Acórdão do Tribunal de Contas
Processo 10/2023

(sumário elaborado pelo Juiz Relator)

1. Nos termos dos Art.ºs 5.º, n.º 3, da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas (LCPA) e 7.º, n.º 3 e 8.º, n.º 1 do Regulamento da LCPA (Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06), em conjugação com o regime geral dos contratos públicos (cfr. Art.º 285.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos [CCP] e 161.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo [CPA]), a falta de fundos disponíveis para suportar a despesa gera a nulidade do contrato e do compromisso.

2. O que se reconhece acontecer quando um determinado Município não tem fundos disponíveis que lhe permitam suportar o compromisso assumido referente à despesa gerada pelo contrato submetido a fiscalização prévia e não se encontra abrangido por nenhuma suspensão decorrente da utilização de financiamento destinado a reduzir os pagamentos em atraso no âmbito de um programa de assistência económica.

3. A nulidade contratual verificada é fundamento absoluto de recusa de visto, que não permite a sua concessão ainda que acompanhada de eventuais recomendações, atento o disposto no Art.º 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), e n.º 4 (este a contrario sensu), da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas – assim, em situações análogas de fundamento de recusa de visto, os acórdãos deste TdC n.ºs 15/2020 – 1.ª S/SS, de 3/3/2020, e 46/2020 - 1.ª S/PL, de 17/11/2020.

4. A circunstância de estarmos perante um contrato celebrado por dois municípios e em que apenas em relação a um deles se verifica a apontada nulidade não importa alteração a esta conclusão pela recusa total do visto ao contrato.

5. Os termos em que o ato negocial submetido a fiscalização foi celebrado e a análise da economia global do contrato não permitem a separação da parte que poderia caber a cada município, sem que tal comportasse um desequilíbrio à estrutura global do negócio jurídico.

6. Tratam-se, aqui, de dois processos, mas em que por via das circunstâncias que determinaram a apensação dos processos não se poderá apreciar separadamente cada uma das situações (Municípios de Vila Real de Santo António e de Castro Marim, respetivamente) pelo facto de ser um único contrato que está aqui a ser apreciado.

7. Por outro lado, por via da própria natureza individualizada e unitária da fiscalização prévia e da respetiva apreciação judicial dos fundamentos legais para a recusa de visto (cfr. Art.ºs 5.º, n.º 1, alínea c), e 44.º, n.ºs 1 e 3, ambos da LOPTC), não poderá haver lugar à repartição do contrato ou ato a apreciar de acordo com as condições financeiras de cada uma das entidades fiscalizadas aqui em causa. Isto é, não podemos falar da concessão de um visto “parcial” ou, pelo outro lado, de uma recusa “parcial” de visto.

SUMÁRIO
1. Nos termos dos Art.ºs 5.º, n.º 3, da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso das
Entidades Públicas (LCPA) e 7.º, n.º 3 e 8.º, n.º 1 do Regulamento da LCPA (Decreto-Lei n.º
127/2012, de 21/06), em conjugação com o regime geral dos contratos públicos (cfr. Art.º 285.º,
n.º 1, do Código dos Contratos Públicos [CCP] e 161.º, n.º 1, do Código do Procedimento
Administrativo [CPA]), a falta de fundos disponíveis para suportar a despesa gera a nulidade do
contrato e do compromisso.
2. O que se reconhece acontecer quando um determinado Município não tem fundos disponíveis
que lhe permitam suportar o compromisso assumido referente à despesa gerada pelo contrato
submetido a fiscalização prévia e não se encontra abrangido por nenhuma suspensão decorrente
da utilização de financiamento destinado a reduzir os pagamentos em atraso no âmbito de um
programa de assistência económica.
3. A nulidade contratual verificada é fundamento absoluto de recusa de visto, que não permite
a sua concessão ainda que acompanhada de eventuais recomendações, atento o disposto no
Art.º 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), e n.º 4 (este a contrario sensu), da Lei de Organização e Processo
do Tribunal de Contas – assim, em situações análogas de fundamento de recusa de visto, os
acórdãos deste TdC n.ºs 15/2020 – 1.ª S/SS, de 3/3/2020, e 46/2020 - 1.ª S/PL, de 17/11/2020.
4. A circunstância de estarmos perante um contrato celebrado por dois municípios e em que
apenas em relação a um deles se verifica a apontada nulidade não importa alteração a esta
conclusão pela recusa total do visto ao contrato.
5. Os termos em que o ato negocial submetido a fiscalização foi celebrado e a análise da
economia global do contrato não permitem a separação da parte que poderia caber a cada
município, sem que tal comportasse um desequilíbrio à estrutura global do negócio jurídico.
6. Tratam-se, aqui, de dois processos, mas em que por via das circunstâncias que determinaram
a apensação dos processos não se poderá apreciar separadamente cada uma das situações
(Municípios de Vila Real de Santo António e de Castro Marim, respetivamente) pelo facto de ser
um único contrato que está aqui a ser apreciado.
7. Por outro lado, por via da própria natureza individualizada e unitária da fiscalização prévia e
da respetiva apreciação judicial dos fundamentos legais para a recusa de visto (cfr. Art.ºs 5.º, n.º
1, alínea c), e 44.º, n.ºs 1 e 3, ambos da LOPTC), não poderá haver lugar à repartição do contrato
ou ato a apreciar de acordo com as condições financeiras de cada uma das entidades fiscalizadas
aqui em causa. Isto é, não podemos falar da concessão de um visto “parcial” ou, pelo outro lado,
de uma recusa “parcial” de visto.

ACÓRDÃO N.º
10 2023
1.ª Secção – SS
Data: 11/04/2023 RELATOR: Conselheiro Nuno Miguel P. R. Coelho
Processos: 152 e 187/2023
NÃO TRANSITADO
Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subseção da 1.ª Secção:
I. RELATÓRIO
1 Resulta fundamentalmente do processo o seguinte:
1.1 Pelos Municípios de Vila Real de Santo António (processo 152/2023) e de Castro Marim
(processo 187/2023), foi submetido a fiscalização prévia neste Tribunal de Contas (TdC),
respetivamente em 30/01/2023 e 03/02/2023, um Protocolo celebrado em 01/01/2023,
entre os mesmos municípios de Castro Marim e de Vila Real de Santo António (entidades
fiscalizadas) e a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Vila Real de Santo
António e Castro Marim, que tem por objeto a atribuição de um apoio financeiro para
financiar as operações de proteção e socorro na área geográfica dos municípios, na
sustentação logística das operações no âmbito do SIOPS e a manutenção de um centro
intermunicipal de proteção civil direcionado para a gestão de emergências e linha de
atendimento permanente, no valor global de 2.754.058,40€, repartido em 1.652.435,04€
para o município de Vila Real de Santo António e em 1.101.623,36€ para o município de
Castro Marim, pelo prazo de 4 anos, com início de produção de efeitos em 01/01/2023
e duração até 31/12/2026.
1.2 As entidades fiscalizadas foram interpeladas, uma primeira vez, em 09/02/2023, pelo
Departamento de Fiscalização Prévia (DFP), através dos ofícios n.º 4351/2023 e n.º
4354/2023, para virem prestar esclarecimentos e juntar documentação em falta, tendo
sido apresentadas respostas através dos requerimentos n.º 334/2023, de 28/02/2023, e
n.º 335/2023, de 01/03/2023.

1.3 Em Sessão Diária de Visto de 13/03/2023 foi determinada a apensação dos processos e
proferido despacho a determinar nova devolução ao Município de Vila Real de Santo
António para abertura de contraditório quanto às questões de ilegalidade ali suscitadas.
1.4 Na sequência dessa devolução judicial, com alusão ao contraditório, foi apresentada
resposta através dos requerimentos n.º 496/2023, de 22/03/2023, e n.º 527/2023, de
27/03/2023, devidamente ponderada no presente acórdão.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
II.1 FACTOS PROVADOS
2 Com relevo para a decisão final de fiscalização prévia consideram-se provados os seguintes
factos:
Do ato submetido a fiscalização prévia
2.1 Os Municípios de Vila Real de Santo António (MVRSA) e de Castro Marim (MCM)
submeteram a fiscalização prévia um Protocolo celebrado em 01/01/2023 entre si e a
Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Vila Real de Santo António e Castro
Marim, que tem por objeto a atribuição de um apoio financeiro para financiar as
operações de proteção e socorro na área geográfica dos municípios, na sustentação
logística das operações no âmbito do SIOPS e a manutenção de um centro
intermunicipal de proteção civil direcionado para a gestão de emergências e linha de
atendimento permanente.
2.2 O valor global do protocolo é de 2.754.058,40€ (dois milhões, setecentos e cinquenta e
quatro mil e cinquenta e oito euros), repartido em 1.652.435,04€ (um milhão, seiscentos
e cinquenta e dois mil, quatrocentos e trinta e cinco euros e quatro cêntimos) para o
município de Vila Real de Santo António e em 1.101.623,36€ (um milhão, cento e um mil,
seiscentos e vinte e três euros e trinta e seis cêntimos) para o município de Castro
Marim.
2.3 O apoio financeiro materializa-se através da atribuição, durante quatro anos, de uma
comparticipação financeira no montante anual de 688.514,60€ (seiscentos e oitenta e oito
mil, quinhentos e catorze euros e sessenta cêntimos), repartido pelos 2 municípios da
seguinte forma:
a) 413.108,76€/ano (Vila Real Santo António) - 60%;
b) 275.405,84€/ano (Castro Marim) - 40%.
2

2.4 O apoio financeiro destina-se a financiar as despesas correntes das atividades do Corpo
dos Bombeiros.
2.5 O prazo estipulado de duração do contrato é de 4 anos, com início de produção de efeitos
em 01/01/2023 e duração até 31/12/2026.
Da situação financeira do município de Vila Real de Santo António
2.6 De acordo com a documentação financeira constante dos autos, a situação financeira do
município de Vila Real de Santo António é a seguinte:
2.7 O MVRSA celebrou em 11/05/2016 com o Fundo de Apoio Municipal (FAM) um “Contrato
de Empréstimo de Assistência Financeira”, nos termos do qual este último concedeu ao
primeiro um empréstimo até ao montante de 19.619.907,20€ (dezanove milhões,
seiscentos e dezanove mil, novecentos e sete euros e vinte cêntimos), destinado ao
“financiamento da assistência financeira decorrente da aprovação do Programa de
Ajustamento Municipal” do MVRSA, sendo o capital disponibilizado em seis tranches
3

trimestrais, vencendo-se a primeira no prazo máximo de 15 dias úteis após a comunicação
pelo MVRSA ao FAM da obtenção de visto do Tribunal de Contas.
2.8 O contrato anteriormente referido foi submetido a fiscalização prévia no processo que
correu termos neste TdC sob o n.º 1203/2016, tendo em Sessão Diária de Visto de
11/10/2016 sido proferida decisão de concessão de visto.
2.9 O MVRSA submeteu em 27/10/2022 a fiscalização prévia deste TdC um contrato
denominado “Adenda ao Contrato de Empréstimo de Assistência Financeira celebrado no dia
11 de Maio de 2016”, celebrado entre si e o FAM em 07/10/2020, nos termos do qual se
alteram várias cláusulas do contrato de empréstimo visado no processo n.º 1203/2016,
passando o FAM a emprestar ao MVRSA a quantia de 58.820.870,13€ (cinquenta e oito
milhões, oitocentos e vinte mil, oitocentos e setenta euros e treze cêntimos), produzindo
tal adenda efeitos após obtenção de visto do TdC.
2.10 Tal adenda é objeto do processo que corre termos neste TdC sob o n.º 1667/2022, tendo
em Sessão Diária de Visto de 13/01/2023 sido determinada a devolução do contrato ao
MVRSA nos seguintes termos:
II. Assim, em Sessão Diária de Visto, decide-se determinar a devolução da presente adenda
contratual, a fim de conceder à entidade fiscalizada oportunidade de suprimento da
insuficiência do seu pedido de fiscalização prévia, convidando-a à reformulação desse
pedido, em conformidade com o supra exposto, e ao abrigo do Art.º 590.º, n.ºs 3 e 4, do
CPC, ex vi do Art.º 80.º da LOPTC (e ainda para os efeitos dos Art.ºs 13.º, n.º 3, da LOPTC
e 3.º, n.º 3, do CPC, também ex vi do Art.º 80.º da LOPTC), com as seguintes advertências:
(i) que, não procedendo a esse suprimento, será indeferido liminarmente o pedido de
fiscalização prévia formulado no presente processo, pelos fundamentos supra indicados,
com a consequente não apreciação do presente ato (adenda ao contrato FAM)
submetido a visto prévio;
(ii) que, procedendo a esse suprimento, os prazos previstos nos Art.ºs 82.º, n.º 1, e 85.º,
n.º 1, da LOPTC apenas iniciarão a respetiva contagem após a receção por este Tribunal
do último ato, contrato ou outro instrumento de que dependa a apreciação do presente
ato (adenda ao contrato FAM) submetido a visto prévio.
2.11 No seguimento daquela devolução, até à presente data o MVRSA deu apenas entrada ao
requerimento n.º 440/2023, em 15/03/2023, no qual refere o seguinte:
Relativamente ao processo mencionado em epígrafe os serviços encontram-se a finalizar
as respostas em estrito cumprimento da LOPTC, individualizando, conforme solicitado,
cada procedimento objeto de cessão da posição contratual, a coberto do processo de
internalização da empresa municipal, que se individualizará também para sujeição a
fiscalização prévia.
4

Da tramitação destes autos
2.12 Em 09/02/2023, através do ofício n.º 4351/2023, O MVRSA foi notificado pelo
Departamento de Fiscalização Prévia (DFP) nos seguintes termos:
1. Demonstre documentalmente que em momento prévio à aprovação do presente Protocolo
pelos órgãos municipais se encontravam cumpridas as normas legais relativas à assunção
de compromissos e à existência de fundos disponíveis previstas no art.º 5.º, nº1, da Lei n.º
8/2012, de 21.02.2012 e art.º 7.º, n. º2, do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21.06.2012.
2. Em alternativa, demonstre que o município se encontrava abrangido pela dispensa do
cumprimento da Lei n.º 8/2012 e do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21.06.2012, prevista no nº.
6 do art.º 62.º da Lei OE/2023.
3. Considerando a Jurisprudência constante deste Tribunal nesta matéria (v.g. Acórdãos n.ºs
8/2017-1ª s/ss, 10 e 11/2017-1.ª s/s, 20 -1.ª s/ss, 47/2019 -1.ª s/ss e 15/2020-1.ª s/ss, entre
outros), esclareça como considera legalmente possível a assunção do compromisso (n.º
46265/2023) em 27.01.2023 relativamente à despesa do Protocolo, quando, de acordo com
o “mapa auxiliar ao preenchimento online do montante dos FD” e a informação de controlo
de fundos disponíveis, datada de 27.01.2023, o município apresentava nesse mês fundos
disponíveis negativos (- 26.074.649,95).
4. Na sequência do ponto anterior:
a. Remeta extrato da conta corrente do registo dos fundos disponíveis do mês de janeiro de
2023, no qual se evidencia o registo do compromisso n.º 46265/2023 e o saldo de fundos
disponíveis existente antes e após o referido registo, assinalando-o.
b. Remeta mapa de fundos disponíveis extraído do sistema informático da DGAL, reportado
ao mês (janeiro) que suportou a inscrição do compromisso assumido n.º 46265/2023.
Ou,
c. Esclareça se e como pretende prosseguir com a instrução do presente processo.
5. Relativamente ao clausulado contratual:
a. Justifique a omissão no texto contratual da indicação do valor global da despesa que
incumbe a cada município no período total de vigência do Protocolo, bem como o valor
global do Protocolo (cfr. art.º 97º n.ºs 1 e 2 do CCP).
b. Justifique a omissão no texto contratual da indicação das datas das deliberações dos
órgãos municipais que aprovaram o presente Protocolo e correspondente despesa.
c. Justifique a omissão na demonstração que a assunção dos encargos plurianuais foi
devidamente autorizada pela Assembleia Municipal (cfr. artigo 22.º, n.ºs 1 e 6 do Decreto-
Lei n.º 197/99 e 6.°. n.º 1, al. c), da Lei n° 8/2012), ou, em alternativa, que a despesa
plurianual se encontra inscrita em documento previsional com dotação de valor igual ou
superior.
d. Justifique o prazo estabelecido na cláusula 2.ª do Protocolo, considerando o prazo de
vigência previsto no art.º 440.º, n. º1, do CCP, aplicável por via do art.º 451.º CCP.
5

e. Justifique a omissão no texto contratual do número de compromisso que corresponde ao
valor total da despesa de cada município (cfr. artºs 5.º, n. º3 da Lei n.º 8/2012, 7.º, n. º3 e
8.º, n. º1 do Decreto-Lei n.º 127/2012).
f. Justifique a omissão no texto contratual da classificação orçamental da dotação por onde
será satisfeita a despesa inerente ao Protocolo, a realizar no ano económico da celebração
do mesmo ou, no caso de tal despesa se realizar em mais de um ano económico, a indicação
da disposição legal habilitante ou do plano plurianual legalmente aprovado de que o
contrato em causa constitui execução ou ainda do instrumento, legalmente previsto, que
autoriza aquela repartição de despesa (cfr. art.º 96.º, n. º1, al.h), CCP).
2.13 Em 09/02/2023, através do ofício n.º 4354/2023, O MCM foi notificado pelo
Departamento de Fiscalização Prévia (DFP) nos seguintes termos:
1. Relativamente ao clausulado contratual:
a. Justifique a omissão no texto contratual da indicação do valor global da despesa que
incumbe a cada município no período total de vigência do Protocolo, bem como o valor
global do Protocolo (cfr. art.º 97º n.ºs 1 e 2 do CCP).
b. Justifique a omissão no texto contratual da indicação das datas das deliberações dos
órgãos municipais que aprovaram o Protocolo e a correspondente despesa.
c. Justifique a omissão na demonstração que a assunção dos encargos plurianuais foi
devidamente autorizada pela Assembleia Municipal (cfr. artigo 22.º, n.ºs 1 e 6 do DecretoLei
n.º 197/99 e 6.°. n.º 1, al. c), da Lei n° 8/2012), ou, em alternativa, que a despesa plurianual
se encontra inscrita em documento previsional com dotação de valor igual ou superior.
d. Justifique a falta de demonstração que a despesa foi autorizada na sua totalidade, uma
vez que a proposta de Câmara (n.º 317/2022/CM), aprovada pela Assembleia Municipal
em sessão de 21.12.2022, parece apenas referir o valor anual.
e. Justifique o prazo estabelecido na cláusula 2.ª do Protocolo, considerando o prazo de
vigência previsto no art.º 440.º, n. º1, do CCP, aplicável por via do art.º 451.º CCP.
f. Justifique a omissão no texto contratual do número de compromisso que corresponde ao
valor total da despesa de cada município (cfr. artºs 5.º, n. º3 da Lei n.º 8/2012, 7.º, n. º3 e
8.º, n. º1 do Decreto-Lei n.º 127/2012).
g. Justifique a omissão no texto contratual da classificação orçamental da dotação por onde
será satisfeita a despesa inerente ao Protocolo, a realizar no ano económico da celebração
do mesmo ou, no caso de tal despesa se realizar em mais de um ano económico, a indicação
da disposição legal habilitante ou do plano plurianual legalmente aprovado de que o
contrato em causa constitui execução ou ainda do instrumento, legalmente previsto, que
autoriza aquela repartição de despesa (cfr. art.º 96.º, n. º1, al.h), CCP).
2.14 O MVRSA respondeu através do requerimento n.º 334/2023, de 28/02/2023, com o
seguinte teor:
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1. Face ao cumprimento da regularização em curso do Programa de Assistência Económica
Local (PAEL) e da intervenção do Fundo de Apoio Municipal (FAM), com Programa de
Ajustamento Municipal (PAM) contratualizado, aplica-se o n.º n.º 3, do artigo 65.º-A, da
Lei n.º 53/2014 de 25 de agosto, em articulação com os termos do n.º 1 artigo 22.º do Decreto-
Lei 127/2012, de 21 de junho.
2. Releva para resposta em 1. O Município não se encontra abrangido pela dispensa em matéria
prevista no Orçamento de Estado para 2023, pois face ao cumprimento da regularização
em curso do Programa de Assistência Económica Local (PAEL) e da intervenção do Fundo
de Apoio Municipal (FAM), com Programa de Ajustamento Municipal (PAM), aplica-se o
articulado mencionado na resposta dada em 1.
3. A jurisprudência a que se recorre sobre matéria de assunção de compromissos, não abrange,
tal como sucede com o Município de Vila Real de Santo António, entidades de âmbito
municipal, que se encontram em rutura financeira nos termos previstos na Lei n.º 73/2013,
de 3 de setembro, e por conseguinte objeto de recuperação por via da intervenção do FAM
e cumprimento de PAM devidamente visado pelo Tribunal de Contas, com revisão do PAM,
em processo de fiscalização prévia. Deste modo, reitera-se os termos das respostas dadas às
questões 1 e 2.
4. Releva para os anexos 1 a 4.
5. Alíneas a), b), f) e g)
Relativamente ao texto do clausulado contratual, informa-se que o mesmo não observou um
conteúdo obrigatório, nomeadamente, o previsto no artigo 96.º do Código dos Contratos
Públicos (CCP), pois o protocolo em causa não foi sujeito à parte II do mencionado Código,
onde se insere a norma, por se tratar de contratação excluída ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1.
De todo o modo, sempre se dirá que está patente na cláusula 3.ª o montante anual da
comparticipação financeira, apurando-se por simples cálculo aritmético o valor global do
Protocolo bem como o valor total devido por cada Município.
Por outro lado, ainda que não se encontre expresso no clausulado, o protocolo foi devidamente
aprovado em reunião da Câmara Municipal de 14 de dezembro de 2022 e a assunção do
compromisso plurianual foi autorizada em sessão da Assembleia Municipal de 21 de
dezembro de 2022, conforme documentos juntos ao processo.
Foram igualmente cumpridas todas as regras relativas à autorização da despesa, tendo sido
emitido o correspondente número sequencial de compromisso, conforme 3 documento já
junto ao processo, o qual será comunicado à Associação Humanitária de Bombeiros
Voluntários de Vila Real de Santo António e Castro Marim.
Alíneas c) e d)
Releva para os anexos 5 a 8.
Alínea e)
O prazo de vigência de quatro anos estabelecido visa conferir maior estabilidade e segurança
no contexto dos apoios concedidos à Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de
Vila Real de Santo António e Castro Marim.
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2.15 O MCM respondeu através do requerimento n.º 335/2023, de 01/03/2023, com o seguinte
teor:
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2.16 Em Sessão Diária de Visto de 13/03/2023, para além da questão da apensação de
processos, foi determinada nova devolução ao MVRSA nos seguintes termos:
I. Questões prévias e prejudiciais
a. Da conexão e apensação destes processos
(…)
b. Das demais questões de legalidade suscitadas
A questão jurídica principal que aqui se suscita prende-se com a
inexistência de fundos disponíveis por parte do outorgante município de Vila Real
de Santo António, para suportar o compromisso correspondente à despesa
gerada pelo Protocolo.
Ouvida a mesma entidade fiscalizada esta alega estar abrangida, na sua
capacidade de endividamento e de realização de despesas pela suspensão da
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aplicação do Art.º 8.º da Lei dos Compromissos e Pagamentos em atraso das
Entidades Públicas (LCPA) e ao abrigo do n.º 1 do Art.º 22.º do Regulamento da
mesma LCPA (DL n.º 127/2012 de 21/6).
Porém, questiona-se se a suspensão invocada é legalmente admissível,
considerando que de acordo com a cl.ª 3.ª do respetivo contrato de assistência
financeira (processo n.º 1203/2016 deste TdC, visado em s.d.v. da 1.ª seção de
11/10/2016), o prazo de utilização do financiamento era de 1 ano e meio após o
visto, e que o mesmo visto foi concedido em 11/10/2016; pelo que, a aludida
suspensão da aplicação do mecanismo do Art.º 8.º da LCPA teve o seu terminus,
no máximo, em 2018.
Por outro lado, é de referir que se encontra em apreciação uma adenda
ao contrato de empréstimo de assistência financeira no âmbito do processo n.º
1667/2022 pendente neste TdC, que foi devolvida pelo Tribunal em 13/1/2023.
Nesse mesmo processo constatou-se que não se encontra nenhum
instrumento contratual com a revisão ao Contrato PAM exigida nos termos do
Art.º 33.º da Lei n.º 53/2014, na instrução processual realizada pela entidade
apresentante. Dessa instrução processual consta, antes, um despacho proferido
pelo Ministro das Finanças em 29/12/2021 que autoriza o Fundo de Apoio
Municipal, além de outra documentação contratual que se constatou não ter
sido apresentada a visto prévio deste TdC, devendo tê-lo sido.
Ora, sabe-se que a Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, aprovou o Regime
Jurídico da Recuperação Financeira Municipal (RJRFM) e regulamentou o Fundo
de Apoio Municipal (FAM).
Nos termos do n.º 2 do Art.º 1.º, do n.º 1 do Art.º 4.º, dos n.ºs 1 e 5 do
Art.º 23.º, e dos capítulos II a IV do Título III do referido diploma, o processo de
recuperação financeira municipal, consagrado no RJRFM, traduz-se na adoção
de medidas jurídicas e financeiras que permitam aos municípios que se
encontram na situação de rutura financeira atingir e respeitar o limite da dívida
total previsto no Art.º 52.º da Lei n.º 73/2013, de 9/3 (RFALEI). Tais medidas são
de reequilíbrio orçamental, de reestruturação da divida e de assistência financeira
através do Fundo de Apoio Municipal. Estas medidas integram o Plano de
Ajustamento Municipal (PAM) celebrado entre os municípios em causa e o FAM.
Nesse mesmo processo de fiscalização, como a entidade fiscalizada
Município de Vila Real de Santo António não pode desconhecer, foi decidido
devolver a mesma adenda contratual para reconformação do respetivo pedido de
fiscalização e advertências, tudo sob pena de indeferimento liminar do mesmo
processo.
A fiscalização prévia a cargo deste Tribunal tem por fim,
designadamente, verificar a conformidade legal de atos, contratos ou outros
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instrumentos geradores de despesa, e, em particular quanto aos instrumentos
geradores de dívida pública, verificar a observância de limites de endividamento
e suas finalidades, o que envolve necessariamente, e nessa medida, o controlo de
dívida pública fundada (Art.º 44.º, n.ºs 1 e 2, da Lei de Organização e Processo
do Tribunal de Contas [LOPTC]), estando sujeitos à sua incidência todos os atos,
contratos e instrumentos de que resulte aumento de dívida pública fundada,
nomeadamente de autarquias locais (Art.º 46.º, n.º 1, alínea a), com referência
aos artigos 2.º, nº 1, alínea c), e 5.º, n.º 1, alínea c), da LOPTC).
Nesse sentido, terá a entidade fiscalizada Município de Vila Real de
Santo António de vir informar estes autos se já se encontra concretizada a
aludida revisão ao Contrato PAM e se já diligenciou por apresentar a fiscalização
prévia todos os demais atos e contratos a que se faz menção na decisão devolutiva
acima aludida e que veio a ser produzida no âmbito do processo n.º 1667/2022,
juntando, sendo caso disso, a documentação pertinente.
II. Assim, em Sessão Diária de Visto, decide-se:
1. determinar a apensação de ambos os processos aqui em causa,
apresentados pelos Municípios de Vila Real de Santo António
(processo 152/2023) e de Castro Marim (processo 187/2023), nos
termos conjugados dos Art.ºs 33.º, n.º 2 e 267.º, ambos do CPC, ex vi
Art.º 80.º da LOPTC; e
2. determinar a devolução à entidade requerente Vila Real de Santo
António, para, nos moldes acima expostos, vir esclarecer este
Tribunal se já se encontra concretizada a aludida revisão ao Contrato
PAM e se já diligenciou por apresentar a fiscalização prévia todos os
demais atos e contratos a que se faz menção na decisão devolutiva
acima aludida e que veio a ser produzida no âmbito do processo n.º
1667/2022, juntando, sendo caso disso, a documentação pertinente.
2.17 O MVRSA respondeu através do requerimento n.º 496/2023, de 22/03/2023, nos
seguintes termos:
Sobre a decisão tomada em sessão diária de visto, relativa ao processo n.º 0187/2023,
regista-se sobre o ponto n 1 a apensação de ambos os processos e sobre o ponto n 2, cumpre
informar que os serviços deram resposta no âmbito do processo n 1667/2022, aos processos
90/2023 e 91/2023, com os requerimentos n 486/2023 e n 485/2023, respetivamente,
encontrando-se pendentes mais 3 créditos objeto de cedência da posição contratual no
âmbito da revisão do PAM, e ulteriormente o próprio documento, que serão submetidos
por esta via, sob compromisso de honra serão entregues até ao final do dia 22 de março.
II.2 FACTOS NÃO PROVADOS
3 Não deixaram de ser provados quaisquer factos alegados.
II.3 MOTIVAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
11

4 No que respeita à matéria de facto considerada provada baseou-se o respetivo juízo probatório
na prova documental apresentada pelo requerente e nas deduções e inferências diretas retiradas
pelo tribunal sobre os factos que se podem extrair daqueles elementos, incluindo da factualidade
expressamente reconhecida pelo mesmo requerente.
5 Mais se refere que as entidades fiscalizadas estão sujeitas ao ónus de alegar e provar o
preenchimento dos requisitos legais para obtenção do visto, atento o disposto no Art.º 81.º, n.º
1, da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), as instruções constantes
da Resolução n.º 3/2022 da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, aprovada ao abrigo do Art.º 77.º,
n.º 1, alínea b), da LOPTC e os respetivos encargos instrutórios decorrentes do conteúdo das
devoluções determinadas pelo DFP e pelo TdC, com suporte no disposto pelo Art.º 81.º, n.º 1,
da mesma LOPTC.
6 Isto sem detrimento dos deveres da entidade fiscalizada, dos poderes de cognição e deveres de
gestão processual do tribunal, dos princípios da cooperação, boa-fé processual e dos demais
critérios que se devem observar, face ao estipulado nos Art.ºs 5.º a 8.º, 414.º e 417.º, todos do
Código de Processo Civil (CPC) ex vi Art.º 80.º da LOPTC, que, no seu conjunto e face à natureza
do presente processo jurisdicional (fiscalização prévia), não contemplam a produção de
diligências oficiosas de prova, não compreendendo também auditorias ou investigação do
tribunal diretamente sobre documentos, ficheiros ou arquivos na posse daquela entidade.
7 Não se reconhecem factos não provados nas alegações e justificações apresentadas nestes
autos.
III FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
III.1 Estrutura da apreciação jurídica
8 A fiscalização prévia da 1.ª Secção do TdC constitui uma competência própria deste tribunal cuja
intervenção nessa sede é provocada (dependente de impulso exógeno) e tipificada, por
referência a uma previsão normativo-legal que compreende um âmbito subjetivo (entidades) e
outro âmbito objetivo (atos e contratos), ambos delimitadores, na sua integração, do que está
sujeito a fiscalização prévia — enquadramento estabelecido, nomeadamente, pelas disposições
conjugadas dos Art.ºs 5.º, n.º 1, alínea c), e 46.º a 48.º da LOPTC.
9 O contrato objeto do processo integra o âmbito objetivo e subjetivo da fiscalização prévia, em
face do disposto nas disposições conjugadas dos Art.ºs 2.º, n.º 1, alínea c), 5.º, n.º 1, alínea c), e
46.º, n.º 1, alínea a), da LOPTC.
10 Nesse conspecto, há que ponderar, agora, das seguintes questões jurídicas:
12

10.1 da inexistência de fundos disponíveis por parte do outorgante município de Vila Real de
Santo António, para suportar o compromisso correspondente à despesa gerada pelo
Protocolo; e
10.2 dos efeitos da inexistência de fundos disponíveis no processo de fiscalização prévia:
recusa de visto.
III.2 Da inexistência de fundos disponíveis por parte do outorgante município de Vila Real de Santo
António, para suportar o compromisso correspondente à despesa gerada pelo Protocolo
11 Como resulta claro da documentação financeira constante dos autos (ponto 2.6 da matéria de
facto provada) o município de Vila Real de Santo António não dispõe de fundos disponíveis
suficientes para suportar o compromisso assumido referente à despesa gerada pelo contrato
submetido a fiscalização prévia.
12 Para a análise aqui a efetuar, importa convocar o disposto na Lei dos Compromissos e dos
Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas (LCPA - Lei n.º 8/2012, de 21/02) e no
Regulamento da LCPA (Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06).
13 Os Art.ºs 5.º, n.º 1, da LCPA e 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06, proíbem a
assunção de compromissos que ultrapassem os fundos disponíveis.
14 Entendem-se por “fundos disponíveis”, nos termos da alínea f) do Art.º 3.º da mesma LCPA, “as
verbas disponíveis a muito curto prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham
sido comprometidos ou gastos:
i) A dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes;
ii) As transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado, relativos aos três
meses seguintes;
iii) A receita efetiva própria que tenha sido cobrada, incluindo a receita de ativos e passivos
financeiros, ou recebida como adiantamento;
iv) A previsão da receita efetiva própria cobrada nos três meses seguintes, incluindo a
previsão de receita de ativos e passivos;
v) O produto de empréstimos contraídos nos termos da lei;
vi) As transferências ainda não efetuadas decorrentes de programas e projetos do Quadro
de Referência Estratégico Nacional (QREN) cujas faturas se encontrem liquidadas, e
devidamente certificadas ou validadas;
vii) Outros montantes autorizados nos termos do artigo 4.º”.
15 Afirmou-se a propósito destas normas no acórdão deste TdC n.º 18/2019 - 1.ª S/SS, de
18/06/2019:
13

“(…) subjaz a este regime, instituído com o propósito de controlo da despesa pública no quadro
do programa de assistência financeira a Portugal executado entre 2011 e 2014, uma clara intenção
de impedir que sejam assumidos novos compromissos sem garantia de disponibilidades de
tesouraria – e daí que, para além da normal exigência de inscrição orçamental, se passasse a impor
também que um compromisso de despesa fosse suportado pela demonstração da existência de
efetivos fundos monetários disponíveis para o efeito. Tenha-se ainda presente que o conceito de
fundos disponíveis para efeito da LCPA corresponde a «verbas disponíveis a muito curto prazo»,
em regra para os três meses seguintes, nos termos explicitados nos artigos 3.º, alínea f), da LCPA
e 5.º do Decreto-Lei n.º 127/2012”
16 Nos termos dos Art.ºs 5.º, n.º 3, da LCPA e 7.º, n.º 3 e 8.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de
21/06, em conjugação com o regime geral dos contratos públicos (cfr. Art.º 285.º, n.º 1, do
Código dos Contratos Públicos [CCP] e 161.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo
[CPA]), a falta de fundos disponíveis para suportar a despesa gera a nulidade do contrato e do
compromisso.
17 Na resposta junta aos autos em 01/03/2023, o MVRSA assume a falta de fundos disponíveis,
mas alega estar numa situação de rutura financeira, nos termos definidos pelo Art.º 61.º, n.º 2,
do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (RFALEI – Lei n.º
73/2013, de 03/09) – “a situação de rutura financeira municipal considera-se verificada sempre que
a dívida total prevista no artigo 52.º seja superior, em 31 de dezembro de cada ano, a 3 vezes a média
da receita corrente líquida cobrada nos últimos três exercícios”.
18 Por força dessa situação, entende estar isento do cumprimento das normas legais em matéria
de assunção de compromissos, conforme estatuído pelo n.º 1 do Art.º 22.º do aludido Decreto-
Lei n.º 127/2012, de 21/06, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 99/2015, de 02/06.
19 Dispõe essa norma que “a adesão a programa de assistência económica suspende, até à conclusão
da utilização do financiamento destinado a reduzir os pagamentos em atraso, a aplicação à entidade
beneficiária do disposto no artigo 8.º da LCPA”.
20 Conforme consta do contrato submetido a fiscalização no processo que correu termos neste
TdC sob o n.º 1203/2016, o MVRSA celebrou em 11/05/2016 com o Fundo de Apoio Municipal
um “Contrato de Empréstimo de Assistência Financeira”, nos termos do qual este último lhe
concedeu um empréstimo até ao montante de 19.619.907,20€ (dezanove milhões, seiscentos e
dezanove mil, novecentos e sete euros e vinte cêntimos) ao abrigo do disposto nos arts. 45.º e
23.º da Lei n.º 69/2015, de 16 de julho, destinado ao “financiamento da assistência financeira
decorrente da aprovação do Programa de Ajustamento Municipal” do MVRSA, sendo o capital
disponibilizado em seis tranches trimestrais, vencendo-se a primeira no prazo máximo de 15
dias úteis após a comunicação pelo MVRSA ao FAM da obtenção de visto do Tribunal de Contas.
14

21 Ora, tendo o contrato sido visado em Sessão Diária de Visto de 11/10/2016, vencendo-se a
primeira prestação no prazo máximo de 15 dias após esta data e sendo o financiamento utilizado
durante 18 meses (seis tranches trimestrais), a suspensão prevista no citado Art.º 22.º, n.º 1 do
Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06 terá durado apenas até meados de 2018, já não estando em
vigor na presente data nem na data de celebração do contrato submetido a fiscalização prévia
nestes autos.
22 É certo que está neste momento pendente de fiscalização prévia no processo que corre termos
neste TdC sob o n.º 1667/2022 uma adenda àquele contrato de empréstimo.
23 Nesse mesmo processo constatou-se que não se encontra nenhum instrumento contratual com
a revisão ao Contrato PAM exigida nos termos do Art.º 33.º da Lei n.º 53/2014, na instrução
processual realizada pela entidade apresentante.
24 Dessa instrução processual consta, antes, um despacho proferido pelo Ministro das Finanças
em 29/12/2021 que autoriza o Fundo de Apoio Municipal, além de outra documentação
contratual que se constatou não ter sido apresentada a visto prévio deste TdC, devendo tê-lo
sido.
25 A Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, aprovou o Regime Jurídico da Recuperação Financeira
Municipal (RJRFM) e regulamentou o Fundo de Apoio Municipal (FAM).
26 Nos termos do n.º 2 do Art.º 1.º, do n.º 1 do Art.º 4.º, dos n.ºs 1 e 5 do Art.º 23.º, e dos capítulos
II a IV do Título III do referido diploma, o processo de recuperação financeira municipal,
consagrado no RJRFM, traduz-se na adoção de medidas jurídicas e financeiras que permitam
aos municípios que se encontram na situação de rutura financeira atingir e respeitar o limite da
dívida total previsto no Art.º 52.º da Lei n.º 73/2013, de 9/3 (RFALEI).
27 Tais medidas são de reequilíbrio orçamental, de reestruturação da divida e de assistência
financeira através do Fundo de Apoio Municipal.
28 Estas medidas integram o Plano de Ajustamento Municipal (PAM) celebrado entre os
municípios em causa e o FAM.
29 Nesse mesmo processo de fiscalização, foi em Sessão Diária de Visto de 13/01/2023 decidido
devolver a adenda contratual ao MVRSA para reconformação do respetivo pedido de
fiscalização e advertências, tudo sob pena de indeferimento liminar do mesmo processo, não
tendo ainda aquele dado resposta cabal às questões suscitadas.
30 Assim, uma vez que a adenda apenas produzirá efeitos após obtenção de visto prévio (conforme
expressamente previsto no seu clausulado) e tal visto ainda não foi concedido nem se antevê
que o mesmo venha a ser concedido, não está neste momento em vigor qualquer suspensão
nos termos do invocado n.º 1 do Art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06.
15

31 Em conclusão, o MVRSA não tem fundos disponíveis que lhe permitam suportar o compromisso
assumido referente à despesa gerada pelo contrato submetido a fiscalização prévia e não se
encontra abrangido por nenhuma suspensão decorrente da utilização de financiamento
destinado a reduzir os pagamentos em atraso no âmbito de um programa de assistência
económica.
32 Reconhece-se a sensibilidade da matéria envolvida, até porque o protocolo aqui apresentado a
visto se inscreve no âmbito da proteção civil municipal à qual o dito Regime Jurídico da
Recuperação Financeira Municipal (citada Lei n.º 53/2014 de 25/8) não deixa de atribuir particular
relevância ao referir que o FAM não pode colocar em causa a prestação dos serviços públicos
essenciais, entre os quais enquadra a proteção civil – cfr. Art.ºs 3.º, alínea a), e 23.º, n.º 6, ambos
desta mesma Lei n.º 53/2014.
33 Mas a verdade é que a situação de impasse jurídico-financeiro em que se encontra o MVRSA,
bem retratada acima na matéria de facto e que a ele só é imputável, não permite outra
ponderação por este TdC, pois o mesmo município não deu curso ao que se demonstra
indispensável para a revisão do seu PAM, o que só poderá ser concretizado com preenchimento
de todos os pressupostos legais para a sua assistência financeira.
34 Conclusão essa bastamente descrita e comunicada a esta entidade apresentante (MVRSA) nos
diversos processos de fiscalização prévia acima referidos e, também, neste mesmo
procedimento aqui em curso.
35 Assim, conforme se deixou já dito supra, a falta de fundos disponíveis para suportar a despesa
gera a nulidade do contrato e do compromisso, tudo nos termos do disposto nos Art.ºs 5.º, n.º
3, da LCPA e 7.º, n.º 3 e 8.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21/06, em conjugação com o
regime geral dos contratos públicos (cfr. Art.º 285.º, n.º 1, do CCP e 161.º, n.º 1, do CPA).
III.3 Dos efeitos da inexistência de fundos disponíveis no processo de fiscalização prévia: recusa de
visto.
32 Sendo o processo de fiscalização prévia, na sua própria finalidade, vinculado à decisão final
sobre concessão ou recusa de visto, a identificação de ilegalidades (num sentido alargado) tem
de ser complementada pelo respetivo enquadramento em face das tipologias estabelecidas no
Art.º 44.º, n.º 3, da LOPTC.
33 A nulidade contratual verificada (ponto III.2 supra) é fundamento absoluto de recusa de visto,
que não permite a sua concessão ainda que acompanhada de eventuais recomendações, atento
o disposto no Art.º 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), e n.º 4 (este a contrario sensu), da LOPTC – assim,
16

em situações análogas de fundamento de recusa de visto, os acórdãos deste TdC n.ºs 15/2020
– 1.ª S/SS, de 3/3/2020, e 46/2020 - 1.ª S/PL, de 17/11/2020.
34 A circunstância de estarmos perante um contrato celebrado por dois municípios e em que
apenas em relação a um deles se verifica a apontada nulidade não importa alteração a esta
conclusão pela recusa total do visto ao contrato.
35 Os termos em que o ato submetido a fiscalização foi celebrado e a análise da economia global
do contrato não permitem a separação da parte que poderia caber a cada município, sem que
tal comportasse um desequilíbrio à estrutura global do negócio jurídico.
36 Tratam-se, aqui, de dois processos, mas em que por via das circunstâncias que determinaram a
apensação dos processos não se poderá apreciar separadamente cada uma das situações
(Municípios de Vila Real de Santo António e de Castro Marim, respetivamente) pelo facto de ser
um único contrato que está aqui a ser apreciado.
37 Por outro lado, por via da própria natureza individualizada e unitária da fiscalização prévia e da
respetiva apreciação judicial dos fundamentos legais para a recusa de visto (cfr. Art.ºs 5.º, n.º 1,
alínea c), e 44.º, n.ºs 1 e 3, ambos da LOPTC), não poderá haver lugar à repartição do contrato
ou ato a apreciar de acordo com as condições financeiras de cada uma das entidades fiscalizadas
aqui em causa. Isto é, não podemos falar da concessão de um visto “parcial” ou, pelo outro lado,
de uma recusa “parcial” de visto.
38 O eventual impasse aqui criado para o co-apresentante MCM passará, eventualmente, pela
celebração e apresentação a fiscalização prévia de um protocolo devidamente autonomizado, no
pressuposto de que o mesmo será possível em termos factuais e jurídicos.
39 Certo é que não pode haver uma recusa ou concessão “parcial” do visto, devendo todo o contrato
ser sujeito à decisão de recusa decorrente da nulidade verificada.
IV. DECISÃO
Em face do exposto, decide-se:
- Recusar o visto ao Protocolo objeto de fiscalização prévia nos presentes autos.
***
Fixam-se emolumentos legais, ao abrigo do Art.º 5.º, n.º 3, do Regime Jurídico dos
Emolumentos do Tribunal de Contas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96, de 31/5.
Registe e notifique.
17

Lisboa, 11 de abril de 2023.
Os Juízes Conselheiros,
______________________________________
Nuno Miguel P. R. Coelho – Relator
Participou na sessão e assinou digitalmente o acórdão
Sofia David - Adjunta
Participou na sessão e votou favoravelmente o acórdão
Alziro Cardoso - Adjunto
Participou na sessão por videoconferência e votou favoravelmente o acórdão
18