Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 114/2007

1. Nos termos do art.º 86.º, n.º 1, al. c) do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, o recurso ao procedimento por ajuste directo pode ter lugar, independentemente do valor, quando por motivos relativos à protecção de direitos de autor, o fornecimento dos serviços apenas possa ser executado por um fornecedor determinado.

2. Estando em causa a criação de uma campanha publicitária para o ano 2007 com vista à prevenção de fogos florestais, e não a repetição da campanha do ano anterior, não se encontra justificado o recurso ao ajuste directo, pelo que, atento o valor do contrato e o tipo de serviços, o procedimento concursal exigível seria o concurso público sujeito a publicitação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (cfr. art.º 80.º, n.º 1 e al. a) do n.º 1 do art.º 191.º do referido diploma legal).

3. A omissão de concurso público, quando obrigatório, torna nulo o procedimento e o contrato por preterição de um elemento essencial (cfr. arts. 133.º, n.º 1 e 185.º do Código do Procedimento Administrativo), o que constitui fundamento da recusa do visto, nos termos da al. a) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Tribunal de Contas
ACÓRDÃO N.º 114/2007 - 24.Jul.2007 - 1ªS/SS
(Processo n.º 619/07)
SUMÁRIO:
1. Nos termos do art.º 86.º, n.º 1, al. c) do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de
Junho, o recurso ao procedimento por ajuste directo pode ter lugar,
independentemente do valor, quando por motivos relativos à protecção
de direitos de autor, o fornecimento dos serviços apenas possa ser
executado por um fornecedor determinado.
2. Estando em causa a criação de uma campanha publicitária para o ano
2007 com vista à prevenção de fogos florestais, e não a repetição da
campanha do ano anterior, não se encontra justificado o recurso ao
ajuste directo, pelo que, atento o valor do contrato e o tipo de serviços,
o procedimento concursal exigível seria o concurso público sujeito a
publicitação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (cfr. art.º 80.º,
n.º 1 e al. a) do n.º 1 do art.º 191.º do referido diploma legal).
3. A omissão de concurso público, quando obrigatório, torna nulo o
procedimento e o contrato por preterição de um elemento essencial
(cfr. arts. 133.º, n.º 1 e 185.º do Código do Procedimento
Administrativo), o que constitui fundamento da recusa do visto, nos
termos da al. a) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Mod. TC 1999.001
Conselheiro Relator: Pinto Almeida

Tribunal de Contas
Mantido pelo acórdão nº 21/07, de
20/11/07, proferido no recurso nº 20/07
Acórdão nº 114 07 – 24.Jul-1ª.S/SS
Proc. nº 619/07
1. A Autoridade Nacional da Protecção Civil (ANPC1) remeteu para fiscalização prévia
deste Tribunal o “contrato de prestação de serviços de desenvolvimento e produção
da campanha de prevenção dos fogos florestais – 2007”, celebrado em 20 de Março de
2007 com a firma BBZ - Publicidade e Marketing, S.A. (BBZ, S.A.) pelo preço de
393.450,00 €, acrescido do IVA.
2. Dos elementos constantes do processo relevam para a decisão os seguintes factos que se
dão como assentes:
a) Por despacho de 13 de Março de 2007, o Secretário de Estado da Administração
Interna, no uso das competências delegadas pelo despacho nº 10 495/2005, de 29 de
Abril, do Ministro de Estado e da Administração Interna, autorizou, ao abrigo da al. d) do
nº 1 do artº 86º, do D.L. 197/99, de 8 de Junho, “o procedimento por ajuste directo para
adjudicação à BBZ, S.A. a campanha publicitária versando sobre comportamento de
risco na floresta e consciencialização da opinião pública para a temática dos fogos
florestais”.
b) A justificação constante do referido despacho assenta, essencialmente, nos seguintes
considerandos:
Mod. TC 1999.001
1
Designação dada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 39/2006, publicada no D.R. nº 79, de 21 de
Abril de 2006, que aprovou o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE),
em vez de Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil.
–2–

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“ (…) em 2006 o Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil promoveu e
concretizou uma campanha que, pela análise e impactos verificados se constatou ter
sido muito relevante e ajustada à política que vem sendo seguida;
(…) à luz das melhores práticas da administração pública, o conceito de campanha
desenvolvido pela BBZ Publicidade e Marketing, SA para o Serviço Nacional de
Bombeiros e Protecção Civil em 2006, versando sobre os comportamentos de risco na
floresta e na consciencialização da opinião pública para a temática dos fogos florestais
deve ser mantido em 2007;
(…) a BBZ Publicidade e Marketing S.A. é titular dos direitos de propriedade intelectual
sobre o conceito da campanha acima identificada, bem como sobre as mensagens e os
slogans que a integram;
(…) para a concretização da campanha para 2007 procede-se à aquisição dos serviços
de desenvolvimento criativo, produção de filme para TV, produção de spot’s áudio,
produção de anúncios para imprensa escrita e assessoria técnica especializada;
(…) só a BBZ Publicidade e Marketing, S.A. está em condições de poder concretizar os
objectivos que atrás se apresentam;
(…) o custo estimado da campanha é de € 165.289,26 (…);”
c) Em execução do supra citado despacho, o Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção
Civil endereçou, em 13.03.2007, um convite à firma adjudicatária, para apresentar
proposta de fornecimento com o seguinte objecto: “aquisição de serviços com vista à
criação e desenvolvimento da campanha de prevenção de fogos florestais,
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consubstanciados nos seguintes trabalhos:
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1. Desenvolvimento criativo;
2. Produção de filme para TV;
3. Produção de spot’s áudio;
4. Produção de anúncios para imprensa escrita;
5. Assessoria técnica especializada.”
d) A empresa convidada apresentou, no dia 14.03.2007, a seguinte proposta, por um valor
total de 393.450,00 €, sem IVA, assim discriminada:
1. Desenvolvimento criativo2 €80.000,00
2. Artes finais3 €20.900,00
3. Produção fotográfica4 €7.500,00
4. Produção audiovisoal5 €175.000,00
5. Banner6 €550,00
6. Produção rádio7 €6.800,00
7. Multibanco8 €2.700,00
8. Produção e montagem de outdoors9 €100.000,00
2
Este item engloba o seguinte: Planeamento, desenvolvimento criativo e acompanhamento de campanha de
Prevenção de fogos florestais 2007. Desenvolvimento criativo e maquetização das seguintes peças: filmes
(4), spots de rádio (4), outdoor (2) + adaptações regionais, multibanco, anúncios de imprensa (2) +
adaptações regionais, banner, folhetos, cartazes, e label para produtos de grande consumo.
3
Este item envolve o seguinte: 2 outdoors 12x3 + 50 adaptações “Concelhos” (100,00 un), 2 anúncios de
imprensa + 50 adaptações “Concelhos” (75,00 un), 2 folhetos + 100 adaptações, 4 cartazes 70x100, label
para economato e label para produtos de grande consumo (10).
4
Este item engloba fotografias de incêndios “Concelhos” (recolha junto da comunicação social) - valor
estimado - Lusa.
5
Este item engloba produção de 4 spots de TV com duração de 30”, incluindo filmagens, modelos, compra
de imagens de fogos, filmagem, edição, pós-produção, música de arquivo, estúdio de som e locuções (4) +
12 bobines de emissão
6
Este item traduz-se na produção de 1 banner para sites.
7
Este item implica na produção de 4 spots de rádio com a duração de 30”, incluindo música de arquivo,
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estúdio, locutor e suportes.
8
Este item engloba a adaptação de spot de TV para caixas Multibanco, incluindo legendagem.
9
Este item engloba a produção de outdoor 12x3 incluindo cartaz em vinil e montagem.
–4–

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e) Nesta sequência, através do despacho nº 32/SEAI/2007, de 19 de Março, o Secretário
de Estado da Administração Interna, no uso das competências delegadas e de acordo
com a proposta apresentada na Informação nº 38/DGFP/DSRHF, de 19.03.2007, do
Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil, autorizou a adjudicação e a
correspondente despesa de 393 450,00 €, acrescida do IVA.
3. Confrontados os serviços para que explicitassem a invocação legal da existência de direitos
de autor por parte da BBZ para a campanha a realizar e ainda que justificassem a diferença
de valores estimados e os valores adjudicados (165.289,26 € e 393.450,00 €), através do
ofício 253-p/200 esclareceu:
“(…), através duma divulgação organizada sobretudo através de campanhas de
sensibilização, informação e educação obtiveram-se e continuam a obter-se resultados que
se traduziram no ano transacto numa acentuada redução da área ardida (relativamente a
2003 e 2005).
Ora, para além dos objectivos supra enunciados e à luz das actuais técnicas e teorias do
marketing e publicidade, é essencial associar a imagem à mensagem que se pretende
transmitir, seguindo o lema de que ―uma imagem vale mais do que mil palavras‖.
Foi esta campanha já efectuada em 2006, e devidamente ampliada e melhorada em 2007
que se pretende que a empresa BBZ no âmbito da prevenção dos fogos florestais de 2007,
faça.
O conceito e imagem da referida campanha mantém-se actuais, nomeadamente no que
respeita ao slogan da mesma ―Portugal sem fogos depende de todos‖.
Assim, face ao sucesso e know how adquiridos no ano transacto e face à necessidade de
novamente transmitir essas mensagens entendeu-se que somente a BBZ o poderia
desenvolver para a campanha para o ano de 2007, aliás conforme explicitado no Despacho
de Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Interna proferido em 13 de
Março de 2007, o qual em primeira ratio define as urgências e prioridades, e para o qual se
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remete.”
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(…)
“A publicidade, nomeadamente a do Estado rege-se pelo Código da Publicidade – Decreto-
Lei n.° 330/90, de 23 de Outubro, com as devidas alterações.
Assim, a publicidade do Estado, em qualquer das suas formas é equiparada a publicidade
para efeitos de sujeição ao referido Código (n.° 4 do artigo 3°), sendo que nos termos do
artigo 27° a publicidade do Estado deve ser feita por profissionais ou agências de
publicidade certificadas.
Por outro lado, nos termos do n.° 1 do artigo 29° do Código em referência as disposições
legais sobre direitos de autor aplicam-se à criação publicitária, sendo, nos termos do n.° 3,
ilícita a utilização de criações publicitárias sem a autorização dos titulares dos respectivos
direitos.
Ora, nos termos do Código do Direito de Autor e dos Direitos Conexos, o reconhecimento
do direito de autor faz-se independentemente de registo, depósito ou qualquer outra
formalidade (artigo 12° e artigo 213°), sendo, ainda, que na falta de convenção em
contrário, como é o caso, presume-se que a titularidade do direito de autor relativo a obra
feita por conta de outrem pertence ao seu criador intelectual (n.° 2 do artigo 14°).
Face ao exposto, e conforme declaração da Firma BBZ, que se anexa, esta empresa não
procedeu ao registo da campanha de prevenção de fogos florestais de 2006, uma vez que
a mesma, e para efeitos de direito de autor, não é sujeita a registo por não se encontrar
elencada nos factos sujeitos a registo previstos nos artigos 214° e 215 do Código do Direito
de Autor e Direitos Conexos.‖
(…)
―A diferença entre o valor estimado para o desenvolvimento criativo e campanha e o valor
da adjudicação justifica-se no facto de no início do procedimento não estarem ainda
definidos o número de spots a produzir, bem como os restantes meios de divulgação da
campanha em causa.
Com efeito, a estimativa de custos efectuada no início do procedimento foi feita com base
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no preço pago no ano de 2006 (€ 165.289,26), sendo certo, porém, que nesta campanha
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(2006) foi produzido um único spot para TV e um anúncio de imprensa (jornais, revistas,
etc.), sendo que na campanha de 2007, optou-se, para além do desenvolvimento criativo,
artes finais e produção fotográfica, pela produção de quatro spots para TV, um Banner para
sites, quatro spots para rádio, adaptação de spot de TV para caixas Multibanco e produção
e montagem de Outdoors, facto que por si só justifica a diferença entre o valor estimado e o
valor da adjudicação.”
4. A questão que aqui se suscita é a de saber se, tendo em conta a factualidade apurada, se
encontra legalmente justificado o recurso ao ajuste directo com base na titularidade dos
direitos de autor ao abrigo da alínea d) do nº 1 do artº 86º do DL nº 197/99, de 8 de Junho
(a invocada nas decisões procedimental e adjudicatória) como forma de escolher o
contraente privado.
De acordo com esta norma, e no segmento que interessa, “o ajuste directo pode ter lugar,
independentemente do valor, quando:
d) Por motivos (…) relativos à protecção (…) de direitos de autor, (…) o fornecimento dos
(…) serviços apenas possa ser executado por um locador ou fornecedor determinado.”
Como se alcança do preceito, o que poderá justificar o recurso ao ajuste directo é o facto
de o tipo de serviços a prestar, portanto o que for solicitado e, depois, precisado no objecto
do contrato celebrado, só poder ser prestado por um concreto prestador em virtude de este
ser detentor de direitos de autor sobre os serviços a prestar.
Ora, nos termos da cláusula primeira, o contrato aqui em causa, “tem como objecto a
prestação de serviços de desenvolvimento e produção da Campanha de Prevenção dos
Fogos Florestais — 2007, tendo em vista a sensibilizar alterar o comportamento dos
cidadãos face aos comportamento de risco na floresta.
2- No âmbito dos referidos serviços estão incluídos os seguintes trabalhos:
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a) Desenvolvimento Criativo — Planeamento, desenvolvimento criativo e acompanhamento
de campanha de Prevenção de fogos florestais 2007:
Desenvolvimento criativo e maquetização das seguintes peças:
- Filmes (4);
- Spots de rádio (4);
- Outdoor (2) + adaptações regionais;
- Multibanco;
- Anúncios de imprensa (2) + adaptações regionais;
- Banner;
- Folhetos;
- Cartazes;
- Label para produtos de grande consumo.
b) Artes finais de:
-2 outdoors 12x3
+ 50 Adaptações ―Concelhos‖;
- 2 anúncios de imprensa
+ 50 Adaptações ―Concelhos‖;
- 2 folhetos + 100 adaptações;
- 4 cartazes 70X100;
- Label para economato
- Label para produtos de grande consumo (10)
c) Produção fotográfica: recolha junto da comunicação social — fotografias de incêndios
―Concelhos‖;
d) Produção audiovisual: Produção de 4 spots de TV com a duração de 30‖, incluindo
filmagens, modelos, compra de imagens de fogos, filmagem, edição, pós-produção,
musica de arquivo, estúdio de som e locuções (4), mais 12 bobines de emissão;
e) Banner: produção de 1 banner para sites;
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f) Produção rádio: Produção de 4 spots de rádio com a duração de 30‖, incluindo música de
arquivo, estúdio, locutor e suportes;
g) Multibanco: Adaptação de spot de TV para caixas Multibanco, incluindo legendagem;
h) Produção e montagem de Outdoor: Produção de outdoor 12x3, incluindo cartaz em vinil
e montagem.”
E, quer na informação proposta ao Senhor Secretário de Estado da Administração Interna,
quer no convite para apresentação de proposta dirigido ao adjudicatário, o que estava em
causa era o desenvolvimento de uma campanha publicitária de sensibilização e de
prevenção dos fogos florestais cujo objecto do fornecimento pretendido era a “aquisição de
serviços com vista à criação e desenvolvimento da campanha de prevenção de Fogos
Florestais 2007, desenvolvendo os seguintes trabalhos:
1. Desenvolvimento criativo;
2. Produção de filme para TV;
3. Produção de spot’s áudio;
4. Produção de anúncios para imprensa escrita;
5. Assessoria técnica especializada.”
É certo que, nos termos do artº 29º do Código da Publicidade (aprovado pelo Decreto-Lei nº
330/90, de 23 de Outubro, a criação publicitária está protegida pelos direitos de autor,
sendo ilícita sua utilização sem autorização dos titulares dos respectivos direitos de autor.
Só que, o que está em causa nos autos é a criação de uma campanha publicitária para o
ano de 2007 com vista à prevenção de fogos florestais, e não a utilização de qualquer
campanha anterior.
Efectivamente, nem no pedido feito ao adjudicatário nem no contrato em apreço se faz
qualquer alusão à campanha de 2006, e menos ainda se determina ou exige que a
campanha de 2007 seja o desenvolvimento da de 2006.
As referências à campanha de 2006 concebida e desenvolvida pela BBZ Publicidade e
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Marketing, surgem apenas nos considerandos da proposta feita ao do Secretário de Estado
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da Administração Interna e no despacho deste que autorizou o procedimento por ajuste
directo e em termos de a considerar eficaz, o que não seria suficiente para permitir a
invocação de direitos de autor. Uma campanha publicitária, ainda que eficaz, não se torna
no produto único capaz de atingir o fim que se pretende. Resultando elas de actos criativos,
sendo chamados a apresentar projectos vários profissionais do ramo não pode excluir-se,
bem pelo contrário, que outras ideias e conceitos pudessem surgir mais eficazes nos seus
resultados e mais económicas nos seus custos.
Em rigor, as razões que levaram a propor a adjudicação por ajuste directo da campanha de
2007 à BBZ foram o sucesso e know how adquiridos no ano de 2006 (o que não se
questiona) e não propriamente a repetição da campanha desse ano, em relação à qual
haveria direitos de autor legalmente protegidos.
E que a campanha é diferente da do ano de 2006 também se infere da diferença de preço
entre esta e a de 2007, sobressaíndo para ajudar nesta conclusão o preço da componente
“desenvolvimento criativo”. A campanha de 2006 custou 135.770,00 € e a componente
“desenvolvimento criativo” 27.500,00 €, enquanto que a de 2007, em análise, tem o preço
global de 393.450,00 € e a mesma componente 80.000,00 €, isto é, respectivamente, mais
189,79% e 190,91%, diferenças que a par das justificações apresentadas pelos serviços no
ofício transcrito em 3., a ausência de concorrência ajudará a explicar. O mesmo se diga
para a diferença que se apura entre o valor estimado para a campanha de 2007
[165.289,26 € - cfr. proposta transcrita em 2. b)] e o valor da adjudicação (393.450,00 €),
isto é mais 138,04%.
De tudo o exposto, não pode dar-se como verificados os pressupostos previstos na al. d) do
nº 1 do artº 86º do DL nº 197/99, de 8 de Junho, justificativos do procedimento por ajuste
directo aqui em causa.
Atento o valor do contrato e o tipo de serviços em causa, nos termos do nº 1 do art° 80° do
Mod. TC 1999.001
DL n° 197/99 era exigível a prévia realização de concurso público cujo anúncio estaria
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ainda sujeito à publicitação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias [al. a) do nº 1 do
art. 191º do mesmo diploma - cfr. categoria 13 do respectivo anexo V].
5. Concluindo.
A omissão de concurso público, quando obrigatório, consubstancia a falta de um elemento
essencial que implica a nulidade do contrato – art°s 133° nº 1 e 185° nº 1, ambos do
Código de Procedimento Administrativo.
A nulidade é, de acordo com o art.° 44.°, nº 3, al. a) da Lei nº 98/97, de 25 de Agosto,
fundamento de recusa de visto.
Face ao exposto acordam os Juízes da 1ª Secção deste Tribunal, em Subsecção, em
recusar o visto ao contrato em apreço
São devidos emolumentos – artº 5º, nº 3 do Regime Anexo ao Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de
Maio.
Lisboa, 24 de Julho de 2007
Os Juízes Conselheiros
(Pinto Almeida – Relator)
(Helena Ferreira Lopes)
(Amável Raposo)
O Procurador-Geral Adjunto
Mod. TC 1999.001
(Daciano Pinto)
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