Nulidade Princípio da igualdade Dever de fundamentação Regime juridico Autarquia local Princípio da concorrência Recusa de visto Transparência Contrato de empréstimo Endividamento municipal Regime financeiro Procedimento pré contratual Execução financeira Comparação de propostas Accountability
Sumário
(sumário elaborado pelo juiz relator)
1. Apesar do legislador reconhecer a autonomia creditícia dos municípios, rodeou o regime do endividamento das autarquias locais de uma série de limites procedimentais e quantitativos e de obrigações inarredáveis. Neste âmbito, os municípios movem-se através de regras heteroimpostas, apertadas, de regras orçamentais relativamente inflexíveis, umas de cariz procedimental, outras de natureza numérica.
2. As regras de natureza procedimental têm em vista assegurar a transparência, a accountability e a boa execução financeira, e incidem sobre os procedimentos de aprovação e execução orçamentais. As regras de natureza numérica referem-se a alvos específicos quantitativos.
3. As propostas sobre as condições detalhadas dos empréstimos que devem suportar a decisão e autorização da Assembleia Municipal, devem sustentar-se em critérios que permitam atingir o rigor e a eficiência exigidos com vista a atingir os objetivos de «minimização de custos diretos e indiretos numa perspetiva de longo prazo», que o empréstimo comporta, de acordo com o Art.º 48.º do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI).
4. Mas também se trata de exigir propostas que sejam passíveis de serem comparadas entre si, de modo a permitir essa escolha fundamentada, assegurando, naturalmente que os critérios de legalidade na apreciação das mesmas permitam que funcione, também aqui, a vantagem de procedimentos concorrenciais entre as instituições.
5. Para além de tais regras e princípios jus-económico-financeiros, a atividade do município em sede de endividamento municipal parametriza-se, ainda, em primeira linha, pelos princípios fundamentais que regem, em geral, a atividade administrativa, vg. pelos princípios da prossecução do melhor interesse público, da legalidade, da boa administração, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da imparcialidade, da boa-fé, da transparência e do dever de fundamentação - cf. Art.ºs 3.º a 10.º e 152.º, todos do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
6. No que diz respeito à fase pré-contratual, frente a contratos cujo objeto abranja prestações que estejam ou possam estar submetidas à concorrência, regem ainda os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência.
7. Num contrato de empréstimo bancário, a comparação entre propostas tem de ser feita considerando um juízo de prognose relativamente aos encargos totais com o empréstimo que se pretende contrair, comparando o capital emprestado, o montante dos respetivos juros, atendendo ao referencial da taxa adotada, às comissões e às penalizações.
8. Para se poder fazer uma relativamente séria projeção comparativa, só são à partida comparáveis propostas que apresentem o mesmo indexante.
9. Não sendo definido pela entidade adjudicante um indexante único, a comparação é mais complexa e tem que incluir as variáveis decorrentes das diferentes evoluções dos indexantes, passadas e que se estimavam para futuro – é necessário atentar nas diferentes evoluções passadas das taxas de juro indexadas à Euribor a 3, 6 e 12 meses e projetar essa evolução num futuro próximo, médio e ao longo do empréstimo. A partir daí, far-se-á um juízo de prognose relativamente aos custos decorrentes de cada uma das propostas.
10. Não sendo feito tal juízo relativamente aos encargos totais com o empréstimo, ocorre, tal como aponta a jurisprudência definida anteriormente por este Tribunal de Contas, nomeadamente no seu recente Acórdão n.º 9/2024-1.ª S/SS, teremos de concluir pela ocorrência:
a. da violação dos princípios da prossecução do interesse público, da legalidade, do rigor, da eficiência, da transparência, da boa administração, na sua vertente de boa gestão financeira, do dever de fundamentação e dos art.ºs 48.º, 49.º, n.º 5, do RFALEI e 25.º, n.º 1, al. f), do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL);
b. da violação dos princípios da imparcialidade, da transparência, da igualdade e da concorrência;
c. da falta de fundamentação da deliberação que adjudica o empréstimo, em violação dos Art.ºs 152.º e 153.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA); e
d. da falta de informação detalhada de suporte à decisão de contração do empréstimo, imposta pelos Art.ºs 49.º, n.º 5, do RFALEI e 25.º, n.º 1, al. f), do RJAL, como suporte à deliberação da Assembleia Municipal que aprove a contração do empréstimo.