenêutica, considera centrais para apreciação do objeto do recurso: os
artigos 2.º, 9.º, 10.º, 13.º e 17.º da Lei n.º 52/2015 (que, como referimos, aprovou o RJSPTP), os
artigos 20.º, 23,º, 24.º e 25.º do RJSPTP — os três últimos integrados na secção III (Contrato de
serviço público de transporte de passageiros) do capítulo IV (Exploração do serviço público de
transporte de passageiros) desse regime jurídico — e os artigos 1.º, alínea g), 3.º, n.º 1, 4.º, n.º
1, alínea b), e 6.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo ao serviço público de transporte ferroviário e
rodoviário de passageiros.
39 O artigo 2.º da Lei n.º 52/2015 aprova o RJSPTP que consta do anexo a essa lei.
40 Das normas conjugadas do artigo 9.º da Lei n.º 52/2015, com a epígrafe Exploração de serviço
público de transporte de passageiros atribuída por via de procedimento distinto do
concorrencial, e do artigo 10.º, Autorização para a manutenção do regime de exploração a título
provisório, decorre que:
7 Neste sentido e em comentário ao artigo 614.º do CPC podem referir-se Lebre de Freitas / Isabel Alexandre,
Código de Processo Civil Anotado, vol. 2, Coimbra, Almedina, 3.ª ed., 2017, p. 732 e Abrantes Geraldes /
Paulo Pimenta / Luís Filipe Sousa Código de Processo Civil Anotado, vol. I, Coimbra, Almedina, 2018, p.
735.
8 Tendo-se procedido à pertinente retificação no enunciado da matéria de facto constante do § 7 do presente
acórdão.
27

40.1 Sem prejuízo do disposto no artigo 8.º da Lei n.º 52/2015 (sobre exploração de serviço
público de transporte de passageiros atribuída a operadores internos) aos regimes legais,
regulamentares, contratuais, ou que decorram de ato administrativo, aplicáveis à
exploração do serviço público de transporte de passageiros vigentes à data de entrada em
vigor do RJSPTP, que não resultem de procedimento concorrencial, aplica -se o disposto
no n.º 3 do artigo 8.º do Regulamento (CE) n.º 1370/2007.
40.2 Para efeitos do disposto no número anterior, os títulos de concessão para a exploração
do serviço público de transporte de passageiros por modo rodoviário, atribuídos ao abrigo
do Regulamento de Transportes em Automóveis, aprovado pelo Decreto n.º 37272, de 31
de dezembro de 1948, (RTA), que tenham sido atribuídos ou renovados antes da data
limite do período referido na alínea d) do n.º 3 do artigo 8.º do Regulamento, mantêm -se
em vigor até ao final do respetivo prazo de vigência ou até 3 de dezembro de 2019,
consoante a data que ocorrer primeiro.
40.3 Para efeitos do acima referido, os títulos de concessão para a exploração do serviço
público de transporte de passageiros por modo rodoviário, atribuídos ao abrigo do RTA,
que tenham sido atribuídos após a data limite do período referido na alínea d) do n.º 3 do
artigo 8.º do Regulamento, e que à data da entrada em vigor do RJSPTP se encontrem no
decurso do seu período inicial de vigência de 10 anos, mantêm-se em vigor até ao final do
respetivo prazo de vigência ou até 3 de dezembro de 2019, consoante a data que ocorrer
primeiro.
40.4 A autoridade de transportes competente pode, por razões de interesse público relevante
devidamente fundamentado, autorizar a manutenção dos títulos de concessão para a
exploração do serviço público de transporte de passageiros por modo rodoviário
atribuídos ao abrigo do RTA, em regime de exploração provisória, após as datas
resultantes da aplicação do artigo 9.º da Lei n.º 52/2015, não podendo o respetivo prazo
de vigência terminar, em caso algum, após 3 de dezembro de 2019.
40.5 A exploração de serviço público de transporte de passageiros a título provisório não
confere ao respetivo operador um direito exclusivo nas linhas, rede ou área geográfica em
causa, exceto se tal for expressamente previsto pela autoridade de transportes
competente.
28

41 O artigo 13.º da Lei n.º 52/2015 estabelece que «o pagamento de compensações por obrigações
de serviço público relativas ao serviço público de transporte de passageiros, cuja exploração
tenha sido atribuída antes da entrada em vigor do RJSPTP, deve ser formalizado e regulado,
mediante contrato a celebrar entre a autoridade de transportes competente e o operador de
serviço público, nos termos dos artigos 20.º e seguintes do RJSPTP, até 30 de junho de 2016».
42 Por último, o artigo 17.º da Lei n.º 52/2015 determina que essa lei entra em vigor 60 dias após a
sua publicação, com exceção do artigo 8.º, que entra em vigor no dia seguinte ao da sua
publicação.
43 O artigo 20.º do RJSPTP regula os tipos de contratos de serviço público de transporte de
passageiros estabelecendo que os mesmos podem assumir uma de duas tipologias: (1) contrato
de concessão de serviço público de transporte de passageiros ou (2) de contrato de prestação
de serviço público de transporte de passageiros.
44 O artigo 23.º do RJSPTP, com a epígrafe Obrigações de serviço público, estabelece que as
autoridades de transportes competentes podem impor obrigações de serviço público ao
operador de serviço público as quais devem ser:
44.1 Formuladas de forma expressa e detalhada, por referência a elementos específicos,
objetivos e quantificáveis;
44.2 Estabelecidas através:
a) De contrato a celebrar com o operador de serviço público;
b) De portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e dos
transportes, ou
c) De ato do órgão executivo da autoridade de transportes competente.
45 O artigo 24.º, com a epígrafe Compensação por obrigações de serviço público, determina que:
45.1 Apenas o cumprimento de obrigações de serviço público pode conferir o direito a uma
compensação por obrigação de serviço público;
45.2 A atribuição da compensação referida no número anterior, quando aplicável, é efetuada
nos termos do anexo ao Regulamento (CE) n.º 1370/2007 e do o regime jurídico aplicável
à concessão de subvenções públicas (RJCSP) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 167/2008, de
26 de agosto e alterado pela Lei n.º 64/2013, de 27 de agosto.
29

45.3 A compensação por obrigação de serviço público não pode exceder um montante que
corresponda ao efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou
negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do
operador de serviço público.
45.4 As incidências referidas são calculadas comparando a totalidade de custos e receitas do
operador de serviço público num cenário de existência de obrigação de serviço público,
com os decorrentes de um cenário sem existência de obrigação de serviço público e em
que os serviços abrangidos são explorados em condições de mercado.
46 Importa, ainda, atender ao disposto no artigo 25.º do RJSPTP, com a epígrafe Auxílios de Estado,
que, depois da regulação da compensação por obrigações de serviço público no artigo 24.º,
prescreve: «são proibidas quaisquer outras compensações, auxílios ou ajudas de entidades
públicas a operadores de serviço público que não se enquadrem nos termos constantes do
presente RJSPTP ou da legislação aplicável, designadamente o Regulamento e a legislação em
matéria de concorrência».
47 O artigo 1.º, alínea g), do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 define «compensação por serviço
público» como «qualquer vantagem, nomeadamente financeira, concedida direta ou
indiretamente por uma autoridade competente através de recursos públicos durante o período
de execução de uma obrigação de serviço público ou ligada a esse período».
48 O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 estabelece que «quando uma autoridade
competente decida conceder ao operador da sua escolha um direito exclusivo e/ou uma
compensação, qualquer que seja a sua natureza, em contrapartida da execução de obrigações
de serviço público, deve fazê-lo no âmbito de um contrato de serviço público».
49 O artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 determina que os contratos de
serviço público e as regras gerais devem, nomeadamente, «estabelecer, antecipadamente e de
modo objetivo e transparente» os parâmetros com base nos quais deve ser calculada a
compensação por forma a evitar sobrecompensações.
50 O artigo 6.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 prescreve:
«Qualquer compensação ligada a uma regra geral ou a um contrato de serviço público deve
obedecer às disposições estabelecidas no artigo 4.º, independentemente das modalidades de
adjudicação do contrato. Qualquer compensação, seja qual for a sua natureza, ligada a um
30

contrato de serviço público adjudicado por ajuste direto ao abrigo dos n.os 2, 4, 5 ou 6 do artigo
5.º ou ligada a uma regra geral deve obedecer, além disso, às disposições estabelecidas no
anexo.»
51 Por último, no anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, com o título Regras aplicáveis à
compensação nos casos referidos no n.º 1 do artigo 6.º, determina-se, nomeadamente, que:
51.1 As compensações ligadas a contratos de serviço público adjudicados por ajuste direto ao
abrigo dos n.os 2, 4, 5 ou 6 do artigo 5.º ou ligadas a uma regra geral devem ser calculadas
de acordo com as regras estabelecidas nesse anexo;
51.2 A compensação não pode exceder um montante que corresponda ao efeito financeiro
líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou negativas, da execução da
obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do operador de serviço público.
51.3 As incidências devem ser avaliadas comparando a situação em que é executada a
obrigação de serviço público com a situação que teria existido se a obrigação não tivesse
sido executada.
51.4 No cálculo das incidências financeiras líquidas, a autoridade competente deve tomar
como referencial um conjunto regras sobre custos incorridos em relação a uma obrigação
de serviço público ou a um conjunto de obrigações de serviço público impostas pela
autoridade ou autoridades competentes, incluídas num contrato de serviço público e/ou
numa regra geral, menos as incidências financeiras positivas geradas na rede explorada
ao abrigo da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, menos as receitas
decorrentes da aplicação do tarifário ou quaisquer outras receitas decorrentes do
cumprimento da obrigação ou obrigações de serviço público em causa, mais um lucro
razoável, igual ao efeito financeiro líquido.
51.5 Para evitar a sobrecompensação ou a falta de compensação, ao proceder ao cálculo da
incidência financeira líquida, devem ser tidos em conta os efeitos financeiros
quantificáveis sobre as redes do operador.
51.6 O cálculo dos custos e das receitas deve ser efetuado em conformidade com os princípios
contabilísticos e fiscais em vigor.
51.7 Para garantir a transparência e evitar subvenções cruzadas, quando um operador de
serviço público explora simultaneamente serviços sujeitos a obrigações de serviço público
31

de transportes que beneficiam de compensação e outras atividades, a contabilidade dos
referidos serviços públicos deve ser separada, satisfazendo, no mínimo, as seguintes
condições:
a) As contas correspondentes às atividades de exploração relativo ao serviço público
objeto da compensação em causa devem ser separadas de atividades cobertas por
outras obrigações de serviço público (objeto de diferentes contratos) e prestações
desenvolvidas que não estejam cobertas por específicas obrigações de serviço público,
devendo a parte dos ativos correspondentes e os custos fixos ser afetados segundo as
normas contabilísticas e fiscais em vigor;
b) Os custos variáveis, os custos fixos e a expetativa de lucro razoável ligados a qualquer
outra atividade do operador de serviço público não podem, em caso algum, ser
imputados ao serviço público em causa;
c) Os custos de serviço público devem ser equilibrados pelas receitas de exploração e
pelos pagamentos das autoridades públicas, sem transferência possível das receitas
para outro sector de atividade do operador de serviço público.
52 O controlo pelo TdC da legalidade de instrumentos submetidos a fiscalização prévia
compreende como etapa fundamental a qualificação do ato ou contrato objeto do processo.
53 Quanto a esse plano o recorrente retomou perante a segunda instância a defesa que já
preconizara antes de que «pela circunstância de ainda não ter sido elaborado o novo concurso
público para concessão de exploração de transporte público na área do Município […] foi
decidido celebrar um acordo atípico»9.
54 Enquadramento que está na base da tese do recorrente sobre a existência de um regime
transitório que determinaria a não sujeição da outorga de compensação ao RJSPTP pois a
exploração a título provisório ao abrigo do artigo 10.º da Lei n.º 52/2015 implica também um
regime transitório de não aplicação do RJSPTP na outorga de compensações pelo serviço
público.
55 Segundo o recorrente: «o procedimento para a formação do contrato foi julgado adequado e
legal, porquanto, na situação de facto julgada nos autos, se entendeu verificada a previsão do
9 Enquadramento já defendido em primeira instância e que consta da alínea e) da matéria de facto do
acórdão recorrido, cf. supra § 7.
32

n.º 1 do artigo 10.º da Lei nº 52/2015 que permite que, por razões de interesse público relevante,
a autoridade de transportes competente autorize a manutenção, em regime de exploração
provisória, no máximo até 03.12.2019, dos títulos de concessão para exploração de serviço
público de transporte de passageiros por modo rodoviário atribuídos ao abrigo do anterior RTA».
56 Considerou, ainda, que «sempre que o procedimento contratual adotado — como é o caso —
tenha fundamento legal no regime transitório excecional previsto no nº 1 do artigo 10º da Lei nº
52/2015, o contrato celebrado com esse enquadramento terá que ser avaliado a partir dos
interesses prevalecentes em nome dos quais tal regime excecional foi instituído, (os da garantia
da estabilidade do sistema de transportes e da mobilidade das populações) e não, portanto, a
partir dos interesses que a própria lei entendeu a título excecional subordinar àqueles, da
abertura total do mercado à concorrência».
57 Ao invés do que preconiza o recorrente, as disposições transitórias dos artigos 9.º e 10.º da Lei
n.º 52/2015 reportam-se apenas à possibilidade de derrogação temporária da imperatividade da
norma sobre os novos contratos de serviço público de transporte de passageiros constante do
artigo 20.º do RJSPTP, não afetando a vigência das regras estabelecidas nesse regime sobre
compensações financeiras.
58 O regime jurídico analisado permite concluir que a definição dos parâmetros da concreta
obrigação de serviço público de transporte de passageiros é competência da autoridade de
transportes e apenas os encargos derivados do cumprimento de concretas obrigações de serviço
público de transporte de passageiros determinadas por aquela autoridade podem conferir o
direito a uma compensação cuja fixação é conformada por um conjunto de normas imperativas
não podendo ser estabelecido por ato arbitrário e imotivado (supra §§ 26 a 39).
59 Uma autoridade de transporte que decide atribuir compensações por força de obrigações de
serviço público a um operador que realiza o serviço de transporte de passageiros no quadro do
regime transitório admitido pelo artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2015 tem de abrir um
procedimento de formação do contrato que visa a apreciação da aplicação no caso concreto do
disposto pelos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP.
60 O instrumento sujeito a fiscalização prévia no âmbito do presente processo:
60.1 Deve ser qualificado como um contrato administrativo relativo à atribuição de
compensação financeira por obrigação de serviço público de transporte de passageiros
regulado, nomeadamente, pelos artigos 23.º, n.º 2, e 24.º, n.os 2 a 4, do RJSPTP, artigos
33

200.º, n.º 1, e 201.º, n.os 2 e 3, do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e os
artigos 1.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos (CCP);
60.2 Consequentemente, a entidade pública está vinculada ao cumprimento do regime
procedimental do CPA e, em particular, aos princípios da transparência, da igualdade e
da concorrência e, sem embargo de, como efeito colateral do regime transitório
decorrente do artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2015 articulado com a interpretação
sistemático-teleológica do artigo 5.º, n.º 1, CCP, a formação do contrato administrativo em
causa não estar sujeita à aplicação das regras imperativas sobre tipologias de
procedimento e iter procedimental da escolha do procedimento até à adjudicação
estabelecidas na parte II do CCP, deve obedecer ao regime substantivo desse código
(atento, ainda, o prescrito no artigo 53.º do RJSPTP sobre aplicação subsidiária do CCP).
61 Passando a analisar o caso concreto à luz das aludidas coordenadas normativas10, constata-se
que, em detrimento de desenvolver um procedimento para aplicação de um conjunto de regras
legais sobre pressupostos e cálculo de compensação financeira por obrigação de serviço público
de transporte de passageiros, o município recorrente optou por uma decisão avulsa (decorrente
de proposta do presidente da Câmara Municipal apenas baseada numa muito sucinta
informação de um chefe de divisão elaborada no mesmo dia daquela proposta e em que deu
entrada no órgão autárquico o pedido formulado pela empresa privada interessada)
determinando a outorga do contrato, por deliberação por maioria do coletivo da câmara,
qualificando o instrumento como acordo atípico não vinculado ao RJSPTP.
62 A informação n.º 5762/2018, a proposta do presidente da Câmara Municipal de Lamego e a
aprovação (por maioria) do colégio desse órgão executivo não foram precedidos de quaisquer
atos instrutórios relativos à prova e enunciação de factos sobre a concreta obrigação de serviço
público e respetiva valoração (no plano jurídico e contabilístico), nem de quaisquer análises
técnicas empreendidas por serviços da entidade administrativa, pelo que se verifica a omissão
de um procedimento administrativo precedendo o ato decisório, o que inquina a decisão de
atribuição de um determinado valor de auxílio financeiro a entidade privada e a subsequente
outorga contratual.
63 Ressalta, em particular, a omissão da prática de atos instrutórios que permitam consubstanciar:
10 Tendo presente a matéria de facto fixada pela primeira instância, supra § 7.
34

63.1 A enunciação de forma expressa e detalhada de elementos específicos, objetivos e
quantificáveis para o cálculo da compensação por obrigação de serviço público;
63.2 Cálculos comparativos da totalidade de custos e receitas da empresa privada num cenário
de existência de obrigação de serviço público, com os decorrentes de um cenário sem
existência de obrigação de serviço público e em que os serviços abrangidos fossem
explorados em condições de mercado;
63.3 A valoração do efeito financeiro líquido decorrente da soma das incidências, positivas ou
negativas, da execução da obrigação de serviço público sobre os custos e as receitas do
operador de serviço público.
64 O complexo normativo constituído pelos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º,
n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007 impõe um conjunto de atos de avaliação de
custos do serviço público, de acordo com regras fixadas em normas gerais e abstratas que têm
de ser aplicadas ao caso concreto pelo ente administrativo, sendo conditio sine qua non dessas
operações a prévia enunciação de forma expressa e detalhada das contrapartidas relativas às
obrigações de serviço público, por referência a elementos específicos, objetivos e quantificáveis
comprovados pela autoridade pública de transporte.
65 O procedimento administrativo, nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do CPA, é constituído pela
«sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da
vontade dos órgãos da Administração Pública».
66 Procedimento que reportado a um pedido de entidade privada que solicita compensação
financeira pela execução de obrigação de serviço público de transporte de passageiros deve visar
a recolha de dados factuais, análises técnicas (nomeadamente contabilísticas) e aplicação de
normas legais por agentes administrativos cuja atividade deve ser conformada pelos princípios
da legalidade, prossecução do interesse público, boa administração, igualdade,
proporcionalidade, justiça, razoabilidade e imparcialidade, dimensões axiológicas,
nomeadamente, estabelecidas nos artigos 3.º a 9.º do CPA.
67 No caso concreto foi completamente omitida a prática de quaisquer atos instrutórios e de fixação
de matéria de facto para subsequente aplicação do direito em violação dos princípios acima
enunciados e em particular do disposto nos artigos 55.º, 56.º, 58.º, 102.º, 115.º, 116.º, 126.º, 127.º,
147.º e 151.º do CPA.
35

68 Consequentemente, a mácula da ilegalidade atinge a génese da decisão de outorga do contrato
e a qualificação do acordo como atípico foi uma via de violação de regime legal imperativo
estabelecido nos artigos 23.º a 25.º do RJSPTP que proíbe a atribuição de compensações
financeiras por prestação de serviço público de transporte rodoviário de passageiros sem um
procedimento prévio vinculado ao estabelecimento da obrigação de serviço público e aplicação
de normas legais sobre os pressupostos e cálculo das compensações financeiras pela respetiva
execução.
69 Tendo a entidade pública recorrente adotado um acordo qualificado como atípico prescindindo
da tramitação de um procedimento administrativo prévio para cumprir as exigências
estabelecidas nos artigos 23.º e 24.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do
Regulamento (CE) n.º 1370/2007, analisadas supra nos §§ 44, 45 e 49 a 51, verifica-se uma
omissão que deve ser qualificada como «preterição total do procedimento legalmente exigido»
prevista no artigo 161.º, n.º 2, alínea l), do CPA.
70 Resulta da matéria de facto assente em primeira instância (supra § 7) que no seio da entidade
administrativa (o município recorrente) não foi aberto um procedimento formal nem praticados
atos instrutórios relativos ao apuramento dos factos relevantes à avaliação de custos
especificados do serviço público os quais deveriam culminar num relatório devidamente
fundamentado, de modo a habilitar a entidade competente com todos os elementos necessários
à devida ponderação e subsequente decisão.
71 Não houve por parte da entidade administrativa, a produção de uma análise independente de
factos e de acordo com os princípios do procedimento administrativo que cumprisse a finalidade
própria do regime legal aplicável (supra nos §§ §§ 44, 45 e 49 a 51).
72 Consequentemente, não foi satisfeita a responsabilidade instrutória de seleção dos factos
(essenciais para o cumprimento da obrigação legal de discriminação de elementos específicos,
objetivos e quantificáveis) e aplicação do direito, tarefa que ficou a cargo da entidade privada
interessada que empreendeu a avaliação dos factos e parâmetros determinantes da transferência
de recursos públicos consubstanciada no designado acordo, limitando-se o órgão autárquico a
aderir à valoração do privado (que, aliás, expressa um ato de vontade sobre o montante da
transferência de recursos públicos ainda que acompanhado de argumentos), sem ter instaurado
um procedimento administrativo com prática de atos instrutórios ou qualquer análise técnica
imparcial fundamentada.
36

73 Desta forma, os membros órgão colegial competente, por força de decisão singular do respetivo
presidente, ficaram impedidos de suportar a sua valoração em qualquer procedimento
administrativo, nomeadamente, com informações factuais e técnicas sobre todos os requisitos
legais que constituíam conditio sine qua non para valorar a proposta do privado.
74 Circunstancialismo repercutido numa escolha arbitrária e infundamentada no caso de
acolhimento de uma proposta de ente privado por parte do órgão com competência executiva
quanto à decisão de contratar.
75 A «preterição total do procedimento legalmente exigido» determina a nulidade da deliberação
da Câmara Municipal e do contrato administrativo atentas as disposições dos artigos 161.º, n.º
1 e n.º 2, alínea l), 162.º, 200.º, n.º 2, e 201.º, n.os 1 e 2, do CPA conjugadas, ainda, com as normas
dos artigos 1.º, n.º 1, 5.º, n.º 1, e 283.º, n.º 1, do CCP (quanto à nulidade derivada do contrato
importa atender a que o vício originário que atinge o ato procedimental em que assentou a
respetiva celebração pode ainda ser declarado).
76 A deliberação da Câmara Municipal ao violar o complexo normativo constituído pelos artigos
23.º a 25.º do RJSPTP, 4.º, n.º 1, alínea b), 6.º, n.º 1, e anexo do Regulamento (CE) n.º 1370/2007
consubstanciou um ato que determina «a realização de despesas não permitidas por lei», o que,
em face do disposto pelo artigo 4.º, n.º 2, do regime financeiro das autarquias locais e das
entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, e do artigo
59.º, n.º 2, alínea c) do regime jurídico das autarquias locais e das entidades intermunicipais
(RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, implica a respetiva nulidade.
77 Mácula que determina a nulidade derivada do contrato outorgado atentas disposições
conjugadas dos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI, 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI, 161.º, n.º 1, 162.º e
201.º, n.os 1 e 2, do CPA e 283.º, n.º 1, do CCP.
II.3.5 Decisão sobre o pedido do recorrente relativo à concessão de visto
78 Sendo o processo teleologicamente vinculado à decisão final sobre concessão ou recusa de visto,
a identificação de ilegalidades tem de ser complementada pelo respetivo enquadramento em
face das tipologias estabelecidas no artigo 44.º, n.º 3, da LOPTC.
79 Constatou-se que o contrato se encontra afetado por duas nulidades (supra §§ 75 e 77).
37

80 Como se destacou no Acórdão n.º 27/2018-30.OUT-1.ªS/PL, «a LOPTC não prevê qualquer
declaração de nulidade mas apenas que o sancionamento como nulidade de uma violação de lei
ocorrida em ato procedimental ou no próprio contrato constitui um fundamento de recusa de
visto, legitimando, apenas, que o tribunal recuse o visto (artigo 44.º, n.º 3, alínea a), da LOPTC)»
— orientação jurisprudencial sobre a função do TdC relativamente ao conhecimento de
nulidades para efeitos de recusa de visto também adotada nos Acórdãos n.º 27/2018-30.OUT-
1.ªS/PL, n.º 30/2018-20.DEZ-1.ªS/PL, n.º 9/2019-28.MAR-1.ªS/PL e n.º 13/2019-28.MAI-1.ªS/PL.
81 Acórdão n.º 27/2018-30.OUT-1.ªS/PL em que, na conjugação dos vícios dos atos e contratos
com as específicas funções jurisdicionais do TdC em sede de fiscalização prévia, se destaca:
81.1 «[O] poder cognitivo do TdC em sede de fiscalização prévia abrange o dever de conhecer
nulidades derivadas ou próprias do contrato objeto do processo, com um direto e preciso
recorte funcional teleologicamente vinculado à decisão jurisdicional sobre a concessão ou
recusa de visto» (§ 39).
81.2 «Plano em que o TdC se deve conformar com um regime em que o ato nulo é ineficaz
desde o início, o que obsta a que possa constituir objeto de atos de segundo grau,
independentemente da respetiva declaração judicial, cânone subjacente ao efeito
automático e imperativo estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC» (§
40).
82 Em face do exposto, a identificação das nulidades mencionadas nos §§ 75 e 77 impõe, por si só,
a recusa de visto ao contrato submetido a fiscalização em face do disposto na alínea a) do n.º 3
do artigo 44.º da LOPTC.
83 Por outro lado, a natureza financeira das normas dos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI e 59.º, n.º 2,
alínea c), do RJALEI implica que a respetiva violação constitua motivo imperativo para a recusa
de visto nos termos do artigo 44.º, n.º 3, alínea b), da LOPTC.
84 A questão jurídica objeto do presente acórdão tem, ainda, uma dimensão axiológica
indissociável das implicações hermenêuticas dos princípios europeus sobre processo
concorrencial aberto, em particular, os artigos 107.º, n.º 1, 120.º, e 173.º, n.º 1, do Tratado sobre
o Funcionamento da União Europeia (TFUE), devendo quanto a auxílios de Estado a serviço de
transportes de passageiros atender-se, ainda, à conjugação do referido artigo 107.º, n.º 1, com
os artigos 93.º, 106.º a 108.º do TFUE e o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1370/2007.
38

85 Desde os primeiros textos fundadores, a União Europeia reclama «uma ação concertada tendo
em vista garantir a estabilidade na expansão económica, o equilíbrio nas trocas comerciais e a
lealdade na concorrência», paradigma conformador da competência exclusiva da União no
«estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado
interno» (artigo 3.º, n.º 1, alínea b), do TFUE).
86 Quadro europeu em que o princípio da concorrência é um dos vetores centrais do programa
constitucional da União refletido, nomeadamente, na jurisprudência do TJUE.
87 Contexto que conforma o direito nacional quanto à atribuição de auxílios a entidades privadas
por entidades públicas potencialmente desconformes ao princípio da concorrência, por força do
primado do Direito da União Europeia.
88 A violação do procedimento legalmente exigido e a atribuição de um auxílio de Estado ilegal
configura violação direta dos princípios fundamentais da lealdade e da concorrência, bem como
dos princípios instrumentais da igualdade de tratamento, transparência e publicidade atento,
nomeadamente, o disposto nos artigos 3.º, n.º 1, alínea b), 107.º, n.º 1, 120.º, e 173.º, n.º 1, do
TFUE.
89 Violação do princípio da concorrência que deve ser qualificada como ilegalidade prevista na
alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC, atento o respetivo impacto financeiro que determina
o preenchimento do segundo requisito dessa norma para efeitos de recusa de visto.
90 Juízo sobre alteração potencial do resultado financeiro que tem de ser precedido de um
enquadramento conceptual da conexão entre o desvalor consubstanciado na violação da lei com
o resultado financeiro envolvido no processo, o qual não tem de ser de um concreto dano,
relativo a um nexo causal entre o específico vício e um resultado, mas reportado a uma
compreensão abstrato-concreta do vício na etapa procedimental em que ocorre e da importância
desta na celebração do contrato.
91 Matriz compreensiva que conforma a jurisprudência maioritária do TdC quanto à prática de um
ato administrativo com custos financeiros, sendo relevado, para efeitos de interpretação e
aplicação da alínea c) do artigo 44.º, n.º 3, da LOPTC, a norma ou complexo normativo violado
e a sua dimensão axiológica fundamental, em particular quanto a medidas com resultado
financeiro (em que a própria decisão podia, em abstrato, não ser praticada11) e nos casos em
11 Cf. Acórdãos n.º 17/2015-1.DEZ-1.ªS/SS, n.º 14/2015-5.NOV-1.ªS/SS, n.º 11/2018-21.FEV-1ªS/SS.
39

que a etapa, apesar de não ser relevante para a existência do momento final que concretiza o
impacto financeiro (o qual verificar-se-ia, independentemente dos contornos daquela), se afigura
suscetível de poder ser considerada mediatamente relacionada com o concreto resultado
financeiro, por exemplo, o valor da adjudicação — daí se falar de uma aptidão ou um perigo
abstrato-concreto de impacto financeiro.
92 Em síntese, para o aplicador a questão que se coloca é a seguinte: se não ocorresse o vício a
decisão final podia ser diferente na respetiva componente económico-financeira?
93 Verifica-se o impacto financeiro potencial previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC
quando se violam regras fundamentais sobre o mercado concorrencial, quer as mesmas se
reportem a um procedimento concorrencial na aquisição de bens ou serviços quer à
transferência de verbas públicas, para uma entidade privada que opera em mercado
concorrencial, configurada como auxílio ilegal.
94 A ponderação judicial prevista no n.º 4 do artigo 44.º da LOPTC (sobre se a concreta violação da
alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC deve determinar a recusa do visto ao contrato) tem
uma dimensão holista no sentido em que envolve um juízo sobre dimensões gerais e concretas
relevantes (para a situação concreta) e pelos princípios da adequação e proporcionalidade, em
particular, graus de lesão do interesse público e da ilegalidade.
95 No caso concreto, o impacto financeiro da ilegalidade praticada foi efetivo e real
consubstanciado na atribuição a uma empresa que opera num mercado concorrencial de um
auxílio ilegal que, ao nível do ente público, implica custo infundado e ilegítimo por força da perda
da verba correspondente para o a prossecução do interesse público, com a agravante de não
atender ao sentido e fundamentos de jurisprudência anterior do TdC relativa à matéria em causa.
96 A operação de concordância prática exige uma valoração integrada de todas as ilegalidades
identificadas articulando-as com outros fatores relevantes para o juízo sobre a alternativa
dicotómica entre a recusa e a concessão de visto ao concreto contrato que no caso sub judice
imporia sempre a recusa de visto em face da gravidade das violações de regras (nacionais e
europeias) sobre concorrência.
97 Em conclusão, no caso concreto foram identificadas violações de normas legais subsumíveis às
alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC, o que impõe ao Tribunal de Contas a recusa
de visto ao contrato sub judice.
40

II.4 Improcedência do recurso
98 Como se destacou acima, o processo de fiscalização prévia é teleologicamente vinculado à
prolação de uma decisão jurisdicional sobre a alternativa dicotómica entre a concessão e a
recusa de visto.
99 O interesse em agir e a legitimidade para interpor recurso são conformados pelas dimensões
decisórias referidas no § anterior, pelo que, tendo sido impugnada uma decisão de recusa de
visto e concluindo o tribunal de recurso pela manutenção da recusa de visto (ainda que com
diferentes fundamentos dos adotados no julgamento empreendido em primeira instância), o
recurso deve ser julgado improcedente.
III. DECISÃO
Em face do exposto, decide-se:
a) Manter a recusa do visto ao contrato submetido a fiscalização prévia;
b) Julgar improcedente o recurso.
*
Emolumentos pela entidade recorrente, nos termos do artigo 16.º, n.os 1, alínea b), e 2, do
Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96, de
31 de maio12.
Registe e notifique.
Lisboa, 25 de junho de 2019
Os Juízes Conselheiros,
________________________
(Paulo Dá Mesquita – Relator)
12 Alterado pelas Leis n.º 139/99, de 28-8, e n.º 3-B/2000, de 4-4.
41

________________________
(Helena Maria Ferreira Lopes)
________________________
(António Francisco Martins)
Fui presente
O Procurador-Geral-Adjunto,
________________________
42