Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 17/2020

Desrespeito de regras legais quanto a contratos públicos de aquisição de serviços, relativamente à realização de reduções remuneratórias, omissão dos números de compromisso, produção de efeitos antes da assinatura.

SENTENÇA Nº
17 2020
Secção – 3ª/S
Data: 2/09/2020 José Mouraz Lopes
Processo: n.º 27/2019
Mouraz Lopes
TRANSITADO EM JULGADO
I. Relatório
1 O Ministério Público requereu o julgamento dos demandados D1, residente em Lisboa; D2,
residente em Lisboa; D3, residente em Lisboa e D4, residente em Lisboa, pedindo a
condenação dos mesmos nos seguintes termos:
a) o 1º demandado, D1, pela prática de:
- três infrações financeiras sancionatórias, a título negligente, em concurso real e na
forma continuada, na multa, cada uma, de 25 UC, a que corresponde o montante unitário
de € 2.550,00 (25 UCx102,00/UC);
- uma infração financeira reintegratória, na obrigação de reposição da quantia
indevidamente paga no montante global de € 85 992,00, sendo solidariamente com D2
e com D3;
b) a 2.ª demandada, D2
, pela prática de:
- três infrações financeiras sancionatórias, a título negligente, em concurso real e na
forma continuada, na multa, cada uma, de 25 UC, a que corresponde o montante unitário
de € 2.550,00 (25 UCx102,00/UC);
- uma infração financeira reintegratória, na obrigação de reposição da quantia
indevidamente paga no montante global de € 105 101,33, sendo € 85 992,00
solidariamente com D1 e D3 e € 19 109,03 com D4;

c) o 3.º demandado, D3, pela prática de:
- três infrações financeiras sancionatórias, a título negligente, em concurso real e na
forma continuada, na multa, cada uma, de 25 UC, a que corresponde o montante unitário
de € 2.550,00 (25 UCx102,00/UC);
- uma infração financeira reintegratória, na obrigação de reposição da quantia
indevidamente paga no montante global de € 85 992,00, sendo solidariamente com D2
e com D1;
d) o 4.º demandado, D4, pela prática de:
- uma infração financeira sancionatória, a título negligente, na multa de 25 UC, a que
corresponde o montante de € 2.550,00 (25 UCx102,00/UC);
- uma infração financeira reintegratória, na obrigação de reposição da quantia
indevidamente paga no montante de € 19 109,03, com D2.
2. Imputa aos demandados, um conjunto de factos enquadrados em três situações que
estiveram envolvidos enquanto, o 1.º Demandado, presidente do Conselho Diretivo do
Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (IMT) até 24 de julho de 2015, a 2.ª e o 3.º
Demandados, vogais do mesmo órgão e o 4.º Demandado presidente do mesmo Conselho
Diretivo, de 24 de julho de 2015 a 31.12.2015, em regime de substituição, relacionadas com:
(i) a não aplicação da redução remuneratória em seis contratos outorgados em 2014 e 2015;
(ii) violação da lei dos compromissos, por omissão dos números de compromisso em
contratos quando aprovaram a minuta; e (iii) produção antecipada de efeitos de três
contratos por não verificação de facto que consubstanciasse exigência imperiosa de direito
público justificativa da produção antecipada de efeitos.
3. Os demandados contestaram em documento único, por excepção e impugnação,
invocando, a título de excepção dilatória, a falta de notificação dos demandados do relatório
final de auditoria e violação do princípio do contraditório e, a título de excepção perentória,
a prescrição, considerando em conformidade, a ação de efetivação de responsabilidade
financeira, reintegratória e sancionatória, totalmente improcedente. Impugnaram ainda
alguma factualidade, pedindo, caso assim não entenda que seja (a) relevada a
responsabilidade financeira reintegratória que vem imputada a todos os
Demandados, com fundamento na ausência de ilicitude e culpa da sua conduta,
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nos termos conjugados dos artigos 61º, nº 5, e 64º, nº 2, da LOPTC e (b) seja
dispensada a aplicação de multa, a título de responsabilidade financeira
sancionatória que lhes vem imputada, na ausência da ilicitude e da culpa, sob a
forma de negligência, ao abrigo do nº 8 do artigo 65º da LOPTC.
4. No saneador conheceu-se da exceção dilatória, julgando-se a mesma improcedente, tendo
sido relegada para conhecimento na fase final a excepção da prescrição.
5. Procedeu-se a julgamento que decorreu com as formalidades legais, conforme decorre da
ata.
2 Fundamentação.
A) Factos provados (do requerimento inicial)
1. O IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP é um é um instituto público dotado
de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
2. O IMT, I. P., é dirigido por um conselho diretivo, constituído por um presidente e dois
vogais (n.º 3 do art. 23.º do DL 126-C/2011, de 29.12).
3. À data dos factos infra descritos, o 1.º Demandado foi presidente do Conselho Diretivo até
24 de julho de 2015, a 2.ª e o 3.º Demandados, vogais do mesmo órgão e o 4.º Demandado
presidente, de 24 de julho de 2015 a 31.12.2015, em regime de substituição.
4. Ao Conselho Diretivo estão atribuídas as seguintes competências, além de outras
específicas previstas, também, nos respetivos Estatutos (art. 21.º da Lei Quadro dos
Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro):
a) Dirigir a respetiva atividade;
b) Acompanhar e avaliar sistematicamente a atividade desenvolvida, designadamente
responsabilizando os diferentes serviços pela utilização dos meios postos à sua disposição
e pelos resultados atingidos;
c) Exercer os poderes de direção, gestão e disciplina do pessoal;
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d) Praticar os demais atos de gestão decorrentes da aplicação dos estatutos e necessários
ao bom funcionamento dos serviços e;
no domínio da gestão financeira e patrimonial:
e) Elaborar o orçamento anual e assegurar a respetiva execução;
f) Arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas;
g) Gerir o património;
h) Assegurar as condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e orçamental pelas
entidades legalmente competentes.
Não aplicação da redução remuneratória nas prestações
5. O IMT celebrou com a STRONG, no decurso do ano de 2015, os seguintes contratos de
aquisição de serviços de segurança n.ºs. 11/2015, º 23/2015, 27/2015, 28/2015, 38/2015 e
47/2015, no valor global de 710.860,00€.
6. O contrato n.º 11/2015, outorgado em 30/01/2015, no valor de 129.247,00€, respeita a
adjudicação autorizada pelos 3 primeiros demandados, em 12/12/2014.
7. O contrato n.º 23/2015 outorgado em 15/05/2015, no valor de 64.624,00€, respeita a
adjudicação autorizada pelos 3 primeiros demandados, em 19/03/2015.
8. O contrato n.º 27/2015, outorgado em 03/06/2015, no valor de 64.624,00€, respeita a
adjudicação autorizada pelos 3 primeiros demandados, em 07/05/2015.
9. O contrato n.º 28/2015, firmado em 03/06/2015, no valor de 129.247,00€, respeita a
adjudicação autorizada pelos 3 primeiros demandados, em 15/05/2015.
10. O contrato n.º 38/2015, assinado em 29/07/2015, no valor de 193.871,00€, respeita a
adjudicação autorizada pelos 3 primeiros demandados, em 02/07/2015.
11. O contrato n.º 47/2015, de 28/11/2015, no valor de 129.247,00€, respeita a adjudicação
autorizada pelos 4.º e 2.ª demandados, em 1/09/2015.
12. Em todos eles, foi fixada uma remuneração mensal de € 64,623,63.
13. Relativamente à remuneração fixada, em 2014, nos contratos da mesma natureza e de que
os supra identificados constituíam renovação, deveria ter sido fixado uma retribuição
mensal de €56 805,61/mensal, correspondente ao valor de €54 260,08, acrescida da
reversão de 20% (imposta pelo art.º 4.º da Lei n.º 75/2014) sobre o valor das reduções
havidas em 2014 e 2015 (€ 2 545,54). (Anexo 4)
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14. Os pagamentos efetuados, em violação das normas em referência, causaram lesão no
erário público, no montante de € 105 101, 33.
Violação da LCPA
15. O contrato 3/2013, para a Disponibilização de um técnico sénior para prestar serviços ao
IMT de gestão e administração de sistemas e infraestruturas, no valor de 59.249,00€, foi
assinado em 1/02/2013 e o respetivo compromisso com o n.º 3051300500 foi emitido em
28/02/2013.
16. O contrato 47/2013, para Entrega de cartas de condução revalidadas ou substituídas aos
balcões dos CTT e posterior inutilização, no valor de 495.510,00€, foi assinado em
27/12/2013, mas o compromisso n.º 3051400110 foi emitido em 26.12.2013.
17. O contrato 4/2014, relativo à Prestação de serviços de suporte técnico e exploração dos
sistemas SISCO e SISCO/PST, no valor de 29.889,00€, foi assinado em 3/02/2014 e o
compromisso n.º 305140047 foi emitido em 19/06/2014.
18. O contrato 36/2014, para Produção de cartas de qualificação de motorista, no valor de
97.200,00€, foi assinado em 1/10/2014 e o compromisso 3051401762 foi emitido em
20/10/2014.
19. O contrato n.º 37/2014 foi assinado em 24/10/2014, relativo à aquisição de Serviços de
segurança e vigilância para as instalações do IMT, no valor de 222.549,00€, mas o
compromisso n.º 3051401817, a ele relativo, apenas foi registado em 29/10/2014.
20. Os 3 primeiros Demandados conheciam a obrigatoriedade do registo de compromissos e
de verificação da existência de fundos disponíveis, prévia à celebração do contrato, como
resulta do disposto no n.º 3 do artigo 5.º da Lei n.º 8/2012, de 21.2 (LCPA) e do n.º 3 do
art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06.
21. A omissão dos números de compromisso nos contratos, indiciadora da ausência do
respetivo registo, devia ter sido objeto de controlo por parte dos 3 primeiros Demandados
quando aprovaram a minuta respetiva e, assim obstar à celebração dos contratos por falta
de requisitos legais em matéria de assunção de compromissos.
22. Os Demandados agiram livre e conscientemente, adotando a conduta descrita contrária à
Lei.
23. E agiram sem a precaução devida, a que estavam obrigados.
Produção antecipada de efeitos
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24. O contrato n.º 13/2013 foi celebrado em 18/04/2013 e a adjudicação foi decidida pelos 3
primeiros Demandados em 4/04/2013, sob Proposta/Informação n.º 044300071995294
DSSI, de 13/03/2013, com a CONPLAN- Consultores de Planeamento, Lda. para a prestação
de serviços de manutenção evolutiva, preventiva à produção para o Sistema Multimédia
de Exames de Condução (SMEC) e Exames de Condução Profissional (SMECP).
25. Na Cláusula Quinta foi estipulada a produção de efeitos antecipados a 21 de março de
2013.
26. O contrato n.º 4/DSSI/2014 foi celebrado em 3/02/2014 com Carla Lobo -Soluções
Informáticas, Unipessoal, Lda. para a prestação de serviços de suporte técnico e
exploração dos sistemas SISCO e SISCO/PT (Sistemas de contraordenações e Sistema de
contraordenações/passageiros sem título), tendo a adjudicação sido decidida pelos 3
primeiros Demandados em 22/01/2014 e a aprovação da minuta do contrato a 3/02/2014
sob proposta/informação n.ºs 038300081043061, de 13/01/2014 e n.º 044300081773889,
de 31/01/2014, respetivamente;
27. No entanto, a Cláusula Sexta estipulou que o mesmo produziria efeitos a partir de
1/01/2014.
28. O contrato n.º 23/2014 foi celebrado em 20/06/2014 com a Novabase Business Solutions-
Soluções de Consultoria, Desenvolvimento, Integração, Outsourcing, Manutenção e
Operação de Sistemas de Informação, S.A. para a prestação de serviços de manutenção
corretiva, evolutiva e de suporte à plataforma SIGI SAP HR, sistema aplicado no IMT na
gestão de recursos humanos, tendo a adjudicação sido decidida pelos 3 primeiros
Demandados em 5/06/2014, sob proposta n.º 038300084597855, de 16/05/2014.
29. Contudo, a Cláusula 3.ª, n. º3 determinou a produção de efeitos a 25 de fevereiro de 2014.
30. Os 3 primeiros Demandados agiram livre e conscientemente, adotando a conduta descrita
contrária à Lei.
31. E agiram sem a precaução devida, a que estavam obrigados.
B) Da contestação (referência aos documentos juntos com a contestação)
32. A AMT apenas entrou em funcionamento em julho de 2015, com a nomeação do respetivo
Conselho de Administração, tendo o IMT, I.P. (para o qual transitaram o 1.º e o 3.º
Demandados, antes membros do CD do IMT, IP, ficando a 2.ª Demandada a assegurar a
gestão do Instituto, com o 4.º Demandado a ser nomeado em 27 de julho de 2015), entre
maio de 2014 e a referida data, exercido as suas múltiplas competências, num contexto
complexo - Doc. 1.
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33. O IMT, I.P. apresentava, em 2015, uma receita de cerca de 72 milhões de euros, uma
despesa de 65 milhões de euros, contando com 130 milhões de euros em saldo de gerência
acumulado de exercícios anteriores, sendo “herdeiro” de uma estrutura territorialmente
desconcentrada, organizada em 5 Direções Regionais e 18 Divisões Distritais, 17 parques
de manobras, contando com 687 trabalhadores, sendo responsável pela
operacionalização / tramitação de vários “processos de massa” nos domínios dos
transportes, veículos e mobilidade, incluindo emissão de cartas de condução (969.926
títulos emitidos em 2014) e realização dos respetivos exames (120.513 exames realizados,
no mesmo ano), certificação de profissionais de transporte (60.658 profissionais
certificados em 2014), contando com um impressivo n.º de atendimentos presenciais
(1.175.990 atendimentos presenciais, também em 2014) - Doc. 2.
34. Com a publicação do Despacho n.º 2950/2013, de 14 de fevereiro de 2013, dos Gabinetes
do Ministro da Economia e do Emprego e da Secretária de Estado do Tesouro e do
Despacho n.º e 3511/2015, de 30 de março de 2015, dos Gabinetes da Ministra de Estado
e das Finanças e do Ministro da Economia foi centralizado na Unidade Ministerial de
Compras do Ministério da Economia, criada pelo Decreto-Lei n.º 124/2012, de 20 de junho,
a condução, entre outros, dos procedimentos de contratação de serviços de vigilância e
segurança, designadamente a adjudicação das propostas em representação das entidades
compradoras vinculadas ao Sistema Nacional de Compras Públicas (“SNCP”), como era
o caso do IMT, I.P. ao abrigo de Acordo Quadro - Docs. 3 e 4.
35. No domínio das Tecnologias de Informação e Comunicação (“TIC/SI”), desde outubro de
2014, e na sequência do Despacho n.º 12332/2014 de 7 de outubro, de sua Excelência o
Ministro da Economia, a Secretaria Geral do Ministério da Economia (SGME) assumiu
todas as responsabilidades na gestão e administração da infraestrutura do IMT, I.P.
incluindo os serviços para a gestão e administração da infraestrutura de comunicações,
base de dados, servidores, Centro de Processamento de Dados e Helpdesk de
microinformática - Doc. 5.
36. A situação criou um sem número de constrangimentos operacionais / diários tendo
originado pressão no atendimento, com o crescimento exponencial do número de
reclamações junto do próprio IMT, I.P., da Provedoria de Justiça, e que potenciaram o
aumento do número de ações judiciais em 2015 - Doc. 6.
37. O IMT, I.P. foi notificado do início da Auditoria IGF por ofício rececionado em 8.03.2016-
Doc. 7.
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38. Os ora Demandados foram notificados para exercer o contraditório pessoal na auditoria,
tendo apresentado os seus “contraditórios formais pessoais” à Auditoria IGF, no dia 14
de junho de 2017- Doc. 8.
39. Em 17.011.2014 foi proferido o Despacho n.º 4090/2014 SEAP (Secretário de Estado da
Administração Pública), exarado na Informação correspondente ao Processo n.º
1905/2014, de 11 de novembro de 2014 (a qual, por seu turno, é exarada na Informação
DGAEP n.º 3068/DRJE/2014, de 21 de outubro 2014) - Doc. 10.
40. O referido Despacho SEAP, foi “utilizado” pelo IMT, I.P no seguimento de instruções
expressas da SGME.
41. A Informação DGAEP em referência [parte integrante do Despacho SEAP] foi emitida na
análise do procedimento de compras agregado de serviços de vigilância e de segurança
preparado pela entidade legalmente competente, a UMC da SGME.
42. Entidade essa responsável pela apresentação de todos os pedidos de parecer prévio
vinculativo para a aquisição de serviços de vigilância e segurança dos serviços e
organismos do Ministério da Economia.
43. O Parecer SEAP foi emitido nesse âmbito e notificado à SGME, que se encarregou de o
distribuir por todos os serviços, no dia 5 de dezembro de 2014 - Doc. 11.
44. No que se refere à redução remuneratória, no caso específico do IMT, I.P. a informação
DGAEP subjacente ao Despacho (fazendo parte integrante do mesmo ato administrativo)
refere no seu “Ponto I d) Redução Remuneratória – Não aplicável” - Doc. 10.
45. Na justificação apresentada, refere-se que “não existiu contrato anterior com o mesmo objeto
e/ou contraparte, como tal não é aplicável a redução remuneratória no presente contrato de
prestação de serviços (cfr. n.º 1 do Artigo 73.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro – LEO
2014, alterada pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março e pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro)”
- doc. 10.
46. O IMT, I.P., obedecendo a instruções expressas da SGME, foi instruído a utilizar o mesmo
Despacho SEAP, que não havia sido concebido, especificamente, para as aquisições de
serviços que tiveram lugar entre janeiro e novembro de 2015, mas antes para o concurso
público internacional [2015-2017].
47. Os Serviços do IMT, I.P. formaram a sua convicção, no seguimento das instruções da
SGME, que o Despacho SEAP em causa seria válido para cobrir as aquisições de serviços
de vigilância e segurança que teriam lugar entre janeiro e novembro de 2015.
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48. Tendo os referidos Serviços formado a sua convicção que o Despacho SEAP teria que ser
considerado na sua globalidade, incluindo a parte em que referia expressamente não ser
aplicável a redução remuneratória.
49. Tendo o Despacho em causa sido mencionado em todas as informações de manifestação
de necessidade e nos respetivos despachos de transmissão (DSAR), bem como nos
pareceres emitidos pelo Gabinete Jurídico (GJC) relativamente a esses processos, cfr. Doc.
12.
50. Essa convicção foi transmitida pelos Serviços aos Demandados, membros do Conselho
Diretivo do IMT, I.P, que atuaram nesse sentido.
51. Os Demandados contratualizaram as referidas aquisições de serviços, tendo em conta a
sua imprescindibilidade, necessidade imperiosa e pelos períodos de tempo que se
consideram como estritamente necessários, considerando o interesse público e a
necessidade de assegurar que o organismo pudesse manter as “portas abertas”.
52. O contrato celebrado com a STRONG, S.A., no último trimestre de 2014, tinha sido sujeito
a redução remuneratória e obtido parecer prévio favorável - Doc. 13.
53. Os contratos celebrados em 2015 com a STRONG, S.A. – contratos n.ºs 11/2015, 23/2015,
2772015, 28/2015, 38/2015 e 47/2015 –, os serviços foram prestados em “moldes
equivalentes” aos vigentes no último trimestre de 2014 - Doc. 14.
54. A UMC desenvolveu, em abril de 2014, um procedimento concursal agregado com vista a
assegurar os serviços de segurança e vigilância para o triénio 2015-2017 (serviços do
perímetro do ME) - Doc. 15.
55. De acordo com o cronograma do concurso, comunicado pela SGME ao IMT, I.P., o
contrato seria [eventualmente] assinado em 29.02.2015, sendo então, necessário que cada
organismo assegurasse a contratação até àquela data - Doc. 17.
56. Segundo a SGME, não seria necessário pedido de exceção [à ESPAP], a não ser que,
entretanto, fosse publicado o Acordo-Quadro, caso em que a própria SG asseguraria tal
tarefa - Doc. 15.
57. Segundo instruções expressas da SGME ao IMT, I.P. [bem como aos restantes organismos
do perímetro ME] o parecer prévio seria o já obtido [no âmbito do concurso público
promovido pela SGME], pois “o período e o objeto é o mesmo pelo que se remete o
relativo a cada entidade.” - Doc. 15.
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58. Ocorreu uma troca de correspondência eletrónica entre a DSAR do IMT, I.P. e a SGME,
onde são registadas as datas comunicadas pela SGME para a assinatura do contrato, que
foram sucessivamente adiadas por questões de índole judicial do concurso - Doc. 17.
59. Assim, em virtude do efeito suspensivo do concurso decorrente de uma providência
cautelar interposta por um concorrente [Charon, S.A.] e por estar em risco iminente a
interrupção dos serviços de vigilância, em face da sequência de atrasos e tendo por base
a comunicação/instruções da UMC da SGME, com a certeza de que não poderia haver
quebra dos serviços de segurança e vigilância nas instalações do IMT, I.P., não só para
assegurar a integridade do seu património e dos cidadãos que afluem aos seus vários
postos de atendimento, foram adotados vários procedimentos de ajuste direto, por
motivos de urgência imperiosa, pelo período estritamente necessário [até conclusão do
procedimento de compras agregado] - Doc. 18.
60. O Quadro junto com o doc. n.º 19 faz a análise comparativa entre o preço médio
contratado e pago pelo IMT, I.P. no período de outubro a dezembro de 2014
(59.603,38€/valor mensal) e janeiro a novembro de 2015 (64.573,63 €/valor mensal) – Doc.
19.
61. O valor mensal contratado e pago no período de janeiro a fevereiro de 2015 (i.e. 64.573,63
€), foi o que vigorou em todos os contratos celebrados, nesse período, em 2015, - Doc. 20,
62. O Quadro, foi construído com base nas propostas do adjudicatário, apresentadas em
devido tempo, e que se encontram em anexo aos contratos e respetivas faturas pagas,
Doc. 21.
63. Os serviços de vigilância e segurança nos anos de 2014 e 2015 foram realizados em 36
instalações do IMT, I.P. dispersas por todo o território nacional.
64. As instalações em causa incluem 19 locais onde se realiza atendimento diário ao público
(Sede, 5 Direções Regionais e 13 Delegações Distritais de Viação) e 17 locais onde se
realizam exames teóricos e de condução (1 Centro de Exames e 16 Parques de Manobras),
de acordo com os contratos e respetivas faturas pagas.
65. Os serviços de vigilância e segurança contratados pelo IMT, I.P. correspondem a duas
tipologias (a) segurança/vigilância humana (VH); e (b) monitorização de sistemas de
alarmes para incêndios (SA).
66. O Quadro em análise conjuga as seguintes variáveis para ambos os anos (2014 e 2015):
(i) Instalação do IMT, I.P.; (ii) tipo de serviço (VH – vigilância humana e SA – Sistema de
alarmes); (iii) hora de início do serviço diário; (iv) hora de fim do serviço diário; (v)
frequência diária ou anual do serviço; (vi) dias de prestação mensal do serviço; (vii) n.º de
10

horas mensais do serviço; (viii) valor médio hora do serviço; (ix) diferença da carga horária
diária entre 2014 e 2015; (x) diferença de preço mensal entre 2014 e 2015; e (xi) diferença
do valor médio homem/hora praticado entre 2014 e 2015.
67. Na primeira tipologia de serviços prestados (VH), existem dois tipos de frequência de
prestação dos serviços, isto é, “TDA – Todos os dias do ano” – e “TDU – Todos os dias
úteis”.
68. Em algumas instalações do Instituto, existem, também, dois tipos de frequência de
prestação dos serviços, ou seja, TDU e, na esmagadora maioria dos casos, em dias
específicos da semana de trabalho, como é o caso dos Parques de Manobras, onde
também se realizam exames de condução.
69. A SGME remeteu ao IMT, I.P., em 23 de março de 2015, um doc. que tinha em anexo uma
“Nota Informativa” sobre a formação dos preços na atividade de segurança e vigilância -
Doc. 22.
70. Em 2015 registou-se um número elevado de atendimento público nos serviços
desconcentrados do IMT, I.P., traduzidos num aumento exponencial de reclamações -
Doc. 6.
71. Ocorreu funcionamento deficiente e incerto (sujeito a paragens, intermitências e
“colapsos”) dos TIC/SI do IMT, I.P. – conjunto de aplicações informáticas “core” que
sustentam os processos do IMT, I.P. - tendo sobretudo em conta a sua falta de integração
lógica e funcional e ainda a disrupção causada pela “nova gestão” desses sistemas, por
parte da SGME - Doc. 24
72. Funcionários e trabalhadores do IMT, I.P. foram obrigados a enfrentar situações de grande
litigiosidade social, tendo sido registadas, várias vezes, agressões físicas e verbais e outros
atos de vandalismo - Doc. 25
73. Essa situação de pressão potenciou, a necessidade do reforço dos serviços de vigilância e
segurança no IMT, I.P., o que aconteceu, desde logo, a partir de janeiro de 2015.
74. O Conselho Diretivo do IMT, I.P., durante o ano de 2015, logo em março de 2015, aprovou
a entrada em produção / funcionamento de um sistema de recolha (presencial) de
fotografia e assinatura de milhares de condutores e motoristas – sistema designado
“SOFIA” [Sistema de Obtenção de Fotografia e Assinatura] - que permitiu a recuperação
do atraso na emissão de mais de 300.000 títulos que conferem a habilitação legal para
conduzir e deliberou o pagamento de trabalho extraordinário aos colaboradores do IMT
IM para recuperar atrasos na emissão de títulos que conferiam a habilitação legal para
11

conduzir, bem como a abertura ao publico serviços de atendimento em horário alargado-
Documentos 27, 28 e 29.
Compromissos
75. Através do ofício n.º 052200080620317, de 26.12.2013, foi remetido todo um conjunto de
elementos necessários para a instrução do processo junto do Tribunal de Contas, donde
se destaca o compromisso n.º 3051302386, registado em 26.12.2013 - Doc. 30
76. O Contrato n.º 37/2014 (STRONG, S.A.) foi remetido, por correio eletrónico, para
assinatura do Adjudicatário, no dia 28.10.2014, às 13 h,34m, - Doc. 31
77. De acordo com a minuta do contrato em anexo ao referido e-mail, a data plasmada na
própria minuta era de 24 de outubro de 2014 - Doc 31 A a E
78. O Contrato já assinado pelo Presidente do Conselho Diretivo do IMT, I.P. (1.º
Demandado), apenas foi devolvido em 31.12.2014 ao Adjudicatário, com a advertência de
que as faturas a emitir deveriam ter obrigatoriamente a menção do número de
compromisso, cfr. Doc. 31 I a 31 R.
79. O Contrato n.º 36/2014 (INCM – Produção de Cartas de Qualificação de Motorista), foi
remetido, por correio eletrónico, para assinatura do Adjudicatário, no dia 13.10.2014, às 13
h,23m, cfr. Doc. 33.
Produção antecipada de efeitos
80. O Contrato 13/2013 (Conplan), foi assinado em 18 de abril de 2013, adjudicado em 4 de
abril de 2013 com produção de efeitos a 21 de março de 2013 (nos termos da sua Cláusula
Quinta, “o contrato vigora entre 21 de março de 2013 e 31 de dezembro de 2013”).
81. O conselho diretivo, apenas tinha autorizado a produção de efeitos do contrato a partir da
data da sua adjudicação (4 de abril de 2013) - Doc. 35.
82. O objeto daquele contrato consistia na continuação da prestação serviços de suporte à
produção e manutenção corretiva e evolutiva dos sistemas de exames, relativos a
condutores e profissionais de transportes, o SMEC (Sistema Multimédia de Exames de
Condução) e o SMECP (Sistemas Multimédia de Exames de Certificação Profissional).
83. Os sistemas haviam sido desenvolvidos no âmbito dos organismos “antecessores” do
IMT, I.P., no seu processo de reestruturação (o SMEC, desde 1996, no âmbito da ex-
direcção Geral de Viação e o SMECP, desde 2005, no âmbito da ex-direcção Geral dos
12

Transportes Terrestres), tendo sido, desde essas datas, mantidos e operados, pela
empresa “Conplan”.
84. Tratavam-se, como muitos outros sistemas aplicacionais do IMT, I.P., de “sistemas
legados” (Legacy) dos organismos que integraram o processo de reestruturação, que
faziam partes integrante dos sistemas “core” do organismo na área TIC/SI – ou seja,
aqueles que suportavam as suas principais “áreas operacionais” (condutores, veículos,
transportes), com fortes impactos nos serviços públicos, tendo sido objeto de
desenvolvimentos aplicacionais específicos, ao longo dos anos, os quais haviam sido
realizados à medidas das necessidades do IMT, I.P. (e dos seus antecessores), o que os
transformavam naquilo que se designam por “sistemas proprietários - Docs. 36 e 37.
85. Estes sistemas são fundamentais no processo de emissão de títulos, quer de cartas de
condução, quer de profissionais de transporte, uma vez que todos aqueles que dependam
da realização de exame teórico ficam automaticamente afetados pela indisponibilidade do
sistema (não podendo realizar os exames, com os inerentes prejuízos económicos daí
resultantes, com repercussões mais graves no caso dos profissionais de transportes, que
ficam impedidos de exercer a sua profissão).
86. As funções de exploração aos sistemas referenciados, respetivo suporte técnico e apoio
ao utilizador, para além das tarefas de manutenção preventiva e corretiva, eram
desempenhadas, em 2014/2015 pela empresa que desenvolveu os sistemas (Conplan)
para que fossem garantidas as suas valências, sem quaisquer disrupções e/ou ruturas.
87. Foi com base no parecer favorável da AMA à aquisição dos serviços, de manutenção
evolutiva preventiva e corretiva e suporte à produção para os sistemas multimédia de
exame de condução (SMEC) e de Exames de condução Profissionais (SMECP) e na
informação técnica presente ao Conselho Diretivo por parte dos serviços que asseguravam
a gestão dos Sistemas TIC/SI do IMTM que foi autorizada a “retroatividade”- Doc. 39-A.
88. Parecer esse da AMA que refere expressamente que, “a aquisição em causa foi identificada
como compliance/obrigatoriedade legal uma vez que o Decreto-Lei n.º 138/2012 prevê
obrigatoriedade de novos exames multimédia, que antes eram exames escritos” - Doc. 40.
89. No mail enviado pela AMA em que se refere o parecer, expressamente se refere que «o
parecer emitido restringe-se à aquisição pretendida, nos termos do mencionado diploma e não
invalida a aplicação da disciplina legal aplicável à aquisição, nomeadamente o Código dos
Contratos Públicos» - Doc. 40- A.
90. O Contrato n.º 4/DSSI/2014 (Carla Lobo – Apoio Informático), foi assinado em
03.02.2014, tendo a sua adjudicação sido decidida em 22.01.2014.
13

91. Em 31 de outubro de 2013, através da informação n.º 044300078880827, é proposta a
abertura de procedimento para aquisição de serviços de suporte técnico aos sistemas de
informação de suporte ao processo de contraordenações até 31.12.2014, com efeitos a
partir de 01.01.2014 - doc. 41.
92. Na referida informação, o Diretor da DSSI (ainda em 31.10.2013), reforça o pedido de
autorização de abertura de procedimento, alegando: “Trata-se de uma prestação de serviços
essencial para garantir um adequado apoio técnico e aos utilizadores dos sistemas de
informação que dão suporte às contraordenações no IMT, I.P. (no âmbito de transportes –
SISCO e de passageiro sem título – SISCO/PST)”.
93. Os referidos Sistemas (SISCO e SISCO PST) eram, também “Sistemas Proprietários”
legados, desenvolvidos à medida das necessidades do IMT, I.P., incorporando as
constantes alterações legislativas aplicáveis aos processos contraordenacionais em
matéria de transportes.
94. O Contrato n.º 23/2014 (Novabase – SIGI SAP HR), foi celebrado em 20.06.2014,
adjudicado em 5.06.2014, sob proposta da Informação n.º 038300084597855, de
16.05.2014, contendo o clausulado contratual (Cláusula Terceira) a previsão da produção
antecipada dos seus efeitos a 25.02.2014, justificada com referência ao Artigo 287.º, n.º 2
do CCP - Doc. 43.
95. O objeto daquele contrato consistia na continuação dos serviços de suporte e manutenção
corretiva e evolutiva à plataforma “SIGI SAP HR – Sistema de Gestão de Recursos Humanos do
IMT, I.P.” desenvolvida e mantida pela Novabase até à data.
96. Era através deste contrato que se asseguravam os serviços de manutenção corretiva,
evolutiva e de suporte à plataforma SIGI SAP HR, aplicação que o IMT, I.P. utiliza no
exercício da sua atividade de gestão de Recursos Humanos/RH, nomeadamente,
processamento de vencimentos, gestão de assiduidade e férias, consulta de histórico
financeiro de movimentos anteriores a 1.1.2011, assegurando a integração contabilística e
financeira entre a plataforma SIGI SAP HR e a plataforma de gestão de recursos
financeiros da ESPAP, I.P./GerFIP.
97. O ambiente de desenvolvimento SAP/R3 (Módulo RH) suportado numa Base dados
Oracle (com alguns anos de atividade) permitia a interligação com o GeRFiP e as
respetivas bases de dados, tendo este sistema sido desenvolvido à medida das
necessidades e especificidades do IMT, I.P.
14

98. A produção antecipada de efeitos, teve subjacente a mitigação do risco de
falhas/disrupções na operação de processamento de salários e migração dos respetivos
dados para a contabilidade (GeRFiP).
99. O 1.º Demandado, atualmente, e desde julho de 2015 Presidente da AMT, foi nomeado em
dezembro de 2012, em regime de substituição, por convite do então Secretário de Estado
das Infraestruturas, Transportes e Comunicações (SEITC) para exercer o cago de
Presidente do Conselho Diretivo do IMT, I.P., ao mesmo tempo que era designado
coordenador do respetivo processo de restruturação, conforme Despacho n.º 1654-
A/2012, de 17.12.2012 e Despacho n.º 1654-B/2012, de 17 do 12 de 2012.
100. A sua atividade como gestor público iniciou-se com a sua nomeação como vogal do
IPTM I.P. tendo assumido de 2009 a 2012 a s funções de presidente do Conselho Diretivo
deste Instituto.
101. O 1.º Demandado é licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia
da Universidade Técnica de Lisboa, diplomado pela Escola Náutica Infante D. Henrique,
tendo seguido a carreira de Oficial da Marinha Mercante, até 1975, na Companhia Colonial
de Navegação e depois na CTM – Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos.
102. Tendo exercido ao longo da sua vasta carreira profissional, com zelo e reconhecida
competência funções de direção e gestão em inúmeras empresa e associações do setor
público privado na área marítimo-portuária - Doc. 44
103. A 2.ª Demandada exerceu funções como Vogal do Conselho Diretivo do IMT, I.P. (antes,
IMTT, I.P.) de dezembro de 2007 a dezembro de 2017, tendo sido, aliás, uma das
responsáveis pela criação dos instrumentos legais e regulamentares que estiveram na
base deste instituto público, quer na sua formulação inicial (2007-2012), quer nas suas
duas (re)-formulações, após as sucessivas restruturações PREMAC, a primeira em 2012
e a segunda em 2014, desta vez em conjunto com os 1.º e 2.º Demandados, conforme
Despacho n.º 16054-A/2012, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 243, de 17 de
dezembro de 2012, cfr. demais Despachos - Doc. 45,
104. No âmbito dos seus dois mandatos iniciais, ainda como vogal do conselho diretivo do
IMTT, I.P. (2007-2010 e 2011-2012), as matérias relacionadas com a área administrativa
e financeira/gestão de recursos humanos, onde se incluem as matérias de contratação
pública (atribuições da DSAR – Direção de Serviços de Administração de Recursos do
Instituto), estiveram sempre atribuídas, em sede de delegação de competências, a outra
vogal do conselho diretivo, (cfr. Deliberação n.º 537/2011 -Distribuição de pelouros entre
15

membros do conselho diretivo e delegação de competências, in DR. 2.ª série, n.º 38,
23.02).
105. No final de 2012, a 2.ª Demandada aceitou o convite do membro do Governo a quem
estava atribuída a tutela do IMT, I.P., o SEITC, assumindo, (desta vez em regime de
substituição), as funções de vogal do conselho diretivo do Instituto, reestruturado, que
passou a denominar-se IMT, I.P.
106. A ora Demandada licenciou-se em Direito na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa: Licenciatura em Direito (1989-1994), tendo obtido o grau de Mestre (em Direito
da União Europeia) em duas instituições internacionais, o Institut Européen des Hautes
Études Internationales (Nice, França) e o Collège d´Europe, em Bruges, onde obteve um
LL.M - Master in European Community Law (1995-1996).
107. O 3.º Demandado, atualmente, e desde julho de 2015, Vice-Presidente da AMT foi
nomeado em dezembro de 2012, em regime de substituição, por convite do então
Ministro da Economia para exercer o cago de Vogal do Conselho Diretivo do IMT, I.P.
conforme Despacho n.º 1654-A/2012, de 17.12.2012.
108. O 3.º Demandado é Professor Associado com Agregação em Ciências Sociais
(Universidade Técnica de Lisboa), Doutorado em Ciências Sociais pela mesma
Universidade, Mestre em Estudos Europeus pela Universidade Católica Portuguesa, com
licenciatura em Engenharia Química-Industrial (Universidade do Porto e Instituto
Superior Técnico).
109. É autor de vários livros e dezenas de artigos sobre politicas públicas nacionais e
europeias), tendo exercido funções públicas e privadas, nomeadamente assessor do
Ministro da Economia, Administrador da Reitoria da UTL, Vogal do Conselho fundador
da Autoridade da Concorrência, Administrador do Finibanco, S.A., Diretor Geral da
Industria e, do Gabinete de Assuntos Comunitários dos Ministérios da Indústria, do
Emprego e da Economia, Subdiretor Geral da Concorrência e Preços) - Doc. 46
110. O 4.º Demandado, assumiu funções como Presidente do Conselho Diretivo do IMT, I.P.,
em regime de substituição e por convite do então SEITC, em 27 de julho de 2015, funções
essas que exerceu até maio de 2016, em conjunto com a 2.ª Demandada.
111. É Licenciado em Finanças pelo Instituto Superior de Economia, sendo Mestre em Gestão
do Desporto e detentor de um “European Master in Sports Organization Management”, COI,
Universidade de Lyon, 1999.
112. Ao longo da sua carreira profissional, exerceu funções de direção e gestão em inúmeras
empresa e associações do setor público privado, de onde se destaca o facto de ter sido
16

vogal do CD Diretivo do INAC, I.P, membro do Conselho de Administração da ERA, bem
como Presidente do Conselho de Administração da ArCascais, E.M. membro do CES
(Conselho Económico e Social Europeu) e membro do Conselho Geral do IAPMEI -
Doc.47.
Factos não provados com interesse para a causa
a) No que respeita à factualidade imputada pelo Ministério Público e que consta no
requerimento inicial, não ficou provado que:
1. na matéria referente à não aplicação da redução remuneratória que todos demandados
agiram livre e conscientemente, adotando a conduta descrita contrária à Lei e que agiram sem a
precaução devida a que estavam obrigados.
2. na matéria relacionada com os compromissos que o compromisso relativo ao contrato
47/2013 tenha sido emitido em 17.01.2014.
3. na matéria relacionada com a produção antecipada de efeitos, que o contrato n.º
13/2013, sido assinado em 1.2.2013.
b) Da matéria de facto (e apenas referindo os factos) alegada na contestação não ficaram
provados:
1. concretamente, e nos precisos termos em que são alegados, os factos discriminados
sobre os n.ºs 35º, 37º, 199º, 204º, 238º, 241º a 245º, 246º, 248º a 255º, 274º, 294º, 375º nos termos
precisos aí apresentados e outros factos acessórios alegados em contradição com os factos
provados.
Motivação de facto
A factualidade provada decorre da análise e valoração da documentação junta com o relatório
de auditoria e não impugnada - Relatório de Auditoria nº 1424/207 da IGF e documentos anexos.
Decorre, igualmente da documentação supra referida e identificada, em concreto, nos factos
provados resultantes da contestação e juntos pelos demandados e aí identificados como tal.
17

Sublinha-se no que respeita aos factos constante ponto 19 relativo ao compromisso que
envolveu o contrato n.º 47/2013, o documento que consta 30 da contestação apresentada pelos
demandados.
A extensa prova documental apresentada foi analisada pelo tribunal e valorada, em função,
igualmente dos depoimentos efetuados pela demandada e pelas testemunhas assim se
compreendendo exatamente a matéria em causa envolvendo a dimensão substantiva referente
aos ilícitos imputados bem como a matéria referente à dimensão culposa imputada,
concretamente em relação à não realização da redução remuneratória.
Assim e mais precisamente, a análise efetuada de tais documentos foi levada a termo em
conjugação com as declarações prestadas pela demandada D2 que, de forma exaustiva referiu
as circunstâncias em que os factos ocorreram envolvendo todo o Conselho Diretivo e que
mereceram um juízo de credibilidade pelo Tribunal. Sublinha-se a enfase dada nas suas
afirmações (e corroborada pela testemunha T5) quanto à utilização e interpretação dada ao
parecer prévio que excluiria a redução remuneratória nos contratos em causa, que condicionou
toda a atuação dos mesmos. Sublinha-se, ainda, a admissibilidade de erros nos processos
envolvendo a matéria com os «compromissos» e ainda as justificações apresentadas para as
razões envolvendo a produção de efeitos antecipados dos contratos, essencialmente referidos
nos factos provados.
Igualmente, sobre essa matéria o tribunal valorou o depoimento das testemunhas ouvidas,
concretamente o então diretor Financeiro, T6 e o diretor do Departamento jurídico, T5, que
trabalhavam diretamente com o CA e corroboram, na essência os vários factos que foram
referidos no depoimento prestado pela demandada, concretamente, e em particular as razões
que estiveram na origem, quer da não redução remuneratória, quer na produção de efeitos
retroativos dos contratos.
No que respeita à matéria envolvendo as condições em que o CA exerceu as funções,
nomeadamente por via das fusões ocorridas entre as várias instituições que deram origem ao
IMT e do grau de complexidade que envolveram, para além das declarações da demandada D2
o tribunal valorou as declarações da testemunha T7, na altura chefe de gabinete do Secretário
de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações que os corroborou. Esta
testemunha sublinhou ainda o facto da dependência financeira na altura das várias entidades
envolvidas da Secretaria de Estado da Administração Pública.
No que respeita à atividade profissional dos demandados o tribunal valorou os elementos
curriculares juntos com a contestação.
18

Enquadramento jurídico.
5 A factualidade imputada aos demandados, constante do requerimento efetuado pelo
Ministério Público envolve três situações distintas que importa analisar, separadamente: (i)
não aplicação de redução remuneratória nas prestações envolvendo contratos outorgados;
(ii) violação da Lei dos compromissos e pagamentos e atrasos; (iii) produção de antecipada
de efeitos em três contratos outorgados. Previamente analisar-se-á, no entanto, a questão da
prescrição suscitada na contestação.
(i) Da prescrição
6 Sobre esta excepção, os demandados vieram invocar a prescrição relativamente às infrações
envolvendo o procedimento para o Contrato n.º 3/2013 (Tecnochip) e o Contrato n.º 13/2013
(Conplan) envolvendo a matéria infracional relativa à violação da lei dos Compromissos e
Pagamentos em atraso.
7 Assim quanto ao primeiro (Contrato n.º 3/2013), invocam que o mesmo foi assinado no dia
1 de fevereiro de 2013, tendo o respetivo prazo prescricional estado suspenso entre o dia 8 de
março de 2016 [data de início da auditoria] e o dia 14 de junho de 2017 [data de audição dos
responsáveis], tendo decorrido exatamente, 3 anos e 6 dias; o tempo decorrido entre o fim da
suspensão [i.e. a audição dos responsáveis] e a citação dos ora Demandados (o 1.º e o 2.º em
29.10.2019, a 2.ª em 14.11.2019 e o 4.º em 6.12.2019) foi de 2 anos e 34 dias; constata-se,
assim, que o tempo decorrido entre a data da assinatura do Contrato e a citação foi de,
precisamente, 5 anos e 40 dias, descontando o período em que o procedimento esteve
suspenso.
8 Quanto ao segundo, Contrato n.º 13/2013, invocam que o mesmo foi assinado no dia 18 de
abril de 2013, tendo o respetivo prazo prescricional estado suspenso entre o dia 8 de março
de 2016 [data de início da auditoria] e o dia 14 de junho de 2017 [data de audição dos
responsáveis], tendo decorrido exatamente, 2 anos e 85 dias; o tempo decorrido entre o fim
da suspensão [i.e. a audição dos responsáveis] e a citação dos ora Demandados (o 1.º e o 2.º
em 29.10.2019, a 2.ª em 14.11.2019 e o 4.º em 6.12.2019) foi de 2 anos e 34 dias; do tempo
decorrido entre a data da assinatura do Contrato e a citação ocorreram, precisamente, 5 anos
e 19 dias, descontando o período em que o procedimento esteve suspenso.
19

9 Importa começar por sublinhar que o Ministério Público no seu requerimento inicial imputa
aos demandados, no que respeita às atuações envolvendo a violação da Lei dos
Compromisso e Pagamentos em atraso a autoria de uma infração financeira sancionatória,
na forma continuada, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 65º da LOPTC. Tal infração,
comporta a ocorrência de factos – já demonstrados conforme decorre da matéria de facto
supra, com as alterações decorrentes da prova produzida em audiência - envolvendo cinco
contratos (contrato n.º 3/2013), assinado em 1/02/2013, com compromisso emitido em
28.02.2013; contrato n.º 47/2013, assinado em 27.12.2013, cujo compromisso foi assumido
em 17.01.2014; contrato n.º 4/2014, assinado em 3/01/2014, com o compromisso emitido em
19.06.2014; contrato n.º 36/2014, assinado em 1/10/2014 e com compromisso emitido em
20/10/2014; contrato n.º 37/2014, assinado em 24.10.2014, cujo compromisso foi registado
em 29.10.2014).
10 O último dos factos consubstanciadores da infração ocorreu, conforme decorre da matéria
de facto, em 24.10.2014, (assinatura do contrato sem compromisso registado), referindo-se
ao contrato n.º 37/2014.
11 Nos termos do disposto no n.º 1 do Artigo 70.º da LOPTC, a prescrição quanto ao
procedimento, por responsabilidade financeira sancionatória é de 5 anos desde a prática do
ato e nos termos do n.º 3 do mesmo normativo, “o prazo da prescrição do procedimento
suspende-se com a entrada da conta no Tribunal ou com o início da auditoria e até à audição do
responsável, sem poder ultrapassar dois anos”.
12 Conforme ficou demonstrado, O IMT, I.P. foi notificado do início da Auditoria da IGF por
ofício rececionado em 8.03.2016 e os Demandados foram notificados para exercer o
contraditório pessoal na auditoria, tendo apresentado os seus “contraditórios formais
pessoais” à Auditoria da IGF, no dia 14 de junho de 2017.
13 Tendo em conta o período de suspensão constatado e o prazo em que se inicia o momento
da contagem da prescrição (prática do ultimo ato da infração continuada – 24.10.2014) é
manifesto que não se encontra prescrito procedimento relativo à infração imputada. Questão
diferente será as consequências em termos de sancionamento decorrente da amplitude do
ilícito em função do momento em que se iniciou, questão a ser levada em consideração
apenas no domínio da sanção.
20

14 Assim julga-se improcedente a excepção da prescrição invocada.
(ii) não aplicação de redução remuneratória nas prestações envolvendo contratos
outorgados
15 Quanto à primeira situação factual em apreciação, está em causa a imputação, pelo
Ministério Público, aos quatro demandados, da infração decorrente da não realização de
redução remuneratórias em seis contatos outorgados pelo IMPT, em 2015 imposta por via
do n.º 1 do artigo 75º da lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro e artigos 2º e 4º da lei n.º
75/2014, de 12 de setembro, configuradora de uma infração financeira sancionatória, prevista
no artigo 65º n.º 1 alínea b) da LOPT, sob a forma continuada e ainda uma infração financeira
reintegratória prevista nos n.ºs 1 e 4 do artigo 69º da LOPTC.
16 Segundo aqueles primeiros normativos, desde logo os nº 2 e 4º da Lei n.º 75/2014,
estabeleceu-se a imposição obrigatória de uma redução remuneratória nos seguintes termos:
«1 - São reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de
valor superior a (euro) 1 500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal
exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos: a) 3,5 % sobre o valor total das
remunerações superiores a (euro) 1 500 e inferiores a (euro) 2 000; b) 3,5 % sobre o valor de (euro)
2 000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro) 2 000, perfazendo
uma redução global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores
a (euro) 2 000 até (euro) 4 165; c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4
165. 2 - Exceto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for
inferior ou igual a (euro) 4 165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas
em 10 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes
casos: a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n.º 9,
nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços; b) Pessoas
referidas no n.º 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número(
…) 4 - Para efeitos do disposto no presente artigo: a) Consideram-se «remunerações totais ilíquidas
mensais» as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente
remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações,
subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar,
extraordinário ou em dias de descanso e feriados; b) Não são considerados os montantes abonados
21

a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas
efetuado nos termos da lei, os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social e
nomeadamente os montantes abonados ao pessoal das forças de segurança a título de
comparticipação anual na aquisição de fardamento; c) Na determinação da redução, os subsídios
de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas; d) Os descontos devidos são
calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.os 1 e 2».
17 Por sua vez o n.º 1 do artigo 75º da lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro estabeleceu que
disposto no n.º 1 do artigo 2.º, e no artigo 4.º da Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, «é
aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços que, em 2015, venham a renovar-
se ou a celebrar-se com idêntico objeto e ou contraparte de contrato vigente em 2014. 2 - Para
efeitos da aplicação da redução a que se refere o número anterior é considerado o valor total
agregado dos contratos sempre que, em 2015, a mesma contraparte preste mais do que um serviço
ao mesmo adquirente»
18 Da matéria de facto provada é inequívoca a demonstração – cf. factos 1 a 13 – de que não foi
efetuada a redução remuneratória imposta pela legislação supra referida aos contratos em
causa, tendo sido efetuados os pagamentos dos montantes contratualizados pelos valores
superiores ao permitido.
19 Nos termos do artigo 65º n.º 1 alínea b) da LOPTC, constitui infração financeira sancionatória
“a violação de normas sobre a elaboração e execução de orçamentos(…)”.
20 Dispõe o artigo 59º n.º 1 da LOPTC que “nos casos de alcance, desvio de dinheiros ou valores
públicos e ainda de pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o
responsável a repor as importâncias abrangidas pela infração, sem prejuízo de qualquer outro
tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer”.
21 Consideram-se “pagamentos indevidos para o efeito de reposição os pagamentos ilegais que
causarem dano para o erário público, incluindo aqueles a que corresponda contraprestação
efetiva que não seja adequada ou proporcional à prossecução das atribuições da entidade em
causa ou aos usos normais de determinada atividade” – artigo 59º n.º 4 da LOPTC.
22 Nos termos do n.º 5 do artigo 61º da LOPTC “a responsabilidade financeira, reintegratória e
sancionatória, só ocorre se a ação for praticada com culpa”.
22

23 Da factualidade provada é clara a atuação ilícita dos responsáveis do IMT na medida em que
autorizaram os pagamentos dos referidos contratos naqueles valores, em colisão com a
imposição legal, (cf. §§ 16 e 17), pagamentos que, consubstanciaram, um dano para o erário
público, devidamente identificado no ponto 14 dos factos provados.
24 Importa referir que da matéria de facto provada ficou efetivamente demonstrado que a
atuação dos agora imputados, nesta matéria, foi condicionada por um conjunto de factos
(referidos supra entre os pontos 32 e 74 dos factos provados) que evidenciam factos
essenciais para enquadrar a dimensão da atuação dos agora imputados.
25 Recorde-se que foi produzida uma informação DGAEP subjacente ao Despacho que refere no
seu “Ponto I d) Redução Remuneratória – Não aplicável” e o IMT, I.P., obedecendo a
instruções expressas da SGME, foi instruído a utilizar o mesmo Despacho SEAP, tendo os
serviços do IMT, I.P. formado a sua convicção, no seguimento das instruções da SGME, que
o Despacho SEAP em causa seria válido para cobrir as aquisições de serviços de vigilância e
segurança que teriam lugar entre janeiro e novembro de 2015, incluindo a parte em que referia
expressamente não ser aplicável a redução remuneratória. O referido Despacho foi
mencionado em todas as informações de manifestação de necessidade e nos respetivos
despachos de transmissão (DSAR), bem como nos pareceres emitidos pelo Gabinete
Jurídico. Mais relevante, para a situação dos autos, foi demonstrado que essa convicção foi
transmitida pelos Serviços aos Demandados, membros do Conselho Diretivo do IMT, I.P. e
que estes atuaram nesse sentido.
26 Ora esta situação conforma de forma clara que os demandados, agiram sem consciência da
ilicitude porquanto a informação sob a qual fundaram a sua decisão estava suportada numa
interpretação sustentada num documento/parecer que permitia a interpretação que fizeram.
A sua atuação foi sempre na pressuposição de que estavam a agir de acordo com a não
aplicação, ao caso, da redução remuneratória, por no caso, não devida. Como, aliás, os
serviços que proferiram a informação prévia que suportou a decisão. Não lhes pode, por isso
ser censurável o erro cometido. Assim e tendo presente o disposto nos artigos 17º n.º 1 do
Código Penal, ex vi do artigo 66º n.º 4 da LOPTC não existiu culpa na ação dos demandados.
27 Inexistindo culpa da ação dos demandados, como se referiu, não há lugar à infração
financeira sancionatória imputada, prevista no artigo 65º n.º 1 alínea b), por via da violação
23

das normas legais citadas refentes à redução remuneratória de prestações. Igualmente por
ausência de culpa, não há lugar à responsabilidade reintegratória de corrente de pagamentos
indevidos imputada por via dos factos referidos.
28 Assim, nesta parte improcede a ação do Ministério Público contra os demandados, tanto por
via da infração sancionatória imputada como da inerente responsabilidade reintegratória.
(iii) Violação da Lei dos compromissos e pagamentos em atraso
29 Sobre esta dimensão o Ministério Público imputa aos três primeiros demandados (D1, D2 e
D3) a prática de uma infração financeira sancionatória, na forma continuada, prevista na
alínea b) do n.º 1 do artigo 65º da LOPTC, essencialmente pelos factos envolvendo os
contratos n.ºs 3/2013, 47/2013, 4/2014, 36/2014 e 37/2014 em que se terá verificado a
omissão dos números de compromisso, quando aprovada a minuta dos contratos.
30 Importa referir, por via da factualidade provada e não provada, (factos provados supra
referidos 15 a 23 e 77 a 81 e factos não provados a.2) que, com excepção do contrato 47/2013,
que por via da matéria de facto provada não comporta qualquer irregularidade, os restantes
contratos (3/2013, 4/2014, 36/2014 e 37/2014) foram assinados em momentos anteriores à
existência do registo do compromisso. Assim apreciar-se-á, apenas, o caráter irregular dos
referidos contratos, numa perspetiva unitária atenta a qualificação jurídica imputada
consubstanciar uma única infração, sob a forma continuada.
31 Sublinhando-se apenas o que vem sendo dito em jurisprudência pacifica deste Tribunal
quanto às irregularidades financeiras envolvendo a Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e o
Decreto-lei n.º 127/2012, de 21 de junho, em que estão em causa, nesta matéria
24

32
33 Deve referir-se que a situação em apreciação no caso, comporta apenas a irregularidade
formal dos compromissos emitidos, por via dos número em causa terem sucedido à
assinatura dos contratos (e não o contrário). A dimensão da irregularidade (e consequente
ilicitude) existe e comporta a conformação de uma infração financeira, tendo em conta o
disposto nos artigos 5º n.º 3 e 11º da lei n.º 8/2012, 7º n.º 3 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21
de junho e 65º n.º 1 alínea b) da LOPTC. Sublinha-se que que não está em causa, como
noutras situações, casos de pagamentos efetuados sem fundos disponíveis.
34 Os demandados agiram livre e conscientemente, sem a precaução devida, a que estavam
obrigados. Ou seja a sua conduta foi culposa, ainda que a título de negligência.
35 Assim os demandados são autores de uma infração financeira sancionatória na forma
continuada (não envolvendo, no âmbito da continuação, o contrato n.º 47/2013).
25

36 Requereu o Ministério Público que aos 3 demandados fosse aplicada, a cada um, a multa, de
25 UC, a que corresponde o montante de 2.550,00 €, por via desta infração.
37 Nos termos o artigo 64º n.º 1 da LOPTC, o Tribunal de Contas avalia o grau de culpa de
harmonia com as circunstâncias do caso, tendo em consideração as competências do cargo
ou a índole das principais funções de cada responsável, o volume e fundos movimentados, o
montante material da lesão dos dinheiros ou valores públicos, o grau de acatamento de
eventuais recomendações do Tribunal e os meios humanos e materiais existentes no serviço,
organismo ou entidade sujeitos à sua jurisdição.
38 Da factualidade provada, está em causa, como se referiu supra, a dimensão formal e
procedimental do cumprimento da legislação relativa aos compromissos. Não existe
qualquer evidência de existência de pagamentos sem fundos disponíveis.
39 No que respeita à culpa, os demandados agiram de forma negligente consciente, tendo
repetido a atuação por quatro vezes. O cumprimento rigoroso de todos os procedimentos
legais é uma garantia de todas as partes contratuais e que, naturalmente, qualquer servidor
deve cumprir. Não se omite, na apreciação e fixação da multa, que os demandados são
profissionais com um CV apreciável.
40 Os demandados vieram, na contestação, peticionar a aplicação do regime de dispensa de
multa, invocando o artigo 65º n.º 8 da LOPTC.
41 Nos termos do artigo 65º n.º 8 da LOPTC, o Tribunal pode dispensar a aplicação de multa
quando a culpa do demandante for diminuta e não houver lugar à reposição ou esta tiver sido
efetuada. No caso, não está em causa qualquer situação de reposição, estando por isso em
causa tão só apreciação do grau de culpa dos demandados para efeitos de responsabilidade
sancionatória.
42 Ora da factualidade dada como provada de todo pode considera-se a situação dos
demandados como uma situação de culpa diminuta que, como tem sido referido pela
jurisprudência do Tribunal, assume uma dimensão de «quase ausência» de culpa. Como se
referiu, nesta parte da imputação estão em causa quatro ações distintas e praticadas ao longo
do tempo, sem que tivesse sido demonstrada qualquer alteração da prática dos mesmos
factos em tal período. Exigir-se-ia, a quem desempenha funções como as dos demandados
26

que pelo menos não houvesse repetição de irregularidades desta natureza. Por isso não está
em causa qualquer culpa diminuta, passível de integrar o conceito legal suscetível de puder
ser, no caso, aplicado. Assim carece de fundamento legal a dispensa da multa.
43 Trata-se, no entanto de irregularidades que não tiveram consequências patrimoniais para o
Estado e que os próprios assumiram como erros ocorridos, em função da situação da
organização ao tempo. Tal situação permite configurar uma situação de diminuição
acentuada da ilicitude e mesmo da culpa, que conforma a infração e que, sublinha-se, não se
confunde com culpa diminuta. Nesse sentido, entende-se ser de utilizar e fazer uso do
disposto do mecanismo da atenuação especial a que se alude no artigo 65º n.º 7 da LOPTC.
44 Assim de acordo com os critérios a que se alude no artigo 67º n.º 2 da LOPTC, por referências
ao artigo 65º n.º 2, 5 e 7, da LOPTC levando em consideração as funções e responsabilidades
que exerciam na instituição, fixa-se a multa, para cada um dos demandados, em 15 UCs.
(iv) Produção antecipada de efeitos em três contratos.
45 Sobre esta dimensão o Ministério Público imputa aos três primeiros demandados (D1, D2 e
D3) a prática de uma infração financeira sancionatória, a título negligente (e não doloso,
como por lapso é referido no requerimento) na forma continuada, prevista na alínea l) do n.º
1 do artigo 65º da LOPTC, essencialmente pelos factos envolvendo os contratos n.ºs 13/2013,
de 18.04.2013, n.º 4/DSSI/2014, de 3.02.2014 e 23/2014, de 20.06.2014 em que se terá
verificado a produção de efeitos dos mesmos antes da sua assinatura, sem que tivesse sido
demonstrada «exigência imperiosa de direito público justificativa da produção antecipada de
efeitos».
46 O artigo 287º do CCP, na versão vigente à data dos factos, estabelece o seguinte: “1 - A plena
eficácia do contrato depende da emissão dos atos de aprovação, de visto, ou de outros atos
integrativos da eficácia exigidos por lei, quer em relação ao próprio contrato, quer ao tipo de
ato administrativo que eventualmente substitua, no caso de se tratar de contrato com objeto
passível de ato administrativo. 2 - As partes podem atribuir eficácia retroativa ao contrato
quando exigências imperiosas de direito público o justifiquem, desde que a produção
antecipada de efeitos: a) Não seja proibida por lei; b) Não lese direitos e interesses legalmente
protegidos de terceiros; e c) Não impeça, restrinja ou falseie a concorrência garantida pelo
disposto no presente Código relativamente à [fase] de formação do contrato”.
27

47 Trata-se de uma norma que decorre da regra geral em direito que consubstancia que os atos
e contratos devem dispor para o futuro, admitindo-se como exceção a sua retroatividade.
Claramente nesse sentido vai a referida disposição do CCP quando diz que pode ser atribuída
eficácia retroativa “quando exigências imperiosas de direito público o justifiquem” e ainda
desde que certas condições estejam verificadas (neste sentido, inequivocamente, a
jurisprudência do TdC, nomeadamente no Ac. n.º 8/2015, 1ª/S/SS de 30 de junho).
48 O princípio geral subjacente à contratação pública impõe que os efeitos dos contratos só
possam ser produzidos após a adjudicação. Principio que este Tribunal de Contas tem
afirmado na sua jurisprudência (cf. Ac. TdC n.º 26/2018/1ª S/SS de 22 de maio, Ac. TdC nº
14/09/- 31.MAR - 1ªS/PL e Ac. TdC n.º 33/2013 - 12.dez. - 1ª S/SS, onde se refere expressamente
que « (…) num processo de contratação pública a adjudicação constitui um ato
administrativo que encerra o procedimento de seleção do contratante particular, só ela
exprimindo a inequívoca vontade de contratar, vinculando a entidade adjudicante e
conferindo ao concorrente preferido a legítima expectativa da celebração do contrato nos
termos legais. Na realidade, antes da adjudicação, que culmina o processo de escolha, não é
possível saber, com segurança, que haverá um contrato e que uma dada entidade será a
adjudicatária. (…) Acresce que só no ato de adjudicação se fixa o montante da despesa, se
confirma a disponibilidade de verba orçamental para a suportar e se obtém a competente
autorização para a sua realização, requisitos financeiros indispensáveis para que se possa
assumir o compromisso contratual. Assim, e nos termos do disposto no invocado artigo
128.º, n.º 2, alínea a), do CPA, antes desse ato de adjudicação não é possível dar por
verificados pressupostos essenciais do contrato e da realização dos serviços a que ele se
destina, como sejam a certeza de que pode haver um contrato, o seu conteúdo, a identificação
da entidade que deve prestar os serviços e a autorização para a realização da correspondente
despesa. Deste modo, sem prejuízo da necessária apreciação casuística das circunstâncias
próprias de cada situação, em procedimentos de contratação pública, não há, em princípio,
possibilidade de atribuir eficácia retroativa aos contratos, com referência a uma data anterior
à da correspondente adjudicação, por antes dela não se verificarem os pressupostos
indispensáveis da contratação”.
49 A excepção a este principio, sublinhando-se a natureza de excepção à regra, decorre da
verificação de “exigências imperiosas de direito público” e ainda da verificação dos requisitos
28

referidos no n.º 2 do artigo 287º citado, (não proibidos por lei, não lesem direitos e interesses
legalmente protegidos de terceiros e não impeçam, restrinjam ou falseiem a concorrência
garantida pelo Código relativamente à fase de formação do contrato), condições de
verificação cumulativa obrigatória (cf., inequivocamente, Jorge Andrade da Silva, Código dos
Contratos Públicos, Anotado e Comentado, Almedina, 2017, p. 581, ainda que de acordo com a
nova versão).
50 Os factos provados são inequívocos sobre a atribuição aos referidos contratos de efeitos
retroativos (cf. factos constantes dos pontos 24 a 29 dos factos provados).
51 No que respeita às razões invocadas pelos demandados na contestação para essa situação e
que ficaram provadas, nomeadamente no que respeita ao contrato 13/2013, com a CONPLAN,
as mesmas assentam, essencialmente, nos factos de estarem em causa prestações de serviço
que envolviam um sistema desenvolvido pelo mesmo contratante, à medida das
necessidades do IMT (pontos 83, e 84) e serem essenciais aos serviços prestados sendo
necessário evitar disrupções (pontos 85 e 86).
52 Ora em primeiro lugar essas razões, só por si, não podem considerar-se «exigências
imperiosas de direito publico». Sendo razões com alguma justificação, máxime o
conhecimento da organização e das suas necessidades afim de evitar disrupções, não são de
todo exigências imperiosas de direito público. Por outro lado, agora de um ponto de vista do
requisito cumulativo a que se refere o n.º 2 c), do artigo 287º do CCP, absolutamente carente
de demonstração, tais razões, ainda que pudessem consubstanciar uma «necessidade» de
direito público» (nunca exigência imperiosa!) não os tornava, só por isso exclusivos e por
isso, naturalmente, a situação ocorrida colide, frontalmente, com o referido requisito do
impedimento ou restrição da concorrência.
53 No que respeita ao contrato 4/DSSI/2014 (com a Carla Lobo – Apoio Informático), as razões
invocadas, em síntese, assentam nos factos de estarem em causa prestações de serviço que
envolviam um sistema desenvolvido pelo mesmo contratante (pontos 92 e 93 dos factos) à
medida das necessidades do IMT. É claro que também aqui, esse conhecimento da
organização não evidencia nenhuma «exigência imperiosa» de direito público. Além disso
também não se verificam factos que justifiquem os requisitos cumulativos acima indicados,
máxime a inexistência de colisões à concorrência.
29

54 Quanto às razões para a atribuição de efeitos retroativos ao contrato 23/2014 (Nova Base),
essencialmente para mitigar riscos de falhas e disrupção de operações de processamento de
salários, ainda que pudessem consubstanciar alguma exigência imperiosa de interesses
público (decorrente de acautelar a não «paragem» do sistema e as consequências que podia
trazer para a organização), não estão demonstrados os restantes requisitos, maxime o
referente ao facto de isso não configurar um impedimento, restrição ou falsidade da
concorrência.
55 Em qualquer dos casos, deve sublinhar-se, uma previsão antecipada da situação que estava
em causa em relação a todas as situações que envolviam os contratos, por parte dos
demandados, consubstanciando, por isso, o início do procedimento concursal devido num
tempo oportuno, seria suficiente para obstar à situação. Deve sublinhar-se, nesta parte, a
relevância dos princípios subjacentes à contratação pública, máxime a transparência e
concorrência, que por via do que foi decidido é, igualmente, posto em causa.
56 Do que vem sendo dito importa concluir pela não verificação, em qualquer das situações de
justificação bastante, à face do disposto no artigo 287º n.º 2 do CCP para tornar licita a
conduta imputada, no que respeita á atribuição de efeitos retroativos dos contratos. Nesse
sentido os demandados, porque agiram de forma ilícita e sem tomarem as precauções
dividas, agiram de forma negligente e, por isso cometeram a infração sancionatória
imputada, nomeadamente prevista no n.º 1 alínea l) do artigo 65º da LOPTC.
57 Requereu o Ministério Público que aos 3 demandados fosse aplicada, a cada um, a multa, de
25 UC, a que corresponde o montante de 2.550,00 €, por via desta infração. Os demandados
pugnam pela dispensa da multa, na sua contestação.
58 Tendo em conta o disposto no artigo 64º n.º 1 da LOPTC, (supra referido), da factualidade
provada decorrem factos que não podem ser omitidos quanto à dimensão quantitativa da
ilicitude em causa. As razões concretas e organizacionais que levaram à pratica dos factos,
ainda que não os tornem lícitos, têm alguma justificação, em todos os contratos,
nomeadamente, manter em funcionamento os vários serviços.
59 No que respeita à culpa, os demandados agiram de forma negligente consciente, tendo
repetido a atuação por três vezes. Também aqui não se omite que os demandados são
profissionais com um CV apreciável, nomeadamente na gestão pública.
30

60 O circunstancialismo factual sintetizado em 58 e 59 evidencia que no caso não se está em
presença de uma situação de culpa diminuta dos demandados. Como tem sido
jurisprudência deste Tribunal, na culpa diminuta estamos quase numa «ausência de culpa».
Face a esse circunstancialismo não se permite por isso, dispensar os demandados da multa,
tendo em conta o disposto no artigo 65º n.º 8 da LOPTC, conforme requeriam na contestação.
61 Entende-se, no entanto, que não obstante estarem em causa três contratos, diferenciados,
as razões que estiveram na origem da produção de efeitos retroativos veio resolver problemas
organizacionais que, na altura se evidenciaram e para os quais eram necessárias medidas (cf.
pontos 82 a 97 dos factos provados). Os demais factos que envolveram a sua prática,
envolvendo as condições de exercício das funções dos demandados, permitem configurar
uma situação de diminuição acentuada da ilicitude que conforma a infração (e menos da
culpa) e que, sublinha-se, não se confunde com culpa diminuta. Nesse sentido, entende-se
ser de utilizar e fazer uso do disposto do mecanismo da atenuação especial a que se alude
no artigo 65º n.º 7 da LOPTC.
62 E tendo em conta os critérios a que se alude no artigo 67º n.º 2 da LOPTC, por referências ao
artigo 65º n.º 2, 5 e 7, levando em consideração as funções e responsabilidades que exerciam
na instituição e as demais circunstâncias envolvendo a suas situações pessoais, fixa-se a
multa, para cada um dos demandados, em 15 UCs.
III. Decisão
Pelo exposto, julgo parcialmente provada e procedente a ação intentada pelo Ministério
Público contra D1, D2, D3 e D4 e em consequência:
a) Absolvo todos os demandados da infração financeira sancionatória e reintegratória
imputada, envolvendo a não aplicação da redução remuneratória em seis contratos
outorgados em 2014 e 2015; são igualmente absolvidos dos pedidos de reposição de
quantias formulado pelo Ministério Público;
31

b) Condeno os demandados D1, D2 e D3 pela prática de uma infração sancionatória, sob a
forma continuada e negligente, punível artigo 65º nº. 1 alínea b), n.º 2 e 5 da LOPTC, na
multa de 15 UCs;
c) Condeno os demandados D1, D2 e D3 pela prática de uma infração sancionatória, sob
a forma continuada e negligente, punível artigo 65º nº. 1 alínea l), n.º 2 e 5 da LOPTC, na
multa de 15 UCs;
São devidos emolumentos legais pelos demandados condenados, nos termos do artigo 14º
do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96
de 31 de maio.
Registe e notifique.
Publicite-se, sem a identificação das pessoas singulares.
Lisboa, 3 de Setembro de 2020
O Juiz Conselheiro
José Mouraz Lopes
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