Suspensão da eficácia do acto Valores específicos de ordem pública Relevância de normas de licenciamento
Sumário
O interesse abstracto do cumprimento de normas de licenciamento só é impeditivo do decretamento da suspensão de eficácia se com ele concorrerem exigências específicas de ordem pública, tais como higiene, saúde ou segurança, decorrentes de perigo da actividade exercida.
Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.
1. Relatório
F..., Lda, requereu no T.A.C. de Lisboa a suspensão da eficácia do Despacho de 7 de Agosto de 2001, do Vereador M..., da Câmara Municipal de Cascais, que determinou que a requerente despeje sumariamente um prédio rústico onde tem instalado um estabelecimento de exposição e venda de artesanato, de venda de terras, adubos, flores e plantas e de fabricação, exposição e venda de fornos e churrasqueiras, situado em Alcoitão.
O Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa, por julgar cumulativamente preenchidos os requisitos do artº 76º nº 1 da LPTA, deferiu o pedido.
De tal sentença interpôs recurso o Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais, que na respectiva alegação formulou as seguintes conclusões:
1ª) O art. 77 nos. 2 e 3 da LPTA, impõe o litisconsórcio necessário passivo entre o autor do acto recorrido e os interessados a quem a pretendida suspensão da eficácia possa directamente prejudicar; -
2ª) Trata-se de um pressuposto processual, de cuja verificação a lei faz depender a aceitação do pedido de suspensão;
3ª) No caso vertente, a "B..." apresentou uma reclamação junto da Câmara Municipal sobre a utilização ilegal que a requerente dá ao prédio em questão, a qual como qualquer particular tem um interesse directo em apresentar reclamações sobre a utilização ilegal de construções, na medida em que dessa utilização possam resultar danos que ponham em causa a qualidade de vida do agregado populacional;
4ª) A douta decisão recorrida, ao indeferir a questão prévia da ilegitimidade passiva, violou o disposto no art. 77º nºs. 2 e 3 da LPTA;
5ª) O requerente tem de alegar e provar, ainda que só de forma sumária, quais os prejuízos concretos, em termos de causalidade adequada, que provavelmente lhe advirão da execução do acto recorrido e, porque a administração beneficia da presunção de legalidade dos seus actos tem o particular, de acordo com as regras gerais, de ilidir aquela presunção. Presunção de legalidade que se estende aos pressupostos de facto e de direito em que assenta o acto e tem de se considerar como verdadeira a matéria apurado no processo gracioso; -
6ª) Não preenche o requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA a alegação que se limita à afirmação de expressões abstractas, vagas e genéricas, sobre os prejuízos de difícil reparação para o requerente; -
7ª) No caso vertente, a requerente não demonstra factos que, em termos de causalidade adequada, prejudicarão a sua actividade comercial e, muito menos, que daí lhe advirão prejuízos inquantificáveis e de difícil reparação; -
8ª) A requerente não alegou factos concretos, nus e crus, donde se pudesse extrair que só no terreno em questão podia exercer a sua actividade; -
9ª) Quanto à execução do acto pôr em risco os postos de trabalho por ela proporcionados, há que referir, que em princípio os prejuízos de difícil reparação a que se refere a al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A. têm a ver com os sujeitos activos da suspensão, e não com terceiros relativamente à mesma; -
10ª) No caso vertente, para além da requerente não alegar quaisquer factos concretos, relativos à eventual relevância dos danos por si sofridos e pelos seus trabalhadores, o que é certo é que no que toca à existência dos trabalhadores ao seu serviço, não juntou qualquer prova documental relativa à existência de contratos de trabalho e, por conseguinte, nem mesmo indiciariamente isso pode ter-se como assente;
11ª) É manifesto que a requerente não alegou quaisquer factos concretos, donde se possa extrair que a execução imediata do acto suspendendo lhe causará prejuízos de difícil reparação;
12ª) O requisito da alínea b) do nº 1 da LPTA dispõe que só há suspensão de eficácia quando esta não determine lesão para o interesse público;
13ª) No que concerne a este requisito negativo, o Tribunal tem de ponderar se o deferimento da suspensão da eficácia do acto para depois da sentença provoca ou não um prejuízo grave para o interesse público, ou seja, um prejuízo grave para os interesses que sejam considerados fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade; -
14ª) No caso concreto e contrariamente ao referido na decisão recorrida, o que está em causa não é apenas o interesse geral no cumprimento das normas de licenciamento de uma construção; -
15ª) O que está em causa nos presentes autos, e que não foi minimamente valorado pela decisão recorrida, é a salvaguarda de outros valores e interesses específicos, como seja a higiene, a salubridade e outros valores ambientais, que através do licenciamento a administração visa prosseguir; -
16ª) No caso "sub judice", estamos perante um estabelecimento de venda de lenha, adubos, pesticidas e cimento. Produtos esses que aí se encontram armazenados, sem que as entidades competentes tenham vistoriado as suas condições;
17ª) A requerente desenvolve também no terreno cujo despejo foi ordenado o fabrico de lareiras e peças de ceramica, sendo certo que também a instalação desta pequena industria não se encontra licenciada; -
18ª) A douta decisão recorrida não valorou minimamente os potenciais riscos que para a saúde pública, a salubridade e para o meio ambiente resultarão da manutenção do estabelecimento comercial e industrial no prédio em questão; -
19ª) No caso vertente, não pode de forma alguma excluir-se que a continuação da actividade comercial e industrial no local não implique riscos para a segurança, a salubridade e a saúde pública; -
20ª) O que nos leva a concluir que se encontra também inverificado o requisito da alínea b) do nº 1 do art. 76º da LPTA; -
21ª) Ao decidir como decidiu, a douta decisão recorrida violou o disposto nos arts. 76º nº 1, al. a) e b) e 77º nos. 2 e 3 da LPTA.
A recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado. -
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vieram os autos à conferência para julgamento
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou indiciariamente adquirida a seguinte factualidade:
a) Por despacho do Vereador M..., da Câmara Municipal de Cascais, de 7.8.2001, foi ordenado à requerente "para no prazo de 45 dias proceder ao despejo sumário do prédio rústico onde se encontra instalado o estabelecimento comercial em questão", sito em Alcoitão, onde tem instalado um estabelecimento de exposição e venda de artesanato, de venda de terras, adubos, flores e plantas e de fabricação, exposição e venda de fornos e churrasqueiras, "sob pena de, não cumprindo ser remetida participação a Tribunal pela prática do crime de desobediência previsto no artº 348º do Cód. Penal";
b) A requerente ocupa o referido terreno com base num contrato de arrendamento verbal celebrado em Janeiro de 1986 e aí começou a assentar e exercer o seu comércio e a sua indústria; -
c) Em 29.6.2001, a fiscal municipal de 1ª classe, A ..., levantou o "auto de notícia", cuja cópia consta de fls. 8 e 9 e se dá por integralmente reproduzido, bem como os despachos que mereceu em 11.7.01;
d) A firma B..., S.A., proprietária do terreno em causa, apresentara junto da Câmara Municipal de Cascais uma queixa relativamente ao uso dado ao terreno pela requerente.
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3. Direito Aplicável
a) Ilegitimidade passiva
Pretende o recorrente nas suas alegações que a decisão recorrida, ao julgar não verificada a questão prévia da ilegitimidade passiva, fez uma errada interpretação da disposição contida no artº 77º nº 2 da L.P.T.A.
Tal ilegitimidade passiva derivaria da circunstância de a "B..., S.A., proprietária do terreno em causa, ter apresentado junto da Câmara Municipal de Cascais uma queixa relativamente ao uso dado ao terreno pela requerente da suspensão, sendo certo que a mesma firma não foi demandada na qualidade de interessada.
Salvo o devido respeito, não tem razão.
O nº 2 do artº 77º da L.P.T.A. refere-se a "interessados a quem a pretendida suspensão da eficácia do acto possa directamente prejudicar".
Ora, não é a simples circunstância de aquela firma ser a dona do terreno ocupado pela requerente (com base num contrato de arrendamento) que a torna detentora de qualquer interesse directo que possa ser prejudicado com a suspensão da eficácia.
O único interesse de tal firma, na qualidade de senhoria, seria o de que, com a execução do acto, a exploração comercial da requerente ficaria inviabilizada, deixando de lhe interessar deter o prédio, e ficando portanto o mesmo livre para a senhoria.
Mas torna-se evidente que neste caso estamos perante um interesse tipicamente indirecto, insuficiente para assegurar a legitimidade em direito administrativo (cfr. artº 77º nº 2 da L.P.T.A.; artº 46º do R.S.T.A.; Ac. STA de 21.02.89 (T. Pleno), in Ac. Dout. 334).
Falece, portanto, este primeiro argumento.
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b) Requisitos da suspensão.
Vejamos, agora, se a decisão recorrida julgou bem, ao considerar verificados todos os requisitos da suspensão.
Entende o ora recorrente que não foram alegados suficientes factos concretos, aptos a caracter um prejuízo de difícil reparação no tocante à actividade comercial da F..., nomeadamente que não foi alegado que só no terreno em questão poderia esta firma desenvolver a sua actividade.
Quanto à existência de trabalhadores ao serviço da requerente trata-se, diz ainda a recorrente, de terceiros e não de sujeitos activos da suspensão, além de que não foi produzida qualquer prova documental dos respectivos contratos de trabalho.
Não é, porém, assim.
Como se escreveu na decisão recorrida a propósito da verificação do requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A., "o imediato despejo das instalações onde funciona o estabelecimento da requerente, tendo como consequência normal a cessação da sua actividade e a perda de clientela, constitui um prejuízo de difícil reparação, ainda que susceptível de avaliação e determinação económica".
Ao consignar tal afirmação, a decisão recorrida não fez mais do que seguir a orientação maioritária da doutrina e da jurisprudência.
Na verdade, face a critérios normais e de experiência comum a execução de deliberações como a dos autos determinam, em regra, para os interessados, pura e simplesmente, a extinção da sua actividade e a perda da sua clientela, o que se traduz num prejuízo de difícil reparação. -
Desde há muito tempo que a jurisprudência considera irreparáveis ou de difícil reparação os prejuízos decorrentes de actos que importam inibição ou restrição do exercício de indústria, comércio ou cessação de actividades profissionais livres.
E isto porque tais situações originam, normalmente, lucros cessantes de montante indeterminável com rigor, e arrastam outras consequências de difícil quantificação, como a perda de clientela e cessação de relações laborais, além da impossibilidade de satisfazer compromissos já assumidos (cfr. Ac. STA de 14.8.96, Rec. 40.826; Ac. STA de 31.7.96, Rec. 40.772; Ac. TCA de 17.6.99, Rec. 3106/99; Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", vol. IV, p. 311; Maria F. Santos Maçãs, "A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva", Coimbra Editora, 1996, p. 166).
Ora, sendo neste meio processual acessório suficiente a verosimilhança da alegação, e havendo a requerente alegado que no estabelecimento trabalham cinco pessoas (o seu gerente, três familiares e um empregado) que dali tiram o rendimento de que vivem e se mantêm (art. 13º), e uma vez comprovada a natureza do estabelecimento e a sua dimensão (até pelas fotografias juntas e auto de notícia), parece altamente provável que os alegados prejuízos venham a ocorrer com a execução imediata do acto.
Como se escreve na decisão recorrida, e face à experiência comum, não se afigura fácil que a requerente possa conseguir outro terreno e licenciá-lo em tempo útil para obstar à paralisação da sua actividade. Sendo óbvia a dificuldade ou mesmo a impossibilidade, dada a natureza do estabelecimento, de obter um lugar alternativo, não se vê como essas dificuldade ou impossibilidade pudessem ser provadas. Caberia, em nosso entender, à entidade requerida, fazer a prova ou a indiciação do contrário, e tal não foi feito.
Parece-nos, assim, que a decisão recorrida alegou factos suficientes para integrar o conceito de prejuízo de difícil reparação, em termos de normalidade, tipicidade e probabilidade, ou seja, em estabelecimento com as dimensões descritas e com a implantação comercial referida, é de concluir que, com toda a probabilidade, a execução do acto implicaria a paralização total da actividade da requerente. -
Verifica-se, pois, o requisito da al. a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A, como bem decidiu o Sr. Juiz "a quo". -
Vejamos, agora, o requisito a que alude a al. b) do nº 1 do artº 76º da LPTA (inexistência de grave lesão do interesse público). -
No tocante ao mesmo, o recorrente alega que não está em causa apenas o interesse geral no cumprimento das normas de licenciamento como facto determinativo da deliberação, havendo também que salvaguardar outros valores e interesses específicos, como seja a higiene, a salubridade e outros valores ambientais.
No caso "sub judice", alega o recorrente (conclusão 17ª) que estamos perante um estabelecimento de venda de lenha, adubos, pesticidas e cimento, produtos que aí se encontram armazenados sem que as entidades competentes tenham vistoriado as suas condições (conclusão 18ª), factores que a decisão recorrida não valorou minimamente (conclusão 19ª). -
Como é sabido, a suspensão da eficácia de actos que ordenem o encerramento ou o despejo administrativo de casas ou estabelecimentos por falta de licenciamento só não é decretada pelo tribunal quando, para além do interesse abstracto do cumprimento de normas de licenciamento estejam em causa, concretamente, valores específicos, como a saúde, a segurança ou a ordem pública, em termos de exigirem uma tutela mais intensa (cfr. Ac. STA de 14.8.96, P. 40838; Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", Almedina, 3ª ed., p. 177). -
No caso concreto, a propósito deste ponto, escreveu-se o seguinte na decisão recorrida: "Ora, os danos alegados pela autoridade requerida, em concreto, não configuram lesão anormal do interesse público. Neste sentido pode ver-se o decidido no Ac. STA de 26.9.96, proferido no processo nº 40.930, e no qual se escreve: "não causa grave lesão do interesse público a suspensão de deliberações camarárias que ordenem o despejo de prédios ou suas fracções apenas com o fundamento em falta de licenciamento, ou seja, quando o que está em causa é apenas o interesse geral do cumprimento das normas de licenciamento e não outros valores ou interesses específicos, como os da higiene, salubridade, segurança e ordem pública que, através do licenciamento a Administração visa prosseguir".
Seguidamente, e captando o essencial da questão, a decisão recorrida notou que, face à matéria de facto assente, nada resulta dos autos no sentido de que estes valores de interesse geral saiam lesados.
E, na verdade, assim. -
A actividade comercial da requerente já vem sendo exercida desde 1986, com o conhecimento da Câmara Municipal.
Nada consta do auto de notícia que, em concreto, indicie a perigosidade para a higiene, a salubridade e segurança dos materiais armazenados no estabelecimento em causa. -
Não está sequer provado que no terreno em causa exista uma qualquer construção, ou que no local se vendam pesticidas ou cimentos, ou mesmo que estes produtos ali sejam armazenados.
É de concluir, pois, pela inexistência de indícios seguros de que a actividade comercial da recorrida seja susceptível de perturbar os interesses específicos vitais supra mencionados, verificando-se, portanto, também o requisito da al. b) do nº 1 do art. 76º da L.P.T.A., como bem decidiu a sentença recorrida.
Finalmente, cumpre constatar que do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso (al. c) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A.), ocorrendo assim o preenchimento de todos os requisitos legalmente exigídos para o decretamento da suspensão.
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, por o recorrente delas estar isento.
Lisboa, 6 de Junho de 2002
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa