Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 15/2019

Recusa do visto ao contrato denominado «Acordo de Regularização de Dívida de Créditos Cedidos», relativo a dívidas da autarquia pela prestação de serviços de abastecimento de água para consumo público e de saneamento de águas residuais, ao abrigo do artigo 44.º, n.º 3, alíneas a), b) e c), da LOPTC.

ACÓRDÃO Nº
15 2019
Secção: 1.ª S/SS
Data: 04/06/2019 RELATOR: Conselheiro Mário Mendes Serrano
Processo: 1026/2019
TRANSITADO EM JULGADO EM 24-06-2019
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção:
I – RELATÓRIO:
1. O Município de Mirandela (doravante MM) remeteu ao Tribunal de Contas, para
efeitos de fiscalização prévia, um denominado «Acordo de Regularização de Dívida de
Créditos Cedidos» (com o subtítulo de «Novo Acordo de Regularização de Dívida nos
termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro»), celebrado, em
18/3/2019, entre essa entidade e o «Banco BPI, S.A.» (doravante Banco BPI), com o qual
se pretende dar cumprimento, em novas condições, a um anterior «acordo de
pagamento» celebrado, em 5/10/2015, entre aquele Município e «Águas do Norte, S.A.»
(referenciado como «Antigo Acordo»), relativo a dívidas da autarquia para com esta
entidade gestora de sistemas de águas e saneamento, pela prestação de serviços de
abastecimento de água para consumo público e de saneamento de águas residuais,
crédito esse que, por sua vez, foi objeto de contrato de cessão de créditos celebrado, em
6/10/2015, entre «Águas do Norte, S.A.» e o «Banco BPI, S.A.».
2. Para melhor instrução do processo, foi o contrato devolvido ao MM para
prestação de esclarecimentos, designadamente, sobre questões relacionadas com dúvidas
quanto à invocada aplicabilidade do Decreto-Lei n.º 5/2019 e sobre eventual
(in)cumprimento do regime financeiro das autarquias locais.
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II – FUNDAMENTAÇÃO:
– DE FACTO:
3. Com relevo para a presente decisão, e para além do já inscrito no precedente
relatório, consideram-se assentes os seguintes factos, evidenciados pelos documentos
constantes do processo:
a) O contrato em apreço, celebrado entre o Município de Mirandela e a
instituição bancária «Banco BPI, S.A.», em 18/3/2019, cujo teor se dá por
integralmente reproduzido, indica como capital em dívida, decorrente do
cumprimento do anterior acordo, e à data dessa celebração, o montante de
911.954,88 €, e estabelece como condições de pagamento, designadamente,
as seguintes: realização de 120 prestações mensais (em 10 anos); prestação
de uma comissão de prorrogação de 1% (equivalente a 9.119,54 €), devida na
data de efetivação do «Novo Acordo»; taxa de juro indexada à EURIBOR a 6
meses, com floor zero, acrescida de um spread de 1,4%; constituição, como
«garantia de cumprimento integral e atempado», de penhor sobre saldo de
conta bancária, que deverá corresponder, a todo o momento, a 6 meses do
serviço da dívida; aplicabilidade, em caso de mora, de taxa de juros
remuneratórios de 2%, com possibilidade de capitalização de juros
remuneratórios e moratórios;
b) No âmbito do referido «acordo de pagamento», que apresenta a designação
de «Acordo de Transação», celebrado, em 5/10/2015, entre aquele Município
e «Águas do Norte, S.A.», cujo teor se dá por integralmente reproduzido,
previa-se o pagamento de uma dívida de capital, então no montante de
2.879.857,71 €, tendo como condições de pagamento, designadamente, as
seguintes: realização de 60 prestações mensais (em 5 anos), com a última a
ser paga em 30/9/2020; taxa de juro indexada à EURIBOR a 6 meses,
acrescida de um spread de 1,4%;
c) No âmbito do denominado «Contrato de Cessão de Créditos», celebrado, em
6/10/2015, entre «Águas do Norte, S.A.» e «Banco BPI, S.A.», cujo teor se dá
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por integralmente reproduzido, e depois de se aludir ao «Acordo de
Transação» celebrado, em 5/10/2015, entre o Município de Mirandela e
«Águas do Norte, S.A.», previa-se que o «Cedente [«Águas do Norte, S.A.»]
cede ao Cessionário [«Banco BPI, S.A.»] os créditos identificados no Acordo
[…] no montante global de 2.879.857,71 € […], incluindo esta cessão
nomeadamente o direito do Cessionário cobrar juros nos termos previstos no
mesmo Acordo», que «os créditos referidos […] são cedidos pelo preço global
de 2.879.857,71 € […]» e que «a presente cessão tem a natureza “Sem
Recurso”, isto é, o Cessionário renuncia a exigir ao Cedente a satisfação do
crédito cedido, em caso do respetivo não pagamento pelo Município»;
d) Por efeito da celebração do contrato em apreço, o valor total da despesa ainda
em dívida, a cargo do Município, passou a ser de 976.323,70 €, a que acresce
a mencionada comissão de prorrogação (de 9.119,54 €), perfazendo um total
de 985.443,24 €;
e) Em sede de devolução administrativa, já neste Tribunal, foi a entidade
fiscalizada confrontada com vários aspetos que poderiam reconduzir o acordo
em apreciação a um contrato de empréstimo e a uma operação de
consolidação e reprogramação de dívida do Município diretamente perante
instituição financeira, bem como com a admissibilidade de prestação de
garantias adicionais ou com o cumprimento de regras legais de substituição
de dívida, tendo esse Município emitido pronúncia, no essencial, nos
seguintes termos:
(i) «[…] O Município não ponderou o recurso ao mecanismo de substituição
da divida, previsto no artigo 51.º da Lei n.º 73/2013, de 03 de setembro na sua
atual redação, já que o Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro, que estabelece
os procedimentos necessários à regularização das dívidas das autarquias
locais no âmbito do setor da água e do saneamento de águas residuais, dada
a sua excecionalidade, nomeadamente no perdão de juros previsto no mesmo
(n.º 5 do artigo 4.º) e bem assim nas condições que do mesmo decorrem, que
suportam por si só, uma escolha óbvia na medida da sustentabilidade, não
ferindo qualquer um dos princípios estabelecidos no artigo 3.º do Regime
Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, já que o
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acordo a celebrar permite uma resolução, de forma estrutural e consolidada,
das dívidas das autarquias locais e entidades municipais às entidades
gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais adaptado ao caso concreto, nos termos do
previsto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 5, de 14 de Janeiro, crédito que havia
sido cedido a terceiro. Julga-se assim que a proposta submetida ao órgão
deliberativo competente se encontra suficientemente fundamentada, já que
não fere o princípio da legalidade por se fundamentar em norma legal, sendo
o seu conteúdo fiel aos seus requisitos.»;
(ii) «[…] As garantias adicionais referidas, decorrem mais uma vez na
estatuição prevista no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro,
não oneram o Município de Mirandela, em qualquer encargo, que possa
determinar uma desvantagem em relação ao acordo primitivo celebrado, que
previa que o incumprimento do mesmo, determinaria o seu incumprimento
total, conferindo ao credor o direito de reclamar e receber as prestações
vencidas e vincendas e bem assim nos termos da Cláusula Terceira do Acordo
de Transação celebrado em 05.10.2015, permitia de igual forma requerer as
deduções às transferências previstas no artigo 39.º da Lei n.° 73/2013, de 03
de setembro, na sua atual redação, para pagamento da totalidade das
quantias em dívida e bem assim cobrança judicial ou outro meio legalmente
previsto, com todos os custos que o incumpridor incorreria.»;
f) Na preparação do acordo em apreciação, considerou o Município ofício do
Banco BPI, datado de 13/2/2019, em que, para um plano de pagamentos a 10
anos, se apresentavam condições em alternativa quanto a taxas de juro e
comissões, «a escolher pelo Município», nos seguintes termos: ou «Euribor a
6 meses acrescida de um spread de 1,4% e comissão de prorrogação de 1%»;
ou «Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 1,5% e comissão de
prorrogação de 0,5%»;
g) Sobre a ponderação dessa alternativa, em sede de devolução administrativa,
pronunciou-se a entidade fiscalizada, no essencial, nos seguintes termos:
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«[…] Foi feita uma análise prévia às duas demonstrações, verificando-se que a
opção escolhida se revelava mais vantajosa, em termos de encargos globais.
Optando-se por não prejudicar a taxa de juro futura e assumir a diferença up-
front, contudo, quando calculado o all-in-cost de cada uma das propostas, a
proposta que mantém a taxa de juro em 1,4%, apresenta um all-in-cost de
1,598% e a proposta com spread de 1,5%, um all-in-cost de 1,599%. Sendo que
a Câmara Municipal aprovou e autorizou o alargamento do prazo de
pagamento para 10 anos, sem que haja agravamento da taxa de juro do
Acordo de Transação, outorgado em 05.10.2015, condições respeitadas no
Acordo de Regularização de Dividas de Créditos Cedidos, outorgado em
18.03.2019.»;
h) Em termos de procedimento adotado pelo Município, quanto à aprovação da
celebração do acordo em apreço com o Banco BPI, são de assinalar:
(i) Deliberação da Câmara Municipal de 14/2/2019, aprovada por
unanimidade, do seguinte teor:
«1 – Aprovar a autorização para renegociar os termos previstos no Acordo de
Transação, celebrado entre o Município de Mirandela e as Águas do Norte,
S.A., em 05 de outubro de 2015 e entretanto cedido ao Banco BPI, S.A.,
procedendo-se ao alargamento do prazo estipulado por mais dez anos, sem
agravamento dos juros (taxa) previamente estabelecidos no Acordo.
2 – Submeter esta deliberação à apreciação e votação da Assembleia
Municipal.»
(ii) Deliberação da Assembleia Municipal de 22/2/2019, que, por maioria (45
votos a favor e 1 contra), decide «aprovar a Proposta de Autorização para
Renegociar Créditos cedidos ao Banco BPI, SA pelas Águas do Norte, SA»;
i) No âmbito do presente processo, já na sua fase jurisdicional, instou-se a
entidade fiscalizada a que prestar esclarecimentos nos seguintes termos:
«1. Tendo sido invocado o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de
janeiro, como base legal para a celebração do contrato em apreciação,
justifique como considera tal fundamentação adequada e suficiente.
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2. Face ao princípio da legalidade, identifique e justifique o enquadramento
legal para a outorga do instrumento remetido a fiscalização prévia, em face da
proibição estabelecida no n.º 7 do artigo 49.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro.
3. Tendo o contrato sido autorizado e outorgado em 2019 e atendendo ao
âmbito subjetivo de aplicação do artigo 90.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de
dezembro (Lei que aprovou o Orçamento de Estado para 2019), que permite a
celebração de “acordos de regularização de dívidas das autarquias locais”,
com dispensa de formalidades decorrentes da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro, e do anexo I, a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 75/2013,
de 12 de setembro, justifique como poderá este normativo ser aplicável ao
contrato em apreço.
4. Na sequência das questões anteriores, e verificando-se que o Município
não seguiu o procedimento pré-contratual exigido para a celebração de
contrato de empréstimo de substituição de dívida (vd. n.º 5 do artigo 49.º e do
n.º 3 a 9 do artigo 51.º, ambos da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro), esclareça
como se pode considerar válida e eficaz a deliberação da Assembleia
Municipal de 22.02.2019, tendo em consideração a cominação legal
decorrente do disposto nos artigos 4.º, n.º 2, da Lei n.º 73/2013, de 3 de
setembro, e 59.º, n.º 2, al. c), do anexo I, a que se refere o n.º 2 do artigo 1.º da
Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.»
j) Em resposta às questões suscitadas pronunciou-se a entidade fiscalizada, no
essencial, nos seguintes termos:
«1. Nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 5/2019 de 14 de janeiro, no
que respeita aos créditos já cedidos, que é precisamente o caso apreciado
com o presente pedido de visto prévio, o Regime aprovado com o supra
Diploma Legal que estabelece os procedimentos necessários à regularização
das dívidas das autarquias locais no âmbito do setor da água e do
saneamento de águas residuais, é aplicável com as necessárias adaptações.
Sendo que em resposta ao questionado julga-se existir fundamento legal para
a celebração do acordo. Tanto mais que, os requisitos previstos no artigo 4.º
daquele Regime, encontram-se todos eles cumpridos com exceção da alínea
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c) do n.º 2, que diz respeito à “Concessão do Visto pelo Tribunal de Contas,
nos termos legalmente previstos, até 31 de maio de 2019”
Mais se refere que, no respeita a um pedido de Visto Prévio feito por este
Município a esse mui nobre Tribunal relativo a um acordo de pagamento
celebrado com as Águas do Norte, S.A. (P.º 1029/2019), foram cumpridos
exatamente os mesmo critérios e requisitos. Estando a sua fundamentação
alicerçada no Diploma Legal que veio permitir que extraordinariamente se
pudessem celebrar este tipo de acordos.
Julga-se, e salvo melhor opinião, que quando o artigo 7.º menciona “com as
necessárias adaptações” se refere à substituição dos sujeitos mencionados no
Diploma, a título de exemplo, e como já se operou uma cessão de créditos,
quando o n.º 1 do artigo 4º menciona “Entidades Gestoras” deverá adaptar-se
o contrato a celebrar para a circunstância de que essa entidade gestora cedeu
o seu crédito a terceiro, que é esse sim, o sujeito ativo com quem se deseja
celebrar o acordo.
2. Considerando a natureza excecional do Regime em causa, ou seja, o
Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro, que estabelece os procedimentos
necessários à regularização das dívidas das autarquias locais no âmbito do
setor da água e do saneamento de águas residuais, a previsão do n.º 7 do
artigo 49.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades
Intermunicipais, não é de aplicar neste caso em concreto, já que predestina a
possibilidade de celebração de acordos, somente para as dívidas
mencionadas no número 3.º do supra referido Decreto-Lei, e tão só essas,
dispensando assim outras finalidades que numa situação normal e em
respeito pela Lei o Município teria de respeitar. Sendo que nestes termos, esta
excecionalidade é limitada e concreta, identificando apenas um pequeno
conjunto de dívidas que poderão ser objeto de acordo.
3. Face ao questionado, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 5/2019 de 14 de
janeiro, menciona que aquele regime jurídico está previsto na lei orçamental,
considerando que a publicação daquele Regime teve já no ano de 2019 (14 de
janeiro), julga-se estar subentendido que resulta da Lei n.º 71/2018, de 31 de
dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2019, mais, aquele
preâmbulo identifica igualmente que aquele Regime assenta no alargamento
do período de pagamentos até 25 anos dos acordos de regularização das
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dívidas vencidas e reconhecidas das autarquias locais, serviços
municipalizados e serviços intermunicipalizados e empresas municipais e
intermunicipais às entidades gestoras de sistemas multimunicipais ou de
outros sistemas de titularidade estatal de abastecimento de água ou
saneamento de águas residuais ou entidades gestoras de parcerias entre o
Estado e as autarquias locais. Sendo que por confrontação com o artigo 90.º
da Lei do Orçamento de Estado para 2019, mais concretamente o seu n.º 1, é
exatamente o que se encontra previsto naquela Lei. Sendo com base na
justificação agora dada que se supõe e conclui, salvo melhor opinião, que
aquele normativo é aplicável ao contrato ora em apreço.
4. Considerando o já demonstrado regime de excecionalidade do Decreto-Lei
n.º 5/2019, de 14 de janeiro, que veio estabelecer os procedimentos
necessários à regularização das dívidas das autarquias locais no âmbito do
setor da água e do saneamento de águas residuais, relativo a dívidas muito
concretas e definidas, o procedimento pré-contratual mencionado no Regime
Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, exigido
para a celebração de contrato de empréstimo de substituição de dívida, não é
de aplicar, até porque a Lei de Orçamento de Estado para 2019 permite a
celebração de acordos de regularização de dívidas com a dispensa das
formalidades decorrentes do supra referido regime. Os requisitos para a
celebração destes acordos são tão só, os identificados no Diploma excecional,
publicado no ano de 2019.»
– DE DIREITO:
4. Estando assentes os elementos de facto supra descritos, cumpre, com base
neles, apreciar as questões que o contrato em apreço suscita.
A) Da sujeição a visto do contrato em apreço:
5. Do ponto de vista subjetivo e do valor do instrumento em presença não
oferecerá dúvida a sua sujeição a fiscalização prévia.
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a) A entidade requerente (e signatária do dito «Acordo de Regularização de Dívida
de Créditos Cedidos» é uma autarquia local, e, à partida, uma tal entidade encontra-se
integrada no âmbito subjetivo da jurisdição deste Tribunal, por via do artigo 2º, nº 1, alínea
c), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (doravante LOPTC), aprovada
pela Lei n.º 98/97, de 26/81, estando sujeita a fiscalização prévia quando esteja em causa a
«legalidade e o cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que
sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e
responsabilidades, diretos ou indiretos, para as entidades referidas no n.º 1 […] do artigo
2.º», nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea c), da LOPTC, sendo evidente que o presente
«Acordo» é gerador de despesa pública.
b) Por outro lado, o valor desse «Acordo» é quantificável em 985.443,24 €,
conforme se extrai do ponto de facto sob a alínea d) supra, o qual excede o limiar de
sujeição a visto, legalmente fixado em 350.000,00 €, nos termos combinados dos artigos
46.º, n.º 1, alínea b), e 48.º, n.º 1, da LOPTC, e, neste caso, do artigo 255.º, n.º 1, da Lei n.º
71/2018, de 31/12 (Orçamento do Estado para 2019).
6. Porém, a sujeição a fiscalização prévia do «Acordo» em presença depende
ainda da sua inserção no elenco de atos e contratos enunciados no n.º 1 do artigo 46.º da
LOPTC. Ora, neste ponto releva, com especial importância, a apreciação que este Tribunal
já empreendeu sobre a questão da inclusão nessa disposição legal dos atos e contratos
celebrados no quadro do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 5/2019, de 14 de janeiro –
ao abrigo do qual, segundo sustenta a entidade requerente, terá sido celebrado o «Acordo
de Regularização de Dívida» que é agora trazido à apreciação do Tribunal. Referimo-nos,
concretamente, ao recente Acórdão nº 11/2019, desta 1.ª Secção, em Plenário, de 9/42),
que, em discussão alargada a todo o Plenário da respetiva Secção, ao abrigo do artigo
86.º, n.º 2, da LOPTC («a fim de assegurar a unidade de aplicação do direito», como refere
a mencionada norma), se pronunciou sobre o alcance do referido diploma, em termos que
importa conhecer mais em detalhe.
1 Alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31/10, 1/2001, de 4/1, 55-B/2004, de 30/12, 48/2006, de 29/8,
35/2007, de 13/8, 3-B/2010, de 28/4, 61/2011, de 7/12, 2/2012, de 6/1, 20/2015, de 9/3, e 42/2016,
de 28/12.
2 Acessível in www.tcontas.pt.
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7. Comece-se por ter presente qual o objeto do diploma em questão. Segundo o
respetivo preâmbulo, visou-se criar «condições para a resolução, de forma estrutural e
consolidada, das dívidas das autarquias locais e entidades municipais às entidades
gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais». E, conforme ali também se declara, o regime criado assenta em dois
pontos essenciais: «(i) no alargamento do período de pagamentos até 25 anos dos
acordos de regularização das dívidas vencidas e reconhecidas das autarquias locais,
serviços municipalizados e serviços intermunicipalizados e empresas municipais e
intermunicipais às entidades gestoras de sistemas multimunicipais ou de outros sistemas
de titularidade estatal de abastecimento de água ou saneamento de águas residuais ou
entidades gestoras de parcerias entre o Estado e as autarquias locais» e «(ii) na
possibilidade de cessão desses créditos a terceiros». Faz-se ainda alusão a que esse
regime se funda na «lei orçamental» e concretiza-se que o diploma é aprovado «ao abrigo
do disposto no n.º 4 do artigo 83.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro», referindo-se à
Lei que aprovara o «Orçamento do Estado para 2018» (doravante LOE 2018).
8. Porém, esta menção mostra-se incongruente, porquanto nas datas da
publicação e da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/2019 («no dia seguinte ao da sua
publicação», diz o seu artigo 8.º) já cessara a vigência da Lei n.º 114/2017, porquanto já
havia sido aprovado o «Orçamento do Estado para 2019», através da Lei n.º 71/2018, de
31/12 (doravante LOE 2019), com entrada em vigor em 1/1/2019 (cfr. artigo 351.º). É certo
que o artigo 83.º da LOE 2018 previa que «[d]urante o ano de 2018, as autarquias locais
que tenham dívidas vencidas e reconhecidas às entidades gestoras de sistemas
multimunicipais de abastecimento de água, saneamento de águas residuais ou gestão de
resíduos urbanos […] podem celebrar acordos de regularização dessas dívidas com estas
entidades, cujo período de pagamento não seja superior a 25 anos» (n.º 1), com a
possibilidade de «[o]s créditos objeto dos acordos […] ser[em] cedidos a terceiros» (n.º 3),
para tanto estabelecendo que o respetivo regime teria os seus «termos e condições
fixados por decreto-lei» (n.º 4). Contudo, na norma sucedânea da LOE 2019,
concretamente o seu artigo 90.º, ainda que se retome a previsão de que «[d]urante o ano
de 2019, as autarquias locais, os serviços municipalizados ou intermunicipalizados e as
empresas municipais ou intermunicipais que tenham dívidas vencidas e reconhecidas às
entidades gestoras de sistemas intermunicipais e multimunicipais de abastecimento de
água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos […] podem
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celebrar acordos de regularização dessas dívidas com estas entidades, cujo período de
pagamento não seja superior a 25 anos» (n.º 1), com a possibilidade de «os créditos
objeto dos acordos […] ser[em] cedidos a terceiros» (n.º 3), constata-se que se deixa de
fazer referência à regulamentação por decreto-lei.
9. Em todo o caso, e independentemente dessa disfunção normativa – e
concedendo, portanto, que o regime do Decreto-Lei n.º 5/2019 ainda se pode considerar
suportado normativamente por qualquer das mencionadas disposições legais das
sucessivas leis orçamentais de 2018 e 2019 –, importa essencialmente perceber os
contornos substantivos gerais dos «acordos de regularização de dívidas das autarquias
locais às entidades gestoras de sistemas de abastecimento de água, de saneamento de
águas residuais e de gestão de resíduos urbanos» que esse diploma contempla.
a) Desde logo, o diploma é muito claro ao definir o seu âmbito de aplicação
subjetivo (cfr. artigo 2.º): por um lado, as «Entidades Gestoras», sendo estas as
«entidades gestoras de sistemas multimunicipais ou de outros sistemas de titularidade
estatal de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais e às entidades
gestoras de parcerias entre o Estado e as autarquias locais, nos termos previstos no
Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril»; por outro lado, as «Entidades Utilizadoras», que
são as «autarquias locais, serviços municipalizados e serviços intermunicipalizados e às
empresas municipais e intermunicipais e que tenham por objeto o exercício de atividades
de distribuição de água e saneamento de águas residuais».
b) Em seguida, estabelecem-se as dívidas que podem ser objeto dos designados
«Acordos de Regularização de Dívida» (cfr. artigo 3.º) e os «termos e condições» que
devem revestir esses «Acordos» (artigo 4.º, complementado por aquilo que se configura
como um modelo de minuta que se fez constar de Anexo ao diploma), mas sempre
aludindo à celebração desses «Acordos» entre as identificadas «Entidades Gestoras» e
«Entidades Utilizadoras». E no quadro desse artigo 4.º prevê-se a «submissão de versão
assinada do […] Acordo à fiscalização prévia do Tribunal de Contas» (cfr. n.º 2, alínea b)) e
a «concessão de visto pelo Tribunal de Contas, nos termos legalmente previstos» (cfr. n.º
2, alínea c)).
c) Acresce que o diploma considera ainda a possibilidade (já enunciada nas LOE
2018 e LOE 2019) de cessão de créditos (cfr. artigo 5.º), permitindo que «[o]s créditos das
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Entidades Gestoras sobre as Entidades Utilizadoras objeto de Acordo de Regularização de
Dívida podem ser cedidos a terceiros» (cfr. n.º 1), a ser «efetuada sem recurso e não
depende[nte] da aceitação das Entidades Utilizadoras» (cfr. n.º 2), ainda que deva ser a
estas notificada e para produzir efeitos quanto às mesmas após essa notificação (cfr. n.º
3). Neste âmbito, é ainda de salientar que, havendo essa cessão de créditos, apenas pode
haver revisão da taxa de juro global pelo cessionário, de modo a que «não resulte uma
taxa de juro a pagar pela Entidade Utilizadora superior àquela que se encontrava em
vigor» à data da produção de efeitos da cessão (cfr. artigo 4.º, n.º 9).
d) Por fim, declara-se, no artigo 7.º do diploma, que «[o] regime previsto no
presente decreto-lei é aplicável, com as necessárias adaptações, aos créditos já cedidos,
decorrentes de acordo de pagamento, independentemente da sua designação, celebrados
até 31 de dezembro de 2018».
10. Perante este diploma, equacionou então este Tribunal a sujeição a fiscalização
prévia desses «Acordos de Regularização de Dívida», no mencionado Acórdão nº 11/2019-
9.ABR-1ªS/PL, tendo o mesmo chegado à genérica conclusão de que tal espécime
contratual não configura qualquer dos atos ou contratos integrantes do elenco legal
previsto no artigo 46.º, n.º 1, da LOPTC, o que se considerou determinante de decisão
com os seguintes parâmetros3:
«1 – Os acordos de regularização de dívidas das autarquias locais
previstos e regulados no artigo 83.º, n.º 1, da lei do orçamento do Estado para 2018
(LOE 2018) aprovada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e no artigo 90.º,
n.º 1, da lei do orçamento do Estado para 2019 (LOE 2019), aprovada pela Lei n.º
71/2018, de 31 de dezembro, não configuram:
a. Instrumentos geradores de dívida pública previstos no 46.º, n.º 1,
alínea a), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
(LOPTC);
b. Instrumentos geradores de despesa pública previstos no 46.º, n.º 1,
alínea b), da LOPTC; nem
c. Outra figura jurídica que integre o elenco legal de atos e contratos
sujeitos a fiscalização prévia estabelecido no 46.º, n.º 1, da LOPTC, ou
3 E, nesta parte decisória, já com publicação no DR, II, n.º 104, de 30/5/2019.
12

em outra norma legal que indique instrumentos abrangidos por essa
categoria de controlo de legalidade.
2 – O Tribunal de Contas não pode em sede de fiscalização prévia formular
um juízo de mérito sobre a legalidade de estritos acordos de regularização de
dívidas das autarquias locais celebrados ao abrigo do artigo 83.º, n.º 1, da LOE
2018 ou do artigo 90.º, n.º 1, da LOE 2019.
3 – Consequentemente:
a. Indeferir liminarmente o pedido de fiscalização prévia formulado pelo
requerente por manifesta improcedência, ao abrigo das disposições
dos artigos 5.º, alínea c), e 46.º, n.º 1, da LOPTC conjugadas com as
normas dos artigos 3.º, 5.º, 278.º, n.º 1, alíneas a) e e), 576.º, n.º 2, 578.º
e 590.º, n.º 1, do Código de Processo Civil ex vi artigo 80.º da LOPTC.
b. Devolver ao requerente o instrumento submetido.
c. Remeter cópias da presente decisão e do instrumento submetido à
Área IX da 2.ª Secção do Tribunal de Contas.»
11. Para fundamentar essa decisão, teceram-se considerandos que importa aqui
retomar, pela sua relevância para o caso presente, em alguns dos seus pontos:
«21. […] a fonte da obrigação pecuniária de autarquia local […] outorgante
de um acordo de regularização de dívida é um contrato pré-existente entre os
sujeitos do acordo e constitui requisito do acordo a mora debitória da autarquia,
reportando-se o acordo apenas a reescalonamento dos pagamentos de “dívida
vencida”.
[…] 30. No caso presente, apenas releva a amplitude da fiscalização prévia
relativamente a instrumentos geradores de dívida pública das autarquias locais.
31. O núcleo do específico regime do endividamento das autarquias locais
encontra-se estabelecido no regime jurídico das autarquias locais e das entidades
intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e no
regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RFALEI)
aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.
[…] 34. O regime do endividamento estabelecido no RFALEI compreende
várias normas reportadas a despesa pública, como a proibição de concessão de
13

empréstimos a entidades públicas ou privadas (cf. artigo 49.º, n.º 7, alínea b), do
RFALEI), sobre efeitos de moras debitórias, por exemplo a conexão funcional de
empréstimos contraídos com acordos de pagamento pré-existentes (cf. artigos
49.º, n.º 9, e 51.º, n.os 3 e 5, do RFALEI), ou a contabilização da dívida total de
operações orçamentais do município para diferentes efeitos, nomeadamente,
contração de novos empréstimos (que engloba, além dos empréstimos e dos
contratos de locação financeira, “quaisquer outras formas de endividamento, por
iniciativa dos municípios, junto de instituições financeiras, bem como todos os
restantes débitos a terceiros decorrentes de operações orçamentais” nos termos
do artigo 52.º, n.º 2, do RFALEI).
35. De qualquer modo, para a questão prejudicial objeto de análise, o
RFALEI releva, exclusivamente, na identificação de instrumentos geradores de
dívida pública ao dispor dos municípios e suscetíveis de enquadramento na alínea
a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC.
[…] 40. A norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC reporta-se
no caso de autarquias locais a três tipologias distintas de atos suscetíveis de
decomposição analítica:
40.1. Atos de assunção de empréstimos ou de locações financeiras de
que resulte o aumento da dívida pública fundada (isto é, dívida
que não se destina a ser paga até 31 de dezembro do ano em
que foi assumida);
40.2. Atos de alteração das condições estabelecidas em instrumentos
financeiros anteriormente assumidos que alterando a
qualificação da respetiva dívida determinam que a mesma
passe a constituir dívida pública fundada (no caso de
empréstimos, ainda que a respetiva contração não estivesse
sujeita a fiscalização prévia, por não ter dado origem a dívida
pública fundada mas apenas dívida pública flutuante [-], o ato
que determina a modificação da qualificação da dívida gerada
pelo empréstimo é sujeito a fiscalização prévia enquanto ato de
aumento da dívida pública fundada [-];
40.3. Atos que modifiquem as condições gerais de empréstimos
visados independentemente do impacto que essas alterações
tenham na dívida pública fundada.
14

[…] 41. O controlo de legalidade financeira previsto na norma do artigo
46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC quanto a municípios isoladamente considerados
tem como objeto apenas duas tipologias de instrumentos geradores de dívida
pública: empréstimos e locações financeiras.
42. Os acordos de regularização de dívidas das autarquias locais previstos
no artigo 83.º, n.º 1, da LOE 2018 e no artigo 90.º, n.º 1, da LOE 2019 não são
fontes de novas obrigações no plano do Direito Civil, mas reportam-se a acordos
relativos à execução da obrigação pecuniária em mora, após o reconhecimento do
não cumprimento tempestivo dos deveres estabelecidos na fonte contratual.
43. Os contratos cujo incumprimento está na base dos referidos acordos
de regularização de dívidas das autarquias locais não são suscetíveis de
qualificação como instrumentos geradores de dívida pública fundada,
nomeadamente, não constituem contratos de empréstimo nem de locação
financeira.
44. Os credores que celebram os acordos de regularização de dívidas das
autarquias locais não são entidades do sistema financeiro.
45. Em conclusão: os acordos de regularização de dívidas de autarquias
locais (e outras entidades abrangidas, cf. supra §§ 11, 15 e 19.2.b)) previstos no
artigo 83.º, n.º 1, da LOE 2018 e no artigo 90.º, n.º 1, da LOE 2019 são atos de
reescalonamento de dívidas na sequência de mora no cumprimento de obrigações
pecuniárias cuja fonte são contratos de prestação de serviços, pelo que não
podem ser enquadrados no artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC.
[…] 46. Impõe-se, de seguida, apreciar se os acordos de regularização de
dívidas das autarquias locais previstos no artigo 83.º, n.º 1, da LOE 2018 e no
artigo 90.º, n.º 1, da LOE 2019 podem ser enquadrados no artigo 46.º, n.º 1, alínea
b), da LOPTC, norma relativa a contratos de obras públicas, aquisição de bens e
serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem despesa
quando reduzidos a escrito por força da lei (sendo dispensada no caso de
contratos que fiquem abaixo do limiar fixado pelas leis do orçamento do Estado,
até à data sempre estabelecido em 350.000 €, cf. artigo 255.º, n.º 1, da LOE 2019).
47. Começando pelo primeiro requisito estabelecido na norma sobre os
instrumentos subsumíveis à respetiva previsão, contratos, valem as considerações
acima desenvolvidas no sentido de que os designados acordos de regularização de
dívidas das autarquias locais não são a fonte da obrigação pecuniária da autarquia
15

(e inerente despesa pública), já que a mesma é constituída pelo contrato de
prestação de serviços pré-existente cujo não cumprimento determinou o acordo
sobre pagamento da “dívida vencida” […].
48. Acresce que os designados acordos de regularização de dívidas das
autarquias locais não compreendem para a autarquia qualquer aquisição de bens e
serviços ou outras aquisições patrimoniais, nem envolvem qualquer outro tipo de
obrigação sinalagmática para o credor […].
49. Consequentemente, os designados acordos de regularização de
dívidas das autarquias locais não têm enquadramento no artigo 46.º, n.º 1, alínea
b), da LOPTC.
50. Os acordos de regularização de dívidas das autarquias locais reportam-
se a efeitos de mora de devedor e não formalizam qualquer modificação objetiva
de contrato, sendo insuscetíveis de enquadramento na alínea d) do n.º 1 do artigo
46.º da LOPTC […].»
12. Por sua vez, quanto à eventual intervenção do Tribunal de Contas, a que
aludem as mencionadas alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 5/2019,
adotou-se ainda no citado Acórdão nº 11/2019 uma interpretação dessas normas
conforme à Constituição, que permitiu alcançar o entendimento de que «o artigo 4.º, n.º
2, do Decreto-Lei n.º 5/2019 não compreende qualquer diretriz dirigida ao Tribunal, a
única compatível com os parâmetros do Estado de Direito democrático, em particular o
princípio da separação e interdependência de poderes (artigo 2.º da Constituição)».
13. Neste conspecto, pareceria, à primeira vista, ser de aplicar ao caso presente a
aludida jurisprudência unitária – e considerar não sujeito a visto o «Acordo» em presença.
Porém, este «Acordo» reveste características muito particulares que o afastam claramente
da invocada inserção no quadro legal instituído pelo Decreto-Lei n.º 5/2019 (e das normas
orçamentais em que se procura fundamentar, inscritas nos artigos 83.º da LOE 2018 e 90.º
da LOE 2019). Senão, vejamos.
14. Como já se assinalou, o diploma em causa prevê expressamente a celebração
de «Acordos de Regularização de Dívida», no âmbito do setor da água e do saneamento,
entre «Entidades Utilizadoras», de natureza municipal ou afim, e «Entidades Gestoras»
de sistemas relacionados com a referida matéria – mas, em parte alguma, se faz alusão a
16

«Acordos» dessa natureza celebrados com entidades terceiras, de natureza financeira. A
única possibilidade de intervenção de entidades terceiras é por via da celebração, em
segunda linha, de «contratos de cessão de créditos», pelos quais os créditos objeto de
prévios «Acordos de Regularização de Dívida», celebrados entre «Entidades Utilizadoras»
e «Entidades Gestoras» são cedidos a terceiros – mas sem que haja na lei qualquer
especificação quanto a terceiros que sejam instituições de crédito.
15. Essas cessões de créditos são admitidas pelos artigos 83.º, n.º 3, da LOE 2018 e
90.º, n.º 3, da LOE 2019 e reguladas, em particular, pelos artigos 5.º e 4.º, n.º 9, do
Decreto-Lei n.º 5/2019. Porém, tais cessões de créditos não escapam ao regime geral de
cessão de créditos regulado no Código Civil. Nesse domínio, é ainda de acolher a lição de
Antunes Varela, quando afirmava que «[o] crédito em que o cessionário fica investido é o
mesmo que pertencia ao cedente»4. Segundo esse autor, «a cessão visa, segundo a
intenção das partes, transferir para o cessionário o (mesmo) direito de que era titular o
cedente (e não constituir […] ex novo um crédito de conteúdo igual ao anterior)»5. Daqui
decorre, designadamente, que «juntamente com o direito à prestação debitória,
transmitem-se para o adquirente, salvo convenção em contrário, as garantias e os outros
acessórios do crédito» ou ainda que «se não transmitem para aquele [cessionário] apenas
os acessórios e as garantias que robustecem a consistência prática do direito, mas
também as vicissitudes da relação creditória, que podem enfraquecer ou destruir o crédito
(as exceções oponíveis ao cedente)»6. Dito de outro modo, como o faz Menezes Cordeiro,
«o crédito passa ao cessionário no estado em que estava no poder do credor», condição
que é bem expressa no brocardo latino «nemo plus iuris transfert quam habet»7.
16. Perante esta caracterização dogmática, afigura-se evidente que as cessões de
créditos abrangidas pelo regime do Decreto-Lei n.º 5/2019 têm de manter integralmente
as condições de pagamento que resultaram para a dívida regularizada por efeito dos
prévios «Acordos de Regularização de Dívida» celebrados entre «Entidades Utilizadoras»
e «Entidades Gestoras». Apenas uma exceção a essa identidade dos créditos é
contemplada pelo regime especial do Decreto-Lei n.º 5/2019, concretamente no n.º 9 do
4 Das Obrigações em Geral, vol. II, 7ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, p. 327.
5 Idem, p. 323.
6 Ibidem.
7 Direito das Obrigações, 2.º vol., ed. AAFDL, Lisboa, 1979, p. 570 (sendo que o autor, neste ponto,
convoca a caracterização dogmática da figura da cessão de créditos em sede de doutrina alemã,
que lhe associa precisamente, para o que cita Von Thur, o mencionado brocardo latino).
17

seu artigo 4.º, conforme já referido supra: a possibilidade de revisão da taxa de juro global,
«em termos e condições a definir pelo cessionário», mas com a exigência de que dessa
revisão «não resulte uma taxa de juro a pagar pela Entidade Utilizadora superior». Ora,
isto significa que qualquer outra alteração (que não apenas a revisão da taxa de juro
global, naquele condicionalismo) ao precedente «Acordo de Regularização de Dívida»,
quando acordada entre essa «Entidade Utilizadora» e o cessionário, se traduz numa
novação do crédito pré-existente: ou seja, já não se está diante da mesma relação jurídica
que se transferiu do cedente para o cessionário, por efeito do contrato de cessão de
crédito, mas perante a celebração de um novo contrato, com outros termos e condições, e
que se situa fora do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 5/2019.
17. No caso presente, resulta claramente da factualidade enunciada que há um
«Novo Acordo de Regularização de Dívida», celebrado entre a entidade municipal
devedora e uma instituição bancária, com condições diferenciadas, relativamente ao
«acordo de pagamento» celebrado, em 2015, entre o Município e «Águas do Norte, S.A.».
Se é certo que se manteve, no «Novo Acordo», a «taxa de juro indexada à EURIBOR a 6
meses, acrescida de um spread de 1,4%» que já constava desse «Antigo Acordo», a
verdade é que se aditaram novas condições: pagamento em 10 anos e em mais prestações
mensais (quando o «Antigo Acordo» tinha a sua última prestação prevista para
30/9/2020); prestação de comissão de prorrogação de 1%; constituição de penhor sobre
saldo de conta bancária; previsão de taxa de juros remuneratórios de 2%, com
possibilidade de capitalização.
18. Estamos, pois, perante um novo contrato que não se identifica com qualquer
das duas espécies contratuais de que trata o Decreto-Lei n.º 5/2019: os «Acordos de
Regularização de Dívida» celebrados entre «Entidades Utilizadoras» e «Entidades
Gestoras»; e os «contratos de cessão de créditos», que transferem para terceiros os
créditos objeto de «Acordos de Regularização de Dívida» celebrados entre «Entidades
Utilizadoras» e «Entidades Gestoras».
19. Pretende, no entanto, a entidade fiscalizada que essa terceira espécie
contratual (em que se traduz o «Novo Acordo» que ora se apresenta a este Tribunal) – e
que corresponde a contratos que procedem à novação dos créditos objeto de «contratos
de cessão de créditos», pelos quais se transferiram para terceiros os créditos objeto de
18

«Acordos de Regularização de Dívida» celebrados entre «Entidades Utilizadoras» e
«Entidades Gestoras», sendo esses novos contratos já celebrados entre os terceiros
cessionários e os devedores (aqui «Entidades Utilizadoras») – também estaria
contemplada no Decreto-Lei n.º 5/2019, por via do seu artigo 7.º, quando alude à aplicação
do diploma («com as necessárias adaptações») a créditos cedidos que tenham sido
objeto de acordos de pagamento celebrados até 31/12/2018.
20. Trata-se, porém, de uma interpretação que vai muito para além da letra da
norma em questão – e é sabido que a interpretação da lei carece de ter «na letra da lei um
mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso», como resulta
do artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil, constituindo a letra da lei simultaneamente ponto de
partida e limite da interpretação, como bem sustentava Baptista Machado no plano
doutrinário8. Com efeito, uma apreciação analítica do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 5/2019
continua a revelar-nos a alusão apenas a duas espécies contratuais (os «acordos de
pagamento» e as «cessões de créditos»). Acresce que seria incongruente que o âmbito de
aplicação subjetivo e objetivo do diploma, definido pelo próprio diploma essencialmente
nos seus artigos 2.º, 3.º e 5.º, tivesse uma derrogação parcial interna no seu artigo 7.º. Este
tem de ser lido no contexto geral do diploma – e o certo é que a sua referência a contratos
«celebrados até 31 de dezembro de 2018» parece ter manifestamente a ver com a
necessidade de clarificar a aplicabilidade retroativa do diploma a «Acordos de
Regularização de Dívida» e a «contratos de cessão de créditos» já celebrados
anteriormente à edição do diploma e à sua entrada em vigor, quando é notório que o
conjunto da normação do diploma rege para futuro (de harmonia, aliás, com a regra geral
do artigo 12.º do Código Civil), na medida em que estabelece os termos em que podem vir
a ser celebrados «Acordos de Regularização de Dívida» entre «Entidades Utilizadoras» e
«Entidades Gestoras» e subsequentes «contratos de cessão de créditos» entre essas
«Entidades Gestoras» e terceiros.
21. Note-se que não se questiona a possibilidade de instituições de crédito
celebrarem «contratos de cessão de créditos» com «Entidades Gestoras» do setor da
água e do saneamento (ainda que se tratando de créditos já integrados em «Acordos de
Regularização de Dívida» celebrados entre «Entidades Utilizadoras» e «Entidades
Gestoras»). O uso dessa tipologia contratual, nesse como em outros domínios, é
8 Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 189.
19

frequente e inscreve-se no âmbito de operações financeiras comuns, sob a forma dos
designados contratos de factoring, sobre os quais este Tribunal já se pronunciou noutras
ocasiões, em particular quando esses contratos haviam sido celebrados com entidades
municipais, sendo então reconhecida a sua virtualidade de conversão de dívidas
comerciais em dívidas financeiras, como se assinalou, em particular, no Acórdão nº
14/2014, desta 1.ª Secção, em Subsecção, de 22/59, de que se salientam os seguintes
trechos:
«21. Quanto à função e natureza do contrato de factoring (vide Menezes
Leitão, “Cessão de Créditos”, 2005, Almedina, pp. 515 e 537), no modelo adotado
em Portugal, predomina a sua função de financiamento ou aquisição de liquidez,
privilegiando-se a sua qualificação como um negócio de crédito ou mútuo, “em
que a remuneração do fator” (no caso, os Bancos) “é estabelecida em função do
tempo pelo qual ele se encontra privado do recebimento do crédito, o que leva a
que essa contraprestação possa ser qualificada como juro, dado que é
estabelecida em função do tempo de privação de um capital”.
22. Como se disse em auditoria realizada por este Tribunal, no âmbito do
controlo financeiro sucessivo, através destes contratos de factoring sem recurso, o
Município e as empresas municipais obtiveram das instituições financeiras, a
concessão de crédito destinado a amortizar dívidas resultantes do sucessivo
incumprimento das transferências previstas nos contratos-programa e de gestão,
mediante o pagamento de uma taxa de juro acrescida de spread previamente
acordadas, como contrapartida pelo diferimento dos prazos de pagamento das
dívidas.
23. Como então se disse, independentemente da denominação jurídica
atribuída aos contratos em questão, é legítimo afirmar-se que os efeitos
económico-financeiros comuns a todas as operações em causa são em tudo
semelhantes aos de contratos de mútuo bancário. Na realidade, do ponto de vista
do Município, se este tivesse recorrido diretamente à banca para contrair
empréstimos para pagar os compromissos assumidos, em nada divergiria das
operações em análise. É inevitável concluir-se que o expediente utilizado para
solucionar a incapacidade da autarquia para solver os compromissos assumidos
configura uma forma de financiamento indireto desta, sem respeitar os limites
9 Acessível in www.tcontas.pt.
20

legais de endividamento, pela qual se procede à consolidação e reprogramação de
dívidas do Município com origem em créditos cedidos pelas empresas municipais
às instituições de crédito.
24. Como também então se disse, militam no sentido de estarmos
claramente perante a contração de nova dívida financeira – alterando portanto a
natureza da dívida anteriormente contraída, de natureza administrativa – a
inclusão de cláusulas típicas de um contrato de abertura de crédito, tais como a
obrigatoriedade do banco colocar à disposição do cliente uma certa quantia de
dinheiro durante um determinado período de tempo, e ainda o facto dos contratos
e dos acordos de pagamento preverem taxas de juro indexadas à taxa Euribor
(habitualmente praticada pelas instituições de crédito nos empréstimos) e de uma
taxa de spread (que constitui a margem de lucro dos bancos neste tipo de
operações), com fixação de prazos de reembolso do capital adiantado que diferem
e fracionam o respetivo prazo de pagamento. Aliás, a circunstância de o Município
suportar os custos referentes às comissões de celebração e de manutenção dos
contratos de factoring sem recurso outorgados entre as instituições de crédito e as
empresas municipais vem tornar claro que os negócios celebrados efetivamente
envolveram a [Câmara Municipal].
25. Como se afirmou no relatório de auditoria citado “indo no mesmo
sentido do Acórdão n.º 23/08, de 18.01, proferido em Subsecção da 1.ª Secção do
Tribunal de Contas, se dirá que o que se pretendeu com este tipo de operações
financeiras “(…) mais não foi do que converter dívida administrativa resultante da
execução dos (…)” contratos celebrados com as empresas municipais “(…) em
dívida de médio prazo (…) e, por essa via, alterar a relevância e leitura
contabilística destas dívidas”.
26. Houve, pois, alteração da natureza da dívida: não só do credor, mas
dos prazos e das condições de pagamento. Houve a transformação de dívidas
administrativas – valores em dívida, em cada exercício económico, a fornecedores
de bens de investimento e de bens e serviços correntes, bem como a outras
entidades que não sejam instituições financeiras – em dívidas financeiras –
resultantes das operações de financiamento junto de instituições de crédito, a
curto ou a médio e longo prazos, com específicas soluções em matéria de prazos,
remuneração e condições de pagamento.»
21

22. Note-se ainda que também não se questiona a possibilidade de as entidades
municipais renegociarem, com instituições de crédito, os seus créditos emergentes de
«Acordos de Regularização de Dívida» celebrados, enquanto «Entidades Utilizadoras»,
com «Entidades Gestoras» do setor da água e do saneamento, e que tenham entretanto
sido transferidos por essas «Entidades Gestoras» para tais instituições de crédito.
23. Mas o que se nos afigura absolutamente seguro é que tal novação de relações
contratuais objeto de anteriores «contratos de cessão de créditos», bem com a
renegociação dessas mesmas relações contratuais, agora entre os devedores daqueles
«Acordos de Regularização de Dívida» (celebrados, enquanto «Entidades Utilizadoras»,
com «Entidades Gestoras» do setor da água e do saneamento) e as instituições bancárias
entretanto credoras (enquanto cessionárias nesses «contratos de cessão de créditos»), se
situam fora do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 5/2019. Acresce que essa
renegociação gera necessariamente novos contratos, os quais, pela especificidade das
condições estabelecidas, no plano financeiro, quanto ao pagamento futuro das respetivas
dívidas, se configuram, substantivamente, como efetivas operações de empréstimo
daquelas instituições de crédito às entidades municipais devedoras.
24. Com efeito, a entidade municipal, ao negociar diretamente com instituição
bancária, novas condições de pagamento da sua dívida de água e saneamento,
introduzindo alterações às condições que havia antes acordado com «Entidade Gestora»
do setor da água e do saneamento (em «Acordo de Regularização de Dívida» celebrado,
enquanto «Entidade Utilizadora», com essa «Entidade Gestora»), está afinal a proceder a
uma substituição de dívida. Através do estabelecimento de um novo prazo de pagamento,
que difere para momento futuro e com fracionamento diverso o prazo anteriormente
fixado, a que acrescem, para além da referência a taxas de juro e de spread, novas
condições relacionadas com comissões, garantias e juros remuneratórios, consegue assim
a entidade municipal alcançar uma consolidação e reprogramação de dívida. Deste modo,
e mediante um instrumento contratual em tudo idêntico a um mútuo bancário, contendo
todos os elementos típicos de um contrato de empréstimo, mas sem revelar a sua
verdadeira natureza, obtém a entidade municipal o mesmo efeito que se produziria se
tivesse recorrido diretamente ao sistema bancário no sentido de contrair um empréstimo
para pagamento reescalonado de uma dívida. Ou seja: trata-se de obter, por forma
indireta, um financiamento para a satisfação de compromissos – e, acrescente-se desde
22

já, sem dar cumprimento às regras próprias estabelecidas para a contração de tal
empréstimo.
25. Nesta conformidade, e por o instrumento contratual em apreço consubstanciar
materialmente um contrato de empréstimo, estamos perante um instrumento gerador de
dívida pública, enquadrável na previsão do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC. E, nessa
medida, forçoso é concluir que, no caso presente, nos situamos fora do quadro de
aplicação da orientação adotada pelo citado Acórdão nº 11/2019 e perante um contrato
sujeito a fiscalização prévia – pelo que se passa a apreciar da legalidade do mesmo, em
vista da prolação de decisão de visto.
B) Da desconformidade com o regime aplicável à atividade financeira das
autarquias locais:
26. Neste contexto, importa então convocar o regime geral da atividade financeira
autárquica e do endividamento municipal. São, neste ponto, particularmente significativos
princípios fundamentais da atividade administrativa, como os da legalidade, da boa
administração, da igualdade ou da imparcialidade, ou do dever de fundamentação dos
respetivos atos (cfr. artigos 3.º, 5.º, 6.º, 9.º e 152.º do Código do Procedimento
Administrativo10). Merecem também destaque, como parâmetros enquadradores da
contratualização de empréstimos pelos municípios, os que se extraem do disposto nos
artigos 3.º e 48.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades
Intermunicipais (RFALEI: Lei n.º 73/2013, de 3/911), ao estabelecerem, respetivamente, os
«princípios fundamentais» da atividade financeira das autarquias locais ou os «princípios
orientadores» do endividamento autárquico (em que avultam, v.g., «princípios de
estabilidade orçamental, de solidariedade recíproca e de equidade intergeracional» ou «de
rigor e eficiência»). Concretamente, estabelece esse artigo 48.º que constituem
«princípios orientadores» os seguintes: a) Minimização de custos diretos e indiretos
numa perspetiva de longo prazo; b) Garantia de uma distribuição equilibrada de custos
pelos vários orçamentos anuais; c) Prevenção de excessiva concentração temporal de
amortização; e d) Não exposição a riscos excessivos. E são ainda de salientar os que se
10 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/1.
11 Alterada pelas Leis n.os 82-D/2014, de 31/12, 69/2015, de 16/7, 132/2015, de 4/9, 7-A/2016, de 30/3,
42/2016, de 28/12, 114/2017, de 29/12, 51/2018, de 16/8, e 71/2018, de 31/12.
23

inscrevem no artigo 18.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO: Lei n.º 151/2015, de
11/912), concretamente os «princípios de economia, eficiência e eficácia», que se aplicam
às autarquias locais, por força do artigo 3.º, n.º 1, do RFALEI (remetendo expressamente
para a LEO de 2015).
27. Para o caso concreto, relevam particularmente um conjunto de normas
insertas nos artigos 49.º e 51.º do RFALEI. Se é certo que os artigos 49.º, n.º 1, e 51.º, n.º 1,
desse diploma consentem a contração de empréstimos junto de instituições de crédito,
designadamente para substituição de dívida, também é certo que demandam o
cumprimento de determinadas condições particularmente exigentes, de que se destacam
as seguintes: consulta de, pelo menos, três instituições autorizadas por lei a conceder
crédito, sobre as condições praticadas (artigo 49.º, n.º 5); formulação de pedido de
autorização à assembleia municipal para a contração de empréstimos acompanhado
obrigatoriamente de demonstração dessa consulta, de informação sobre as condições
praticadas (quando esta tiver sido prestada) e de mapa demonstrativo da capacidade de
endividamento do município (idem); aprovação por maioria absoluta dos membros da
assembleia municipal em efetividade de funções, quanto a empréstimos cujos efeitos da
celebração se mantenham ao longo de dois ou mais mandatos (artigo 49.º, n.º 6);
possibilidade de contração de empréstimos a médio e longo prazos para aplicação na
liquidação antecipada de outros empréstimos ou acordos de pagamento que já constem
do endividamento global da autarquia, desde que a dívida total de operações orçamentais
do município (prevista no artigo 52.º, n.º 1) seja inferior a 2,25 vezes a média da receita
corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores, e verificadas as condições de (a)
com a contração do novo empréstimo, o valor atualizado dos encargos totais com o novo
empréstimo, incluindo capital, juros, comissões e penalizações, ser inferior ao valor
atualizado dos encargos totais com o empréstimo a liquidar antecipadamente, (b) não
aumentar a dívida total do município e (c) diminuir o serviço da dívida do município
(artigo 51.º, n.º 3).
12 Já alterada pelas Leis n.os 2/2018, de 29/1, e 37/2018, de 7/8. Mas ainda não plenamente em vigor,
por força dos artigos 7.º, n.º 2, e 8.º, n.º 2, do seu diploma preambular, que remeteram a entrada
em vigor dos artigos 3.º e 20.º a 76.º da nova LEO para 1/4/2020, mantendo assim a parcial
vigência da anterior LEO (Lei n.º 91/2001, de 20/8, alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28/8,
e pelas Leis n.os 23/2003, de 2/7, 48/2004, de 24/8, 48/2010, de 19/10, 22/2011, de 20/5, 52/2011,
de 13/10, 37/2013, de 14/6, e 41/2014, de 10/7).
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28. Perante a factualidade enunciada, afigura-se seguro, no caso presente, estar
verificado o seguinte: (i) que não houve qualquer consulta a instituições de crédito (já que
apenas se renegociou com a instituição bancária cessionária o crédito cedido, sem
submeter à concorrência condições de obtenção de financiamento para o pagamento da
respetiva dívida); (ii) que não houve a apresentação à Assembleia Municipal, em vista da
deliberação de 22/2/2019 (cfr. ponto de facto sob a alínea h) supra), quer de pedido
formal de autorização para a contração de empréstimo, quer de demonstração de consulta
a 3 ou mais instituições de crédito (e informação de condições), quer ainda de mapa
demonstrativo da capacidade de endividamento do Município; e (iii) que,
independentemente da demonstração (ou não) da capacidade de endividamento
municipal cumprir o parâmetro estabelecido no artigo 51.º, n.º 3, do RFALEI, não ocorrem,
na sua integralidade, as condições exigidas pelas alíneas desse n.º 3, já que a inclusão no
contrato em apreço de garantias, comissões, juros e penalizações não anteriormente
previstas, e o necessário aumento do valor da dívida (cfr. ponto de facto sob a alínea d)
supra), frustram necessariamente tal cumprimento.
29. Neste quadro, e uma vez que o «Acordo» em apreciação não foi tratado pela
entidade fiscalizada como um verdadeiro e próprio contrato de mútuo bancário, assim
incumprindo as regras respeitantes à celebração de um tal contrato em contexto
municipal, afigura-se evidente que não teve lugar uma integral execução dos trâmites
formais inerentes ao procedimento pré-contratual conducente a tal celebração – e a
principiar, desde logo, pela aludida consulta, em plano concorrencial, de um mínimo de
três instituições de crédito. É, assim, possível afirmar que ocorreu a «preterição total do
procedimento legalmente exigido», com a consequente cominação de nulidade, conforme
previsto no artigo 161.º, n.º 2, alínea l), do Código do Procedimento Administrativo
(CPA)13, da qual deriva, consequencialmente, a nulidade do próprio contrato em apreço.
30. Acresce que ficou demonstrado que, no exercício da competência própria do
órgão deliberativo municipal para «autorizar contratação de empréstimos», consagrada
na alínea f) do n.º 1 do artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL: Lei n.º
75/2013, de 12/914), não ocorreu, in casu, a prestação à respetiva Assembleia Municipal de
13 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/1.
14 Alterada pelas Leis n.os 25/2015, de 30/3, 69/2015, de 16/7, 7-A/2016, de 30/3, 42/2016, de 28/12, e
50/2018, de 16/8.
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todos os elementos necessários a uma deliberação devidamente ponderada e conforme ao
regime legal aplicável, respeitante à aprovação de contratação de empréstimos. Com
efeito, não se deu cumprimento ao disposto no n.º 4 desse mesmo artigo 25.º do RJAL
(segundo o qual «[a]s propostas de autorização para a contratação de empréstimos
apresentadas pela câmara municipal, nos termos da alínea f) do n.º 1, são
obrigatoriamente acompanhadas de informação detalhada sobre as condições propostas
por, no mínimo, três instituições de crédito, bem como do mapa demonstrativo da
capacidade de endividamento do município», nem ao disposto no já mencionado n.º 5 do
artigo 49.º do RFALEI (que, na mesma linha, estabelece que «[o] pedido de autorização à
assembleia municipal para a contração de empréstimos é obrigatoriamente acompanhado
de demonstração de consulta, e informação sobre as condições praticadas quando esta
tiver sido prestada, em, pelo menos, três instituições autorizadas por lei a conceder
crédito, bem como de mapa demonstrativo da capacidade de endividamento do
município»). E, de igual modo, também ficou evidenciada a inverificação, pelo menos
parcial, dos requisitos impostos pelo n.º 3 do artigo 51.º do RFALEI.
31. Estamos, pois, confrontados com uma óbvia ofensa a princípios que regem o
endividamento autárquico, acolhidos no artigo 48.º do RFALEI, e a regras específicas
sobre contratação de empréstimos, designadamente o artigo 25.º, n.º 4, do RJAL, e os
artigos 49.º, n.º 5, e 51.º, n.º 3, do RFALEI, de que resultou a celebração do contrato sob
apreciação, com uma efetiva intervenção dos órgãos deliberativo e executivo da respetiva
autarquia local (cfr. alínea h) da factualidade supra descrita), mas fora do adequado
enquadramento normativo. Daí se infere que ocorreu realização de despesa sem o devido
suporte legal, assim se mostrando preenchida a previsão do n.º 2 do artigo 4.º do RFALEI,
na parte em que comina com a nulidade as «deliberações de qualquer órgão das
autarquias locais […] que determinem ou autorizem a realização de despesas não
permitidas por lei» (norma essa que surge ainda replicada, em termos idênticos quanto a
esse segmento, no artigo 59.º, n.º 2, alínea c), do RJAL). Dessa nulidade das precedentes
deliberações decorre, consequencialmente, a nulidade do próprio contrato.
32. Como é bom de ver, a omissão de procedimento que desse plena aplicação ao
princípio da concorrência, enquanto princípio basilar da contratação pública,
relativamente à celebração de um contrato substancialmente configurável como um
empréstimo, é potencialmente gerador da probabilidade de a solução contratual adotada
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ser mais onerosa para o Município. É, aliás, entendimento pacífico deste Tribunal que
qualquer ofensa ao princípio da concorrência encerra, em si, séria probabilidade de
constituir ilegalidade suscetível de alterar o resultado financeiro do contrato (o que tem
sido reconhecido em diversas ocasiões: v., por todos, o Acórdão n.º 16/2011, de 12/7,
desta 1.ª Secção, em Plenário15). Ocorre, pois, manifesta afetação ou possibilidade de
afetação do resultado financeiro decorrente do contrato em apreço.
C) Das consequências emergentes das ilegalidades verificadas:
33. Posto isto, cumpre determinar as consequências das ilegalidades produzidas.
Como vimos, temos: (i) a «preterição total do procedimento legalmente exigido», com
uma consequente nulidade, fundamentada no artigo 161.º, n.º 2, alínea l), do CPA, que se
projeta sobre o próprio contrato; (ii) a «determinação de uma despesa não permitida por
lei», por efeito de decisões dos órgãos deliberativo e executivo de autarquia local, com
uma decorrente nulidade das respetivas deliberações autárquicas, seja por via do artigo
4.º, n.º 2, do RFALEI, seja por via do artigo 59.º, n.º 2, alínea c), do RJAL, que também se
projeta sobre o próprio contrato; e (iii) a adoção de solução contratual em evidente ofensa
ao princípio da concorrência, potencialmente mais onerosa em prejuízo da entidade
fiscalizada, com uma inevitável afetação do resultado financeiro do contrato.
34. Perante esse enquadramento, impõe-se concluir que qualquer das nulidades
mencionadas integram o fundamento de recusa de visto previsto no artigo 44.º, n.º 3,
alínea a), da LOPTC. Porém, quanto à segunda nulidade indicada, e na medida em que a
mesma se extrai da violação de normas que regem sobre a atividade financeira das
autarquias locais, impõe-se reconhecer que estamos perante normas de marcada índole
financeira – o que nos reconduz ao conceito de violação direta de normas financeiras, o
qual constitui o fundamento de recusa de visto previsto no artigo 44.º, n.º 3, alínea b), 2.ª
parte, da LOPTC. Por fim, a última situação assinalada subsume-se claramente ao
fundamento de recusa de visto inscrito na alínea c) do mesmo n.º 3 do artigo 44.º da
LOPTC.
35. Em suma: pelas razões aduzidas, alcançou-se, em relação ao contrato em
apreço, a evidência da verificação de ilegalidades que determinam a sua nulidade, a
15 Acessível em www.tcontas.pt.
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violação de normas financeiras e a probabilidade de afetação do respetivo resultado
financeiro – o que se traduz no preenchimento simultâneo de todos os fundamentos de
recusa de visto enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC. E,
sendo assim, cumpre a este Tribunal pronunciar-se pela respetiva recusa de concessão de
visto.
*
III – DECISÃO:
Pelo exposto, e ao abrigo do artigo 44.º, n.º 3, alíneas a), b) e c), da LOPTC,
decide-se recusar o visto ao contrato supra identificado.
Não são devidos emolumentos, nos termos do artigo 8.º, alínea a), do Decreto-Lei
n.º 66/96, de 31/5 (Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas)16.
Lisboa, 4 de junho de 2019
Os Juízes Conselheiros,
_________________________________________
(Mário Mendes Serrano - Relator)
_________________________________________
(Paulo Dá Mesquita)
_________________________________________
(Alziro Antunes Cardoso)
16 Alterado pelas Leis n.os 139/99, de 28/8, e 3-B/2000, de 4/4.
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Fui presente
A Procuradora-Geral Adjunta,
__________________________________________
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