Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 19/2012

1. Em termos financeiros, orçamentais e contabilísticos, só podem ser consideradas como despesas de investimento aquelas que as autarquias destinem à aquisição ou reparação de bens duradouros por si detidos ou por si utilizados na sua actividade. As despesas que as autarquias pretendam fazer para financiar despesas de capital de outras entidades são consideradas como transferências de capital e, consequentemente, como custos e perdas, e não como investimentos.

2. A contratação de empréstimos para financiar despesas com transferências de capital viola o disposto no art.º 38.º, n.º 4 da Lei das Finanças Locais (LFL), que só admite a contratação de empréstimos para financiar despesas de investimento ou saneamento ou reequilíbrio financeiro dos municípios.

3. A violação da norma financeira mencionada constitui fundamento de recusa de visto nos termos do estatuído na al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

SP/DCP/23-07-2012
ACÓRDÃO N.º 19/2012 - 1.jun. - 1ª S/SS
(Processo n.º 443/2012)
DESCRITORES: Contrato de Empréstimo / Autarquia Local / Investimento Municipal
/ Endividamento Municipal / Norma Financeira / Recusa de Visto
SUMÁRIO:
1. Em termos financeiros, orçamentais e contabilísticos, só podem ser
consideradas como despesas de investimento aquelas que as autarquias
destinem à aquisição ou reparação de bens duradouros por si detidos ou
por si utilizados na sua actividade. As despesas que as autarquias
pretendam fazer para financiar despesas de capital de outras entidades
são consideradas como transferências de capital e, consequentemente,
como custos e perdas, e não como investimentos.
2. A contratação de empréstimos para financiar despesas com
transferências de capital viola o disposto no art.º 38.º, n.º 4 da Lei das
Finanças Locais (LFL), que só admite a contratação de empréstimos para
financiar despesas de investimento ou saneamento ou reequilíbrio
financeiro dos municípios.
3. A violação da norma financeira mencionada constitui fundamento de
recusa de visto nos termos do estatuído na al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da
Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).
Conselheira Relatora: Helena Abreu Lopes

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 25/06/12
ACÓRDÃO Nº 19 /12 - JUN.1 - 1.ª S/SS
Proc. Nº 443/2012
1. RELATÓRIO
O Município de Alcoutim solicitou a fiscalização prévia do contrato de
empréstimo de longo prazo celebrado, em 26 de Abril de 2012, entre
aquela entidade e a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do Sotavento
Algarvio, C.R.L., através do qual este Banco concede ao Município um
financiamento de € 1.114.872,96, pelo prazo de 15 anos.
2. DOS FACTOS
Além do referido em 1, relevam para a decisão os seguintes factos,
evidenciados por documentos e informações prestadas no processo:
a) A celebração do contrato de empréstimo foi aprovada por
deliberações de 25 de Janeiro de 2012, da Câmara Municipal de
Alcoutim, e de 17 de Fevereiro de 2012, da respectiva Assembleia
Municipal, após consulta a 3 entidades bancárias;
b) Nos termos da cláusula 1.2. do contrato, o empréstimo destina-se a
“dotar a autarquia de meios financeiros necessários para apoiar a
Construção do Lar, Centro de Dia e Apoio Domiciliário de
Balurcos”;
c) A obra em causa é promovida pela Associação de Solidariedade
Social, Cultura, Desporto e Arte de Balurcos;
d) Conforme esclarecido no ofício a fls. 64 do processo, “a titularidade
do imóvel a resultar da obra “Lar, Centro de Dia e Apoio
Domiciliário dos Balurcos” pertencerá à Associação de
Solidariedade Social, Cultura, Desporto e Arte dos Balurcos”;
Mod. TC 1999.001

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e) Em 8 de Abril de 2009 foi celebrado um “Acordo de Colaboração”
entre o Município de Alcoutim e aquela Associação, de acordo com o
qual a Associação se comprometia a executar a obra e a apresentar
candidatura ao financiamento comunitário da mesma e o Município
se comprometia a assumir uma contribuição financeira de 40% do
custo total elegível aprovado;
f) A candidatura ao financiamento comunitário foi aprovada em 24 de
Junho de 2010, no valor de € 835.709,40, correspondente a 60% do
montante considerado elegível;
g) Em 27 de Janeiro de 2012 foi celebrado um novo acordo de
colaboração, alterando o anterior, nos termos do qual o Município se
compromete a assumir o remanescente não comparticipado pelos
fundos comunitários, concretamente o valor de € 1.114.872,96;
h) De acordo com as informações prestadas pela autarquia, o valor da
comparticipação foi alterado, tendo em conta o custo real do projecto,
superior ao montante considerado elegível, custo real aquele que
resulta do concreto valor da empreitada entretanto adjudicada, da
taxa de IVA aplicável, do custo efectivo de equipamento informático
e de equipamento básico e das despesas de fiscalização. A alteração
resultou ainda de a Associação de Solidariedade Social, Cultura,
Desporto e Arte de Balurcos não possuir meios para complementar a
contrapartida financeira para a execução do investimento;
i) O Município informou que o acordo de colaboração se alicerçou
juridicamente no disposto na alínea a) do n.º 4 do artigo 64.º e no
artigo 67.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e respectivas
alterações;
j) A autarquia referiu ainda, no ofício a fls. 216, que “considerando o
seu cariz social, coadjuvado com a importância extrema e a
necessidade imperiosa de um investimento desta envergadura num
concelho envelhecido como o de Alcoutim, este projecto tem vindo a
ser “acarinhado” pelo Município de Alcoutim desde o início,
coexistindo sempre uma cooperação técnica e financeira para com a
Associação de Solidariedade Social, Cultura, Desporto e Arte dos
Balurcos, desde a fase de elaboração do seu projecto técnico, ao seu
licenciamento, à respectiva candidatura ao POPH, à abertura de
concurso público para a empreitada, culminando no atual
Mod. TC 1999.001
acompanhamento técnico e financeiro da execução dos trabalhos”,
que relevou o interesse municipal do projecto “tendo em
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consideração que consubstancia uma obra social de grande
relevância para o concelho, constituindo manifestamente um marco
de desenvolvimento institucional/associativo na área da
solidariedade e protecção social, demonstrando uma beneficência
social de elevada dimensão, para além de que o retorno do
investimento será também proporcionado pela criação de emprego e
a fixação de pessoas no concelho” e considerando que “sem este
apoio financeiro, o projecto do “Lar, Centro de Dia e Apoio
Domiciliário dos Balurcos”, irá capitular de igual forma como a
maioria das candidaturas no Algarve, devido à indisponibilidade
financeira das respectivas IPSS”;
k) Conforme referido pela própria autarquia (vide acta a fls. 154), a
Associação de Solidariedade Social, Cultura, Desporto e Arte de
Balurcos é uma entidade privada;
l) Quanto à realização do empréstimo para financiar a despesa em
causa, o Município, no mesmo ofício, refere que “em face da
conjuntura de crise económica atual, a contratação de empréstimo
configura a única fonte de financiamento exequível, tendo presentes
as parcas receitas do município de Alcoutim e do seu orçamento”;
m) Ainda no mesmo ofício, a autarquia explicita que o investimento será
registado no POCAL, em sede de transferências de capital para a
Associação, através da rubrica inscrita nas GOP “Lar de Idosos em
Balurcos”, com código de classificação orçamental 0103080701.
3. FUNDAMENTAÇÃO
3.1.Do crédito municipal e respeito pelas respectivas finalidades
O endividamento municipal está fortemente delimitado pelos princípios e
procedimentos da legalidade, do equilíbrio e da estabilidade orçamental e
apenas é possível nos casos previstos na lei e de acordo com os pressupostos e
limitações nela estabelecidos.
Mod. TC 1999.001
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Nessa mesma linha, o n.º 1 do artigo 38.º da Lei das Finanças Locais 1 refere
que “Os municípios podem contrair empréstimos e utilizar aberturas de
crédito junto de quaisquer instituições autorizadas por lei a conceder crédito
(…), nos termos da lei”.
A legislação financeira aplicável estabelece a possibilidade de as autarquias
recorrerem ao crédito, mas tão só para financiamento de determinados tipos
concretos de despesa e em circunstâncias muito delimitadas.
Os artigos 35.º e seguintes da Lei das Finanças Locais estabelecem os tipos e
finalidades possíveis de endividamento por parte dos Municípios e o
respectivo regime e limites gerais, normas que, em conjunto com as publicadas
anualmente nas leis do Orçamento, devem ser entendidas como estabelecendo
um numerus clausus imperativo.
Entre os limites legalmente estabelecidos conta-se a imposição fixada no n.º 4
do artigo 38.º da Lei das Finanças Locais de que os empréstimos a médio e
longo prazo só possam ser contraídos para aplicação em investimentos ou no
saneamento ou no reequilíbrio financeiro dos municípios.
Como se refere em inúmeros Acórdãos deste Tribunal, o legislador exige,
assim, que os empréstimos municipais tenham um escopo concreto, devendo o
aplicador do direito assegurar-se da efectividade da sua utilização para esse
fim.
Coloca-se, assim, no presente processo a questão de saber se o empréstimo
contraído pelo Município de Alcoutim nas circunstâncias acima referidas se
contém nalguma das finalidades legalmente admitidas.
De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 38.º da Lei das Finanças Locais, o
presente empréstimo, celebrado pelo prazo de 15 anos, é considerado de longo
prazo. Não estando destinado ao saneamento ou reequilíbrio financeiro da
autarquia, resta então determinar se foi contraído para ser aplicado em
investimentos.
3.2.Dos empréstimos contraídos para aplicação em investimentos
Para a decisão do caso em apreço importa, pois, estabelecer os limites daquilo
que pode ser considerado um investimento para efeitos do n.º 4 daquele artigo
38.º e que, consequentemente, pode ser abrangido por esse preceito.
Mod. TC 1999.001
1
Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Declaração de Rectificação n.º 14/2007,
de 15 de Fevereiro, e pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, 67-A/2007, de 31 de Dezembro, 3-B/2010,
de 28 de Abril, 55-A/2010, de 31 de Dezembro, e 64-B/2011, de 30 de Dezembro.
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Devemos ter presente que estamos perante legislação financeira, que o
endividamento está consagrado como um instrumento de financiamento dos
orçamentos públicos, que um empréstimo titula uma receita pública, a qual se
destina, por sua vez, ao financiamento de despesas públicas, todas incluídas
nos orçamentos municipais.
Assim, e mesmo que fosse abstractamente possível interpretar a norma em
causa e o conceito de investimento nela referido com recurso ao senso comum
ou apelando a conceitos teóricos sobre o mesmo, porque estamos perante
normas de direito financeiro devemos sim fazer apelo aos conceitos e às
normas que subjazem à elaboração e execução dos orçamentos públicos.
Para além do que se dispõe na Lei das Finanças Locais e, por força do n.º 1 do
seu artigo 4.º, na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)2, encontramos as
necessárias regras no POCAL3 e no Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de
Fevereiro, que estabelece o regime jurídico dos códigos de classificação
económica das receitas e das despesas públicas.
De acordo com estes diplomas, os empréstimos a longo prazo são passivos
financeiros, classificados como receitas de capital dos orçamentos públicos4.
Nos termos do ponto 2.3.1. do POCAL, as autarquias devem discriminar, nos
seus planos plurianuais de investimentos, os projectos e acções que impliquem
despesas orçamentais a realizar por investimentos. Deste modo parece claro
que, para a qualificação de um investimento como tal, se apela aos critérios de
classificação das correspondentes despesas orçamentais.
E quer de acordo com o POCAL quer nos termos do classificador económico
constante do Decreto-Lei n.º 26/2002, as rubricas de Investimentos inserem-se
nas despesas de capital, onde também se inserem, de forma autónoma, as
Transferências de capital.
De acordo com as respectivas Notas Explicativas, para efeitos do referido
classificador, as despesas de investimento compreendem exclusivamente as
despesas com a aquisição e reparação dos bens que contribuam para a
2
Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto, e pelas Leis n.ºs
23/2003, de 2 de Julho, 48/2004, de 24 de Agosto, 48/2010, de 19 de Outubro, 22/2011, de 20 de Maio, e
52/2011, de 13 de Outubro.
3
O POCAL, Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 54-
A/99, de 22 de Fevereiro, e foi objecto de alterações pela Lei n.º 162/99, de 14 de Setembro, pelo Decreto-Lei
Mod. TC 1999.001
n.º 315/2000, de 2 de Dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 84-A/2002, de 5 de Abril, e pela Lei n.º 60-A/2005, de
30 de Dezembro.
4
Cfr. Anexo I ao Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro.
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formação de “capital fixo”, constituído pelos bens duradouros detidos e
utilizados pela entidade para a produção de bens ou serviços.
O conceito de investimento nesta acepção pode, ainda, ser ligado às operações
registadas nas contas da Classe 4 do POCAL, relativa a Imobilizações.
Também nos termos das respectivas Notas Explicativas, esta classe inclui os
bens detidos com continuidade e que não se destinem a ser vendidos ou
transformados no decurso normal das operações da entidade, quer sejam da sua
propriedade, incluindo os bens do domínio público, quer estejam em regime de
locação financeira.
Vemos, assim, que o conceito financeiro, orçamental e contabilístico de
investimento está ligado ao conceito de activo imobilizado da própria entidade
e, mesmo quando se possa reportar a bens que não sejam da sua propriedade,
envolve necessariamente que sejam bens por si utilizados no desenvolvimento
da sua actividade própria.
Por outro lado, nas despesas de capital autonomizam-se, relativamente aos
investimentos, as transferências de capital, as quais, também nos termos das
notas explicativas pertinentes, compreendem as importâncias a entregar a
quaisquer organismos ou entidades para financiar despesas de capital da
entidade recebedora, sem que tal implique, da sua parte, qualquer
contraprestação directa para com o organismo dador. Nos termos das notas
explicativas do POCAL, refere-se expressamente que estas importâncias são
retiradas do rendimento corrente da autarquia.
Constata-se ainda no POCAL que as transferências de capital concedidas são
contabilisticamente registadas como custos e perdas extraordinários nas contas
da Classe 6 (Custos e Perdas).
Destas regras resulta, então, claro que, em termos financeiros, orçamentais e
contabilísticos, só podem ser consideradas como despesas de investimento
aquelas que as autarquias destinem à aquisição ou reparação de bens
duradouros por si detidos ou por si utilizados na sua actividade.
E resulta ainda que as despesas que as autarquias pretendam fazer para
financiar despesas de capital de outras entidades são consideradas como
transferências de capital, e consequentemente, como custos ou perdas, e não
como investimentos.
Ora, como vimos, o n.º 4 do artigo 38.º da Lei das Finanças Locais só admite a
contratação de empréstimos para financiar despesas de investimento, donde se
Mod. TC 1999.001
deve concluir que essa contratação não é admitida para financiar despesas com
transferências de capital.
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Tribunal de Contas
A mesma conclusão é confirmada pela circunstância de o POCAL referir
expressamente que as transferências são retiradas do rendimento corrente das
autarquias. Ora, como já acima referimos, os empréstimos de longo prazo não
são receitas correntes, mas sim receitas de capital.
Conforme bem ressalta da matéria de facto acima exposta, o empréstimo em
causa destina-se a financiar uma obra alheia à autarquia, desenvolvida por uma
entidade privada e que será propriedade dessa entidade privada, sem que a
autarquia esteja de qualquer modo envolvida na sua gestão e utilização.
Não se questiona nem avalia se a autarquia pode, ou não, nos termos da Lei n.º
169/99, comparticipar financeiramente nas despesas de construção da obra em
apreço, por considerar que a mesma é de interesse municipal e beneficia a
comunidade local. Tal não está em discussão neste processo.
Apenas se conclui que, mesmo que essas circunstâncias se verifiquem, uma
qualquer comparticipação financeira desse tipo não pode ser feita com base em
verbas obtidas com recurso a empréstimos municipais, por a legislação
financeira e, concretamente, o artigo 38.º, n.º 4, da Lei das Finanças Locais não
o permitir.
Mesmo que a situação pudesse ser considerada um investimento numa acepção
social, como parece ser a posição da autarquia. Só que não é essa a acepção
que releva para a legislação financeira.
3.3.Em conclusão
Nos termos do disposto no artigo 44.º, n.º 2, da LOPTC 5, nos instrumentos
geradores de dívida pública, como é o caso dos empréstimos, a fiscalização
prévia deste Tribunal tem por fim verificar, designadamente, a observância das
respectivas finalidades.
Face ao que acima se refere, deve considerar-se que o empréstimo em análise
não contempla nenhuma das finalidades previstas e consentidas pelo n.º 4 do
artigo 38.º da Lei das Finanças Locais.
A constatada violação da norma financeira aí contida constitui fundamento de
recusa de visto nos termos do estatuído na alínea b) do n.º 3 do artigo 44.º da
LOPTC.
5
Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de Dezembro,
Mod. TC 1999.001
1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, 35/2007, de 13 de
Agosto, 3-B/2010, de 28 de Abril, 61/2011, de 7 de Dezembro e 2/2012, de 6 de Janeiro.
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Acresce que, não tendo ainda sido fixados os limites de endividamento
municipal para 2012, não está feita no processo a demonstração de que este
empréstimo se conteria nesses limites.
4. DECISÃO
Pelos fundamentos indicados, e nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo
44.º da LOPTC, acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção
da 1.ª Secção, em recusar o visto ao contrato.
Não são devidos emolumentos nos termos do artigo 8.º do Regime Jurídico
anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de Maio, e respectivas alterações.
Lisboa, 1 de Junho de 2012
Helena Abreu Lopes (Relatora)
Manuel Mota Botelho
João Figueiredo
Mod. TC 1999.001
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Fui presente
(Procurador Geral Adjunto)
( José Vicente)
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