Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 14/2019

Recusa do visto ao contrato designado por Contratação de Serviços Marítimos – Tripulação para os navios de investigação (NI) Mar Portugal, Noruega e Diplodus, por força do disposto nas alíneas a) e c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.

ACÓRDÃO Nº
14 2019
Secção: 1ª S/SS
Data: 28/05/2019
Processo: 980/2019
Relator: Conselheiro Fernando Oliveira Silva
Mantido pelo Acordão 39/2019, proferido no RO 7/2019
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção:
I – RELATÓRIO
1. O «Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I.P.» (doravante IPMA), submeteu
a fiscalização prévia do Tribunal de Contas um contrato designado por
«Contratação de Serviços Marítimos – Tripulação para os navios de investigação
(NI) Mar Portugal, Noruega e Diplodus», precedido de concurso público
internacional, celebrado entre essa entidade e «Primemarineship, Lda.», em
21.03.2019, pelo valor de 2.327.832,49€ (acrescido de IVA), para vigorar por um
prazo máximo de 1096 dias após a emissão do visto do Tribunal de Contas.
2. Para melhor instrução do processo, foi o contrato objeto de devolução ao IPMA,
em 09.04.2019, para prestação de esclarecimentos, designadamente em matéria
de cumprimento da legislação que regula o recrutamento de recursos humanos.
II. FUNDAMENTAÇÃO
– DE FACTO
3. Com relevo para a presente decisão, e para além do já mencionado no precedente
relatório, consideram-se assentes os seguintes factos, evidenciados pelos
documentos constantes do processo:

a) A autorização para a assunção dos compromissos plurianuais com a
despesa em causa foi dada, em 14.12.2018, por despacho da Senhora
Ministra do Mar, exarado sobre a Informação n.º 367/Div-CO/DOIDT-2018,
de 06.12.2018, do IPMA;
b) A decisão de contratar foi tomada por deliberação do Conselho Diretivo do
IPMA, de 20.12.2018, tendo por base a Informação n.º 430-A/Div-
CO/DOIDT/2018, de 19.12.2018, do IPMA;
c) Do caderno de encargos do procedimento em causa constam diversas
cláusulas com interesse para a decisão. A saber:
i. Cláusula 1.ª – Objeto: 1 – O objeto do contrato a celebrar consiste
na “Contratação de Serviços Marítimos – Tripulação” para
guarnecer os navios de investigação (NI) Mar Portugal, Noruega e
Diplodus, no período de 1 de abril de 2019 a 30 de março de 2022.
2 – Este objeto enquadra-se nas obrigações do Instituto Português
do Mar e da Atmosfera, IP, doravante designado por IPMA, IP, na
qualidade de armador, em assegurar a tripulação dos navios de
investigação por profissionais com qualificações previstas nas
normas internacionais e nacionais.
ii. Cláusula 3.ª – Local da prestação de serviços – Os serviços
contratados serão executados nos NI Mar Portugal, NI Noruega e
NI Diplodus, com embarque em qualquer porto de Portugal
Continental, nomeadamente no porto de Lisboa ou Olhão, sem
prejuízo do mesmo poder ser efetuado em qualquer outro porto de
Portugal Continental ou na Base Naval de Lisboa (Alfeite), quando
tal se afigure necessário para o cumprimento dos serviços
contratados.
iii. Cláusula 29.ª – Lei aplicável – O contrato é regido pela lei
portuguesa e, em particular pelo CCP, aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 18/2008, de 29 de janeiro, e republicado em anexo ao Decreto-
Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, bem como pelo Decreto-Lei n.º
280/2001, de 23 de outubro, com a redação do Decreto-Lei n.º
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34/2015, de 4 de março (na redação dada pelo Decreto-Lei n.º
53/2016, de 24 de agosto) e pela Lei n.º 146/2015, de 9 de setembro.
d) O concurso em causa compreende três lotes:
• Lote 1: NI Mar Portugal, em regime continuado
• Lote 2: NI Mar Portugal, em campanhas de mar e campanhas de
pesca
• Lote 3: NI Noruega e NI Diplodus, respetivamente, em regime de
surta e em campanhas de mar
e) O contrato em apreço (cujo teor se dá por integralmente reproduzido) foi
precedido de concurso público internacional, publicitado no JOUE em
26.12.2018, tendo como critério de adjudicação o da proposta
economicamente mais vantajosa, na modalidade “avaliação do preço ou
custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar”, e tendo
sido recebidas propostas para os três lotes, apresentadas por uma única
empresa: «Primemarineship, Lda.»;
f) A adjudicação foi autorizada em 11.02.2019, por despacho de vogal do
conselho diretivo do IPMA, ao abrigo da subdelegação de competências do
conselho diretivo;
g) Antes deste contrato, e para produzir efeitos durante os anos de 2017, 2018
e primeiro trimestre de 2019, outorgou o IPMA outros contratos de idêntico
objeto, com prazos de execução sucessivos, que igualmente submeteu a
fiscalização prévia deste Tribunal, dando origem aos seguintes processos
(e com os seguintes dados essenciais):
– Processos n.ºs 3504/2017 e 3850/2017: recusado o visto pelo
Acórdão n.º 2/2018-9.JAN-1.ª S/SS, mantido pelo Acórdão n.º
4/2018-20.MAR-1.ª S/PL, ambos transitados em julgado em
12.04.2018;
- Processos n.ºs 1112/2018, 1114/2018, 2321/2018, 2695/2018,
3507/2018 e 322/2019: formaram visto tácito.
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h) Solicitados esclarecimentos ao IPMA, designadamente sobre a aparente
contratação de recursos humanos à margem da Lei n.º 35/2014, de 20 de
junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, doravante LGTFP),
apresentou a entidade fiscalizada, em 30.04.2019, a seguinte justificação:
– «Questão de natureza bem diferente – e que não é explicitada na
pergunta – tem a ver com a jurisprudência vertida nos acórdãos n.ºs
02/2018-9.JAN-1.ª S/SS e 04/2018-1.ª S/PL, de 20 de março, onde se
conclui que a celebração de contratos de colocação de trabalhadores
marítimos com empresas de manning corresponde a uma forma
ilícita de recrutamento de recursos humanos, violando o disposto nos
artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 10.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP, sendo tais contratos
nulos nos termos do n.º 3 do artigo 10.º daquele diploma.
Em relação a esta questão – que não pode deixar de ser abordada nos
presentes esclarecimentos – entende o IPMA, IP, que existem
diferenças substanciais entre a cláusula 6.ª dos contratos remetidos
para fiscalização prévia no âmbito dos processos n.ºs 3504 e
3850/2017 e objeto de apreciação pelos acórdãos n.ºs 02/2018-9.JAN-
1.ª S/SS e 04/2018-1.ª S/PL, de 20 de março, e a cláusula 6.ª do
caderno de encargos que integra o contrato celebrado em 21 de março
de 2019 e objeto do presente processo de fiscalização prévia.
Desde logo porque foram eliminadas as disposições dessa cláusula
que conduziram o Tribunal de Contas a entender que o facto de o
pessoal a embarcar ter obrigação de respeitar as normas e
regulamentos definidos pelo IPMA, IP, bem como as funções e o
regime de serviços definido pelo IPMA, IP, implicava a existência de
trabalho subordinado, por ser o IPMA, IP, e não a entidade
adjudicatária «que dirige efetivamente o pessoal que lhe presta
serviço, na realização de tarefas integradas nas atribuições do IPMA,
e segundo as regras, orientações e condições que o IPMA entender
formular» (n.º 28 do acórdão n.º 02/2018-9.JAN-1.ª S/SS).
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Esta cláusula foi também revista na parte em que se atribuía ao IPMA
a faculdade de solicitar a substituição de um tripulante, especificando-
se agora que tal faculdade só pode ser exercida «por questões de
operação e segurança do navio e da restante tripulação» e não com
base em mera «insatisfação» com as prestações desse tripulante.
Deste modo, procurou-se traduzir no clausulado contratual algo que
já resultava do enquadramento profissional específico dos
trabalhadores marítimos, estipulando-se agora na cláusula 2.ª, n.ºs
1.4., alínea b), 2.4., alínea b), e 3.5., alínea b), que «os tripulantes
alocados à prestação dos serviços contratados deverão prestá-los em
total cumprimento das obrigações legais aplicáveis, no local e tempo
necessários à execução dos serviços contratados».
A este respeito importa ainda ter em conta o disposto no Decreto-Lei
n.º 198/98, de 10 de julho, donde decorre que as empresas de gestão
de navios, podem ser encarregadas contratualmente pelo armador
para selecionar, recrutar e promover a contratação de tripulações
(manning) (artigos 2.º, alínea a) e 9.º do Decreto-Lei n.º 198/98),
encontrando-se registadas junto do Instituto da Mobilidade e dos
Transportes, IP (IMT), podendo mesmo ser parte da contratação
coletiva, como é o caso da PROMARINHA – Gabinete de Estudos e
Projetos, SA, que celebrou um acordo de empresa com a Federação
de Sindicatos dos Trabalhadores do Mar (FESMAR).
Para efeitos do disposto no 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º
146/2015, as empresas de gestão de navios são equiparadas ao
armador, podendo proceder ao recrutamento de trabalhadores
marítimos e à celebração com esses trabalhadores contratos
individuais de trabalho, colocando depois esses trabalhadores ao
serviço dos navios dos armadores com quem estabelecem contratos
de prestação de serviços de recrutamento e colocação de tripulação,
situação em tudo semelhante à do contrato objeto do presente
processo de fiscalização prévia.
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Está em causa uma atividade corrente no domínio laboral marítimo,
sendo as agências de recrutamento e seleção de marítimos
reconhecidas na Convenção do Trabalho Marítimo de 2006 como
«qualquer pessoa, sociedade, instituição, agência ou outra
organização do sector público ou privado que se ocupa do
recrutamento de marítimos em nome de armadores ou da sua
colocação ao serviço de armadores» (artigo II, n.º 1, alínea h)).
Significa isto, que um serviço de recrutamento e colocação de
trabalhadores marítimos não se pode confundir com uma forma
indireta e ilegal de recrutamento de recursos humanos, violando o
disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 10.º, n.ºs 1 e 2 da LGTFP, pois
corresponde a uma prática corrente de direito laboral marítimo,
regulada no Decreto-Lei n.º 198/98 e na Convenção do Trabalho
Marítimo de 2006, envolvendo a celebração de acordos de empresa e
a celebração de contratos individuais de trabalho com trabalhadores
marítimos que depois são colocados ao serviço de navios dos
armadores, no caso, dos navios de investigação do IPMA, IP.
Naturalmente que o IPMA, IP está bem ciente da jurisprudência do
Tribunal de Contas constante dos acórdãos n.ºs 02/2018-9.JAN-1.ª
S/SS e 04/2018-1.ª S/PL, de 20 de março, mas admite que a mesma
possa ser objeto de reponderação face às especificidades do trabalho
marítimo e à inexistência de carreiras de trabalhadores marítimos na
Administração Pública.
Com efeito, os contratos individuais de trabalho celebrados entre a
empresa adjudicatária e os trabalhadores colocados ao serviço dos
navios do IPMA, IP, são celebrados entre esta empresa, em nome
próprio, e os referidos trabalhadores, com o objetivo de permitir à
empresa a prestação de serviços de colocação de tripulantes nos
navios do IPMA, IP.
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Não está em causa uma situação em que o IPMA, IP seja colocado na
posição de entidade patronal, nem tão pouco está em causa uma
situação semelhante à decidida nos acórdãos do Tribunal de Contas
n.ºs 07/2012-5.MAR-1.ª S/SS e 17/2012-2.OUT-1.ª S/PL (caso do
INFARMED) e 28/2013-14.NOV-1.ª S/SS e 2/2014-25.FEV-1.ª S/PL
(caso do Instituto Português do Sangue e da Transplantação), uma
vez que as empresas gestoras de navios não são empresas de trabalho
temporário, nem se verificam, no caso concreto, os pressupostos
legais que legitimam o recurso a este tipo de contratos de utilização
de trabalhadores temporários, que aqui não estão em causa (veja-se
o disposto no artigo 175.º do Código do Trabalho).
A situação em causa no presente processo de fiscalização prévia tem
contornos muito especiais e específicos, uma vez que está em causa
a contratação de serviços de colocação de trabalhadores marítimos
que não existem na administração pública, recorrendo aos mesmos
serviços utilizados pelos armadores, não se podendo entender que
ocorre aqui uma situação de recrutamento ilegal de recursos humanos
em violação do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 10.º, n.ºs 1 e 2 da
LGTFP.
Refira-se que proibição da utilização de contratos de prestação de
serviços para a execução de trabalho subordinado subjacente àquelas
normas da LGTFP não tem razão de ser no caso em apreço, porque,
ao contrário dos casos decididos nos acórdãos do Tribunal de Contas
n.ºs 07/2012-5.MAR-1.ª S/SS e 17/2012-2.OUT-1.ª S/PL (caso do
INFARMED) e 28/2013-14.NOV-1.ª S/SS e 2/2014-25.FEV-1.ª S/PL
(caso do Instituto Português do Sangue e da Transplantação), não
existem carreiras de trabalhadores marítimos na Administração
Pública, pelo que não é possível o seu recrutamento.
Com efeito, como foi reconhecido pelo Tribunal de Contas no acórdão
n.º 02/2018-9.JAN-1.ª S/SS, onde se refere expressamente que «não
se questiona as dificuldades do IPMA em suprir as suas carências de
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pessoal e, por isso, em dar pleno cumprimento às suas atribuições –
(…)» e que «certamente este entendimento tornará mais premente a
necessidade da entidade adjudicante providenciar, designadamente
junto da respetiva tutela, pela busca das soluções que demandam tais
carências de recursos humanos» (n.º 28), a verdade é que o IPMA não
tem qualquer possibilidade legal de recrutar trabalhadores marítimos
para com eles estabelecer uma relação jurídica de emprego público
sem que sejam criadas carreiras para o efeito».
No acórdão n.º 04/2018-1.ª S/PL, de 20 de março, o Tribunal de
Contas afirmou que «é sensível ao problema inerente à necessidade
de tripulação marítima para os três navios do IPMA» e que «o quadro
legal acima descrito delimita a possibilidade de tal recrutamento ter
de ser forçosamente encontrado na esfera da LGTFP» (n.º 48),
contudo, o facto de a carreira de trabalhador marítimo ser uma
carreira não revista e em extinção na Administração Pública impede o
IPMA, IP de recrutar ou abrir procedimentos concursais com vista a
contratação de trabalhadores para essa carreira.
Acontece que, sendo responsável pela execução do Programa
Nacional de Recolha de Dados Biológicos, financiado por receitas
provenientes de fundos comunitários no âmbito dos programas
operacionais do mar (contrato DG-MAR e MAR2020), essencial para
a definição da política comum de pescas, bem como no âmbito de
projetos europeus de investigação e desenvolvimento no mar, e sendo
armado de três navios de investigação, o IPMA, IP não pode
prosseguir a sua missão se não conseguir assegurar a tripulação dos
navios.
Naturalmente que, mantendo o Tribunal de Contas o seu
entendimento, e estando em causa uma atividade essencial para
assegurar a participação de Portugal na política comum de pescas da
União Europeia, tratando-se de despesas maioritariamente
financiadas por fundos europeus, e não sendo possível, no caso em
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apreço, a emissão de visto com recomendação dirigida ao Governo no
sentido de criar as carreiras na administração pública necessárias ao
enquadramento desta situação (cf. Art.º 44.º, n.º 4 da LOPTC, que
apenas permite a emissão de visto com recomendações no caso de
ilegalidade que altere ou possa alterar o respetivo resultado
financeiro), sendo recusado o visto – para além das implicações
financeiras face ao adjudicatário, que poderá ter que ser indemnizado
(vide acórdãos do STA de 18.10.2011 [Proc.º 0322/11], de 12.02.2009
[proc.º 01068] e de 31.10.2006 [proc.º 0875/05] e acórdão do TCA
Norte de 16.01.2015 [proc.º 00737/10.6BEPNF]) – o IPMA, IP ficará
impedido de prosseguir as suas atribuições em matéria de
«investigação, experimentação e demonstração no domínio das
ciências e tecnologias nas áreas dos recursos marinhos, da pesca, da
aquicultura e da indústria transformadora do pescado», as quais se
inserem no quadro das responsabilidades do Estado Português na
execução da Política Comum de Pescas da União Europeia. A não
realização destas operações conduzirá à suspensão da atividade
económica no mar, à não determinação dos stocks de pesca e, em
última análise, à suspensão da pesca com enormes prejuízos para
armadores e trabalhadores e para o país.
Dir-se-á que essa não é uma questão da responsabilidade do Tribunal
de Contas, que se limita a interpretar e aplicar a lei. Contudo, nos
termos anteriormente expostos, o caso do recrutamento e seleção de
trabalhadores marítimos e as suas especificidades, não se confunde
com os casos do INFARMED (em que existiam quadros criados para
os lugares ocupados por trabalhadores temporários) e do Instituto
Português do Sangue e da Transplantação, decididos em
jurisprudência anterior e consente, seguramente, outra interpretação,
diferente daquela que foi seguida nos acórdãos n.ºs 02/2018-9.JAN-
1.ª S/SS e 04/2018-1.ª S/PL, de 20 de março, face às especificidades
do trabalho marítimo e à inexistência de carreiras de trabalhadores
marítimos na Administração Pública».
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– DE DIREITO
4. Considerando-se assente a matéria de facto, cumpre, com base nela, apreciar as
questões legais que o contrato em análise suscita.
5. Conforme se salienta no §3.g), contratos de idêntico teor submetidos a este
Tribunal viram o visto ser recusado1, tendo por base dois fundamentos, a saber: a
utilização incorreta do concurso público urgente e a celebração de contratos de
prestação de serviços para aquisição de “trabalho subordinado”.
6. No caso sub judice, o primeiro dos fundamentos de recusa de visto não se verifica
agora, uma vez que o IPMA procedeu à adjudicação dos serviços na sequência do
lançamento de um concurso público internacional, dando assim cumprimento ao
disposto no Código dos Contratos Públicos.
7. Analisemos, agora, a segunda questão controvertida:
A) Da celebração de contratos de prestação de serviços para aquisição de “trabalho
subordinado”
8. A montante da problemática – aparentemente ultrapassada – da celebração de um
contrato de prestação de serviços com respeito pelo quadro legal constante do
Código dos Contratos Públicos, está a de saber se a prestação em causa –
“Contratação de Serviços Marítimos – Tripulação para os navios de investigação
(NI) Mar Portugal, Noruega e Diplodus” - não deveria ter sido antes assegurada ao
abrigo da legislação que regula o regime de recrutamento e seleção de recursos
humanos na Administração Pública, concretamente a Lei Geral do Trabalho em
Funções Públicas (LGTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
1 Cfr. Acórdão n.º 2/2018-9.JAN-1.ª S/SS, mantido pelo Acórdão n.º 4/2018-20.MAR-1.ª S/PL, ambos
transitados em julgado em 12.04.2018
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9. É que no caso concreto trata-se de recrutar trabalhadores – tripulação marítima –
que representam uma necessidade permanente de uma entidade pública,
concretamente do IPMA.
10. E não importa sequer centrar a nossa análise na questão de saber se, no contrato
em apreço, estamos efetivamente perante um caso de trabalho subordinado, sendo
certo, porém, que, ao contrário do sugerido pela entidade fiscalizada, mantemos o
entendimento de que essa subordinação jurídica se verifica, apesar da alteração
efetuada no clausulado deste último contrato face à redação constante dos
anteriores.
11. É que os indícios de subordinação jurídica já assinalados em anteriores acórdãos
se mantêm no presente caso:
a) O local de trabalho são as instalações (navios) propriedade do IPMA;
b) O modo de retribuição é em função do tempo gasto na atividade e não
em função dos resultados a que tal atividade conduz;
c) A propriedade dos instrumentos de trabalho é do IPMA e não da
empresa prestadora do serviço;
d) Os tripulantes – ainda que por via indireta – sujeitam-se às ordens e
diretivas do IPMA, pois só assim se assegura o cumprimento da
legislação especialmente aplicável aos tripulantes marítimos.
12. Por isso, como se defendeu no Acórdão n.º 4/2018-20.MAR-1.ª S/PL, considerando
que «(…) o recurso ao contracting out deve ser a exceção, devendo sempre que
possível utilizar-se recursos próprios ou internos, parece-nos óbvio que, sendo
proprietário e armador dos navios de investigação “Mar Portugal, Noruega e
Diplodus”, e necessitando estes de tripulação a tempo inteiro (isto é, mesmo que
não se encontrem em navegação), o IPMA deveria satisfazer essa necessidade
permanente e contínua de meios humanos com recursos próprios, ao invés de
lançar mão da contratação externa de serviços, ainda mais tratando-se de recursos
especializados e sujeitos a especiais regimes regulatórios de índole internacional».
13. É o próprio IPMA a reconhecer essa necessidade permanente, conforme se afere
pela cláusula 1.ª, n.º 2 do caderno de encargos, que «Este objeto enquadra-se nas
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obrigações do Instituto Português do Mar e da Atmosfera, IP, doravante designado
por IPMA, IP, na qualidade de armador, em assegurar a tripulação dos navios de
investigação por profissionais com qualificações previstas nas normas
internacionais e nacionais».
14. Pondo de lado a controvérsia em torno da subordinação jurídica ou não dos
serviços em apreço, a verdade é que o recurso à contratação externa de serviços de
tripulação marítima pelo IPMA é ilegal, atendendo a que, nos termos do artigo 13.º,
n.º 3 do Regulamento publicado em Anexo V ao Decreto-Lei n.º 280/2001, de 23 de
outubro (diploma que estabelece as normas reguladoras da atividade profissional
dos marítimos) «O recrutamento de marítimos para as embarcações referidas no
n.º 1 (leia-se, embarcações integradas em serviços do Estado) é regulado pelas
disposições relativas à admissão de trabalhadores do Estado ou das empresas
públicas».
15. Tal norma assume caráter vinculativo, pelo que a contratação de tripulação para os
navios do IPMA só poderia ser feita ao abrigo do regime estipulado na LGTFP.
16. Ora, os artigos 6.º e 10.º da LGTFP apenas admitem dois tipos de trabalho em
funções públicas:
a) O vínculo de emprego público (que implica trabalho subordinado), nas
formas de contrato de trabalho em funções públicas, nomeação ou
comissão de serviço;
b) O contrato de prestação de serviços, mas apenas na modalidade de:
i. Contrato de tarefa: visando a execução de trabalhos específicos,
de natureza excecional;
ii. Contrato de avença: cujo objeto é a execução de prestações
sucessivas no exercício de profissão liberal.
17. Ora, no caso em análise nenhuma destas situações se verifica, uma vez que o
contrato em causa não constitui vínculo de emprego público, para além de que,
sendo um contrato de prestação de serviços, não se enquadra nem na tipologia do
contrato de tarefa, nem do contrato de avença, pelo que, nos termos do n.º 3 do
artigo 10.º da LGTFP, o contrato em apreço é nulo.
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18. Invoca o IPMA – tal como já o havia feito em anteriores contratos – que a
internalização de recursos não é viável uma vez que a carreira de emprego público
“Tripulação marítima” é uma carreira não revista e em extinção. No entanto, tal
fundamento não colhe por ser contraditório com a norma vinculativa do
supracitado artigo 13.º, n.º 3 do Regulamento publicado em Anexo V ao Decreto-Lei
n.º 280/2001, de 23 de outubro (diploma que estabelece as normas reguladoras da
atividade profissional dos marítimos).
19. Argumenta ainda o IPMA que «A este respeito importa ainda ter em conta o
disposto no Decreto-Lei n.º 198/98, de 10 de julho, donde decorre que as empresas
de gestão de navios, podem ser encarregadas contratualmente pelo armador para
selecionar, recrutar e promover a contratação de tripulações (manning) (artigos 2.º,
alínea a) e 9.º do Decreto-Lei n.º 198/98), encontrando-se registadas junto do
Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP (IMT), podendo mesmo ser parte da
contratação coletiva, como é o caso da PROMARINHA – Gabinete de Estudos e
Projetos, SA, que celebrou um acordo de empresa com a Federação de Sindicatos
dos Trabalhadores do Mar (FESMAR).»
E que «Para efeitos do disposto no 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 146/2015,
as empresas de gestão de navios são equiparadas ao armador, podendo proceder
ao recrutamento de trabalhadores marítimos e à celebração com esses
trabalhadores contratos individuais de trabalho, colocando depois esses
trabalhadores ao serviço dos navios dos armadores com quem estabelecem
contratos de prestação de serviços de recrutamento e colocação de tripulação,
situação em tudo semelhante à do contrato objeto do presente processo de
fiscalização prévia.»
E ainda que «(…) um serviço de recrutamento e colocação de trabalhadores
marítimos não se pode confundir com uma forma indireta e ilegal de recrutamento
de recursos humanos, violando o disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 10.º, n.ºs 1 e
2 da LGTFP, pois corresponde a uma prática corrente de direito laboral marítimo,
regulada no Decreto-Lei n.º 198/98 e na Convenção do Trabalho Marítimo de 2006,
envolvendo a celebração de acordos de empresa e a celebração de contratos
individuais de trabalho com trabalhadores marítimos que depois são colocados ao
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serviço de navios dos armadores, no caso, dos navios de investigação do IPMA,
IP.»
20. Olvida o IPMA, porém, que o regime legal invocado, de natureza geral (Decreto-Lei
n.º 198/98, de 10 de julho) – que permite aos armadores socorrerem-se de
empresas de gestão de navios, para o recrutamento de trabalhadores marítimos,
falece perante o regime legal específico aplicado ao IPMA (o supracitado artigo 13.º,
n.º 3 do Regulamento publicado em Anexo V ao Decreto-Lei n.º 280/2001, de 23 de
outubro) que impõe a contratação de tripulação marítima ao abrigo da LGTFP.
Donde decorre que apenas os armadores privados poderão recorrer ao regime do
Decreto-Lei n.º 198/98, de 10 de julho.
21. Nestes termos, não sendo legalmente possível a contratação de serviços submetida
a fiscalização prévia deste Tribunal, afigura-se-nos que a questão só poderá ser
ultrapassada por uma das seguintes vias:
a) A alteração do citado quadro legal que impede a contratação externa de
serviços marítimos por parte do IPMA;
b) A manutenção da citada carreira de emprego público “Tripulação
marítima” e a consequente dotação de lugares;
c) A guarnição dos navios do IPMA ser assegurada diretamente pela
Marinha Portuguesa.
22. Em conclusão, o contrato de aquisição de serviços de tripulação marítima em
análise não se enquadra na tipologia de contratos de prestação de serviços
previstos na LGTFP (tarefa ou avença), nem do contrato de trabalho em funções
públicas, sendo antes um tertium genus, ou seja, um contrato de trabalho
subordinado, celebrado com a intermediação de uma empresa de prestação de
serviços.
23. Ora, o Tribunal de Contas já se pronunciou no passado em vários arestos
considerando que a celebração de contratos de prestação de serviços «com o
intuito de colocar ao serviço de entidades públicas trabalhadores que executavam
tarefas em regime qualificável como de trabalho subordinado» representa uma
forma ilícita de recrutamento de recursos humanos (nesse sentido os Acórdãos nºs
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17/2012, de 2 de outubro e 2/2014, de 25 de fevereiro, do Plenário da 1ª Secção, bem
como o já mencionado Acórdão n.º 2/2018-9.JAN-1.ª S/SS, mantido pelo Acórdão
n.º 4/2018-20.MAR-1.ª S/PL, ambos transitados em julgado em 12.04.2018).
24. Em suma, a celebração de contratos de prestação de serviços sem a verificação
integral dos seus pressupostos viola o disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2, e 10.º,
nºs 1 e 2, da LGTFP, sendo a violação cominada com a nulidade do respetivo
contrato, nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º 3 da referida lei.
25. Esta nulidade constitui fundamento legal para recusa de visto ao contrato em
questão, nos termos previstos na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.
26. Por outro lado, a contratação externa de serviços ao abrigo do CCP, numa situação
concreta vinculada ao cumprimento da LGTFP encerra, por si só, uma forte
probabilidade de afetar o resultado financeiro do contrato, o que também constitui
motivo de recusa de visto, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo
44.º da LOPTC.
III – DECISÃO
Pelos fundamentos indicados, e por força do disposto nas alíneas a) e c) do n.º 3
do artigo 44.º da LOPTC, decide-se recusar o visto ao contrato supra identificado.
São devidos emolumentos pela recorrente, nos termos do artigo 5.º, n.º 3 do
Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (Decreto-Lei n.º 66/96,
de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 139/99, de 28 de agosto,
e pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril).
Lisboa, 28 de maio de 2019
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Os Juízes Conselheiros,
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(Fernando Oliveira Silva, relator)
_________________________________________
(Alziro Antunes Cardoso)
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(Mário Mendes Serrano)
Fui presente
A Procuradora-Geral Adjunta,
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