Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 11/2008

1. Os poderes/faculdades concedidos pelos artigos 99.º, n.º 5 e 100.º, n.º 2, ambos da Lei 98/97, de 26/8, em sede de recurso jurisdicional, têm, em regra, de se restringir ao pedido de concessão do visto ao contrato e à sua causa de pedir (factos integradores dos fundamentos pelos quais se pede a concessão do visto) talqualmente estes são presentes em sede de 1.ª instância (art.º 44.º, n.º 1, da Lei 98/97);

2. Todas “as questões relevantes para a concessão ou recusa do visto, mesmo que não abordadas na decisão recorrida ou na alegação do recorrente”, bem como a poder/dever de o relator “ordenar as diligências indispensáveis à decisão do recurso” têm que ter uma relação de conexão fáctica e/ou de direito directa com o contrato (v.g.) que foi presente ao Tribunal pela respectiva entidade em sede de 1.ª instância;

3. As referidas “questões relevantes para a concessão ou recusa do visto, mesmo que não abordadas na decisão recorrida” são extensíveis ao Recorrente, atento o disposto no art.º 3.º-A do Código de Processo Civil (princípio da igualdade das partes);

4. Se em sede de recurso jurisdicional o que nos é presente é um novo contrato ou um contrato alterado e/ou com fundamentação diversa e à “posteriori”, então, o que o interessado terá que fazer é remeter esse contrato para efeitos de apreciação em sede de 1.ª instância, e não interpor recurso jurisdicional;

5. O contrato e respectiva fundamentação que foram presentes ao Tribunal em sede de 1.ª instância tinham como pressupostos fácticos o Anexo I ao contrato, que incluía as dívidas a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2007 e a não apenas as dívidas a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2006, dívidas estas que vêm agora fundamentadas em documentos produzidos “ex post” e que, por esse facto, também não foram objecto da decisão recorrida (doc. B e fls. 90 do doc. C, ambos datados de 18/12/2007);

6. Tendo a Recorrente pedido, em sede de 2.ª instância, a alteração da matéria de facto, por forma a que da mesma conste as dívidas a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2006 (e não as dívidas a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2007, tal como constava do pedido e da causa de pedir que foram presentes ao Tribunal em sede de 1.ª instância), com fundamento em documentos produzidos “ex post”, deverá tal pedido ser julgado improcedente;

7. Em termos gerais, podemos afirmar não ser possível consolidar dívidas de curto prazo através de empréstimos de médio/longo prazo (art.º 38.º, n.º 12, da LFL);

8. Uma das excepções ao regime ordinário dos empréstimos é justamente a possibilidade de, para efeitos de saneamento ou de reequilíbrio, se admitir a consolidação de dívidas de curto prazo através de empréstimos de médio/longo prazo – vide art.º 38, n.º 12, da LFL.

9. É que sendo um dos objectivos das operações de saneamento e de reequilíbrio consolidar e substituir a dívida administrativa por dívida financeira, seria contraditório excluir as dívidas de curto prazo, já que os municípios recorrem exactamente a planos de saneamento e de reequilíbrio financeiro porque necessitam de meios financeiros para pagar tais dívidas;

10. A expressão “pode ser”, contida no art.º 41.º, n.º 3, da LFL, só pode querer significar que a existência de qualquer uma das situações aí referidas não implica de per si a declaração governamental de uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira;

11. A intervenção governamental, nesta sede, tem de assentar numa das situações referidas no n.º 3 daquele preceito, mas não dispensa a análise da situação concreta (na qual estarão, por certo, englobadas outras variáveis) da existência efectiva de uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira;

12. As situações referidas naquelas alíneas destinam-se apenas a definir os casos em que a situação de desequilíbrio estrutural “pode ser” declarada por iniciativa governamental, mesmo contra a vontade do município;

13. Improcede, por isso, o fundamento de recusa do visto ao contrato baseado no facto de existirem dívidas a fornecedores de montante superior a 50% das receitas totais do ano anterior (alínea a) do n.º 3 do art.º 40.º da LFL).

14. Um “estudo fundamentado sobre a situação financeira da autarquia” é um conceito relativamente indeterminado, cuja definição confere à Administração uma certa margem de liberdade no seu preenchimento;

15. Os conceitos indeterminados estão sempre sujeitos ao escrutínio do Tribunal relativamente a vícios de forma por falta ou insuficiente fundamentação, de desvio de poder e de erro sobre os pressupostos de facto, ou mesmo quando possam ser densificados com elementos da experiência comum que qualquer cidadão normalmente diligente possui;

16. Um estudo fundamentado sobre a situação financeira da autarquia, ou mesmo sobre a situação financeira de uma pessoa singular, nunca poderá ser um estudo que não inclua a situação económica-financeira dos últimos anos (v.g. 3 a 5 anos), pois só assim se conseguirá fazer um diagnóstico da situação económico-financeira do Município ou de uma qualquer pessoa singular, e com base neste fazer-se um estudo prospectivo que tenha objectivos correctivos quantificados e controláveis, cujo o resultado, tratando-se de um Município, se traduzirá na Demonstração de Resultados, Balanços e Fluxos de Caixa, previsionais, elaborados de acordo com os diversos códigos de classificação económica das receitas e das despesas, nos termos do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, e respectivos Mapas de Suporte;

17. Os quadros presentes em sede de 1.ª instância (quadros 1, 2 e 3, insertos no denominado “Estudo Fundamentado sobre a Situação Financeira do Município e Plano de Saneamento Financeiro”, reportam dados de Dezembro de 2006 (quadro 3), Junho de 2007 e Dezembro de 2007, sendo manifestamente insuficientes para descortinar quais as razões que conduziram à situação financeira do Município;

18. Tal só seria possível se o Estudo apresentado tivesse sido sustentado num diagnóstico económico-financeiro do histórico do município durante um período significativamente mais longo (v.g. 3 a 5 anos), o que não é o caso;

19. Ou seja, estamos perante um Estudo que de fundamentado nada tem (art.º 125.º do CPA), o que torna inviável a apreciação do Plano de Saneamento Financeiro e prejudica a sua apreciação;

20. Esta afirmação assenta, de resto, em dados da experiência comum; para diagnosticar a situação financeira de uma qualquer pessoa singular excessivamente endividada e equacionar soluções para futuro no sentido de debelar de forma sustentada a situação de excessivo endividamento em que aquela pessoa se encontra é necessário apreciar o seu histórico financeiro.

21. Assim, na ausência de um diagnóstico económico-financeiro que permita estabelecer a “linha” de tendência da situação económico-financeira do Município e definir objectivos específicos, mensuráveis, assumidos, realistas e controláveis propensos à inflexão da actual situação económico-financeira através de adequados mecanismos de feedback conducentes ao saneamento económico-financeiro sustentado do Município, concluímos, além do mais, pela impossibilidade de apreciação do Plano de Saneamento Financeiro por este apresentado;

22. O acto de Assembleia Municipal que aprovou o contrato de empréstimo está, assim, em desconformidade com o nºs 2,3 e 1 do art.º 40.º da LFL, o que consubstancia a violação directa de normas financeiras, estando ainda eivado do vício de erro nos pressupostos, por inexistir um estudo fundamentado (ou insuficientemente fundamentado) sobre a situação financeira da autarquia, o que com grande margem de verosimilhança é susceptível de alterar o resultado financeiro do contrato;

23. Estamos, assim, perante dois fundamentos de recusa do visto ao contrato (art.º 44.º, n.º 3, alínea b) e c) da Lei 98/97, de 26/08).

Tribunal de Contas
ACÓRDÃO N.º 11 /08 – 18JUL2008-1.ª S-PL
RECURSO ORDINÁRIO N.º 1/2008
(Processo n.º 1 345/07)
DESCRITORES:
1. Âmbito de aplicação dos artigos 99.º, n.º 5, e 100.º, n.º 2, ambos da
Lei 98/97, de 26 de Agosto;
2. Art.º 38, n.º 12, da Lei 2/2007, de 15 de Janeiro (LFL) e sua
inaplicabilidade aos empréstimos para saneamento financeiro, bem
como aos Municípios que se encontrem em situação de
desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira;
3. Interpretação do art.º 41.º, n.º 3, da LFL;
4. Conceitos indeterminados e sua sindicabilidade;
5. Inexistência de um “estudo fundamentado sobre a situação
financeira do Município” e suas consequências;
6. Violação directa de normas financeiras e violação de lei por erro nos
pressupostos
SUMÁRIO:
1. Os poderes/faculdades concedidos pelos artigos 99.º, n.º 5 e 100.º,
n.º 2, ambos da Lei 98/97, de 26/8, em sede de recurso jurisdicional,
têm, em regra, de se restringir ao pedido de concessão do visto ao
contrato e à sua causa de pedir (factos integradores dos
fundamentos pelos quais se pede a concessão do visto)
talqualmente estes são presentes em sede de 1.ª instância (art.º
44.º, n.º 1, da Lei 98/97);
Mod. TC 1999.001
1

Tribunal de Contas
2. Todas “as questões relevantes para a concessão ou recusa do visto,
mesmo que não abordadas na decisão recorrida ou na alegação do
recorrente”, bem como a poder/dever de o relator “ordenar as
diligências indispensáveis à decisão do recurso” têm que ter uma
relação de conexão fáctica e/ou de direito directa com o contrato
(v.g.) que foi presente ao Tribunal pela respectiva entidade em sede
de 1.ª instância;
3. As referidas “questões relevantes para a concessão ou recusa do
visto, mesmo que não abordadas na decisão recorrida” são
extensíveis ao Recorrente, atento o disposto no art.º 3.º-A do
Código de Processo Civil (princípio da igualdade das partes);
4. Se em sede de recurso jurisdicional o que nos é presente é um novo
contrato ou um contrato alterado e/ou com fundamentação diversa e
à “posteriori”, então, o que o interessado terá que fazer é remeter
esse contrato para efeitos de apreciação em sede de 1.ª instância, e
não interpor recurso jurisdicional;
5. O contrato e respectiva fundamentação que foram presentes ao
Tribunal em sede de 1.ª instância tinham como pressupostos
fácticos o Anexo I ao contrato, que incluía as dívidas a fornecedores
relativas ao período de 2002 a 2007 e a não apenas as dívidas a
fornecedores relativas ao período de 2002 a 2006, dívidas estas que
vêm agora fundamentadas em documentos produzidos “ex post” e
que, por esse facto, também não foram objecto da decisão recorrida
(doc. B e fls. 90 do doc. C, ambos datados de 18/12/2007);
6. Tendo a Recorrente pedido, em sede de 2.ª instância, a alteração da
matéria de facto, por forma a que da mesma conste as dívidas a
Mod. TC 1999.001
fornecedores relativas ao período de 2002 a 2006 (e não as dívidas
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Tribunal de Contas
a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2007, tal como
constava do pedido e da causa de pedir que foram presentes ao
Tribunal em sede de 1.ª instância), com fundamento em documentos
produzidos “ex post”, deverá tal pedido ser julgado improcedente;
7. Em termos gerais, podemos afirmar não ser possível consolidar
dívidas de curto prazo através de empréstimos de médio/longo
prazo (art.º 38.º, n.º 12, da LFL);
8. Uma das excepções ao regime ordinário dos empréstimos é
justamente a possibilidade de, para efeitos de saneamento ou de
reequilíbrio, se admitir a consolidação de dívidas de curto prazo
através de empréstimos de médio/longo prazo – vide art.º 38, n.º 12,
da LFL.
9. É que sendo um dos objectivos das operações de saneamento e de
reequilíbrio consolidar e substituir a dívida administrativa por dívida
financeira, seria contraditório excluir as dívidas de curto prazo, já
que os municípios recorrem exactamente a planos de saneamento e
de reequilíbrio financeiro porque necessitam de meios financeiros
para pagar tais dívidas;
10. A expressão “pode ser”, contida no art.º 41.º, n.º 3, da LFL, só
pode querer significar que a existência de qualquer uma das
situações aí referidas não implica de per si a declaração
governamental de uma situação de desequilíbrio financeiro
estrutural ou de ruptura financeira;
Mod. TC 1999.001
11. A intervenção governamental, nesta sede, tem de assentar numa
das situações referidas no n.º 3 daquele preceito, mas não dispensa
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Tribunal de Contas
a análise da situação concreta (na qual estarão, por certo,
englobadas outras variáveis) da existência efectiva de uma situação
de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira;
12. As situações referidas naquelas alíneas destinam-se apenas a
definir os casos em que a situação de desequilíbrio estrutural “pode
ser” declarada por iniciativa governamental, mesmo contra a
vontade do município;
13. Improcede, por isso, o fundamento de recusa do visto ao
contrato baseado no facto de existirem dívidas a fornecedores de
montante superior a 50% das receitas totais do ano anterior (alínea
a) do n.º 3 do art.º 40.º da LFL).
14. Um “estudo fundamentado sobre a situação financeira da
autarquia” é um conceito relativamente indeterminado, cuja definição
confere à Administração uma certa margem de liberdade no seu
preenchimento;
15. Os conceitos indeterminados estão sempre sujeitos ao escrutínio
do Tribunal relativamente a vícios de forma por falta ou insuficiente
fundamentação, de desvio de poder e de erro sobre os
pressupostos de facto, ou mesmo quando possam ser densificados
com elementos da experiência comum que qualquer cidadão
normalmente diligente possui;
16. Um estudo fundamentado sobre a situação financeira da
autarquia, ou mesmo sobre a situação financeira de uma
pessoa singular, nunca poderá ser um estudo que não inclua a
Mod. TC 1999.001
situação económica-financeira dos últimos anos (v.g. 3 a 5 anos),
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Tribunal de Contas
pois só assim se conseguirá fazer um diagnóstico da situação
económico-financeira do Município ou de uma qualquer pessoa
singular, e com base neste fazer-se um estudo prospectivo que
tenha objectivos correctivos quantificados e controláveis, cujo o
resultado, tratando-se de um Município, se traduzirá na
Demonstração de Resultados, Balanços e Fluxos de Caixa,
previsionais, elaborados de acordo com os diversos códigos de
classificação económica das receitas e das despesas, nos termos
do DL n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, e respectivos Mapas de
Suporte;
17. Os quadros presentes em sede de 1.ª instância (quadros 1, 2
e 3, insertos no denominado “Estudo Fundamentado sobre a
Situação Financeira do Município e Plano de Saneamento
Financeiro”, reportam dados de Dezembro de 2006 (quadro 3),
Junho de 2007 e Dezembro de 2007, sendo manifestamente
insuficientes para descortinar quais as razões que conduziram
à situação financeira do Município;
18. Tal só seria possível se o Estudo apresentado tivesse sido
sustentado num diagnóstico económico-financeiro do histórico do
município durante um período significativamente mais longo (v.g. 3 a
5 anos), o que não é o caso;
19. Ou seja, estamos perante um Estudo que de fundamentado
nada tem (art.º 125.º do CPA), o que torna inviável a apreciação do
Plano de Saneamento Financeiro e prejudica a sua apreciação;
20. Esta afirmação assenta, de resto, em dados da experiência
comum; para diagnosticar a situação financeira de uma qualquer
Mod. TC 1999.001
pessoa singular excessivamente endividada e equacionar soluções
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Tribunal de Contas
para futuro no sentido de debelar de forma sustentada a situação de
excessivo endividamento em que aquela pessoa se encontra é
necessário apreciar o seu histórico financeiro.
21. Assim, na ausência de um diagnóstico económico-financeiro que
permita estabelecer a “linha” de tendência da situação económico-
financeira do Município e definir objectivos específicos,
mensuráveis, assumidos, realistas e controláveis propensos à
inflexão da actual situação económico-financeira através de
adequados mecanismos de feedback conducentes ao saneamento
económico-financeiro sustentado do Município, concluímos, além
do mais, pela impossibilidade de apreciação do Plano de
Saneamento Financeiro por este apresentado;
22. O acto de Assembleia Municipal que aprovou o contrato de
empréstimo está, assim, em desconformidade com o nºs 2,3 e 1 do
art.º 40.º da LFL, o que consubstancia a violação directa de
normas financeiras, estando ainda eivado do vício de erro nos
pressupostos, por inexistir um estudo fundamentado (ou
insuficientemente fundamentado) sobre a situação financeira da
autarquia, o que com grande margem de verosimilhança é
susceptível de alterar o resultado financeiro do contrato;
23. Estamos, assim, perante dois fundamentos de recusa do visto ao
contrato (art.º 44.º, n.º 3, alínea b) e c) da Lei 98/97, de 26/08).
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Tribunal de Contas
ACÓRDÃO N.º 11 /08-18-JUL-2008-1.ª S-PL
RECURSO ORDINÁRIO N.º 1/2008
(Processo n.º 1 345/07)
1. RELATÓRIO
1.1. A Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, inconformada
com o Acórdão n.º 138/2007, que recusou o visto ao contrato de
abertura de crédito, celebrado entre aquela entidade e a Caixa
Geral de Depósitos, com vista ao Saneamento Financeiro –
Pagamento de Dívidas a Terceiros, conforme Anexo I apenso ao
contrato, do qual faz parte integrante, do mesmo veio interpor
recurso, concluindo como se segue:
“I – Será adequado que a matéria de facto seleccionada no ponto 2
do Acórdão seja rectificada e corrigida pelo modo seguinte:
Na alínea b) passar a constar o seguinte:
“O financiamento contratado destina-se a ser utilizado no saneamento
financeiro da autarquia, consolidando dívida a fornecedores, cuja
identificação consta do Anexo I ao contrato de empréstimo”;
Na alínea c) passar a ter a seguinte redacção:
“As referidas dívidas a fornecedores respeitam a valores facturados
entre 2002 e 2006”;
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
A alínea d) ser eliminada;
Na alínea f) 1.º parágrafo do corpo desta alínea ser corrigido o valor
para: “…24.667.147,41 €…”;
O terceiro parágrafo do corpo da alínea ser eliminado;
A alínea i) ser suprimida;
A alínea K) não deverá ser considerada como um facto para efeitos
da sua inclusão na matéria de facto considerada como tal pelo
Tribunal.
A alínea l) alterada para a seguinte redacção:
“O Estudo e Plano de Saneamento Financeiro referido contém a
previsão de que o Município será capaz de gerar até 2020 as
receitas/proveitos necessários para fazer face aos custos da estrutura,
à amortização do empréstimo e à redução progressiva do
endividamento global ao longo do período da operação, atingindo em
2020 o montante estimativo de 22.134.825 €, correspondente a uma
redução de 59,41% comparativamente com o montante previsto para
finais de 2007”;
II – A contratação do empréstimo não viola o art.º 38.º, n.º 12, da LFL,
na medida em que o Município reformulou o Anexo I ao contrato de
empréstimo dele retirando o valor facturado em 2007;
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
III – A lei – art.º 40.º, n.º 1, da LFL, estabelece os requisitos para o
recurso a empréstimo destinado a saneamento financeiro municipal, a
saber: desequilíbrio financeiro conjuntural, reprogramação da dívida e
consolidação de passivos, e da operação não resultar aumento do
endividamento líquido do Município;
IV – O Acórdão, no ponto 3.g), reconhece que o empréstimo em
apreço reúne os requisitos do art.º 40.º, no que concerne aos itens
saneamento financeiro, consolidação de passivo financeiro e não
aumento do endividamento líquido;
V – Resulta do regime legal instituído pelo art.º 41.º da LFL que a
situação de desequilíbrio financeiro estrutural constitui uma figura ou
situação jurídica decorrente de uma decisão da Assembleia Municipal
ou, subsidiariamente, do Governo.
VI – À data em que o contrato foi remetido ao Tribunal, nem a
Assembleia Municipal nem, subsidiariamente, o Governo declararam a
situação de desequilíbrio financeiro estrutural do Município, nem o
podiam fazer, porquanto o fundamento da alínea a) do n.º 3 da
disposição legal em apreço só é verificável posteriormente a 31 de
Dezembro de 2007 e mais precisamente após 30 de Abril de 2008, até
porque a LFL só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007 e a
apreciação de contas pelos órgãos competentes só se verifica naquele
mês.
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
VII – Espera-se do Tribunal que profira uma decisão que tenha por
fundamento uma situação jurídica real, que só pode ser
consubstanciada pela aludida declaração; e não que profira uma
decisão que assenta numa mera situação hipotética consistente numa
projecção apresentada pelo próprio Município.
VIII – Decorre ainda do regime legal em vigor que a situação de
eventual desequilíbrio financeiro ou ruptura financeira pela Assembleia
Municipal ou subsidiariamente por despacho conjunto dos Ministros
das Finanças e da tutela às autarquias locais;
IX – Esta só pode ser proferida posteriormente a 31 de Dezembro de
2007 (porque só então termina a execução do ano económico-
financeiro de 2007) e após a apreciação de contas pelos órgãos
municipais competentes até finais de Abril de 2008.
X – Na ausência de declaração formal pela Assembleia Municipal ou
subsidiariamente pelo Governo, inexiste a situação de desequilíbrio
financeiro estrutural ou ruptura financeira; ainda em consequência da
natureza formal deste instituto não é defensável nem licito sustentar-se
encontrar-se o Município incurso em situação de desequilíbrio
financeiro estrutural/ruptura financeira;
XI – A decisão recorrida, ao considerar encontrar-se o Município em
Mod. TC 1999.001
situação de desequilíbrio financeiro estrutural é susceptível de
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Tribunal de Contas
configurar violação do Princípio Constitucional da Separação de
Poderes, consagrado no art.º 2.º da C.R.P.
XII – A Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara, enquadrou e
considerou a situação financeira da Autarquia como de desequilíbrio
financeiro conjuntural suportando a sua decisão, por um lado, em
critérios técnicos e princípios legais designadamente, nos princípios da
prudência e da equidade intergeracional, e, por outro lado, no
cumprimento da imposição legal de obstar a que a dívida a
fornecedores ultrapassasse o limite legal estabelecido.
XIII – Acresce que e por imperativo legal, o Município tinha o dever de
utilizar os mecanismos legais à sua disposição para evitar que tal
hipótese (ruptura financeira) viesse a verificar-se após 31 de Dezembro
de 2007 e mais precisamente após 30 de Abril de 2008;
XIV – Este dever legal de agir e de tomar medidas antecipadas e
cautelares decorre expressamente do art.º 40.º, n.º 1, da LFL – o dever
de reprogramar a dívida e consolidar o passivo.
XV – À luz da nova LFL “o restabelecimento do equilíbrio num prazo
razoável” deve ser entendido como manter-se regularmente em
níveis inferiores ao tecto legal da dívida a fornecedores (dívida a
fornecedores de montante inferior das receitas totais do ano anterior), o
que ocorre com a operação e no decurso da mesma;
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
XVI – Decorre ainda da parte final da alínea b) do art.º 2.º do DL n.º
322/85, de 6 de Agosto, que só é permitido o recurso a contratos de
reequilíbrio financeiro “depois de esgotada a utilização de todos os
instrumentos legais possíveis”.
XVII – Uma insuficiência de cobranças de receitas previstas, em anos
anteriores, para fazer face a compromissos assumidos, traduz um
desequilíbrio financeiro conjuntural, obrigando à utilização do
instrumento legal possível e disponível do art.º 40.º, n.º 1 da LFL face:
 ao momento temporal;
 à falta de declaração pelos órgãos competentes da situação de
desequilíbrio estrutural; e
 não ter ainda esgotado os mecanismos legais previstos na actual
LFL
XVIII – A lei não estabelece qualquer indicador nem foi até ao
momento produzida legislação complementar que o estabeleça e não
se encontram reunidas as condições e requisitos dos nºs 2 e 3 do art.º
41.º da LFL, por argumento “a contrário” somos conduzidos à definição
e caracterização da situação do Município como de desequilíbrio
conjuntural.
XIX – O contrato de empréstimo submetido a visto decorre, assim, de
uma situação de desequilíbrio financeiro conjuntural do Município, já
declarada pelos seus órgãos competentes, reunindo todos os
Mod. TC 1999.001
requisitos de que o art.º 40.º, n.º 1, da LFL, faz depender a contracção
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Tribunal de Contas
do empréstimo, não violando, também, consequentemente o art.º 41.º
do mesmo diploma.
XX – Os quadros 6 e 7 do Estudo e Plano demonstram que:
 a capacidade de redução do endividamento/dívida total do
Município em 59,41%, atingindo o montante de 22.134.825 €;
 a capacidade de renovação da dívida a fornecedores e a
redução sucessiva do seu peso relativamente às receitas
totais do ano anterior. A dívida total a fornecedores atingirá o
seu peso máximo de 40% sob a receita no ano de 2008 e
representando 31% das receitas totais do ano anterior no ano
de 2020;
XXI – O Estudo e Plano demonstram que, anualmente, o
Município procederá a pagamentos sempre superiores aos
custos totais da estrutura e investimento (ver quadros 5 e 6 do
Estudo e Plano) gerando continuadamente superavites
financeiros (as receitas estruturais cobrem as despesas
estruturais) que garantem o pagamento dos seus compromissos
e demonstrando uma redução sucessiva da dívida total e do seu
endividamento líquido total conforme resulta do quadro 6 do
Estudo e Plano e do quadro 1, pág. 4, do documento “Plano
de Saneamento Financeiro – Informação Complementar” (doc.
E do recurso);
XXII – Não obstante a possibilidade de se gerar um proveito
Mod. TC 1999.001
excepcional de cinco milhões de euros em 2008, por razões de
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Tribunal de Contas
prudência, não considerado no Estudo e Plano, este documento
estima que o endividamento líquido total no final de 2020
representará 41,62% da receita total estimada para o ano de
2019. Esta percentagem e a redução sucessiva da dívida, traduz
a capacidade da sua renovação e a capacidade da autarquia
solver compromissos e resolvê-los no longo prazo.
XXIII – Efectivamente e para se ter uma ideia da redução:
 Endividamento líquido em 31 de Dezembro de 2006 =
46.178.852,43 €;
 Endividamento líquido em 31 de Outubro de 2007 =
43.286.014,77 €;
 Endividamento líquido projectado a 31 de Dezembro de 2020 =
14.870.852 € – vide Doc. E – Plano Saneamento Financeiro –
Informação Complementar, págs. 2,3 e 4;
XXIV – Assim, o contrato de empréstimo submetido a visto não infringe
qualquer norma de natureza financeira, designadamente não infringe
os artigos 40.º e 41.º da Lei n.º 2/2004;
XXV – Pelo que, e consequentemente, não se verificam os requisitos
legais (art.º 44.º da Lei 98/97) para que seja recusado o visto,
efectuando a decisão recorrida errada subsunção legal da matéria de
facto;
Mod. TC 1999.001
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Tribunal de Contas
XXVI – A decisão recorrida viola os artigos 40.º e 41.º da LFL, bem
como o artigo 44.º da Lei n.º 98/97 e infringe ainda o Princípio
Constitucional da Separação de Poderes (art.º 2.º da Constituição);
XXVII – O Orçamento de 2007 foi elaborado e aprovado na vigência da
anterior LFL, sendo expectável que a sua vigência se desenvolva num
ciclo completo de gestão com base nas normas que o viram nascer.
XXVIII – A aplicação da nova LFL ao Orçamento de 2007, aprovado em
2006, poderá consubstanciar uma aplicação retroactiva deste diploma,
com violação do art.º 10.º do Código Civil;
XXIX – Finalmente, é questionável saber até que ponto a
verificabilidade do indicador/requisito estatuído na alínea a) do n.º 3 do
art.º 41.º da LFL, não ocorrerá apenas e só completado o ciclo de
gestão à luz do novo paradigma instituído pela nova LFL e, portanto, só
aferível após 31 de Dezembro de 2008.
Juntou 8 documentos e um Parecer de Luís D.S. Morais, Doutor em
Direito.
1.2. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no
sentido do improvimento do recurso, com os fundamentos do mesmo
constantes – fls. 127 a 143.
1.3. Foram colhidos os vistos legais.
Mod. TC 1999.001
15

Tribunal de Contas
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de
facto:
a) O contrato foi concluído em 23 de Outubro de 2007;
b) O financiamento contratado destina-se a ser utilizado no
saneamento financeiro da autarquia, consolidando dívidas a
terceiros, cuja identificação consta do Anexo I ao contrato de
empréstimo;
c) As referidas dívidas a terceiros respeitam a valores facturados
entre 2002 e 2007;
d) O valor facturado em 2007 foi de €768.444,38;
e) Os dados fornecidos pela autarquia indicam que o Município
ainda não excedeu o limite de endividamento a que se refere o
n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro,
tendo um saldo de €7.139.012,90;
f) No entanto, o seu endividamento líquido total excede
largamente o limite fixado no n.º 2 do mesmo artigo:
 O máximo de endividamento líquido permitido à
autarquia para 2007 seria €24.563.539,81;
 A autarquia reporta em 31 de Outubro de 2007 um
endividamento líquido de €43.286.014,77,
apresentando, assim, um excesso de €18.722.474,96
relativamente ao permitido;
Mod. TC 1999.001
16

Tribunal de Contas
 A evolução estimada do endividamento líquido, tal
como reflectida no quadro 6 do Plano de Saneamento
Financeiro (cfr. fls. 21 dos autos), aponta para o seu
aumento no final de 2007;
g) O Município indica um valor de €26.451.515 como valor
estimado da sua dívida a fornecedores, no final de 2007 (vd.
fls. 16 dos autos);
h) Os dados contabilísticos constantes do processo (Balancete
Analítico a fls. 143 e segs. e Mapa Demonstrativo do
Endividamento Líquido a fls. 162) evidenciam, só nas Contas
22 (Fornecedores) e 26.1 (Fornecedores de Imobilizado), um
valor global de dívida de €29.091.466,93 em 15 de Outubro de
2007 e de €29.900.228,05 em 31 de Outubro de 2007;
i) O saldo devedor de outras Contas não consideradas pela
autarquia, como por exemplo a 26.7 (Consultores, Assessores
e Intermediários) e a 26.8 (Devedores e Credores Diversos),
aponta para que a dívida a considerar é mesmo
significativamente superior;
j) A receita total do Município em causa no ano de 2006 foi de
€31.061.380,91 (vd. informação prestada a fls. 16)1;
k) Do Estudo e Plano de Saneamento Financeiro, levado à
apreciação da Câmara e da Assembleia Municipal, e constante
do processo a fls. 8 e segs., afirma-se, na respectiva Nota
Introdutória: “o Município encontra-se numa situação de
desequilíbrio financeiro conjuntural”, e no ponto 1.6 (Análise
Mod. TC 1999.001
17

Tribunal de Contas
do equilíbrio financeiro municipal): “reflectindo o Município uma
situação de desequilíbrio financeiro estrutural”;
l) O Estudo e Plano de Saneamento Financeiro referido contém
a previsão de que o Município será capaz de gerar até 2020
as receitas/proveitos necessários para fazer face aos custos
da estrutura, à amortização do empréstimo e a alguma
redução do endividamento global, mas manterá significativos
níveis de endividamento a fornecedores (cfr. Nota Introdutória
e Quadros 5, 6 e 7 do Estudo a fls. 8 e segs.).
2.2. Com base nos factos acima descritos, o Acórdão recorrido
recusou o visto ao contrato, com base na fundamentação jurídica
que, em síntese, se transcreve:
“ (…)
4. DO SANEAMENTO E DO REEQUILÍBRIO FINANCEIRO MUNICIPAL
a) O artigo 40.º da Lei n.º 2/2007 (Lei das Finanças Locais) refere no seu
n.º 1: “Os municípios que se encontrem em situação de desequilíbrio
financeiro conjuntural devem contrair empréstimos para saneamento
financeiro, tendo em vista a reprogramação da dívida e a consolidação
de passivos financeiros, desde que o resultado da operação não
aumente o endividamento líquido dos municípios”;
b) O artigo 41.º da mesma Lei refere no seu n.º 1: “Os municípios que se
encontrem em situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de
ruptura financeira são sujeitos a um plano de reestruturação financeira”,
no qual se define, de acordo com o n.º 4: “a) As medidas específicas
necessárias para atingir uma situação financeira equilibrada,
Mod. TC 1999.001
1
Valor coincidente com os dados da Conta de Gerência de 2006 entregue neste Tribunal.
18

Tribunal de Contas
nomeadamente no que respeita à libertação de fundos e à contenção de
despesas; b) As medidas de recuperação da situação financeira e de
sustentabilidade do endividamento municipal, durante o período de
vigência do referido contrato, designadamente o montante do
empréstimo a contrair; c) Os objectivos a atingirem no período do
reequilíbrio e seu impacte anual no primeiro quadriénio.”;
c) A Lei n.º 2/2007 não define quais são os indicadores que caracterizam a
situação de desequilíbrio financeiro conjuntural, nem foi, até ao
momento, produzida legislação complementar que o faça;
d) O artigo 40.º da Lei das Finanças Locais, no seu n.º 3, prevê que a
Assembleia Municipal aprove, sob proposta da Câmara, o plano de
saneamento financeiro a aplicar em caso de desequilíbrio financeiro
conjuntural, e o n.º 2 do artigo 41.º determina que cabe à Assembleia
Municipal, sob proposta da Câmara, declarar a situação de desequilíbrio
financeiro estrutural ou de ruptura financeira.
Na ausência de uma definição legal, parece, assim, que a estes órgãos
cabe densificar e demonstrar a natureza da situação financeira da
autarquia, sendo certo que o hão-de fazer com base em critérios
técnicos e tendo em conta princípios e limitações legais;
e) Tendo em atenção o que referem a Lei das Finanças Locais e a Lei de
Enquadramento do Orçamento do Estado a propósito do equilíbrio
orçamental, como acima se apontou no ponto 3.a), podemos concluir que
o desequilíbrio financeiro de uma autarquia se verifica quando as receitas
efectivas, excluindo o recurso ao crédito, não sejam suficientes para
fazer face às despesas efectivas do mesmo orçamento, nelas se
incluindo necessariamente os encargos assumidos e não pagos em
exercícios anteriores2;
f) O facto de a própria legislação financeira estabelecer a possibilidade de
as autarquias recorrerem ao crédito para financiamento de determinados
Mod. TC 1999.001
2
Como decorre do artigo 16.º da Lei de Enquadramento Orçamental
19

Tribunal de Contas
tipos de despesa e fixar limites ao seu endividamento anual, leva-nos a
considerar que, quando as receitas, incluindo as provenientes de
empréstimos contratados dentro dos parâmetros legais, forem suficientes
para financiar todas as despesas previstas, estamos perante uma
situação de desequilíbrio financeiro tida como legalmente admissível e
financeiramente sustentável, o que já não acontecerá quando as
receitas, incluindo empréstimos admissíveis, não forem suficientes para
cobrir despesas e compromissos;
g) Este conceito estava já presente nos Decretos-Lei n.ºs 258/79, de 28 de
Julho, e 322/85, de 6 de Agosto, que regulamentaram as já revogadas
leis das finanças locais, então aprovadas, respectivamente, pela Lei n.º
1/79, de 2 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março.
O Decreto-Lei n.º 258/79, de 28 de Julho, caracterizava, no seu artigo
4.º, como uma situação de grave desequilíbrio das finanças municipais a
“insuficiência das cobranças de receitas previstas para fazer face a
compromissos assumidos”, preconizando a contracção de empréstimos
“tendo em vista o restabelecimento do respectivo equilíbrio num prazo
razoável”;
O Decreto-Lei n.º 322/85, de 6 de Agosto, estabelecia, no seu artigo 2.º,
que as situações de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura
financeira se definiam, nomeadamente, pelo “não cumprimento
atempado das obrigações assumidas para com terceiros, em virtude da
insuficiência de recursos financeiros, depois de esgotada a utilização de
todos os instrumentos legais possíveis”;
h) De acordo com o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, “conjuntural”
é o “que está ligado ou decorre de uma dada conjuntura”, sendo a
“conjuntura” “uma combinação ou concorrência de acontecimentos ou
circunstâncias num dado momento”.
Por sua vez, a Enciclopédia Luso-Brasileira de Cultura define “estrutura”,
Mod. TC 1999.001
em sentido económico, como um conjunto de dados que caracterizam
20

Tribunal de Contas
um determinado conjunto, mantendo-se invariáveis em certo período
normalmente longo, e a Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do
Estado, afirma que os dados estruturais, ainda que possam não ser
permanentes, são relativamente estáveis, enquanto que a conjuntura
económica se caracteriza por variações de curto prazo.
A generalidade dos autores de economia e finanças públicas 3 utilizam
estes conceitos com este mesmo perfil, ligando o conceito de estrutural
ao que é estável no longo prazo e o conceito de conjuntural ao que varia
no curto prazo.
i) Uma vez que os conceitos económicos e financeiros de conjuntura e
estrutura são aplicados em função do tempo, parece que o desequilíbrio
financeiro deve ser considerado conjuntural ou estrutural consoante a
facilidade e rapidez com que pode ser corrigido, ou seja, em função das
medidas e do tempo necessário para que as receitas voltem a ser
suficientes para fazer face aos compromissos;
j) Mas, a possibilidade de uma análise casuística, de acordo com aquele
critério geral, cede perante o disposto no n.º 3 do artigo 41.º da actual Lei
das Finanças Locais. Nele, a própria lei determina que, verificadas certas
circunstâncias, entidades externas à autarquia possam, se ela não o
fizer, declarar a situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de
ruptura financeira, nos seguintes termos:
“A situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura
financeira pode ser, subsidiariamente, declarada por despacho
conjunto do Ministro das Finanças e do Ministro que tutela as
autarquias locais, após comunicação da Direcção-Geral das Autarquias
Locais, sempre que se verifique uma das seguintes situações:
a) A existência de dívidas a fornecedores de montante superior a 50%
das receitas totais do ano anterior;
Mod. TC 1999.001
3
Cfr., por exemplo, Paul A. Samuelson ou António Sousa Franco
21

Tribunal de Contas
b) O incumprimento, nos últimos três meses, de dívida de algum dos
seguintes tipos, sem que as disponibilidades sejam suficientes para
a satisfação destas dívidas no prazo de dois meses:
i. Contribuições e quotizações para a segurança social;
ii. Dívidas ao Sistema de Protecção Social aos funcionários e
agentes da Administração Pública (ADSE);
iii. Créditos emergentes de contrato de trabalho;
iv. Rendas de qualquer tipo de locação.”
Esta disposição, e os poderes de intervenção que consagra, só se
compreendem se significarem que qualquer destas circunstâncias é
sempre e objectivamente considerada pela própria lei como indicador de
ruptura financeira ou desequilíbrio estrutural, evidenciando uma situação
financeiramente tão grave que dispensa a análise e demonstração
casuística da natureza do desequilíbrio financeiro em causa. Não pode
haver outra razão para se admitir uma tão forte ingerência na autonomia
financeira autárquica;
k) Os elementos constantes do processo, referidos nos pontos 2. g), h), i) e
j) deste Acórdão, evidenciam que o Município de Oliveira de Azeméis tem
dívida a fornecedores que se situa, no mínimo, entre 85 e 96% das
receitas totais do ano anterior (consoante se considere o valor estimado
pela autarquia para o final do ano ou os valores constantes dos
documentos contabilísticos juntos), podendo até ser superior, o que, nos
termos do artigo 41.º, n.º 3, alínea a) da Lei n.º 2/2007, consubstancia
uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou ruptura financeira,
como, aliás, a própria autarquia reconhece (vd. ponto 2.k);
l) Por outro lado, o Plano de Saneamento Financeiro junto ao processo
demonstra ainda que a projecção de receita do Município até 2020,
incluindo a proveniente do endividamento, não lhe permite, nem durante
Mod. TC 1999.001
todo o período nem nessa altura, fazer face aos seus compromissos,
uma vez que se continuam a prever todos os anos dívidas a
22

Tribunal de Contas
fornecedores representando perto de 50% das receitas dos anos
precedentes.
Ao invés da análise e terminologia adoptada pela autarquia,
considerando tal situação como de “equilíbrio financeiro”, a referida
situação consubstancia um claro desequilíbrio financeiro estrutural, já
que, mesmo abaixo do limiar referido na alínea a) do n.º 3 do artigo 41.º
da Lei n.º 2/2007, se mantém uma permanente incapacidade para solver
compromissos, que não é resolvida no longo prazo, nem mesmo com
recurso ao empréstimo e plano de saneamento financeiro que se
pretende aplicar;
m) Quer nas situações de desequilíbrio financeiro conjuntural quer nas de
desequilíbrio financeiro estrutural, os Municípios podem recorrer à
contratação de empréstimos para recuperação financeira, sendo, no
entanto, diferentes os procedimentos a adoptar, o conteúdo dos planos
de saneamento ou reestruturação financeira que os devem enquadrar, os
constrangimentos financeiros e de gestão durante o período da
respectiva execução e as consequências do incumprimento (cfr. artigos
40.º e 41.º da Lei n.º 2/2007).
5. EM CONCLUSÃO
Os Municípios têm latitude para, de acordo com indicadores económico-
financeiros, avaliar e demonstrar a natureza conjuntural ou estrutural do seu
desequilíbrio financeiro, embora condicionada aos princípios e limitações legais.
Mas essa latitude cessa no caso das circunstâncias referenciadas no n.º 3 do artigo
41.º da Lei n.º 2/2007, em que é a própria lei a considerar que elas caracterizam
objectivamente uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou ruptura
financeira.
No município em apreciação verifica-se a situação prevista na alínea a) do referido
Mod. TC 1999.001
n.º 3 do artigo 41.º e demonstra-se que, no longo prazo, se mantém a incapacidade
de solver compromissos.
23

Tribunal de Contas
Ocorrendo uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural, pode aplicar-se no
caso em apreço um plano de reequilíbrio financeiro, de acordo com os
procedimentos e condições definidos no artigo 41.º da Lei n.º 2/2007, mas não um
empréstimo para saneamento financeiro, o qual, de acordo com o teor do n.º 1 do
artigo 40.º da lei em referência, apenas seria possível numa situação de
desequilíbrio financeiro conjuntural.
A contratação do presente empréstimo viola o disposto nos artigos 38.º, n.º 12, 40.º
e 41.º da Lei n.º 2/2007, normas de natureza financeira.
Nos termos da alínea b) do artigo 44.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com as
alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 48/2006, de 29 de Agosto, e 35/2007, de 13
de Agosto, a violação de normas financeiras constitui fundamento para a recusa de
visto aos contratos submetidos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
Os dados financeiros fornecidos apontam para que o Município de Oliveira de
Azeméis mantém um significativo excesso de endividamento líquido, podendo
mesmo não cumprir a obrigação de redução imposta pelo n.º 4 do artigo 33.º da Lei
n.º 53-A/2006. Esta situação consubstanciaria uma eventual infracção financeira
agravada (cfr. artigos 65.º, n.º 1, alínea f) da Lei n.º 98/97, e 92.º, n.º 1, da Lei n.º
91/2001, nas suas redacções actuais).
6. DECISÃO
Pelos fundamentos indicados, e por força do disposto na alínea b) do artigo 44.º da
Lei n.º 98/97, acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª
Secção, em recusar o visto ao contrato acima identificado.
Mais acordam em determinar ao Município de Oliveira de Azeméis que, até 15 de
Janeiro de 2008, remeta à 1.ª Secção do Tribunal de Contas a informação
necessária ao apuramento do seu endividamento líquido em 31 de Dezembro de
2007, a fim de que seja avaliada a eventual responsabilidade financeira a que
possa haver lugar.”.
Mod. TC 1999.001
24

Tribunal de Contas
2.2.1. Dos invocados erros sobre a apreciação da matéria
de facto
2.2.1.2.
Na alínea b) do probatório deu-se como assente:
“O financiamento contratado destina-se a ser utilizado no saneamento
financeiro da autarquia, consolidando dívidas a terceiros, cuja a
identificação consta do Anexo I ao contrato de empréstimo”
Pretende a Recorrente que tal alínea do probatório seja substituída
pelos seguintes dizeres:
“O financiamento contratado destina-se a ser utilizado no saneamento
financeiro da autarquia, consolidando dívida a fornecedores, cuja a
identificação consta do Anexo I ao contrato de empréstimo”.
Fundamenta a sua pretensão na seguinte alegação:
“O financiamento contratado não se destina à consolidação de dívidas
a terceiros, porquanto não engloba todas as dívidas do Município, mas
antes se destina à consolidação parcial do passivo financeiro
respeitando somente a dívidas a fornecedores (fornecedores – conta
22 e fornecedores de imobilizado – conta 26.1)
Tal é constatável pela lista anexa ao contrato que apenas inclui
fornecedores, lista esta que contém o núcleo essencial da
finalidade/objecto do empréstimo.”
Mod. TC 1999.001
25

Tribunal de Contas
Vejamos:
 O POCAL ou outros POC’s estruturam o Balanço em classes de
contas, v.g., Disponibilidades, que inclui as contas 11. Caixa,
12. Depósitos à ordem, etc., Terceiros, onde se integram, entre
outras, as contas 21. Clientes, contribuintes e utentes, 22.
Fornecedores, 23. Empréstimos obtidos.
 De acordo com essa terminologia, na classe de Terceiros tanto
se encontram as contas que representam dívidas a receber de
terceiros (Clientes), como as dívidas a pagar a terceiros
(Fornecedores, Empréstimos obtidos, Estado e outros entes
públicos, Outros credores), as primeiras como elemento do
activo, e as segundas integrando o passivo do Balanço.
 Assim, em abstracto, consolidar dívidas a terceiros não é o
mesmo que consolidar dívidas a fornecedores, justamente
porque, no primeiro caso, estaríamos a falar de um conjunto de
dívidas muito mais amplo do que aquelas que são abrangidas
pelo segundo.
 No caso concreto, é perfeitamente claro que a utilização da
expressão “consolidando dívidas a terceiros”, porque escorada
num contrato e num conjunto de documentos de suporte que,
objectivamente, visam o pagamento da dívida a fornecedores,
só pode ser entendida neste último sentido.
Mod. TC 1999.001
26

Tribunal de Contas
 Aliás, note-se que a expressão utilizada na alínea b) do nº 2 do
Acórdão nº 138/07, de 11/12, “consolidando dívidas a terceiros
cuja identificação consta do Anexo I ao contrato de empréstimo”,
tem uma óbvia e directa ligação às dívidas a fornecedores (que
são as que constam no referido Anexo) e, por outro lado, que o
próprio contrato subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal
em representação do Município, aponta, na sua cláusula 3., que
a finalidade do mesmo é o “Pagamento de Dívidas a
Terceiros…”, facto este que parece não ter levantado qualquer
dúvida nem impediu a assinatura do contrato.
 Por conseguinte, mesmo tecnicamente, no caso, é indiferente a
utilização de uma ou outra das expressões, porquanto todos os
elementos de suporte permitem, sem qualquer margem de
dúvida, concluir num único sentido – está-se a falar de
consolidação de dívida a fornecedores.
Assim, e nos termos e com os fundamentos supra referidos, julga-se
procedente o erro invocado (erro de natureza meramente formal),
passando a alínea b) do ponto 1. do probatório a ter a seguinte
redacção:
b) O financiamento contratado destina-se a ser utilizado no
saneamento financeiro da autarquia, consolidando dívida a
fornecedores, cuja a identificação consta do Anexo I ao contrato de
Mod. TC 1999.001
empréstimo”.
27

Tribunal de Contas
2.2.1.3.
As alíneas c) e d) do probatório dão como assente:
“c) As referidas dívidas a terceiros respeitam a valores facturados entre
2002 e 2007”;
“d) O valor facturado em 2007 foi de €768.444,38”.
Pretende a recorrente que a alínea c) passe a ter a seguinte
redacção:
“As referidas dívidas a fornecedores respeitam a valores facturados
entre 2002 e 2006” e que a alínea d) seja consequentemente
eliminada.
Alega a Recorrente que, entretanto, procedeu à reformulação do
Anexo I ao contrato de empréstimo dele retirando o valor
facturado em 2007, que se apurou ser de 752.951,27€ e não de
768.444,38 € (conforme Documento A, que adiante se junta, aprovado
em reunião da Câmara de 18/12/2007 de acordo com a reunião da acta
da referida reunião – Doc. B e novo Anexo I/lista reformulada – Doc. C)
Vejamos.
A) Considerandos, produzidos “a latere”:
 A alínea c) do ponto 1 do Acórdão está consonante com os
dados constantes do Anexo I ao contrato, o qual reporta as
dívidas a fornecedores relativas ao período de 2002 a 2007.
1. Ora, se a autarquia vem agora apresentar, em sede de recurso, uma
Mod. TC 1999.001
nova lista de dívidas a fornecedores, nova no sentido em que da
28

Tribunal de Contas
primeira retira as dívidas de 2007 e inclui umas outras, relativas a
2005 e todas do fornecedor Fernando Gomes da Cruz, estas últimas
de montante exactamente igual às dívidas de 2007 que foram
retiradas, na verdade o que se passa agora a ter é uma lista
respeitante a um período diferente – 2002 a 2006.
 Contudo, sempre se poderiam colocar as seguintes questões:
- Se existiam dívidas ao fornecedor Fernando Cruz, dívidas essas
de 2005, no montante de € 752.951,27 (note-se que as mesmas
constam como último registo na lista de dívidas a fornecedores
reformulada, com o número interno de factura – NIF – 8935, vd.
fls. 90 dos autos de recurso) por que motivo não constavam elas
da lista com a designação Anexo I ao contrato, inicialmente
enviada?
- E existindo essas dívidas, não será de se considerar a eventual
existência de outras?
- E será crível que dívidas dadas como sendo de 2007, de uma
população de fornecedores perfeitamente identificados e que não
inclui o indicado Fernando Cruz, cujo montante global é de €
752.951,27, sejam retiradas da listagem, listagem essa que vem
a ser reformulada e da qual passa a constar uma dívida de 2005,
daquele fornecedor e pelo mesmo exacto valor de € 752.951,27?
Na falta de respostas objectivas, muito mais do que saber se
seria correcto alterar a referida alínea c), caberia interrogarmo-
Mod. TC 1999.001
29

Tribunal de Contas
nos sobre a integralidade e a fidedignidade da listagem
apresentada.
Mas mais relevante do que os considerandos produzidos, importa
saber se, a Recorrente, em sede de recurso jurisdicional, pode vir
alterar o objecto do recurso, alegando e provando factos novos.
Dispõe o art.º 99.º, n.º 5, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, sob a
epígrafe “Tramitação”:
“Em qualquer altura do processo o relator poderá ordenar as
diligências indispensáveis à decisão do recurso”.
Também o art.º 100.º, n.º 2, sob a epígrafe “Julgamento” dispõe
que:
“Nos processos de fiscalização prévia o Tribunal pode conhecer de
questões relevantes para a concessão ou recusa do visto, mesmo que
não abordadas na decisão recorrida ou na alegação do recorrente, se
suscitadas pelo Ministério Público no respectivo parecer, cumprindo-se
o disposto no n.º 3 do art.º 99.º”.º
Como interpretar tais normas?
As referidas normas deverão ser analisadas de forma conjugada.
O art.º 99.º, n.º 5, permite ao Relator do processo ordenar todas as
Mod. TC 1999.001
diligências indispensáveis com vista à decisão de recurso, e o art.º
30

Tribunal de Contas
100.º, n.º 2, permite ao Tribunal conhecer de questões relevantes para
a concessão ou recusa do visto, mesmo que não abordadas na
decisão recorrida ou na alegação do recorrente, se suscitadas pelo
Ministério Público no respectivo parecer, cumprindo-se o princípio do
contraditório.
Em síntese, poderemos afirmar o seguinte:
1. O pedido de fiscalização prévia tem por objecto “verificar se os
actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou
representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas
estão conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos
têm cabimento em verba orçamental própria” (art.º 44.º, n.º 1, da Lei
98/97);
2. A causa de pedir é constituída por toda a factualidade que permita
ao juiz concluir pela (i)legalidade - art.º 44.º, n.º 3, al. a), - e pela
(i)legalidade financeira dos referidos actos, contratos ou outros
instrumentos geradores de despesa (…) - art.º 44.º, n.º 3, alíneas b) e
c));
3. Se o pedido de fiscalização prévia tem por objecto um contrato de
empréstimo para saneamento financeiro de um município (art.º 40.º,
nºs 1 da LFL), e se a esse contrato é recusado o visto, o recurso
jurisdicional interposto dessa decisão, ao invés do que acontece no
processo civil (artigos 690.º, n.º 1, e 660.º, ambos do CPCivil), pode ter
por objecto questões não abordadas na decisão recorrida ou na
alegação do recorrente, desde que invocadas pelo Ministério
Público (vide art. 100.º, n.º 2, da Lei 98/97), e que, a nosso ver,
Mod. TC 1999.001
devem ser estendidas ao Recorrente, quanto às questões não
31

Tribunal de Contas
abordadas na decisão de recurso, sob pena de se estar a violar o
princípio da igualdade das partes, estabelecido no art.º 3.º-A do
CPC;
4. De resto, não é por acaso que o n.º 5 do art.º 99.º refere que “em
qualquer altura do processo o relator poderá ordenar as diligências
indispensáveis à decisão do recurso”, o que equivale a dizer que, em
sede de recurso jurisdicional – recurso esse que é, como se sabe,
delimitado pelas conclusões da alegação –, o juiz pode ordenar
diligências que vão muito mais além do conteúdo da decisão
recorrida4, ao invés do que, em regra, ocorre, em sede de processo
civil;
5. Se assim não fosse, em vez da expressão “com vista à decisão do
recurso”, ter-se-ia dito “com vista à decisão objecto da decisão
recorrida”;
6. Ou seja, há aqui um forte pendor do princípio do inquisitório em
detrimento do princípio do dispositivo; e isto mesmo em sede de
recurso jurisdicional.
7. Em face do exposto, e retomando o exemplo atrás referido – o da
contracção de um empréstimo para saneamento financeiro –, pergunta-
se o seguinte:
 Poderão os Juízes, em sede de recurso jurisdicional, conhecer da
legalidade ou da ilegalidade daquele empréstimo, mas, agora,
com alterações significativas e à “posteriori” ao nível dos factos
integradores da causa de pedir?
Mod. TC 1999.001
4
Por exemplo, uma perícia.
32

Tribunal de Contas
 Referindo-nos ao caso concreto poderão os juízes, em sede de
recurso jurisdicional, conhecer da legalidade ou da ilegalidade
daquele empréstimo, mas, agora, com base num estudo sobre a
situação financeira da autarquia fundamentado “a posteriori”
diferente do apresentado em sede de 1.ª instância?
 8. A meu ver a resposta só pode ser negativa, porquanto: (i)
em sede de recurso jurisdicional não pode o Tribunal conhecer de
outro contrato de empréstimo, ou de um contrato de empréstimo
com alterações introduzidas pelo Recorrente e/ou com
fundamentos diversos e “à posteriori” dos apresentados em sede
de 1.ª instância5, sob pena de se estar a conhecer, em sede de
2.ª instância, de um contrato diverso do remetido para efeitos de
fiscalização prévia e que nessa sede deveria ter sido conhecido;
(ii) as “questões relevantes” para efeitos de “concessão ou de
recusa de visto, mesmo que não abordadas na decisão recorrida”
têm, em regra, de se restringir ao pedido de concessão do
visto ao contrato e à sua causa de pedir (factos integradores
dos fundamentos pelos quais se pede a concessão do visto)
talqualmente estes são presentes em sede de 1.ª instância6;
(iii) o mesmo se dirá quanto ao facto do relator poder “ordenar as
diligências indispensáveis à decisão do recurso”; (iv) isto,
obviamente, sem prejuízo, de, inter alia, ser junto um documento,
5
Quanto aos fundamentos admite-se, em abstracto, que sejam invocados novos factos, desde que, no mínimo,
não se reportem a factos essenciais, ou seja, ao núcleo duro da causa de pedir.
6
Por exemplo, quando juiz não se pronunciou sobre questões que podia e devia conhecer, ou conheça de
questões de que não podia tomar conhecimento (art.º 668.º, n.º 1, alínea d)), bem como outros exemplos
retirados do mesmo preceito legal; em sede do direito processual financeiro, ao invés do que acontece em
Mod. TC 1999.001
processo civil, algumas das referidas nulidades não implicarão a anulação da sentença/acórdão com a
consequente remessa dessa sentença/acórdão à 1.ª instância, mas sim o seu conhecimento em sede de 2.ª
instância, observado que se mostre o princípio do contraditório;
33

Tribunal de Contas
mesmo que não superveniente, e que, por si só, seja suficiente
para destruir a prova em que a decisão de recusa de visto
assentou7, de conhecer de factos que não carecem de alegação
ou prova (art.º 514.º do CPCivil), etc..
Em suma:
a) Os poderes/faculdades concedidos pelos artigos 99.º, n.º 5 e 100.º,
n.º 2, ambos da Lei 98/97, de 26/8, em sede de recurso jurisdicional,
têm, em regra,8 de se restringir ao pedido de concessão do
visto ao contrato e à sua causa de pedir (factos integradores dos
fundamentos pelos quais se pede a concessão do visto)
talqualmente estes são presentes em sede de 1.ª instância (art.º
44.º, n.º 1, da Lei 98/97); Trata-se, contudo, de uma afirmação que
tem que ser analisada casuisticamente (ver notas de pé de página).
b) Todas “as questões relevantes para a concessão ou recusa do visto,
mesmo que não abordadas na decisão recorrida ou na alegação do
recorrente”, bem como a poder/dever de o relator “ordenar as
diligências indispensáveis à decisão do recurso” têm que ter uma
relação de conexão fáctica e/ou de direito directa com o contrato
(v.g.) que foi presente ao Tribunal pela respectiva entidade em sede
de 1.ª instância;
7
Estes documentos, quando supervenientes, são quase sempre juntos pelo próprio Recorrente (v.g.
informação de cabimento de verba prestada supervenientemente); outro exemplo será um documento
fundamentador do acto adjudicatório que não foi presente atempadamente em sede de 1.ª instância; em
todos estes casos terá que ser observado o princípio do contraditório..
8
Tenha-se em atenção o que atrás se disse sobre os factos notórios ou sobre a junção de documentos; outra
situação é aquela em que em 1.ª instância se recusou o visto a um contrato por o mesmo conter uma cláusula
ilegal: neste caso ou a entidade interpõe recurso jurisdicional por não estar de acordo com a decisão
Mod. TC 1999.001
proferida em 1.ª instância, ou, caso reveja a sua posição “ex oficio”, deverá remeter novo contrato em que a
ilegalidade se mostre sanada.
34

Tribunal de Contas
c) As referidas “questões relevantes para a concessão ou recusa do
visto, mesmo que não abordadas na decisão recorrida” são
extensíveis ao Recorrente, atento o disposto no art.º 3.º-A do
Código de Processo Civil (princípio da igualdade das partes);
d) Se em sede de recurso jurisdicional o que nos é presente é um
novo contrato ou um contrato alterado e/ou com fundamentação
diversa e à “posteriori”, então, o que o interessado terá que fazer é,
em regra, remeter esse contrato para efeitos de apreciação em sede
de 1.ª instância, e não interpor recurso jurisdicional;
e) Improcedem, assim, as alterações propostas à factualidade
constante das alíneas c) e d) do ponto 1. do probatório, já que as
referidas alterações se fundamentam em documentos juntos e
produzidos posteriormente ao contrato e respectiva fundamentação
que foram presentes ao Tribunal em sede de 1.ª instância, não
tendo, em consequência, sido objecto da decisão de recusa do visto
ao contrato;
f) O contrato e respectiva fundamentação que foram presentes ao
Tribunal em sede de 1.ª instância tinham como pressupostos
fácticos o Anexo I ao contrato, que incluía as dívidas a fornecedores
relativas ao período de 2002 a 2007 e não apenas as dívidas a
fornecedores relativas ao período de 2002 a 2006, dívidas estas que
vêm agora fundamentadas em documentos produzidos “ex post” e
que, por esse facto, também não foram objecto da decisão recorrida
(doc. B e fls. 90 do doc. C, ambos datados de 18/12/2007);
g) O que atrás se disse aplica-se a todos os factos integradores da
Mod. TC 1999.001
causa de pedir e produzidos “ex post”, consubstanciados, ou não,
35

Tribunal de Contas
na alegação e/ou junção de documentos em sede de 2.ª instância, e
que, por essa razão, não foram objecto da decisão recorrida.
2.2.1.4.
A alínea f), 1.º parágrafo do probatório dá como provado o
seguinte:
“O máximo de endividamento líquido permitido à autarquia para 2007
seria €24.563.539,81”
Pretende a Recorrente que o 1.º parágrafo daquela alínea seja
alterado para:
“O máximo de endividamento líquido permitido à autarquia para 2007
seria de €24.667.147,41” e que o 3.º parágrafo daquela alínea seja
eliminado (doc. D. do recurso, fls. 91, documento, agora, junto aos
autos)
Fundamenta a sua pretensão num ofício da DGAL datado de 16 de
Julho de 2007, ou seja, de um documento produzido antes da decisão
proferida em 1.ª instância.
A este propósito, cumpre-nos dizer o seguinte:
O valor constante da alínea f) 1.º parágrafo do ponto 2 do Acórdão,
resulta de dados fornecidos pelos municípios, enviados ao TC a
coberto do ofício n.º 43 600, de 29/10/2007, entrado em 30 de Outubro
de 2007 (vd. fls. 1 dos autos de fiscalização) de onde se extrai que o
Mod. TC 1999.001
valor das receitas municipais, inscrito no Anexo I-A (documento
36

Tribunal de Contas
enviado em cumprimento da Resolução n.º 13/2007, de 27 de Março –
1.ª Secção) atinge o montante de € 19.650.831,85 (vide fls. 157).
Face a tal valor, o montante do endividamento líquido máximo
permitido à autarquia para 2007 seria de € 24.563.539,81 (=
€19.650.831,85 >< 125%) exactamente como consta do acórdão
recorrido. Outras contas não podiam ser feitas.
A autarquia, no entanto, apresenta, agora, em sede de recurso, um
ofício da DGAL (ofício n.º 3318, de 16 de Julho de 2007 – vd. fls. 91 –
documento D do processo de recurso) relativo ao assunto “Limites de
endividamento municipal em 2007”, onde consta o limite ao
endividamento líquido a considerar em 2007 (€ 24 667.147,41).
Apesar de a Recorrente não ter apresentado o referido documento em
sede de 1.ª instância, e uma vez que a veracidade do mesmo não foi
impugnada, afigura-se-nos ser o mesmo de considerar em sede de
recurso jurisdicional, por contraponto com um documento produzido
pela própria Câmara, e por o mesmo ter sido produzido antes da
decisão proferida em 1.ª instância (Anexo I-A, fls. 157 do processo de
fiscalização prévia)9.
Procede, nos termos e com os fundamentos supra descritos, a
alteração à matéria de facto pretendida.
Assim onde se lê:
f) No entanto, o seu endividamento líquido total excede largamente o
limite fixado no n.º 2 dom mesmo artigo:
Mod. TC 1999.001
37

Tribunal de Contas
 O máximo de endividamento líquido permitido à autarquia para
2007 seria € 24.563.539, 81”.
Deverá ler-se:
f) No entanto, o seu endividamento líquido total excede largamente o
limite fixado no n.º 2 dom mesmo artigo:
 O máximo de endividamento líquido permitido à autarquia para
2007 seria € 24.667.147,41”.
2.2.1.5.
Na alínea f), 3.º parágrafo da matéria dada como provada dá-se
como assente:
“A evolução estimada do endividamento líquido, tal como reflectida
no quadro 6 do Plano de Saneamento financeiro (cfr. fls. 21 dos autos)
aponta para o seu aumento no final de 2007”.
Pretende a Recorrente que este parágrafo seja eliminado, já que o
quadro 6 do Plano de Saneamento Financeiro reflecte o
endividamento/dívida global de terceiros, não podendo daí fazer-se
qualquer dedução quanto ao endividamento líquido.
A dedução feita no Acórdão, decorrendo deste lapso, faz induzir em
erro a ulterior análise e designadamente a alínea l) do ponto 4, a
Mod. TC 1999.001
9
Anote-se que se trata de um documento que, ao abrigo do princípio do inquisitório, podia e devia ter sido
pedido à entidade fiscalizada, em sede de 1.ª instância.
38

Tribunal de Contas
páginas 9 do Acórdão e a conclusão constante do parágrafo 7.º do
ponto 5 da Conclusão, a páginas 10 do Acórdão.
Vejamos
O quadro 6 (fls. 21 dos autos de fiscalização prévia) reporta-se ao
endividamento no sentido de dívida global de terceiros – nela se
incluindo, para além da dívida a fornecedores, outras dívidas.
Daí que a única conclusão que daí se pode retirar se deve limitar ao
endividamento global e não ao endividamento líquido.
Deverá, assim, aquele parágrafo ser substituído pelos seguintes
dizeres:
“A evolução estimada do endividamento global, tal como reflectida no
quadro 6 do Plano de Saneamento financeiro (cfr. fls. 21 dos autos)
aponta para o seu aumento no final de 2007”.
Procede, por isso, o invocado erro de apreciação da matéria de
facto, nos termos supra expostos.
2.2.1.6.
Na alínea i) deu-se como assente:
“O saldo devedor de outras Contas não consideradas pela autarquia,
como por exemplo a 26.7 (Consultores, Assessores e Intermediários) e
a 26.8 (devedores e Credores Diversos) aponta para que a dívida a
Mod. TC 1999.001
considerar é mesmo significativamente superior”.
39

Tribunal de Contas
Pretende a Recorrente que esta alínea seja suprimida.
Fundamenta a sua pretensão no facto de a nova Lei das Finanças
Locais (LFL) ter definido um indicador quantitativo onde expressamente
considera apenas a dívida a fornecedores para efeitos de cálculo
desse indicador (ver art.º 41.º, n.º 3, alínea a) da LFL) não empregando
o termo “dívida a terceiros”.
Face ao novo regime legal, a autarquia seguiu este critério e apenas
considerou a utilização das contas 22 e 26.1 de fornecedores, para
efeitos de estudo, plano e operação de financiamento, e respectivo
contrato.
Vejamos
Discorda-se da pretensão da Recorrente, porquanto: (i) a matéria de
facto deve ser seleccionada de acordo com as diversas soluções
plausíveis em direito permitidas; (ii) independentemente da posição
que se tome relativamente à situação em causa, é indesmentível que
se considerarmos o sentido amplo de dívida, incluindo outras
obrigações que não só as decorrentes de dividas a fornecedores em
conta corrente e fornecedores de imobilizado, teremos de concluir pela
bondade dos factos constantes da referida alínea (iii) por outro lado,
tais factos são relevantes para efeitos de se aferir a situação
patrimonial do Município, tendo, naturalmente, relevância para efeitos
do bem ou mal fundado estudo sobre a situação económico-financeira
Mod. TC 1999.001
do Município (art.º 40.º,
40

Tribunal de Contas
n.º 2, da LFL)
Improcede, por isso, o invocado erro sobre a matéria de facto.
2.2.1.7.
Na alínea K) deu-se como assente:
“Do Estudo e Plano de Saneamento Financeiro, levado à apreciação da
Câmara e da Assembleia Municipal, e constante a fls. 8 e segs, afirma-
se, na respectiva Nota Introdutória: “O município encontra-se numa
situação de desequilíbrio financeiro conjuntural”, e no ponto 1.6
(Análise do equilíbrio financeiro municipal): “reflectindo o Município
uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural”;
Pretende ao Recorrente que estes factos sejam eliminados.
Vejamos
A procedência ou improcedência da pretensão da Recorrente é
praticamente irrelevante do nosso ponto de vista, já que nem sequer de
factos se tratam, mas de meras conclusões sem suporte factual; ou
seja, o que se pretende demonstrar através de factos é o que consta
daquelas afirmações.
Contudo, considerando que o que deve constar da matéria de facto são
factos concretos e não conceitos ou factos conclusivos, é de julgar
Mod. TC 1999.001
procedente o invocado erro.
41

Tribunal de Contas
Procede, por isso, a pretensão da Recorrente quanto à eliminação
da referida alínea.
2.2.1.8.
Na alínea l) deu-se como assente:
“O Estudo e Plano de Saneamento Financeiro referido contam a
previsão de que o Município será capaz de gerar até 2020 as
receitas/proveitos necessários para fazer face aos custos da estrutura,
à amortização do empréstimo e a alguma redução do endividamento
global, mas manterá significativos níveis de endividamento a
fornecedores (cfr. Nota introdutória e Quadros 5,6 e 7 do Estudo de
fls. 8 e segs.)”.
Pretende a Recorrente que a referida alínea passe a ter a seguinte
redacção:
“O Estudo e Plano de Saneamento Financeiro referido contam a
previsão de que o Município será capaz de gerar até 2020 as
receitas/proveitos necessários para fazer face aos custos da estrutura,
à amortização do empréstimo e à redução progressiva do
endividamento global ao longo do período da operação, atingindo
em 2020 o montante estimativo de 22.134.825€, correspondendo a
Mod. TC 1999.001
uma redução de 59,41%, comparativamente com o montante
previsto para finais de 2007”.
42

Tribunal de Contas
Preliminarmente, importa referir que a questão em análise será
apreciada, como resulta do atrás referido, dos documentos juntos
(estudo e plano de saneamento financeiro elaborados pela câmara e
aprovados pela Assembleia Municipal, em sede de 1.ª instância).
Do referido estudo e plano de saneamento financeiro, e tendo em
conta o que consta dos respectivos quadros, podemos dizer que
dos mesmos resulta o seguinte:
“O Estudo e Plano de Saneamento Financeiro contém uma previsão de
que o Município será capaz de gerar em 2020 as receitas/proveitos
necessários para fazer face aos custos da estrutura, à amortização do
empréstimo e a uma redução do endividamento global ao longo do
período da operação, atingindo em 2020 o montante estimado de
22.134.825€, correspondendo a uma redução de 59,41%,
comparativamente com o montante previsto para finais de 2007”.
Procede, por isso, a pretensão da Recorrente, nos termos supra
referidos.
A esta matéria de facto deverá, contudo, acrescer o seguinte:
L1) “Manterá, contudo, em 2020, um saldo a fornecedores (conta
corrente) de 257,4 dias (cerca de 8,9 meses) e um saldo a
fornecedores de imobilizado, em 2019, de 269,5 dias (8,98 meses), e,
em 2020, um saldo a fornecedores de imobilizado de 193,3 dias (cerca
de 6,41 meses)”
Mod. TC 1999.001
43

Tribunal de Contas
2.2.2. Do invocado erro de direito por o empréstimo não
violar o n.º 12 do art.º 38.º da LFL, em que o Município
reformulou o Anexo I ao contrato de empréstimo dele
retirando o valor facturado em 2007
A reformulação do Anexo I ao contrato de empréstimo dele retirando o
valor facturado em 2007 é irrelevante para efeitos da apreciação do
presente recurso, como já se referiu em 2.2.1.3
Na verdade, ao se ter retirado o valor facturado em 2007, há uma
alteração dos pressupostos fácticos fundamentadores do empréstimo,
sendo certo que tais pressupostos não foram objecto de apreciação por
parte do acórdão recorrido, por terem sido elaborados posteriormente
àquele acórdão (fundamentação a “posteriori”).
Contudo, sempre se dirá o seguinte:
a) Em termos gerais, podemos afirmar não ser possível consolidar
dívidas de curto prazo através de empréstimos de médio/longo prazo
(art.º 38.º, n.º 12, da LFL);
b) Porém, para efeitos de saneamento e reequilíbrio, tal
impossibilidade seria um non sense; e isto porque no contexto de um
plano de saneamento ou de reequilíbrio, não faz nenhum sentido
excluir de uma operação de consolidação global as dívidas a
fornecedores que tenham menos de um ano;
c) É que sendo um dos objectivos das operações de saneamento e de
Mod. TC 1999.001
reequilíbrio consolidar e substituir a dívida administrativa por dívida
financeira, seria contraditório excluir as dívidas de curto prazo, já que o
44

Tribunal de Contas
município recorre exactamente a planos de saneamento e de
reequilíbrio financeiro porque necessita de meios financeiros para
pagar tais dívidas;
d) Ou seja, uma das excepções ao regime ordinário dos empréstimos é
justamente a possibilidade de, para efeitos de saneamento ou de
reequilíbrio, se admitir a consolidação de dívidas de curto prazo através
de empréstimos de médio/longo prazo – vide art.º 38, n.º 12, da LFL.
Em síntese, o empréstimo não viola o n.º 12 do art.º 38.º da LFL pelas
razões atrás aduzidas e não porque o Município reformulou o Anexo I
ao contrato de empréstimo dele retirando o valor facturado em 2007.
Procede, assim, o invocado erro de direito, mas nos termos e com
os fundamentos supra referidos.
2.2.3. Do objecto do pedido formulado pelo Município em
sede de fiscalização prévia e dos restantes fundamentos
de recusa do visto ao contrato (art.º 41.º e 40.º da LFL).
O Município remeteu para efeitos de fiscalização prévia um contrato de
abertura de crédito com a Caixa Geral de Depósitos para saneamento
financeiro, ao abrigo do art.º 40.º da LFL.
Mod. TC 1999.001
45

Tribunal de Contas
Este contrato foi instruído com um estudo sobre a situação financeira
da autarquia e um plano de saneamento financeiro para o período a
que respeita o empréstimo (n.º 2 do art.º 40.º da LFL).
O estudo e o plano de saneamento financeiro foram elaborados pela
Câmara e propostos à respectiva assembleia municipal que os aprovou
(n.º 3 do art.º 40.º da LFL).
Ou seja, o objecto do processo de fiscalização prévia é um
empréstimo para saneamento financeiro; este empréstimo tem em
vista a reprogramação da dívida e a consolidação de passivos
financeiros, sendo que o resulta desta operação não poderá em caso
algum aumentar o endividamento líquido do município (n.º 1 do art.º
40.º).
Assim, e porque estamos em presença de um empréstimo com um fim
específico, o legislador exigiu que este fosse instruído com estudo
fundamentado sobre a situação financeira da autarquia e com plano de
saneamento financeiro para o período a que respeita o empréstimo.
Ou seja, o que o julgador deve decidir é o contrato de empréstimo tal
como o mesmo é presente a Tribunal; equivale isto a dizer que ao
tribunal de 1.ª instância apenas incumbirá saber se estão preenchidos
os pressupostos e as formalidades de um empréstimo para
saneamento financeiro (art.º 40.º da LFL).
Em sede de 1.ª instância, e se bem compreendemos o que aí se
Mod. TC 1999.001
disse, recusou-se o visto ao contrato, na parte que agora nos importa,
46

Tribunal de Contas
por se ter considerado que a situação em apreço não era subsumível a
uma situação de desequilíbrio financeiro conjuntural, mas sim uma
situação de desequilíbrio estrutural, pelas razões que, sinteticamente
se descrevem:
a) No Município em causa verifica-se a situação prevista na alínea a)
do n.º 3 do art.º 41, ou seja, uma situação de desequilíbrio financeiro
estrutural ou de ruptura financeira, por existirem dívidas a
fornecedores de montante superior a 50% das receitas totais do ano
anterior, estando demonstrado que, a longo prazo se mantém a
incapacidade de solver compromissos;
b) Verificada qualquer das circunstâncias referenciadas no n.º 3 do
art.º 41.º, fica igualmente demonstrada uma situação objectivamente
considerada pelo legislador como de desequilíbrio financeiro
estrutural ou de ruptura financeira;
c) Ocorrendo uma situação de desequilíbrio financeiro estrutural, o
instrumento a aplicar é do art.º 41.º e não o do art.º 40.º, que
apenas seria possível numa situação de desequilíbrio financeiro
conjuntural;
d) Mostra-se, assim, violados os artigos 40.º e 41.º da LFL, o que
constitui fundamento de recusa do visto nos termos da alínea b) do
art.º 44.º da Lei 98/97, de 26/8.
Discorda-se da referida interpretação pelas razões que,
sinteticamente, se passam a transcrever:
Mod. TC 1999.001
47

Tribunal de Contas
2. O objecto de fiscalização prévia é um contrato de empréstimo
para saneamento financeiro, pelo que a decisão recorrida se
deveria ter restringido aos fundamentos constantes no art.º 40.º
da LFL; ou seja, a recusa do visto, a existir fundamento para tal,
deveria cingir-se aos pressupostos e formalidades
constantes do art.º 40.º da LFL; A isto acresce o seguinte:
3. A existência de dívidas a fornecedores de montante superior a
50% das receitas totais do ano anterior (alínea a) do n.º 3 do artº
41.º da LFL), bem como as restantes situações aí referidas, não
podem ser tomadas, por si só, como elementos de definição
automática de desequilíbrio estrutural;
4. Na verdade, o que se diz naquele n.º 3 é que “A situação de
desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira pode
ser, subsidiariamente, declarada por despacho conjunto do
Ministro das Finanças e do ministro que tutela as autarquias
locais, após comunicação da Direcção-Geral das Autarquias
Locais”, sempre que se verifique alguma das situações referidas
nas alíneas a) e b) do referido n.º 3;
5. A expressão “pode ser” só pode querer significar que a
existência de qualquer uma das situações aí referidas não implica
de per si a declaração governamental de uma situação de
desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira;
6. A intervenção governamental, nesta sede, tem de assentar numa
das situações referidas no n.º 3 daquele preceito, mas não
dispensa a análise da situação concreta (na qual estarão, por
Mod. TC 1999.001
certo, englobadas outras variáveis) da existência efectiva de uma
48

Tribunal de Contas
situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura
financeira;
7. As situações referidas naquelas alíneas destinam-se apenas a
definir os casos em que a situação de desequilíbrio estrutural
“pode ser” declarada por iniciativa governamental, mesmo contra
a vontade do município;
8. Em síntese, discorda-se do fundamento de recusa do visto ao
contrato baseado no facto de existirem dívidas a fornecedores de
montante superior a 50% das receitas totais do ano anterior
(alínea a) do n.º 3 do art.º 40.º da LFL).
Incorreu, por isso, o Acórdão recorrido em erro de direito na
parte em decidiu recusar o visto ao contrato por se mostrar
preenchido um dos requisitos do art.º 41.º da LFL (alínea a) do
n.º 3).
2.2.4. Da existência de fundamento de recusa de visto ao
contrato, por não se verificarem os pressupostos a que se
reporta o art.º 40.º da LFL10
Como resulta do atrás exposto, dois dos pressupostos para aprovação
pela Assembleia Municipal do contrato de empréstimo para
saneamento financeiro é a existência de um estudo fundamentado
Mod. TC 1999.001
10
Recorde-se que o Acórdão recorrido também recusou o visto ao contrato com base na violação do art.º 40.º
da LFL.
49

Tribunal de Contas
sobre a situação financeira da autarquia e de um plano de saneamento
financeiro para o período a que respeita.
Um Estudo fundamentado, quer seja jurídico, jurídico-financeiro,
económico, social ou de qualquer outro tipo…. é um estudo que,
embora variando em função das circunstâncias do caso concreto, tem
de permitir que um destinatário normal se possa aperceber do itinerário
cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor da decisão administrativa
– in casu, a aprovação pela Assembleia Municipal -, ou seja, quando
aquele possa apreender as razões por que se decidiu aprovar aquele
Estudo e não se decidiu o contrário (por o mesmo, por exemplo, ser
obscuro, contraditório, ininteligível, insuficiente, etc..).
E estando nós perante um empréstimo de escopo, só é possível
sindicar o empréstimo objecto de fiscalização prévia – in casu, um
empréstimo para saneamento financeiro – se o Estudo em que o
mesmo assentou se mostrar fundamentado, já que esta é, além do
mais, uma exigência da Lei (art.º 40, n.º 1, da LFL).
É verdade que um “estudo fundamentado sobre a situação financeira
da autarquia” poderá ser considerado com um conceito relativamente
indeterminado, cuja definição confere à Administração uma certa
margem de liberdade no seu preenchimento.
Mod. TC 1999.001
50

Tribunal de Contas
Mas também é verdade que os conceitos indetermináveis estão
sempre sujeitos ao escrutínio do Tribunal relativamente a vícios
de forma por falta ou insuficiente fundamentação, de desvio de
poder e de erro sobre os pressupostos de facto, ou quando
possam ser densificados com elementos da experiência comum
que qualquer cidadão normalmente diligente possui, sendo certo
que os destinatários da norma em apreço - n.º 2 do art.º 40.º da LFL –
são os Municípios;
Um estudo fundamentado sobre a situação financeira da
autarquia, ou mesmo sobre a situação financeira de uma pessoa
singular, nunca poderá ser um estudo que não inclua a situação
económica-financeira dos últimos anos (v.g. 3 a 5 anos), pois só
assim se conseguirá fazer um diagnóstico da situação económico-
financeira do Município ou de uma qualquer pessoa singular, e
com base neste fazer-se um estudo prospectivo que tenha
objectivos correctivos quantificados e controláveis, cujo resultado,
tratando-se de um Município, se traduzirá na Demonstração de
Resultados, Balanços e Fluxos de Caixa, previsionais, elaborados de
acordo com os diversos códigos de classificação económica das
receitas e das despesas, nos termos do DL n.º 26/2002, de 14 de
Fevereiro, e respectivos Mapas de Suporte.
Este estudo prospectivo, que se há-de traduzir no denominado Plano
de Saneamento financeiro, deve ser apresentado de forma a que, com
Mod. TC 1999.001
grande verosimilhança, fique demonstrado, no caso, ceteris paribus,
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Tribunal de Contas
que a autarquia recebe o empréstimo, paga as dívidas a fornecedores
e, no final do prazo contratual, amortizou o mesmo e se encontra numa
situação de equilíbrio financeiro sustentável.
Assim, e no que respeita ao pressuposto exigido n.º 2 do art.º 40.º
– exigência de um estudo fundamentado sobre a situação
financeira da autarquia –, cumpre-nos dizer o seguinte:
a) O quadro 1, junto ao PFP – e que integra o Estudo e PSF –
apresenta uma estimativa para a execução económico-financeira
para o ano de 2007, mais concretamente “a estimativa de
execução a Dez.2007” (vd. fls.14 dos autos), a qual foi elaborada
tendo em conta que “os custos e proveitos considerados com
impacto no endividamento municipal, foram estimados para o ano
de 2007 tendo como referência os dados contabilísticos
actualizados a 25.Jul.2007, os objectivos do ano, as alterações de
limites verificadas, os valores históricos, e as tendências
verificadas no momento” (idem);
b) A estimativa assenta, pois, em dados de curtíssimo prazo, não
está (pelo menos não foram apresentados dados nesse sentido)
sustentada numa análise dos dados reais dos últimos anos
(v.g. 3 a 5 exercícios) – esses sim dão uma ideia da tendência –
não está tecnicamente fundamentada, limitando-se a
apresentar os valores de custos e proveitos provisórios para
Junho de 2007 e os valores previstos para Dezembro do
mesmo ano;
Mod. TC 1999.001
52

Tribunal de Contas
c) Assim, sem que se indiquem os critérios subjacentes aos valores
fixados para Dezembro de 2007, como aferir:
 Da validade técnica da estimativa apresentada?
 Da sua razoabilidade técnica?
 Da razoabilidade dos dados previstos face à tendência
que os valores históricos podem dar com muito mais
aderência à realidade?
d) Na citação feita na alínea a), indicam-se, designadamente, os
valores históricos e as tendências verificadas no momento. Que
valores históricos e que tendências?
e) Tenha-se em mente que apresentar dados de Junho de 2007 para
fazer uma extrapolação para o final do mesmo ano nada nos diz
quanto a, por exemplo, o ano em causa ser um ano excepcional
em relação ao conjunto de anos anteriores e sem expectativa de
repetição nos anos seguintes, daí podendo ocorrer que as
estimativas para o período de 2008 a 2020 estejam afastadas do
que seria razoável se esse facto, a ter lugar, fosse tido em
consideração.
f) Ao quadro 2 do Estudo e PSF, relativo à “Evolução estimada do
endividamento -2.º semestre 2007, Estimativa Jul. 2007 – junto ao
processo de fiscalização prévia, na medida em que foi elaborado
com base no histórico reportado a Junho de 2007, aplica-se
mutatis mutandis o que disse a propósito de Quadro 1.
Diga-se, a propósito, que o facto de o Município não ter
apresentado o balancete do razão à data de Junho de 2007,
Mod. TC 1999.001
impede efectivamente que se confirmem os valores indicados nos
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Tribunal de Contas
quadros 1,2,3, do Estudo e Plano de Saneamento Financeiro,
naquela data, uma vez que só assim poderíamos saber quais os
saldos iniciais das várias rubricas nele insertas – fornecedores,
fornecedores de imobilizado, etc.….
Em síntese:
1. Os quadros em análise (quadros 1, 2 e 3, insertos no
denominado “Estudo Fundamentado sobre a Situação
Financeira do Município e Plano de Saneamento
Financeiro”, a fls. 14, 15 e 16 do Processo de Fiscalização
Prévia) reportam dados de Dezembro de 2006 (quadro 3),
Junho de 2007 e Dezembro de 2007, sendo
manifestamente insuficientes para descortinar quais as
razões que conduziram à situação financeira do
Município;
2. Tal só seria possível se o Estudo apresentado tivesse sido
sustentado num diagnóstico econónico-financeiro do
histórico do município durante um período significativamente
mais longo (v.g. 3 a 5 anos)11, o que não é o caso;
3. Ou seja, estamos perante um Estudo que de
fundamentado nada tem (art.º 125.º do CPA), o que torna
inviável a apreciação do Plano de Saneamento
Financeiro e prejudica a sua apreciação;
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Mod. TC 1999.001
Esta afirmação assenta, de resto, em dados da experiência comum; para diagnosticar a situação
financeira de uma qualquer pessoa singular excessivamente endividada e equacionar soluções para
futuro no sentido de debelar de forma sustentada a situação de excessivo endividamento em que
aquela pessoa se encontra é necessário apreciar o seu histórico financeiro.
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Tribunal de Contas
4. Assim, na ausência de um diagnóstico económico-financeiro
que permita estabelecer a “linha” de tendência da situação
económico-financeira do Município e definir objectivos
específicos, mensuráveis, assumidos, realistas e
controláveis propensos à inflexão da actual situação
económico-financeira através de adequados mecanismos de
feedback conducentes ao saneamento económico-financeiro
sustentado do Município, concluímos, além do mais, pela
impossibilidade de apreciação do Plano de Saneamento
Financeiro por este apresentado;
5. O acto de Assembleia Municipal que aprovou o contrato de
empréstimo está, assim, em desconformidade com o nºs 2,3
e 1 do art.º 40.º da LFL, o que consubstancia a violação
directa de normas financeiras, estando ainda eivado do
vício de erro nos pressupostos, por inexistir um estudo
fundamentado (ou insuficientemente fundamentado) sobre
a situação financeira da autarquia, o que com uma grande
margem de verosimilhança é susceptível de alterar o
resultado financeiro do contrato;
6. Estamos, assim, perante dois fundamentos de recusa do
visto ao contrato (art.º 44.º, n.º 3, alínea b) e c) da Lei
98/97, de 26/08), improcedendo, em consequência, as
conclusões XIX, XXIV, XXV.
Ficam, também, prejudicado o conhecimento do alegado erro
de direito por o Acórdão recorrido violar “o Princípio
Mod. TC 1999.001
Constitucional da Separação de Poderes (art.º 2.º da
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Constituição)”, porquanto os fundamentos de recusa do visto ao
contrato de empréstimo, em sede de 2.ª instância, em nada se
mostram conexionados com o art.º 41.º da LFL, mas antes com
a inexistência de “um estudo fundamentado sobre a situação
financeira do Município” (art.º 40.º da LFL), sendo que a
violação daquele princípio constitucional está, de acordo com o
alegado pela Recorrente, conexionado com aquele normativo –
o do art.º 41.º da LFL -, que este Acórdão entende ser
inaplicável.
2.2.5. Da alegada violação do art.º 10.º do Código Civil
Alega a Recorrente que a aplicação da nova LFL ao orçamento de
2007, aprovado, em 2006, poderá consubstanciar uma aplicação
retroactiva deste diploma, já que o Orçamento de 2007 foi elaborado e
aprovado na vigência da anterior LFL, sendo expectável que a sua
vigência se desenvolva num ciclo completo de gestão com base nas
normas que o viram nascer.
Afigura-se-nos, não fazer qualquer sentido a alegação do invocado erro
de direito, porquanto: (i) o contrato foi concluído em 23 de Outubro de
2007, sendo que a nova Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, entrou em
vigor em 1 de Janeiro de 2007; (ii) o contrato, bem como toda o
procedimento que o antecedeu foi outorgado com base naquela Lei;
Mod. TC 1999.001
(iii) a argumentação aduzida, na economia do presente Acórdão, de
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Tribunal de Contas
nada releva, dado que o visto ao contrato será recusado com base na
inexistência de um “estudo fundamentado da situação financeira do
município”, e este teria, naturalmente, que ter em conta o histórico da
situação financeira do município dos últimos anos (3 a 5 anos).
3. DECISÃO
Termos em que acordam em julgar o presente recurso improcedente,
por não provado,
a) Por o contrato em causa se mostrar em desconformidade com o
disposto nos nºs 2, 3 e 1 do art.º 40.º da LFL, o que consubstancia
a violação directa de normas financeiras, estando ainda eivado do
vício de erro nos pressupostos, por inexistir um estudo
fundamentado (ou insuficientemente fundamentado) sobre a
situação financeira do município, ilegalidade esta que com grande
grau de verosimilhança é susceptível de alterar o resultado
financeiro do contrato, constituindo tais ilegalidades fundamentos
recusa de visto, nos termos dos artigos 44.º, n.º 3, alínea b) e c) da
Lei 98/97, de 26/08);
b) Mantém-se, em consequência, a recusa do visto ao contrato, mas
com fundamentos diversos dos constantes do Acórdão recorrido.
Lisboa, 18 de Julho de 2008
Os Juízes Conselheiros
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Helena Ferreira Lopes
João Figueiredo
Morais Antunes
O Procurador-Geral Adjunto
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Recurso Ordinário nº 1/08 – 1ª S
Declaração de Voto
Voto a decisão de julgar o presente recurso improcedente mas com a seguinte
fundamentação:
1º Atenta a matéria de facto apurada na 1ª instância, mostrava-se preenchida a
estatuição do artigo 41º, nº 3, alínea a) da Lei nº 1/2007, o que exigiria a
adopção de um plano de reequilíbrio financeiro municipal e não a contracção
de empréstimo para saneamento financeiro, pelo que o contrato em causa
nos autos violou os artigos 40º e 41º daquela Lei – normas de natureza
financeira e que justificaram a recusa do “visto” como se decidiu, e bem, na
1ª instância;
2º Com a publicação do Decreto-Lei nº 38/08, de 7 de Março, densificaram-se
as regras relativas aos regimes jurídicos do saneamento e do reequilíbrio
financeiro dos municípios, passando a ser mais exigente a estatuição legal
para a declaração do desequilíbrio financeiro estrutural, que já não se satisfaz
com a existência de dívidas a fornecedores de montante superior a 50% das
receitas totais do ano anterior (artigo 8º do diploma).
Tendo o diploma, como objecto, a densificação das regras dos regimes
jurídicos dos artigos 40º e 41º da Lei nº 2/2007, afigura-se-nos que o
Decreto-Lei tem natureza interpretativa pelo que se integra na lei
interpretada e tem efeitos retroactivos (artigo 13º do Código Civil; Pires de
Lima e Antunes Varela. Cod. Civil Anotado, 4ª edição, Vol I, pag. 62).
Mod. TC 1999.001
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De todo o modo, e porque se mantém inalterada a exigência legal de um
estudo fundamentado sobre a situação financeira do Município para que os
empréstimos contraídos possam ser idóneos ao saneamento financeiro
municipal (de cariz conjuntural) – artigos 3º e 4º do Decreto-Lei 38/08 – e
constatando-se que inexiste tal estudo fundamentado no procedimento em
causa nos autos, como se evidencia no presente Acórdão, também se
constata a violação directa de normas financeiras – artigos 3º e 4º do
Decreto-Lei nº 38/08, de 7 de Março – justificando a recusa do visto nos
termos do disposto no artigo 44º, nº 3, alínea b) da Lei nº 98/97, de 26 de
Agosto.
O Conselheiro Vice-Presidente
(Morais Antunes)
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