Amnistia – efeitos
Sumário
I– No dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023.
II– A declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar.
III– A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia “ex tunc”, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide
Texto da decisão
ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL
I. RELATÓRIO
1. A..........., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Almada contra o Ministério da Administração Interna uma acção administrativa, na qual peticionou a declaração de nulidade do despacho do Ministro da Administração Interna, de 27-11-2019, que lhe aplicou a sanção disciplinar de 130 (centro e trinta) dias de suspensão do exercício de funções.
2. Por sentença datada de 29-10-2023, o TAF de Almada declarou amnistiada a infracção disciplinar em causa nos autos e, em consequência, julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, atenta a falta de objecto.
3. Inconformado com tal decisão, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“I. A douta sentença recorrida considerou, e bem, que a infracção disciplinar praticada pelo aqui recorrido, cujo acto de punição é impugnado nos presentes autos, deve ser amnistiada nos termos dos artigos 2º, nº 2, alínea b) e 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, e, por conseguinte, declarou a extinção da acção administrativa por o seu objecto se ter tornado supervenientemente inútil.
II. No entanto, este Ministério não se pode conformar com os efeitos da amnistia da infracção, constantes da fundamentação de direito, maxime quanto ao efeito «ex tunc» da amnistia.
III. Fundando-se no acórdão deste TCAS, de 26-10-2023, citado na página 4 da douta sentença, considera que a amnistia da infracção disciplinar tem efeitos «ex tunc»:
«15. No presente caso, como o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infracção disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroactiva da infracção disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do visado».
IV. Nos termos do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, são amnistiadas as infracções disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão.
V. A amnistia, de acordo com o regime jurídico previsto nos artigos 127º e 128º do Código Penal, aplicável com as devidas adaptações, extingue o procedimento disciplinar e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VI. Tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal (artigo 128º), a amnistia acarreta a extinção do procedimento disciplinar e faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VII. Tal significa que (i) se o procedimento criminal ou disciplinar ainda estiver a decorrer, extingue-se; (ii) se já tiver havido condenação e se a pena criminal ou disciplinar estiver a ser cumprida, a sua execução cessa com a entrada em vigor da lei amnistiante; e (iii) se a pena criminal ou disciplinar já estiver cumprida cessam todos os efeitos que ainda se poderão produzir após a entrada em vigor da lei de amnistia, ficando ressalvados todos os efeitos que legalmente já foram produzidos antes da sua entrada em vigor.
VIII. É este, de facto, o entendimento jurisprudencial maioritário em face de outras leis de amnistia.
IX. Por outro lado, a Lei nº 38-A/2023 não transparece que o legislador tenha querido, agora, uma solução diferente; isto é, o legislador não mencionou que pretendia abdicar da já antiga distinção doutrinária e jurisprudencial entre amnistia própria e imprópria, optando exclusivamente pela primeira. Ademais, a redacção da Lei nº 38-A/2023 é semelhante à sua antecedente de 1999, a Lei nº 29/99, de 12 de Maio.
X. Por fim, a Lei nº 38-A/2023 não prevê que seja aplicada retroactivamente, daí que quanto às penas já cumpridas, os efeitos que já foram legalmente produzidos ficam ressalvados; não se pode cessar a execução de algo que está cumprido ou executado.
XI. O que significa que a Lei nº 38-A/2023, entrando em vigor em 1 de Setembro de 2023 e não prevendo a sua aplicação retroactiva, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de Setembro de 2023. Isto é, verifica-se o esquecimento dos factos passados por referência à produção de efeitos para o futuro, como seja, em matéria de reincidência ou de agravação da sanção disciplinar, no caso de o trabalhador voltar a ser sujeito a medida disciplinar, não podendo a infracção abrangida pela amnistia relevar para aqueles efeitos.
XII. Tratando-se as leis da amnistia de providências de excepção, devem as mesmas interpretar-se e aplicar-se nos termos em que se encontram redigidas, sem ampliações decorrentes de interpretações extensivas ou por analogia, nem restrições que nelas não venham expressas.
XIII. Relativamente aos efeitos da amnistia, a citada jurisprudência proferida sobre anteriores leis de amnistia com idênticas normas sobre as infracções disciplinares, é abundante e unanime ao considerar que:
- A amnistia significa etimologicamente esquecimento, actua sobre a própria infracção cometida, eliminando todos os efeitos da infracção, apaga juridicamente a infracção, destrói os seus efeitos retroactivamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja acção persiste quando a lei amnistiante se publicou (acórdão do STJ, de 20-1-1993, proferido no processo nº 003366);
- As normas que estabeleçam amnistia devem ser interpretadas em termos estritos. Na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc" (acórdão do STJ, de 28-4-1993, no processo nº 003540);
- A amnistia não apaga integralmente a infracção. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro (acórdão do STJ, de 14-4-1993, no processo nº 003206);
- A propósito da Lei da Amnistia de 1999 (Lei nº 29/99, de 12 de Maio), com uma redacção idêntica, a jurisprudência manteve o referido entendimento, senão vejamos. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, foi entendido que, etimologicamente amnistia significa esquecimento, e é assim que sempre tem sido entendida aos olhos quer da lei quer da generalidade da doutrina e da jurisprudência. Isto significa que os factos objecto de punição, por ficção legal, consideram-se como se nunca tivessem existido, a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, mas produz efeitos para o futuro. Assim mesmo que a pena já se mostre cumprida, a aplicação da amnistia tem relevância para o futuro;
- No acórdão STA de 15-11-2000, Recurso 46018, julgou no sentido de que ocorre impossibilidade superveniente da lide, causa de extinção do recurso, ainda que a pena já tivesse sido executada, e efectivamente cumprida, antes da entrada em vigor da lei, dado que a Lei nº 29/99 não estabelecia qualquer diferenciação, abrangia tanto as infracções ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessava a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respectivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas fazia cessar o prosseguimento da execução da pena ou impedia a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tivesse iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados;
- No acórdão de 16-11-1995 do TP, Recurso 18072, defendeu-se que ainda que imediatamente aplicável a lei da amnistia, sempre subsistiriam os efeitos já produzidos pelo acto sancionador, efeitos estes que só desapareceriam da ordem jurídica através da anulação com efeitos «ex tunc», que só o eventual provimento do recurso contencioso poderia proporcionar.
XIV. Com o devido respeito à posição defendida na douta sentença recorrida, o ora recorrente, Ministério da Administração Interna, considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não opera «ex tunc».
XV. A interpretação defendida quanto aos efeitos «ex tunc» é contrária à letra e ao espírito da lei, violando os princípios e regras de interpretação vertidos nos artigos 7º a 9º e 12º do Código Civil.
XVI. Nos termos da Lei nº 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infracção disciplinar e de todos os seus efeitos, com excepção dos já produzidos e que são indestrutíveis. A amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento do recurso contencioso do acto. Cabendo ainda referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do acto suspendendo em causa nestes autos.
XVII. Posto isto, verifica-se que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei nº 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia”.
4. O autor, devidamente notificado para apresentar contra-alegação, nada disse ou requereu.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, mas o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul não emitiu parecer.
6. Atendendo à simplicidade das questões suscitadas, bem como à existência de ampla jurisprudência do STA e deste TCA Sul sobre a solução jurídica a dar às mesmas, em 26-6-2024 foi proferida decisão sumária pelo ora relator, ao abrigo do disposto no artigo 656º do CPCivil.
7. Por requerimento entrado em juízo no dia 4-7-2024, o Ministério da Administração Interna apresentou reclamação para a conferência, pedindo que sobre a decisão sumária do relator recaísse acórdão.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
8. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
9. E, face às conclusões constantes da alegação do Ministério da Administração Interna, a única questão a apreciar no presente recurso tem a ver com o modo com que os efeitos jurídicos da Lei nº 38-A/2023, de 2/8 (Lei da Amnistia) são susceptíveis de se projectar no presente processo.
III. FUNDAMENTAÇÃO
10. Como decorre dos autos, o autor – e aqui recorrido – foi sancionado disciplinarmente com uma pena de 130 (cento e trinta) dias de suspensão do exercício de funções, por factos praticados antes do dia 19 de Junho de 2023, razão pela qual a decisão recorrida, reconhecendo tal facto, declarou amnistiada a infracção disciplinar em causa nos autos e, em consequência, julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, atenta a falta de objecto.
11. O recorrente MAI não discorda do assim decidido, porquanto é seu entendimento que, nos termos da Lei nº 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infracção disciplinar e de todos os seus efeitos, com excepção dos já produzidos e que são indestrutíveis. Para o recorrente, a amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos
já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento do recurso contencioso do acto, cabendo ainda referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do acto suspendendo em causa nestes autos, razão pela qual a sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos “ex tunc” operados pela amnistia.
Vejamos o que dizer.
12. Assim, a única questão a apreciar no presente recurso consiste em determinar se a amnistia da infracção disciplinar, no caso dos presentes autos, extingue o procedimento disciplinar, sem apagar os efeitos produzidos pela execução das sanções e sempre com efeitos para o futuro (“ex nunc”) e nunca retroactivos, ou “ex tunc”.
13. Como foi salientado pela decisão recorrida, no dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023.
14. Ora, de acordo com a matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, os factos pelos quais o autor, e aqui recorrido, foi punido ocorreram em 2015, pelo que a declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão por um período de 130 dias, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar (vd. o acórdão do TC nº 444/97, de 25-6-1997, proferido no âmbito do processo nº 784/96).
15. Ora, no caso dos autos, a sanção aplicada ainda não tem uma decisão definitiva, transitada em julgado, pelo que é prematuro falar-se em amnistia imprópria (é amnistia imprópria a concedida depois de transitada a decisão judicial, em que os seus efeitos apenas se repercutem na pena ou sanção e não no ilícito), uma vez que, “para efeitos de reincidência a amnistia imprópria da pena equipara-se ao seu cumprimento”, pelo que, sendo amnistiado o ilícito criminal (ou o ilícito disciplinar ou contra-ordenacional, para cujo regime o Cód. Penal é de aplicação subsidiária), este ilícito passa a ser inexistente, pelo que se impõem as respectivas consequências e a que alude o recorrente, por não estar ainda transitada em julgado a decisão que lhe aplicou a referida sanção disciplinar (vd., neste sentido, o acórdão do STJ, de 18-5-1994, proferido no âmbito do processo nº 46.137).
16. O STA, em três recentes acórdãos, proferidos em 16-11-2023, no âmbito do processo nº 262/10.0BELSB, e em 7-12-2023, estes proferidos no âmbito dos processos nºs 02460/19.7BELSB e 01618/19.3BELSB, veio salientar que “a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex tunc, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide”.
17. Para o que aqui releva, os efeitos “ex tunc” da amnistia apenas se projectam na lide em curso, tornando o seu prosseguimento inútil, esgotando-se aí, razão pela qual será com esse alcance que deverá ser interpretada a decisão recorrida, e não com o alcance que o recorrente lhe parece querer dar.
18. Improcedem, deste modo, todas as conclusões do recurso interposto pelo Ministério da Administração Interna.
IV. DECISÃO
19. Nestes termos, e pelo exposto, indefere-se a presente reclamação para a conferência e confirma-se a decisão sumária do relator.
20. Custas a cargo do Ministério da Administração Interna.
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Maria Julieta França – 1ª adjunta)
(Luís Borges Freitas – 2º adjunto – com declaração de voto)
* * * * * *
DECLARAÇÃO DE VOTO
No entanto, não acompanho o essencial dos fundamentos aduzidos, ainda que reconheça que vão ao encontro do entendimento plasmado em diversos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.
Julgo que a figura do trânsito em julgado não é convocável na aplicação subsidiária do artigo 128.º/2 do Código Penal, nos termos do qual «[a] amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança».
Na verdade, em sede penal o trânsito em julgado da sentença condenatória marca a fronteira em função da qual teremos duas consequências distintas. Antes desse trânsito, a amnistia leva à extinção do procedimento criminal. Depois dele a amnistia faz cessar a execução da pena.
E é evidente a razão de ser dessa fronteira: no domínio penal jamais existirá execução da pena antes do trânsito em julgado da decisão judicial que contenha a respetiva condenação.
Ora, ao invés do que sucede no processo criminal, em que, como se disse, o trânsito em julgado se reporta à decisão (judicial) que aplica a pena, em sede disciplinar essa figura – o trânsito em julgado - respeita não à decisão (administrativa) que aplica a sanção, mas sim à decisão (judicial) que a aprecia, eliminando-a ou consolidando-a. O que consubstancia diferença essencial. Não poderá, por isso, sem fundamento substancial, transpor-se essa fronteira, no campo disciplinar, para o referido trânsito em julgado da decisão judicial que aprecia a decisão administrativa punitiva.
E nem se justificará fazê-lo. Na verdade, a definitividade da decisão disciplinar não depende do trânsito em julgado da decisão judicial que a venha a apreciar. A sua consolidação no ordenamento jurídico sim, a definitividade não. Como resulta do artigo 223.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, «[a]s sanções disciplinares produzem efeitos no dia seguinte ao da notificação do trabalhador ou, não podendo este ser notificado, 15 dias após a publicação de aviso na 2.ª série do Diário da República».
Ora, essa decisão final – a que se refere o artigo 220.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e cuja notificação tem de ocorrer no prazo previsto no artigo 178.º/5 – marca o termo do procedimento disciplinar, termo esse a que se refere o 227.º/1 da mesma Lei.
Portanto, quando o trabalhador impugna judicialmente a decisão punitiva o procedimento disciplinar já não se encontra em curso. Aliás, é precisamente por isso que o artigo 228.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas alude à possibilidade de renovação da instauração do procedimento disciplinar – nos limites ali identificados - quando o ato de aplicação da sanção disciplinar tenha sido judicialmente impugnado. Assim, a condenação a que se refere o artigo 128.º/2 do Código Penal, quando aplicável subsidiariamente em sede disciplinar, reporta-se, na minha opinião, à decisão administrativa que aplica a sanção e não à decisão judicial, transitada em julgado, que consolide os efeitos daquela decisão.
É certo que o Supremo Tribunal Administrativo, em diversos acórdãos, tem referido que «a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex tunc, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar».
Ou seja, se bem se interpreta os acórdãos em causa, os efeitos retroativos resultam do facto de a responsabilidade disciplinar cessar por força da amnistia. No entanto, essa relação causa-efeito é recusada, segundo se julga, pelo próprio Código Penal (em termos que são válidos para a responsabilidade disciplinar). Na verdade, resulta expressamente do artigo 127.º/1 desse código que a amnistia extingue a responsabilidade criminal. Não obstante, essa extinção convive com a não retroatividade, na interpretação que se julga mais adequada do disposto no artigo 128.º/2.
Imagine-se, por exemplo, o caso de uma multa cujo pagamento em prestações foi autorizado nos termos do artigo 47.º/3 do Código Penal. Declarada amnistiada a respetiva infração no decurso do período de pagamento de tais prestações, haverá lugar ao pagamento das restantes? É evidente que não. E haverá lugar à restituição dos montantes já pagos? Parece igualmente que não, na medida em que o artigo 128.º/2 do Código Penal apenas prevê a cessação da execução, não sendo curial, à luz das mais elementares regras de interpretação, ver no referido artigo 128.º/2 credencial para atingir efeitos já produzidos. E exatamente no sentido da inexistência da referida restituição se pronunciou o acórdão de 19.2.1983 do Tribunal da Relação de Lisboa, processo n.º 0005148, em cujo sumário se pode ler que «[a] amnistia de certa transgressão, cuja multa estava a ser paga a prestações, não implica a restituição das prestações já pagas».
De qualquer modo, e como anteriormente havia referido, voto a decisão, na medida em que – e pelos motivos que deixei expressos no acórdão proferido no processo n.º 1452/20.8BELSB, no qual revi posição anterior – interpreto a Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, no sentido de a mesma ter pretendido destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena disciplinar.
Luís Borges Freitas