Princípio do contraditório Excepção Acção administrativa de contencioso pré-contratual
Sumário
1 – Tendo sido deduzida, na contestação, excepção de caducidade do direito por alegada intempestividade de uma acção administrativa de contencioso pré-contratual, o autor não carece para responder, de apresentar réplica, devendo antes aguardar a notificação que, para o efeito, lhe seja feita pelo juiz, nos termos do artigo 87º n.º1 alíneas a) e b)..
2 – Não tendo sido garantido ao autor o direito de se pronunciar sobre a excepção, ocorre violação do princípio do contraditório, verificando-se uma nulidade do processo, nos termos do artigo 201º, n.º1 do CPC, a qual implica a anulação da sentença como termo subsequente ao acto, em que se verificou a nulidade.
Texto da decisão
ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
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Vitor ..., com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Loulé, de 31 de Dezembro de 2006, que absolveu do pedido o Município de Faro, por considerar intempestiva a pretensão formulada na presente acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“A) De entre os vários fundamentos do presente recurso jurisdicional que tem por objecto a sentença proferida a fls 131 a 134 do Proc. 676/60.5BELLE, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé , o recorrente tem a apresentar, em primeiro lugar, a nulidade do processo por violação do direito do contraditório, pois que se determinou na sentença proferida que não deveria existir qualquer outro contraditório no processo, o que implicou que ao A. não tenha sido dada a impossibilidade de responder à excepção de caducidade do direito por alegada intempestividade da presente acção;
B) Nessa medida não foi garantido ao A. o direito de se pronunciar sobre a excepção em causa, sendo violado o princípio do contraditório, aflorado no artigo 3º, nº 3 do CPTA e artigo 87º, nº 1 alínea a) do CPTA, com o que se verifica uma nulidade do processo, nos termos do artigo 201º, nº 1 do Cód. Proc. Civil. Esta nulidade implica a anulação da sentença como termo subsequente ao acto em que se verificou a nulidade. A falta de audição da parte é uma omissão que influi no exame e decisão da causa, por não levar à boa decisão a posição de um dos litigantes;
C) Verifica-se também um erro de julgamento, já que não procede à excepção de caducidade do direito, invocada pelo Tribunal "a quo". Foi posição da decisão recorrida que o acto impugnável seria o acto datado de 16.01.2006 e que o recurso hierárquico interposto a “17.07.2006” não teria a faculdade de suspender a contagem do prazo de impugnação contenciosa dessa deliberação. Porém o acto impugnado pelo Autor não é a deliberação de 16.01.2006, mas sim o acto datado de 21.09.2006, confirmado por carta registada recebida em 25.09.2006, correspondente à data da efectiva notificação , o qual veio a dar a conhecer a decisão de 27.07.2006, assim se decidindo o recurso apresentado pelo A. e a alterar-se o acto datado de 16.01.2006;
D) Contráriamente ao referido na decisão recorrida, o recurso hierárquico não foi interposto a 17.07.2006, mas sim a 17.04.2006, como demonstra o doc. nº 5 junto à petição inicial, facto que atesta da sua tempestividade, pois que o acto de 16.01.2006 foi notificado ao A. em 6.03.2006, por carta registada com aviso de recepção. De acordo com o artigo 59º, nº 4, aplicável pelo artigo 100º, nº 1, ambos do CPTA, o prazo de instauração da acção administrativa havia-se suspendido de imediato, e isto ainda que se tivesse acto como o acto final no procedimento e dele coubesse imediatamente impugnação contenciosa, o que não sucede porque era mero acto do Júri do Concurso;
E) A entidade demandada veio a alterar o acto que anteriormente praticara (acto de 16.01.2006), pois que, pela sua deliberação de 27.07.2006 que passou a constar como a decisão final do procedimento , veio acolher parte dos fundamentos constantes do recurso do A., tendo passado a classificar e ordenar os concorrentes segundo os critérios fixados no Regulamento de Concurso, conforme o quadro junto ao doc. nº 7 constante da petição inicial;
F) Conforme os documentos respeitantes à expedição postal bem demonstram, a expedição da petição inicial deu-se a 25.10.2006, sendo que é essa a data relevante para fins de determinação da tempestividade da sua apresentação, em vista do artigo 150º, nº 1 alínea b) do CPC, aplicado “ex vi” do artigo 1º e 25º do CPTA, comprovando-se o erro de julgamento relativamente à alegada intempestividade da presente acção;
G) Contrariamente aos termos do próprio concurso público e à revelia do que a Câmara Municipal de Faro havia consagrado neste e, como tal, se havia auto-vinculado a cumprir, o Júri não atribuiu qualquer prémio, e não fundamentou essa decisão;
H) Nos termos do acto decisório final, agora, impugnado, a Câmara Municipal absorveu e fez seu esse acto. Nessa medida, verificamos que, seja pelo artigo 125º do CPA, seja pelos arts 8º nº 3, 57º, nº 3, e, em particular, 107º, nº 2 e 109º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, existe violação do dever de fundamentação dos actos, pois que a fundamentação é absolutamente inexistente. Acresce que em parte alguma a entidade demandada fundamenta ou demonstra como possa estar preenchido o nº 6 do artigo 12º do “Regulamento do Concurso”. Cumpre concluir pela falta absoluta de fundamentação conduzindo à anulação do acto, nos termos do artigo 135º e 136º do CPA;
I) Cumpre, ainda, mencionar a violação do disposto no artigo 12º, nº 6 do “Regulamento do Concurso”. Não se verifica, no presente caso, nenhum dos (dois) casos que teriam legalmente permitido ao júri não proceder à atribuição dos prémios previstos, o que implica um vício de violação de lei por violação do artigo 12º, nº 6 do “Regulamento do Concurso”. Nesta conformidade, deve ser anulado o acto ora recorrido;
J) Tendo em vista que o objecto do concurso é a elaboração de um esboço, ou seja, de um projecto de uma futura obra, estamos no âmbito de uma aquisição de serviços, sendo aplicável o Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho. Sucede que não se verifica, no presente Concurso, qualquer causa de anulação do concurso ou alguma causa de não adjudicação, respectivamente previstos nos artigos 56º e 57º daquele diploma;
K) Verifica-se ainda um vício de forma por ausência de audiência prévia, pois que é manifesto o vício de forma decorrente da preterição da audiência prévia do ora A., conforme impunha o artigo 100º e seguintes do CPA, assim como nos termos do artigo 108º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho. Nestes termos, deverá ser anulado o acto ora recorrido por violação das disposições legais referentes à (necessária) audiência prévia;
L) Em consequência da declaração de invalidade do acto e porque a actuação do Júri do Concurso gorou as expectativas e direitos do A., ora recorrente, no que respeita ao recebimento do prémio e, pelos fundamentos vistos, violou o seu direito a recebê-lo. Nestes termos, a entidade demandada, agora recorrida, deve ser condenada a reparar o dano ocasionado, havendo lugar à determinação da prática do acto de atribuição do prémio de 5000 € ao A face à sua ordenação em primeiro lugar no Concurso , uma vez declarado nulo ou anulado o acto em causa. Se se entender que tal contende com a reserva da administração, deve ser a entidade demandada, ora recorrida, condenada no pagamento de uma indemnização de valor igual ao do prémio, acrescido dos custos do A., ora recorrente, com a preparação da proposta e de representação judicial, estes últimos danos a apurar em sede de execução de sentença (...)”.
“A) O recorrido, procedeu a um “concurso de ideias”, com o objectivo de serem apresentadas, pelos concorrentes, ideias originais com promessa de eventual atribuição de prémios aos três primeiros classificados.
B) Tratando-se inequivocamente de um concurso de ideias que se subsume na previsão legal do art 463º do Cód. Civil;
C) O júri em 16.01.06 deliberou não admitir, pela não apresentação à altura dos requisitos técnicos, artísticos e mesmo de descrição do próprio projecto de execução, todos os candidatos ao concurso;
D) De tal decisão, interpôs o recorrente recurso hierárquico;
E) Apreciado em 27.07.06, onde o júri manteve os motivos e razões que consubstanciaram a sua decisão de não admissão de nenhum dos candidatos;
F) A CMF tomou conhecimento de ambas as deliberações do Júri, tendo «em 16.01.06 deliberado a abertura de um novo processo de concurso e em 27.07.06 manteve tal deliberação;
G) A deliberação de 27.07.06 não alterou o sentido nem os fundamentos da anterior deliberação, ao invés manteve-os na íntegra;
H) Não merece a sentença recorrida reparo ao considerar extemporânea a acção interposta pelo aqui recorrente, pelos fundamentos dela constantes;
I) O recorrente não foi classificado em 1º lugar, nem o facto de participar no concurso, é gerador de qualquer expectativa, consentânea com o direito à indemnização;
J) O concurso em apreço, subsume-se ao artigo 463º do Cód. Civil, ou seja ao chamado concurso com prémio, ou concurso com promessa de prémio;
L) O concurso público com promessa de prémio depende da candidatura do beneficiário, que este efectue a prestação constante do anúncio e que o júri lhe atribua o respectivo prémio;
M) Neste tipo de concurso, a atribuição do prémio é insindicável, sendo que a decisão sobre a admissão dos concorrentes ou a atribuição do prémio a qualquer deles pertence exclusivamente ao júri designado no anúncio;
N) Tratando-se de um concurso de ideias que se subsume na previsão legal do artigo 463º do Cód. Civil, este dispositivo legal não prevê qual o procedimento jurídico a seguir para estes concursos, se público, se privado;
O) O recorrido não estava obrigado a adoptar o concurso público como tipo de procedimento, porquanto, o valor em causa, consubstanciado pelo valor acumulado fixado para os eventuais prémios a atribuir, seria de 8000 €;
P) Por aplicação do Dec-Lei nº 197/99, o procedimento a adoptar seria o da consulta prévia com consulta a dois locadores ou fornecedores, conforme dispõe a alínea c) do nº 1 do artigo 81º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, diploma que estabelece o regime da realização da despesa pública com aquisição de serviços, entre outros;
Q) Nos termos do CPA, os actos administrativos devem ser devidamente fundamentados, mas obrigatória quando exigível, nos termos do artigo 123º do CPA;
R) No caso concreto, a fundamentação exigida pelo recorrente é a constante na deliberação do júri de 16.01.06;
S) O qual deliberou não admitir “pela não apresentação à altura dos requisitos técnicos, artísticos e mesmo de descrição do próprio projecto de execução, ao abrigo no definido no regulamento do concurso, no seu nº 6 do art 12º, o recorrente, bem como todos os outros candidatos;
T) O facto do concorrente se apresentar a concurso não determina por si só a constituição de quaisquer direitos, mas apenas e tão sómente, uma expectativa concorrencial;
U) Expectativa concorrencial, que face ao poder discricionário do júri atribuir, ou não, o prémio em causa, só seria transformada num direito legalmente protegido, caso tivesse sido praticado pelo respectivo júri acto que atribuísse o prémio ao ora recorrente;
V) O que "in casu" não se verificou, pelo que não foi praticado pela administração qualquer acto constitutivo de direitos que o recorrente possa invocar;
X) Não sendo por isso devido o direito a qualquer indemnização ou compensação pelo facto de ao recorrente não ter sido atribuído o prémio (...).
Desde logo, nas conclusões A) e B) da sua alegação, o recorrente veio invocar a nulidade do processo por violação do direito do contraditório, pois que se determinou na sentença proferida que não deveria existir qualquer outro contraditório no processo, o que implicou que ao Autor não tenha sido dada a possibilidade de responder à excepção da caducidade do direito por alegada intempestividade da presente acção.
Entende, pois, nessa medida, que foi violado o princípio do contraditório, aflorado no artigo 3º, nº 3 do CPTA e artigo 87º, nº 1 al a) do CPTA, com o que se verifica uma nulidade do processo, nos termos do artigo 201º, nº 1 do Cód. Proc. Civil.
Vejamos a questão.
Nas acções administrativas urgentes de contencioso pré-contratual, como sucede no caso sub-judice (cfr. artigos 100º a 103º do CPTA), a marcha do processo é a prevista nos artigos 78º a 96º para a acção administrativa especial, com as alterações que decorrem do artigo 102º do CPTA. Tais alterações são justificadas pela necessidade de imprimir maior celeridade ao processo e traduzem-se na restrição do uso das alegações aos casos em que tenha sido requerida ou produzida prova com a contestação (cfr. nº 2 do artigo 102º) e no encurtamento dos prazos processuais (cfr. nº 3 do mesmo preceito).
Isto posto, concluímos que à situação sub-judice é aplicável o disposto no artigo 87º, nº 1 al a), com as devidas adaptações referidas no nº 3 do artigo 102º, que prescreve o seguinte:
“1- Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatóriamente, ouvido o autor no prazo de cinco dias (cfr. o citado nº 3 do artigo 102º), de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo.
Como referem a propósito do preceito indicado MÁRIO AROSO e CARLOS CADILHA in “Comentário ao CPTA”, 2005, pag 437 e seg, “(...) o contraditório relativamente às eventuais excepções deduzidas processa-se apenas, uma vez concluso o processo ao juiz para despacho, no prazo de (cinco) dias expressamente previsto, tanto na alínea a), como na alínea b) do nº 1 deste artigo 87.
Ou seja, o Autor, tendo sido deduzidas excepções na contestação, não carece, para responder, de apresentar réplica (...), devendo antes aguardar a notificação que, para o efeito, lhe seja feita pelo juiz, nos termos do artigo 87º nº 1 alíneas a) e b). É, portanto, a audição do autor nos termos do referido preceito, que exerce a função que, no artigo 502º do CPC, corresponde à réplica (...)”.
Concluímos assim que nos termos dos artigos 102º e 87º nº 1 al a) do CPTA, teria o Autor, ora recorrente, o direito de se pronunciar sobre a excepção em causa caducidade do direito por alegada intempestividade da acção , uma vez que a natureza urgente não é conseguida à custa da garantia do contraditório das partes.
Outro foi, porém, o entendimento da sentença recorrida que determinou que não haveria lugar a outro contraditório no processo, o que implicou que ao A., ora recorrente, não tenha sido dada a possibilidade de responder à excepção da caducidade do direito por alegada intempestividade da acção suscitada pelo réu, ora recorrido.
Forçoso é reconhecer que existe uma clara nulidade processual decorrente dos citados preceitos legais e ainda do princípio geral aflorado no artigo 3º, nº 3 do Cód. Proc. Civil que diz expressamente que “o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”.
Nessa medida, não tendo sido garantido ao A., ora recorrente o direito de se pronunciar sobre a excepção em causa, foi violado o princípio do contraditório, com o que se verifica uma nulidade do processo, nos termos do artigo 201º, nº 1 do Cód. Proc. Civil, a qual implica a anulação da sentença como termo subsequente ao acto em que se verificou a nulidade.
Mostram-se, por conseguinte, procedentes as conclusões A) e B) da alegação do recorrente e irrelevantes as demais, impondo-se a declaração de nulidade pedida, bem como a de todos os actos subsequentes que dela dependam (cfr. artigos 201º, nº 1 e nº 2 do Cód. Proc. Civil).
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Acordam, pelo exposto, os juizes que compõem a Secção de contencioso administrativo, 2º Juízo deste TCAS, em conceder provimento ao recurso jurisdicional e declar nula a sentença recorrida, ordenando a baixa dos autos ao TAF de Loulé para os fins supra expostos.
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)
Magda Espinho Geraldes
Maria Cristina Gallego dos Santos