Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 13/2013

1. A exigência, no mapa de quantidades, de especificações técnicas que façam referência a marcas, patentes ou modelos desacompanhados da menção “ou equivalente”, sempre que não seja possível descrever de forma suficientemente precisa e inteligível as prestações objecto do contrato, viola o disposto nos n.ºs 12 e 13 do art.º 49.º do Código dos Contratos Públicos (CCP).

2. As violações de lei mencionadas são susceptíveis de alterar o resultado financeiro do contrato, o que constitui fundamento de recusa de visto, nos termos da al. c) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC).

3. Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis (cfr. art.º 5.º, n.º 1 da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso).

4. A falta de capacidade do município para assumir os compromissos financeiros decorrentes do contrato outorgado, por ausência inequívoca de fundos disponíveis que os suportem, viola o disposto no n.º 1 do art.º 5.º da LCPA, determinando a nulidade do contrato e constituindo, por isso, fundamento de recusa de visto nos termos da al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da LOPTC.

SP/DCP/25-09-2013
ACÓRDÃO N.º 13/2013 - 30.abr. - 1ª S/SS
(Processo n.º 965/2012)
DESCRITORES: Contrato de Empreitada / Marcas e Patentes / Alteração do
Resultado Financeiro Por Ilegalidade / Assunção de Compromissos /
Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) /
Nulidade / Recusa de Visto
SUMÁRIO:
1. A exigência, no mapa de quantidades, de especificações técnicas que façam
referência a marcas, patentes ou modelos desacompanhados da menção “ou
equivalente”, sempre que não seja possível descrever de forma
suficientemente precisa e inteligível as prestações objecto do contrato, viola
o disposto nos n.ºs 12 e 13 do art.º 49.º do Código dos Contratos Públicos
(CCP).
2. As violações de lei mencionadas são susceptíveis de alterar o resultado
financeiro do contrato, o que constitui fundamento de recusa de visto, nos
termos da al. c) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas (LOPTC).
3. Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela
contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos
disponíveis (cfr. art.º 5.º, n.º 1 da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos
em Atraso).
4. A falta de capacidade do município para assumir os compromissos
financeiros decorrentes do contrato outorgado, por ausência inequívoca de
fundos disponíveis que os suportem, viola o disposto no n.º 1 do art.º 5.º da
LCPA, determinando a nulidade do contrato e constituindo, por isso,
fundamento de recusa de visto nos termos da al. b) do n.º 3 do art.º 44.º da
LOPTC.
Conselheiro Relator: João Figueiredo

Tribunal de Contas
Transitou em julgado em 20/05/13
ACÓRDÃO Nº13 /2013 – 30.ABR - 1.ª S/SS
Processo nº 965/2012
I – RELATÓRIO
1. A Câmara Municipal de Paredes (doravante designada também por Câmara
Municipal ou CMP) remeteu para fiscalização prévia o contrato para “Execução dos
Arranjos Exteriores da Escola EB2/3 de Baltar” celebrado entre o Município de
Paredes e a empresa Irmãos Moreiras, S.A., em 31 de maio de 2012, pelo valor de €
595.022,15, acrescido de IVA à taxa legal aplicável.
2. O Município de Paredes foi várias vezes questionado por este Tribunal, visando a
melhor instrução do processo, para que demonstrasse ter obtido a reprogramação
temporal dos financiamentos previstos para a execução da obra com origem em
entidades da Administração do Estado, para que justificasse a solução adotada em
matéria de especificações técnicas de um artigo do mapa de quantidades e,
sobretudo, para que fossem assumidos os compromissos financeiros pelas entidades
públicas participantes e prestada informação sobre fundos disponíveis,
demonstrando-se que o compromisso agora assumido no contrato não os
ultrapassava.
II – OS FACTOS
3. Além do já referido, relevam para a decisão os seguintes factos e alegações da
CMP, evidenciados por documentos constantes do processo:
a) O contrato foi objeto de formação mediante ajuste direto com consulta a cinco
entidades, ao abrigo do disposto nos artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 34/09, de
6 de fevereiro;
b) Em 8 de maio de 2009, a Câmara Municipal aprovou, a intervenção no parque
escolar do concelho, ao abrigo do nº 5 do artigo 1º do referido decreto-lei. A
deliberação foi publicada em Diário da República, em 5 de junho seguinte,
conforme dispõe o nº 1 do artigo 2º do mesmo diploma;
c) Em 28 de dezembro de 2009, foi autorizado o procedimento por ajuste direto;
d) Em 2 de janeiro de 2012, foi enviado o convite às empresas;
e) O contrato foi celebrado em 31 de maio de 2012;
f) No mapa de quantidades indica-se no artigo 12.1: “Fornecimento e montagem
Mod. TC 1999.001
de uma central de abastecimento de água, tripla com variação de velocidade
da marca GRUNDFOS modelo HYDRO MPC 3CRIE15 5 incluindo tubagem e
todos os materiais e trabalhos necessários. Colocação de tratamento e
desinfeção de água incluindo bomba doseadora e depósito de 200L”;

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g) Após questão suscitada por este Tribunal, a CMP informou, através de
documento emitido pela adjudicatária, que “se encontra preconizado para o
sistema de abastecimento de água (…) Central para abastecimento de água
tripla com variação de velocidade da marca GRUNDFOS modelo HYDRO
MPC 3CRIE15-5” 1;
h) A esse artigo, na proposta adjudicatária, foi atribuído o valor de € 32,650,00,
que corresponde, aproximadamente, a 5,49% do valor da empreitada;
i) A empreitada foi inicialmente programada com financiamento em 70%, por
verbas provenientes de fundos comunitários, e em 30 % pela Direção Regional
de Educação do Norte (DREN);
j) Em 30 de março de 2009, foi celebrado o acordo de colaboração com a DREN
que sustentava tal financiamento. Em tal acordo previa-se que o projeto
deveria concluir-se até 31 de março de 20102. Este acordo foi depois alterado
em 23 de maio de 2011, prevendo-se então como data final do prazo de
execução o dia 31 de dezembro de 2011;
k) Por várias decisões tomadas por este Tribunal em sessão diária de visto, instou-
se a CMP para que juntasse ao processo documento comprovativo da
aprovação da reprogramação temporal do financiamento da DREN e
informação de compromisso prestada por esta entidade, relativamente a tal
financiamento;
l) Em 28 de dezembro de 20123, foi finalmente junto ao processo o documento
comprovativo da reprogramação temporal. Instou-se então de novo a CMP, em
2 de janeiro de 2013, para que juntasse ao processo as declarações de
compromisso relacionadas com os orçamentos de 2013 envolvidos na
execução da obra: o da DREN e o da CMP;
m) Em 29 de janeiro de 20134, veio a CMP remeter a informação de compromisso
orçamental n.º 2012/728, de 3 de janeiro de 2013, prestada pelo Município de
Paredes, pelo orçamento para o ano de 2013, pelo valor total do contrato com
IVA, bem como, cópia do PPI/2013, com verba inscrita suficiente para fazer
face ao valor do contrato. Quanto à informação de compromisso a prestar pela
DREN, remetem impressão em papel de mensagem eletrónica5, através da qual
foi comunicado à CMP que então não era possível enviar tal documento “em
virtude de não existir Despacho de Execução Orçamental”;
n) Face aos dados referidos na alínea anterior, por decisão de 4 de fevereiro de
2013, devolveu este Tribunal o contrato à CMP, a fim de “ (…) no caso de se
manter o financiamento pela DREN, apresente informação de compromisso
prestada por esta, no montante que afirmou assumir. No caso de não se manter
o financiamento da DREN – como a informação de compromisso remetida pela
1 Vide fl. 137 do processo.
2 Vide fls. 50 e 67 e ss. do processo.
3 Vide ofício nº 8148 da CMP.
4 Vide ofício n.º 837, a fls. 167 dos autos,
5 Vide a fls. 171 dos autos.
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Câmara Municipal de Paredes parece apontar – deve então ser prestada nova
informação de compromisso pela Câmara Municipal com o valor total (…) e
nova remessa do PPI em que a comparticipação da Administração Central já
não conste, mas só as referidas fontes”;
o) Em 19 de fevereiro de 20136, veio a CMP remeter uma declaração emitida pela
Direção Geral dos Estabelecimentos Escolares – Direção de Serviços da
Região Norte, datada de 15 de fevereiro, onde esta se compromete a manter o
financiamento como estabelecido no Acordo de Colaboração anteriormente
celebrado pela DREN, mas sem juntar informação de compromisso;
p) Face às insistências deste Tribunal para que fossem prestadas informações de
compromisso nos termos da lei, veio a CMP alegar o seguinte7:
“Efetivamente o n° 1 do artigo 5° da Lei n° 8/2012, de 21 de fevereiro, a
qual aprovou as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos
pagamentos em atraso das entidades públicas, dispõe, expressamente,
que "Os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem
assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na
alínea f) do artigo 3º”.
Da mesma forma o diploma, concretamente no seu artigo 11° prevê um
quadro sancionatório para os autores de atos e contratos que violem as
regras relativas à dita assunção de compromissos.
De todo o modo, pese embora a letra da lei, o interprete desta não pode
olvidar qual era a vontade do legislador e mesmo o sentido motivacional da
lei, ou seja, não deveremos ficar-nos por uma interpretação literal da
norma mas atender à mens legis e mens legislatoris.
É facto que o legislador o que pretendeu foi que as entidades públicas,
entre as quais as autarquias locais, disciplinassem a sua gestão de
receita e despesa, fazendo com que os encargos a suportar tivessem
receita previsional que cobrisse esses mesmos encargos, levando pois a
um decréscimo da divida do Estado e redução dos seus prazos de
pagamento.
Em momento algum o legislador pretendeu, nem isso resulta da lei, que as
pessoas coletivas de direito público se abstivessem de desempenhar as
suas atribuições e os seus órgãos se abstivessem de prosseguir as suas
competências.
Pretendeu-se sim e sempre que essa tarefa fosse objetiva, eficaz, eficiente e
racional, ou seja, que se prosseguissem as funções principais do Estado
com o máximo respeito pela disciplina orçamental.
Ora, dispondo os Municípios atribuições nos domínios da educação, de
resto como resulta da alínea d) do n° 1 do artigo 13° da Lei n° 159/99, de
6 Vide ofício n.º 1203, a fls. 178 dos autos.
7 Vide ofício n.º 1578, de 6 de março de 2013, a fls. 184 a 186 dos autos. Seleção e negritos da nossa
responsabilidade.
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14 de setembro, atribuição esta que, como resulta do disposto nas alíneas
a) e b) do n° 1 do artigo 19° do mesmo diploma se prosseguem com o
exercício da competências dos seus órgãos no âmbito do planeamento e
gestão de equipamentos educativos, realizando investimentos na
construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de
educação pré-escolar e das escolas do ensino básico.
Também é competência dos órgãos municipais, como resulta do disposto na
alínea a) do n° 2 do mesmo artigo 19º, elaborar a carta escolar a integrar
nos planos diretores municipais.
No prosseguimento dessa competência, que de resto é considerada um
poder funcional, ou seja, um poder/dever, a Câmara Municipal e a
Assembleia Municipal aprovaram, no ano de 2006, a Carta Educativa
para o Município de Paredes (…).
Na prossecução da Carta educativa, e porque era imperativo que esta fosse
prosseguida, dadas as más condições de segurança e salubridade dos
estabelecimentos escolares existentes, o Município de Paredes tem vindo a
fazer um enorme esforço no sentido de dotar a população residente na sua
área de circunscrição de estabelecimentos escolares com condições
adequadas (…).
Nessa medida, candidatou ao QREN a execução dos centros escolares
previstos naquela Carta Educativa tendo obtido financiamento para a sua
construção e apetrechamento.
Foi no prosseguimento destas competências e no cumprimento dos
contratos de financiamento obtidos que se efetuou a construção do "Escola
EB 2/3 de Baltar".
Dado que a Escola não pode funcionar sem que os seus arranjos exteriores
estejam executados quer porque sem estes os acessos à Escola se tornam
impraticáveis, quer porque sem estes arranjos exteriores não existem
condições de segurança da população estudantil, e porque o Município
de Paredes tem a obrigação de dar seguimento ao projeto aprovado no
âmbito do QREN, (…) não poderia pois o Município de Paredes deixar de
executar a empreitada de "Execução dos Arranjos Exteriores da Escola EB
2/3 de Baltar".
Assim, muito embora não disponha, de momento, a Câmara Municipal de
fundos disponíveis positivos, impõe-se-lhe a prossecução daquela obra
por todas as razões que acima foram apontadas.
Acresce que esta situação de fundos disponíveis de sinal negativo é
temporária estando a Câmara Municipal de Paredes a celebrar acordos
de regularização de divida com os seus credores de curto prazo no sentido
de, dando-lhes garantia de cumprimento e não aumentando o seu stock de
divida, dando pois cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n° 32/2012 e
nas Leis de Orçamento de Estado para 2012 e 2013, conseguir prosseguir
a sua normal atividade e exercer as suas competências básicas, como esta
em matéria de educação”;
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q) Perante tal alegação, na instrução do processo, derradeiramente, este
Tribunal decidiu que a CMP prestasse “informação de compromisso
termos da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso” e remetesse
informação de controlo de fundos disponíveis;
r) Juntou então a CMP informação de compromisso orçamental com os
seguintes dados, em tudo idênticos aos constantes da informação referida
acima na alínea m) 8:
Orçamento para o ano de 2013
C. O. Cap. 5 Divisão Educação Cultura e Inovação
C. F. 2.1.1.2.2. 08 (…) Construção da Escola (…) em Baltar
C. E. 07010305 Edifícios Escolas Ano corrente
Orçamento inicial 24.086.010,00
Orçamento corrigido 24.086.010,00
Encargos assumidos 14.332.095,34
Saldo disponível 9.753.914,66
Despesa emergente que fica cativa 630.723,48
Saldo residual 9.123.191,18
E juntou igualmente um mapa de controlo de fundos disponíveis9, em que
consta a seguinte informação:
Orçamento de 2013 Abril
Fundos disponíveis do trimestre 43.975.086,36
Compromissos assumidos 68.818.367,05
Saldo de fundos disponíveis - 24.843.280,69
Compromisso - despesa em análise 630.723,48
Saldo residual - 25.474.004,17
4. Com relevância para a presente decisão deve ainda referir-se o seguinte: em
momento anterior ao envio dos convites para apresentação de propostas para
formação do presente contrato, nos processos relativos a outros contratos
remetidos a este Tribunal para fiscalização prévia, foram formuladas
recomendações à CMP no sentido de dar cumprimento ao disposto nos nºs nos
nºs 12 e 13 do artigo 49º do CCP10.
8 Vide ofício nº 2326 de 15 de Abril a fl. 191 e ss. do processo.
9 Vide fl. 195 do processo.
10 Código dos Contratos Públicos aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, retificado pela
Declaração de Retificação n.º 18-A/2008, de 28 de março e alterado pela Lei nº 59/2008, de 11 de setembro,
pelos Decretos-Lei nºs 223/2008, de 11 de setembro, 278/2009, de 2 de outubro, pela Lei nº 3/2010, de 27
de abril, pelo Decreto-Lei nº 131/2010, de 14 de dezembro, pela Lei nº 64-B/2011, de 30 de dezembro, e
pelo Decreto-Lei nº 149/2012, de 12 de julho.
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Tais recomendações constam das seguintes decisões: decisões nºs 333 e
337/2010, de 22 de abril, 358/2010, de 28 de abril, e 777/2010, de 8 de setembro,
proferidas, respetivamente, no âmbito dos processos nºs 240, 241, 303 e 512, todos
do ano de 2010; decisões nºs 1137 a 1142/2011, de 29 de dezembro, proferidas no
âmbito dos processos nºs 1596 a 1601 de 2011, respetivamente. Posteriormente ao
envio do convite também já foi proferida a decisão nº 346/12, de 26 de abril, no
âmbito do processo nº 396/2012, com idêntica recomendação.
III – O DIREITO
5. Duas questões devem ser abordadas e decididas no presente processo:
a) Sobre se o disposto na lei em matéria de especificações comerciais foi
cumprido;
b) Sobre se foi cumprido o disposto na Lei dos Compromissos e dos
Pagamentos em Atraso.
Vejamos cada uma dessas questões.
6. Como se demonstrou, no mapa de quantidades patenteado com o convite e caderno
de encargos, foram feita a exigência de “Fornecimento e montagem de uma central
de abastecimento de água, tripla com variação de velocidade da marca
GRUNDFOS modelo HYDRO MPC 3CRIE15 5 incluindo tubagem e todos os
materiais e trabalhos necessários. Colocação de tratamento e desinfeção de água
incluindo bomba doseadora e depósito de 200L”. Tal exigência não foi
expressamente acompanhadas da expressão “ou equivalente”.
7. Sobre o que dispõe a lei e sobre a interpretação e aplicação que dela tem feito este
Tribunal, tem a CMP claro conhecimento e consciência, face ao número elevado de
decisões com recomendações que tem recebido.
8. Determinam os nºs 12 e 13 do art.º 49º do CCP que não é permitida a fixação de
especificações técnicas que façam referência a um fabricante ou a uma
proveniência determinados, a um processo específico de fabrico, a marcas, patentes
ou modelos e a uma dada origem ou produção que tenha por efeito favorecer ou
eliminar determinadas entidades ou determinados bens. São, no entanto,
excecionalmente autorizadas tais indicações quando acompanhadas da menção
“ou equivalente”, sempre que não seja possível descrever de forma
suficientemente precisa e inteligível as prestações objeto do contrato.
Visam estas disposições normativas proibir que, mesmo por via indireta, se
dificulte ou afaste a participação na empreitada de empresas que não preencham
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determinados requisitos. E, impedir, que por esta via, certos agentes económicos
adquiram vantagens no mercado, com violação de sãs regras de concorrência.
As exigências de “marcas” são pois violadoras dos princípios de livre concorrência
e de igualdade de oportunidades dos operadores económicos. São igualmente
suscetíveis de alterar o resultado financeiro do procedimento e, consequentemente,
do contrato.
9. Tais disposições normativas estão em consonância com as que resultam das
diretivas da Comunidade Europeia. Veja-se o disposto no nº 8 do artigo 24º da
Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março.
10. Ocorreu pois violação do disposto naqueles preceitos legais, não tendo sido
demonstrado no processo de que não era possível descrever de forma
suficientemente precisa e inteligível aquele concreto artigo integrante do
objeto do contrato, sem recurso à indicação daquela marca comercial.
Acresce ainda que naquele artigo do mapa de quantidades não se disse de forma
clara que poderia ser artigo “equivalente”.
E não colhe o argumento baseado no nº 5 do artigo 28º do caderno de encargos
onde se estabeleceu que “[q]ualquer referência a marcas no mapa de trabalhos ou
em outro documento do processo de concurso, será de considerar tipo ou
equivalente”. Uma disposição desta natureza feita no caderno de encargos, não
afasta dos concorrentes a perceção do interesse da entidade adjudicante naquele
concreto produto indicado no mapa de quantidades.
Aliás, como se viu na matéria de facto, o resultado obtido foi precisamente esse: o
artigo que o adjudicatário prevê (ou previa) colocar é precisamente daquela marca e
modelo que foram exigidos no mapa de quantidades.
11. A gravidade da violação é ainda sublinhada pelos seguintes aspetos:
a) O montante envolvido na aquisição deste artigo não é irrelevante na
execução da empreitada (corresponde a mais de 5% do seu valor);
b) A CMP tinha sido alertada em várias decisões deste Tribunal, anteriores ao
envio do convite, de que devia e deve respeitar o disposto naquelas
disposições normativas.
12. Conclui-se, assim, que ocorreu a violação dos referidos nºs 12 e 13 do artigo 49º do
CCP. Embora não resulte dos autos que da violação referida tenha resultado a
alteração efetiva do resultado financeiro, é preciso ter presente que aquele vício é
suscetível de alterar aquele resultado. E tal suscetibilidade mantém-se mesmo num
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caso, como o dos presentes autos, de ajuste direto, na medida em que envolveu, por
força da lei, uma consulta a várias entidades.
13. Passemos agora à apreciação da segunda questão: o do cumprimento do disposto na
Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)11.
A LCPA veio estabelecer as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos
pagamentos em atraso das entidades públicas.
Trata-se de um diploma que veio a ser regulamentado pelo Decreto-lei n.º
127/2012, de 21 de junho, onde se estabeleceram procedimentos e se esclareceram
conceitos ali referidos.
A legislação referida decorre dos compromissos assumidos por Portugal no âmbito
do Programa de Assistência Económica e Financeira celebrado com a União
Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, com vista a
estabelecer um conjunto de regras de boa gestão financeira, nomeadamente no
controlo e disciplina orçamental que envolva toda administração pública, num
sentido amplo.
O que se pretende, na parte respeitante à não assunção de compromissos que
excedam os fundos disponíveis, é tão só que se limite a despesa, no sentido de
qualquer entidade abrangida pela LCPA só poder «assumir um compromisso se,
previamente à sua assunção, concluir que tem fundos disponíveis. Se isso não
acontecer não pode validamente assumir um compromisso»12 .
14. O âmbito subjetivo da lei é extenso e, concretamente, em relação às autarquias
locais, é claro que os princípios estabelecidos na lei são diretamente aplicáveis a
todo o sector da administração local (vide o artigo 2º nº 2 da Lei), sendo mesmo
defensável que todas as disposições da Lei – e não só os seus princípios - são
aplicáveis ao subsetor local do setor público administrativo e, portanto, é
integralmente aplicável aos municípios13.
Portanto, a LCPA é integralmente aplicável à CMP e aos seus serviços.
15. Quanto ao âmbito «objetivo» da lei, concretamente sobre os fundos disponíveis, o
catálogo de definições legais estabelecido na lei refere, no seu artigo 3º alínea f),
11 Lei nº 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pelas Leis nºs 20/2012, de 14 de maio, 64/2012, de 20 de dezembro,
e 66-B/2012, de 31 de dezembro.
12 Cf. Noel Gomes, «A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso – âmbito subjetivo e principais
obrigações», Revista Direito Regional e Local, n.º 19, Julho/setembro de 2012, p. 47.
13 Vide os nºs 4 a 11 do Acórdão nº 2 /2013 – 22.Jan - 1.ª S/SS, proferido por este Tribunal.
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que «são “fundos disponíveis” as verbas disponíveis a muito curto prazo, que
incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido comprometidos ou gastos:
i) A dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes;
ii) As transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado,
relativos aos três meses seguintes;
iii) A receita efetiva própria que tenha sido cobrada ou recebida como
adiantamento;
iv) A previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes;
v) O produto de empréstimos contraídos nos termos da lei;
vi) As transferências ainda não efetuadas decorrentes de programas e
projetos do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) cujas
faturas se encontrem liquidadas, e devidamente certificadas ou
validadas;
vii) Outros montantes autorizados nos termos do artigo 4.º.
Ainda sobre os fundos disponíveis, o decreto-lei citado, veio esclarecer que
integram também aqueles fundos (i) os saldos transitados do ano anterior cuja
utilização tenha sido autorizada nos termos da legislação em vigor e (ii) os
recebimentos em atraso existentes entre as entidades referidas no artigo 2º da
LCPA, desde que integrados em plano de liquidação de pagamentos em atraso da
entidade devedora no respetivo mês de pagamento – veja-se o artigo 5º n.º 3 .
16. Com um âmbito subjetivo extenso e com uma rigorosa delimitação do âmbito do
conceito de fundos disponíveis, o legislador impôs aos responsáveis pelas entidades
sujeitas ao regime da lei um impedimento claro de que não podem assumir
compromissos que excedam os fundos disponíveis.
E fê-lo de uma forma perentória e inequívoca, configurando o legislador a violação dessa
proibição como infrações plúrimas de diversa natureza.
É isso que expressamente refere, por um lado, o n°1 do artigo 5º da LCPA quando
estabelece que "[os] titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis
pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos
disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3º” e, por outro, quando no seu artigo
11º n.º 1, estabelece como cominação à assunção de compromissos em violação da
lei a «responsabilidade civil criminal, disciplinar e finaceira, sancionatória e ou
reintegratória, nos termos da lei em vigor».
17. Efectuado este breve excurso pelo regime normativo vigente relativo aos fundos
dísponiveis e aos compromissos que podem ser assumidos, impõe-se proceder à
avaliação da atinente matéria de facto.
Dois factos devem ser realçados e avaliados. Assim:
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a) A única informação de compromisso junta ao processo – de natureza
puramente orçamental, necessária face às leis em vigor na data da
celebração do contrato - não permite satisfazer as exigências da LCPA, na
medida em que, naturalmente, registando embora a despesa emergente do
contrato – 630.723,48 € - não a relaciona com o montante de fundos
disponíveis – tal como aquela LCPA os define – mas nos valores globais do
orçamento do ano corrente;
b) A informação relativa ao controlo de fundos disponíveis, prestada nos
termos das exigências da LCPA, apenas em abril de 2013, apresenta ainda
assim – mesmo agora - um saldo negativo de 24.843.280,69 €.
Assim, a autarquia de Paredes não tem capacidade de assumir os compromissos
financeiros decorrentes do contrato outorgado, por ausência inequívoca de fundos
disponíveis que os suportem.
18. A argumentação que o Município apresenta para “avançar”, sem fundos
disponíveis, com a realização do compromisso, sendo diversificada merece uma
breve alusão.
Em primeiro lugar, sublinhe-se que é a própria CMP que reconhece não ter fundos
disponíveis.
E perante tal facto e as exigências legalmente fixadas não se pode aceitar o
argumento de que “não deveremos ficar-nos por uma interpretação literal da
norma mas atender à mens legis e mens legislatoris”. É evidentíssimo que o
legislador, o espirito da lei, a ratio legis, todos militam no sentido de que não
podem ser assumidos compromissos para além dos fundos disponíveis.
E se é verdade que “[e]m momento algum o legislador pretendeu, nem isso
resulta da lei, que as pessoas coletivas de direito público se abstivessem de
desempenhar as suas atribuições e os seus órgãos se abstivessem de
prosseguir as suas competências”, também é verdade que o legislador pretende
que as entidades públicas prossigam as suas atribuições, e os órgãos exerçam as
suas competências, mas cumprindo a lei. O que, no caso, não foi feito.
Quanto à justificação de “inexistência de condições de segurança da
população estudantil, sem os arranjos que a empreitada comporta ”, não está
demonstrada, nem é, à partida razão que, sem se saber em concreto o grau de
perigosidade invocado, justificaria no limite, tendo em conta o princípio
necessidade, a assunção do compromisso sem fundos para tal. Mas mesmo neste
cenário, sempre teria que se ponderar a dimensão da adequação e da
proporcionalidade que a eventual quebra do cumprimento da lei impunha, em
relação aos interesses envolvidos. O que nunca foi feito ou sequer alegado pelo
Município.
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Tribunal de Contas
Quanto à “obrigação de dar seguimento ao projeto aprovado no âmbito do
QREN“ não pode, sequer, ser levada em consideração como argumento
minimamente aceitável para o efeito pretendido. Os projetos aprovados e a sua
execução não podem deixar de cumprir as leis da República.
19. Ocorreu pois violação do disposto na LCPA, designadamente no seu nº 1 do artigo
5º.
Sublinhe-se que o nº 3 do mesmo artigo 5º comina com a nulidade o contrato com
ausência de compromisso válido. O que é o caso.
Retiremos agora as consequências no domínio do exercício das competências de
fiscalização prévia das avaliações que antes foram feitas.
20. Como se disse, a violação - acima identificada no nº 12 - dos nºs 12 e 13 do artigo
49º do CCP é suscetível de ter alterado o resultado financeiro obtido no
procedimento.
Tal violação assume maior gravidade na medida em que anteriormente já este
Tribunal, por várias vezes, tinha alertado a CMP para o dever de observar o
disposto naqueles preceitos legais.
Tal violação enquadra-se no disposto na alínea c) do nº 3 do artigo 44º da LOPTC14,
quando aí se prevê “ilegalidade que … possa alterar o respetivo resultado
financeiro.” Refira-se, a propósito, que, para efeitos desta norma, quando aí se diz
“[i]legalidade que (…) possa alterar o respetivo resultado financeiro” pretende-se
significar que basta o simples perigo ou risco de que da ilegalidade constatada
possa resultar a alteração do respetivo resultado financeiro.
Com tal violação há pois fundamento para a recusa de visto.
21. A violação acima identificada no nº 19, configura violação direta de normas
financeiras, constituindo, por isso, fundamento de recusa de visto, mas agora nos
termos da alínea b) do nº 3 do mesmo artigo 44º.
22. Finalmente, como acima também se indicou no nº 19, a lei comina com nulidade os
contratos sem compromisso válido. Ora, a nulidade também é fundamento da
recusa de visto, agora por força da alínea a) do nº 3 do mesmo artigo 44º.
14 Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas: Lei nº 98/97, de 26 de agosto, com as alterações
introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de
dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de
dezembro e 2/2012, de 6 de janeiro.
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IV - DECISÃO
23. Pelos fundamentos expostos, nos termos das alíneas a) a c) do nº 3 do artigo 44º
da LOPTC, acordam os Juízes da 1.ª Secção, em Subsecção, em recusar o visto
prévio ao contrato acima identificado apresentado pelo Municipio de Paredes.
24. São devidos emolumentos nos termos do disposto no artigo 5º, n.º 3, do Regime
Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas 15.
Lisboa, 30 de abril de 2013
Os Juízes Conselheiros,
(João Figueiredo - Relator)
(Alberto Fernandes Brás)
(Helena Abreu Lopes)
Fui presente
(Procurador Geral Adjunto)
(José Vicente)
15 Aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 139/99, de
28 de agosto, e pela Lei nº 3-B/00, de 4 de abril.
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