Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 152/2004

1. As divergências existentes entre o mapa de quantidades e a lista de preços unitários, que se traduzam em meros lapsos de escrita sem qualquer influência na qualidade da obra ou do seu valor global, não são motivo de exclusão das propostas (cfr. art.º 94.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março).

2. Pelo que, é ilegal a deliberação do município de não adjudicação da proposta graduada em primeiro lugar (cfr. arts. 94.º, 105.º e 107.º do Decreto-Lei n.º 59/99).

3. A ilegalidade descrita alterou o resultado financeiro do contrato, pelo que constitui fundamento da recusa do visto nos termos da al. c) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 24/11/04
ACORDÃO Nº152 /2004-4.Out.-1ªS/SS
Proc. Nº 1997/04
1. A Câmara Municipal de Pinhel (CMP) remeteu para fiscalização prévia deste Tribunal o
contrato da empreitada de “Construção do Jardim de Infância de Pinhel”, celebrado com a
sociedade “Albino & Inácio, Lda.”, pelo preço de 468.961,54 €, acrescido de IVA.
2. Dos elementos constantes do processo, relevam para a decisão os seguintes factos, que se
dão como assentes:
- Por anúncio publicado no Diário da República, III série, de 14 de Novembro de 2003 o
Município de Pinhel lançou concurso público para a realização da empreitada de
“Construção do Jardim de Infância de Pinhel”;
- No ponto 20 do anúncio constam os seguintes factores de avaliação das propostas:
Menor preço – 70%
Valia técnica da proposta – 30%,
- Por sua vez, no ponto 21 do Programa do Concurso o factor valia técnica da proposta
apresenta-se desdobrado nos seguintes subfactores:
Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra – 40%
Programa de trabalhos, cronograma financeiro e plano de pagamentos - 35%
Nota justificativa do preço proposto – 25%
- O prazo de execução da empreitada é de 500 dias;
- Apresentaram-se a concurso 16 concorrentes, tendo sido admitidos 11, com propostas
que variavam entre 430.446,76 € (Vicelgon – Construções, Lda.) e 665.547,49 €,
(Edivisa, S.A.) acrescidas de IVA;
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- Na fase de avaliação dos concorrentes foram os 11 considerados aptos;
- Na fase de avaliação das propostas, e num primeiro momento, foram excluídos três
concorrentes, entre eles o concorrente Vicelgon – Construções, Lda. no caso com a
seguinte justificação: “Tendo em conta as anomalias verificadas na proposta referidas
nas alíneas b) e i), sendo consideradas por esta Comissão alterações relevantes ao
articulado das medições, exclui-se este concorrente”;
- Anomalias que eram: b) “Omite o texto do artigo 5.2, colocando em seu lugar uma
repetição do artigo 5.1.1 embora com as quantidades correctas do artigo 5.2” e i) “no
artigo 12.2.17 refere “tampa em betão, quando devia referir “tampa em betão armado”;
- Em consequência, propõe a adjudicação ao concorrente Albino & Inácio, Lda., pelo preço
de 468.961,54 €, acrescido de IVA e com o prazo de execução de 500 dias;
(Cfr. Relatório da Comissão de Apreciação de 12 de Fevereiro de 2004);
- Da sua exclusão e na sequência da audiência prévia, reclamou o concorrente Vicelgon
alegando que as apontadas anomalias mais não eram que meros erros de escrita e que
não se verificava nenhuma das causas de exclusão das propostas previstas nos artºs 94º
e 73º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março;
- Perante esta reclamação, a Comissão de Apreciação reavalia as propostas e decide
admiti-las todas (Cfr. Relatório da Comissão de Apreciação de 12 de Março de 2004);
- Avaliadas, de novo, todas as propostas, o concorrente Vicelgon (com o preço de
430.446,76 €) é graduado em primeiro lugar;
- No entanto a Comissão de Apreciação não propõe a adjudicação da empreitada a
qualquer dos concorrentes, põe o assunto à consideração do executivo municipal
chamando a sua atenção para as irregularidades da proposta do concorrente Vicelgon, a
saber:
(a) apresenta um erro no texto do artigo 3.2.2, referindo “Muros de pilares” em vez de
“Muros de suporte”;
(b) Omite o texto do artigo 5.2, colocando em seu lugar uma repetição do artigo 5.1.1,
embora com as quantidades correctas do artigo 5.2;
(c) Apresenta incompleto o texto do artigo 5.3, não referindo a parte final do mesmo, ou
seja, “Execução de muro de vedação em tijolo face a …”;
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(d) No artigo 9.1.3 refere o vão “J2” em vez de “J2a” e no artigo 9.1.13, PA1” em vez de
“P1A”;
(e) No artigo 10.28.2 refere “lavatório” quando devia referir “lavatório + coluna”;
(f) No artigo 11.2 refere tipo de termolacado “CGD”, quando devia referir “CGS”,
conforme o constante das medições do projecto;
(g) No artigo 12.1.6, indica “VV6 x 2,5 + T – VD20”, quando o correcto seria “VV2 x 2,5 +
T – VBD20”;
(h) No artigo 12.2.4 refere “V4 x 4 + T – VD20” quando devia referir “V2 x 4 + T – VD20;”
e
(i) No artigo 12.2.17, refere “Tampa em betão”, quando devia referir “tampa em betão
armado”
- A empresa “Albino & Inácio, Lda.” reclamou da admissão da proposta da “Vicelgon”.
- Em 9 de Junho de 2004 a Comissão de Análise das Propostas elaborou o relatório final e
onde refere que a proposta melhor classificada é a da “Vicelgon – Construções, Lda.”,
acrescentando que “As irregularidades referidas nos pontos 5.1, 5.2 b) e 5.3, são
claramente consideradas erros essenciais, podendo as mesmas interferir no valor global
das propostas dos respectivos concorrentes, uma vez que incluem omissões de preços
unitários para os artigos em questão.
Quanto às irregularidades mencionadas no ponto 5.5, temos a referir o seguinte,
respectivamente sobre cada uma das alíneas:
a) Não existindo o termo “muros de pilares”, a Comissão considera tratar-se de um mero
erro de texto.
b) Sendo a repetição do texto do artigo 5.1, mas com as quantidades correctas do artigo
5.2, distintas das do artigo 5.1 e com preço unitário proposto, também distinto, parece-
nos também poder ser considerado um lapso de texto.
c) Sendo o corpo do texto do artigo 5.3 incompleto e considerando que o descrito não é
exequível, possuindo as quantidades correctas, parece-nos de admitir como um mero
erro de texto.
d) Sendo uma repetição do termo “J2” já mencionado no mesmo artigo pelo concorrente,
poderá considerar-se como sendo um lapso.
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e) Parece-nos um erro essencial uma vez que “lavatório + coluna” representa um todo
(unidade) e a aplicação de apenas o lavatório não traduz o referido no projecto.
f) Não existindo o termo “CGD”, para o assunto em questão consideramos igualmente
tratar-se de um lapso do texto.
g) Não existindo o termo “VV6x2,5+T-VD20”, igualmente se considera lapso de texto.
h) Parece-nos um erro essencial, dado que o cabo “V4X4+T-VD20” é distinto do cabo
“V2x4+T-VD20”, embora o indicado pelo concorrente se apresente no mercado com um
preço mais elevado.
i) Parece-nos um erro essencial, dada a diferença de materiais a aplicar em obra, não
correspondendo ao referido no projecto.
Quanto às mesmas irregularidades, indicando o concorrente os preços unitários de cada
um dos artigos aplicados às respectivas quantidades, correctamente indicadas,
consideramos que tal não interferirá com o valor global da proposta desde que os textos
do articulado sejam os correctos, conforme as medições do projecto. Se forem
considerados os textos da proposta do concorrente, isso implicará não a alteração do
valor da proposta mas sim da qualidade da obra nos trabalhos em questão. Desta forma
remete-se o assunto para a análise do Executivo Camarário”;
- Os erros referenciados nas anteriores alíneas e), h) e i) que a Comissão de Análise são,
concretamente, os seguintes artigos do mapa de quantidades e subsequentes listas de
preços unitários:
Artigo 10.28.2, que refere “lavatório” quando devia referir “lavatório + coluna”. Está
em causa uma unidade, com o preço apresentado pelo concorrente Vicelgon de
54,65 € e pelo adjudicatário de 191,80 €;
Artigo 12.2.4 que refere “V4X4+T-VD 20”, quando devia referir “V2x4+T-VD20”. Estão
em causa 8 metros lineares, com o preço unitário (metro linear) apresentado pelo
concorrente Vicelgon de 2,34 € (18,72 € no total) e pelo adjudicatário de 1,58 €
(12,64 € no total);
Artigo 12.2.17, que refere “…tampa em betão”, quando devia referir “tampa em betão
armado”. Estão em causa 2 unidades com a dimensão de 60x70 cm (incluindo a
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caixa de visita em alvenaria de tijolo), com o preço unitário apresentado pelo
concorrente Vicelgon de 221,92 € (443,84 € no total) e pelo adjudicatário de 136,32 €
(272,64 € no total);
- De posse do Relatório citado a Câmara Municipal deliberou, em 15 de Junho de 2004,
“(…) porque nesse relatório são apontados erros essenciais existentes na proposta do
concorrente Vicelgon, os quais são susceptíveis de alterar o valor global da sua proposta
e custos finais da obra, manifestar a intenção de adjudicação desta empreitada referente
à Construção do Jardim de Infância de Pinhel à firma Albino & Inácio, Lda., classificada
em segundo lugar no supra referido relatório, pelo valor de 468.961,54 €”
- Em sede de audiência prévia o concorrente “Vicelgon” apresentou reclamação desta
deliberação camarária;
- A Câmara Municipal, em 20 de Julho de 2004, indeferiu a reclamação apresentada pelo
concorrente supracitado “(…) uma vez que no Relatório Final da Comissão de Avaliação
das Propostas são apontados erros essenciais existentes na proposta do concorrente
“Vicelgon”, os quais são susceptíveis de alterar o valor global da sua proposta e custos
finais da obra (…) mais deliberou adjudicar a empreitada referente à “Construção do
Jardim de Infância de Pinhel, à firma Albino & Inácio, Lda., pelo valor de 468.961,54 €”
3. Para instrução do processo e prestação de esclarecimentos foi a CMP questionada sobre
(i)a contradição existente entre o fundamento por si invocado (alteração do “valor global da
obra”) e o apresentado no relatório de análise das propostas (alteração da qualidade da obra);
(ii) a medida em que os “erros” invocados punham em causa o “valor global da obra” ou “a
qualidade da obra”; (iii) se o concorrente Vicelgon (e outros) fora convidado a corrigir os “erros”
apontados; (iv) se o concorrente Vicelgon (e outros) foi penalizado no item “valia técnica da
proposta”, sub-itens “memória descritiva” ou “nota justificativa do preço proposto”, pelos “erros”
que lhes foram assinalados.
Pelo ofício nº Exp.nº8164-1994/PUBL/204, de 28 de Outubro respondeu:
“1 — A Comissão de Apreciação das propostas no seu relat6rio, entendeu que atento o
conteúdo da proposta do concorrente Vicelgon, nomeadamente alteração dos artigos 10.28.2,
12.2.4 e 12.2.17, punha em causa a qualidade da obra, porquanto o material aí indicado e a
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fornecer pela empresa, não correspondia ao desejado pelo dono da obra e indicado na lista de
preços unitários da proposta base.
O Executivo Municipal, embora não resulte expressamente do texto da acta de 16/06/04, onde
se procedeu à adjudicação da obra, implicitamente concordou com a argumentação daquela
comissão, até porque na acta nada se diz em que não houvesse concordância, e verificou por
si, que além do invocado pela Comissão, resultaria ainda, atento o conteúdo da proposta da
empresa Vicelgon, um acréscimo do valor global da obra. Pois certo é que o dono da obra
sempre teria de exigir ao empreiteiro adjudicatário, o cumprimento integral do articulado na
listagem de preços unitários.
2 — Os ‘erros” invocados, pensou o Executivo Municipal na sua modesta apreciação, que se
repercutiriam no valor global da obra porque o concorrente Vicelgon, ao omitir o articulado dos
artigos 10.28.2, 12.2.4 e 12.2.17, sempre poderia à posteriori e durante a execução da obra,
apresentar preços diferenciados para o material e trabalhos que sempre lhe seriam exigidos
pelo dono da obra em respeito da listagem de preços unitários do projecto base.
A não ser assim, e em termos de qualidade da obra, sempre esta seria prejudicada, uma vez
que não se cumpriria o exigido na listagem de preços unitários do projecto.
Assim, pareceu-nos que o valor global da obra e a qualidade da obra, pelos motivos referidos
são indissociáveis.
3 — A Comissão de Apreciação das Propostas, aquando da análise das propostas dos
concorrentes José Nogueira Elias, Manuel Joaquim Caldeira, António José Baraças, Edivisa,
Vicelgon, entendia que atento às irregularidades detectadas nas mesmas, seria de as excluir
nesta fase do concurso. No entanto, havendo dúvidas quanto a essa possibilidade, entendeu-
se solicitar parecer à CCDRC, relativamente a essa possibilidade de exclusão. Foi informado
por aquela, verbalmente que nesta fase de concurso, não era legalmente possível excluir
qualquer concorrente.
Ora a ser assim, a comissão atentas as irregularidades apresentadas nas propostas dos
concorrentes referidos, elaborou novo relatório, apontando essas mesmas irregularidades e
dando das mesmas conhecimento ao dono da obra para os efeitos tidos por convenientes, uma
vez que não podia pela Comissão ser objecto de pontuação, atentos os critérios definidos no
programa de concurso.
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Atendendo o principio da igualdade de tratamento de todos os concorrentes e porque nesta
fase já era conhecido o valor das suas propostas, entendeu-se não ser correcto, solicitar
esclarecimentos ou correcções.
4 - Tendo em consideração os critérios definidos no programa de concurso, nomeadamente:
a) Menor Preço — 70%;
b) Valia Técnica da proposta — 30%:
b.1) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra — 40%
b.2) Programa de Trabalhos, cronograma financeiro e plano de pagamentos — 35%
b.3) Nota justificativa do preço proposto — 25%,
não seria possível à Comissão avaliar e eventualmente penalizar as anomalias detectadas nos
diversos concorrentes, nomeadamente no que diz respeito à lista de preços unitários pois
esses critérios não o permitiam.
Para além dos motivos técnicos apontados, e sendo certo que tanto a Comissão de Avaliação
das Propostas como o Executivo Municipal se guiaram exclusivamente por estes, sempre se
dirá que atenta a obra em causa e a necessidade urgente da realização da mesma, pois não
existe Jardim de Infância público na Cidade de Pinhel, não poderia o Executivo pôr em causa a
boa execução desta obra e até porque aquando da decisão do executivo, de adjudicação da
obra, era do conhecimento deste que a empresa Vicelgon tinha empreitadas noutros concelhos
paradas.”
4. Apreciando
Os fundamentos de exclusão das propostas apresentadas a concurso estão previstos no nº 2
do artº 94º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março. Em nenhum deles cabem as razões
aduzidas pela CMP para a não adjudicação da proposta graduada em primeiro lugar pela
respectiva comissão de análise.
Por sua vez, os fundamentos para a não adjudicação de uma empreitada encontram-se
plasmados no artº 107º, nº 1 do mesmo diploma legal. Também ali não cabem os argumentos
invocados pela CMP para não adjudicação da empreitada à proposta vencedora do concurso.
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As razões invocadas pela CMP para não adjudicar a empreitada à proposta graduada em
primeiro lugar no concurso, apresentada pelo concorrente Vicelgon, prendem-se com a
existência de três pequenos erros assinalados a esta proposta. São erros existentes em três
artigos da lista de preços unitários de quantidades ínfimas (1 lavatório, 8 metros lineares de
cabo eléctrico; e 2 tampas de caixa de visita com 60x70 cm) e com um valor financeiro
reduzidíssimo (517,21 €).
Como se evidenciou na matéria de facto apurada os “erros” assinalados traduzem-se em
divergências entre o texto do mapa de quantidades e o da lista de preços apresentada pelo
concorrente: onde estava lavatório com coluna o concorrente apenas referiu lavatório ou onde
estava betão armado aquele apenas mencionou betão.
Será que estes erros assumem a relevância que a CMP lhe atribuiu e punham em causa quer
a qualidade da obra, como afirma a Comissão de Avaliação ou o valor global da proposta,
como alega a Câmara? Seguramente que não.
Nos termos das cláusulas primeira e segunda do contrato deste fazem parte integrante, o
projecto com suas peças escritas e desenhadas, o programa do concurso, o caderno de
encargos e os mapas de medições e a proposta do adjudicatário. Portanto, se alguma questão
surgisse quanto ao alcance e significado de um qualquer item do mapa de quantidades ou lista
de preços unitário ela deveria ser suprida com recurso a uma interpretação articulada de todas
as peças integradoras do contrato e, também, se necessário, às demais peças do concurso.
Ora, à face de todos esses elementos não deixaria de se concluir que os “erros” apontados se
resumiam a lapsos de escrita sem qualquer influência na qualidade da obra ou do seu valor
global. Além de que o próprio concorrente na reclamação por si apresentada contra a decisão
de o excluir do concurso referia isso mesmo, que os ditos erros eram meros lapsos de escrita o
que significava a aderência da sua lista de preços unitários com o mapa de quantidades
patenteado a concurso.
Por outro lado, a insignificante quantidade de trabalhos em causa e o seu reduzidíssimo valor
(477,08 € na proposta do adjudicatário e 517,21 € na proposta do concorrente preterido)
afastam por completo os receios tanto da Comissão de Análise como, sobretudo da CMP.
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Acresce que a proposta graduada em primeiro lugar pela Comissão de Análise e preterida pela
Câmara era 38.514,78 € mais barata que a proposta adjudicada (468.961,54 € - 430.446,76 € =
38.514,78 €).
Há, pois, que concluir pela ilegalidade da deliberação da CMP de não adjudicação da proposta
graduada em primeiro lugar no concurso e subsequente adjudicação à proposta graduada em
segundo lugar, por violação dos artºs 94º, 105º e 107º do já citado Decreto-Lei nº 59/99.
*
Mas, tendo sido detectados na fase de avaliação das propostas aqueles erros qual o
tratamento a dar-lhes?
Entre os factores de avaliação das propostas constava a “valia técnica da proposta”,
desdobrado nos subfactores: Memória descritiva e justificativa do modo de execução da obra;
Programa de trabalhos, cronograma financeiro e plano de pagamentos; e Nota justificativa do
preço proposto. Era num destes subfactores, porventura no último, que aqueles erros deveriam
ter sido avaliados e penalizados. Porém, a Comissão de Análise assim não procedeu.
Porém, o que se entende por mais correcto teria sido o convite da Comissão de Análise ao
concorrente para, em prazo fixado, corrigir os erros (não essenciais, como se viu) ou esclarecer
o sentido da sua proposta. A este propósito subscrevemos o que escreveu Jorge Andrade da
Silva a páginas 251 da 8ª Edição do seu Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas:
“Se bem que a admissão condicional só esteja expressamente prevista no normativo legal
para os casos de preterição de formalidades não essenciais nos documentos respeitantes à
habilitação dos concorrentes, afigura-se-nos que igual tratamento devem merecer os
documentos que acompanhem as propostas, o que, obviamente, não inclui as faltas
enumeradas na alínea e) do n.° 2 do artigo 94.°, por não se tratar de mera preterição de
formalidades não essenciais, mas de falta de elementos essenciais”.
5. Nos termos da al. c) do nº 3 do artº 44º da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto as ilegalidades que
alterem ou sejam susceptíveis de alterar o resultado financeiro dos contratos constituem
fundamento da recusa do visto.
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No caso, a ilegalidade cometida pela CMP alterou manifestamente, agravando-o, o resultado
financeiro do contrato. Como se deixou dito, a proposta graduada em primeiro lugar, mas
preterida pela Câmara, era 38.514,78 € mais barata que a proposta adjudicada.
Assim, pelos fundamentos expostos acorda-se em Subsecção da 1ª Secção deste Tribunal em
recusar o visto ao mencionado contrato.
São devidos emolumentos (nº 3 do artº 5º do Regime anexo ao Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de
Maio).
Lisboa, 4 de Novembro de 2004.
Os Juízes Conselheiros
(Pinto Almeida – Relator)
(Adelina Sá Carvalho)
(Ribeiro Gonçalves)
O Procurador-Geral Adjunto
(Jorge Leal)
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