Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo 01411/08.9BEVIS

1. A realização de obras de pavimentação em arruamentos ou caminhos (no caso com tout venant) é sempre causa de poeiras, ruídos e incómodos para os proprietários de prédios vizinhos, mas depois de concluídas as obras de pavimentação deixam de ser explicáveis, como coisa normal, as “nuvens de poeira” que continuaram a levantar-se à passagem dos automóveis ou do vento e a atingir a casa dos Autores em termos muito mais gravosos do que sucedia antes da obra, quando o pavimento era de terra batida.
2. A Junta de Freguesia Ré, que realizou a obra, não deveria ignorar a persistência, anormalidade e gravidade dessas ocorrências, das quais ficou inequivocamente ciente através da exposição e requerimento que lhe foi dirigido pelo Autor cerca de 2 meses após a realização das obras, pedindo “que sejam tomadas medidas no sentido de corrigir a intervenção efectuada no caminho de molde a fazer cessar o foco poluidor descrito”.
3. Ignorando a situação e comportando-se perante ela de forma evasiva, omitindo qualquer medida capaz de minimizar aquelas consequências danosas, a Ré violou a regra de “prudência comum” que a lei manda ter em consideração no artigo 6º do D.L. n.º 48051, de 21/11/1967, vigente à data dos factos.
4. Entendendo-se que estão reunidos os pressupostos da responsabilidade civil geradores do dever de indemnização dos Autores pelos danos não patrimoniais invocados, a quantificação da indemnização deverá ser fixada equitativamente, tendo em conta os critérios estabelecidos no artigo 494º do C. Civil.
5. Considerando que a situação se prolongou durante 3 anos, mas também que a Ré actuou no intuito de melhorar as condições da via em prol do interesse geral e que uma Freguesia dispõe de escassos recursos para fazer face às diversas e difusas responsabilidades que lhe são incumbidas, computa-se como adequada uma indemnização de €5.000,00.*
* Sumário elaborado pelo Relator.

1- A sentença recorrida violou o disposto no artigo 6.º do D.L. n.º 40 051, de 21 de Novembro de 1967, pois centrou o seu juízo sobre a ilicitude da atuação da ré unicamente na violação de normas legais, esquecendo que a violação de regras de prudência e técnicas geram também ilícito.

2- A prática dum acto aparentemente lícito pode redundar num acto ilícito se praticado com violação das regras de prudência e técnicas exigidas ao homem comum.

3- Resultou abundantemente provado que foi a intervenção da ré na Rua e Travessa do A..., alterando a composição do seu solo, que originou a criação de nuvens de poeira que impediam os autores de estarem com as janelas de casa abertas, de terem a roupa a secar, de usufruírem do seu espaço exterior. Ao ter poluído o ambiente a ré violou o direito ao ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, poluiu o ambiente, violando o artigo 66.º da CRP e o artigo 26.º da Lei de Bases do Ambiente, pelo que praticou um ato ilícito.

4- Face ao disposto no artigo 493.º do CC incumbia à ré provar que agiu com cuidado que não violou nenhuma norma.

5- Aos autores assistia o direito de, nos termos do artigo 1346.º do CC, exigir, como exigiram, à Ré que cessasse com a emissão de poeira na rua e travessa que estavam sob sua jurisdição e lhe pertencem, poeira essa causada pelas obras que executou. Porque não acatou a tal pedido violou também o citado preceito.

6- Mesmo que se entenda que a actuação inicial da ré ao ter procedido ao arranjos dos arruamentos não integra nenhum ilícito, já o integra a omissão da ré ao nada fazer para reparar a situação de poluição por si criada, pelo que também por omissão deve ser responsabilizada.

7- Foram violados os artigos 66.º e 70.º da CRP, artigos 1.º, 2.º e 6.º do D.L. n.º 40 051, de 21 de Novembro de 1967, artigo 96.º, n.º 1 da Lei n.º 169/9, artigos 2.º, 3.º e 26.ºda Lei de Bases do Ambiente, artigo 1346.º do CC, bem como dever de boa administração.

TERMOS EM QUE DEVE SER REVOGADA A SENTENÇA RECORRIDA E SER A RÉ CONDENADA EM INDEMINIZAÇÃO QUE COM JUSTIÇA V. EX.AS. FIXARÃO, SENDO QUE FORAM MUITO AVULTADOS OS DANOS, E A ATUAÇÃO, OSTENSIVAMENTE ALHEADA DA RÉ, DEVE SER TIDA EM CONSIDERAÇÃO.

Os erros de julgamento em matéria de direito imputados à sentença, nos limites racionais das conclusões formuladas pelos Recorrentes.

Consta da sentença:

«II – Matéria de facto apurada:

A responsabilidade da Ré pela obra em causa, que assumiu e realizou, decorre de N’) e O’) da matéria de facto e não suscita qualquer controvérsia, tudo indiciando que se trata de caminhos vicinais integrados no domínio público cuja administração pertence às freguesias (v.g. Acórdão TCAS de 20-11-2014, 04921/09).

Em concreto, o TAF decidiu que não existia no acaso em apreço qualquer facto ilícito onde fundar a responsabilidade civil extracontratual da Ré pelos danos invocados pelos Autores, ponderando para tanto, entre o mais, o seguinte:

«No caso em apreço, a presente acção, na medida em que fundada em responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito, soçobra por a matéria de facto dada como assente não permitir concluir que as obras levadas a cabo pela Ré em meados de 2007 – a colocação do tout venant na Travessa e parte da Rua do A... – constituam um facto ilícito: a conduta apurada do R., com objectivo lícito, consistiu nas obras públicas de construção civil aqui em causa, obra essa realizada a pedido do morador da casa existente na Travessa do A... – cfr. alínea F’’) da matéria de facto apurada - operações que não ofenderam regras legais ou regulamentares ou princípios gerais de direito.

Ou seja, não se apurou qualquer facto ilícito, em relação ao qual valha a pena apurar nexo de causalidade com eventuais danos, tendo-se apurado que o piso dos caminhos ao longo dos tempos vai-se desgastando, começando a surgir buracos ou covas, o que torna difícil a circulação de veículos e pessoas e que no período das chuvas acumula água nessas covas – cfr. alíneas B’’), C’’) e D’’) da matéria de facto assente – não tendo sido apurado que a colocação do tout venant, levada a cabo pela Ré, tenha sido efectuada com violação de regras legais, ou regulamentares ou princípios gerais de direito, não permitindo a matéria de facto apurada concluir pela violação do art. 4º nº 1 do D.L. 93/90, de 19 de Março (1), dado não estar em causa a construção de uma via de comunicação, mas sim a reparação de um caminho, pelo que improcede a pretensão indemnizatória formulada pelos AA., estribada em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.»

Não pode dizer-se afoitamente que se tratou de esquecimento pois na sentença se reconhece, pelo menos, como aplicável ao caso em matéria de ilicitude o artigo 6º do D.L. n.º 48051, de 21/11/1967, vigente à data dos factos, que prescrevia “para efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”

Não deixando igualmente de referir como aplicável rationae temporis o Artigo 96º da Lei 169/99, de 18/9, que estatuía:

«Artigo 96.º

Responsabilidade funcional

1 - As autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício.»

Posto isto, certo é que o tema não se mostra adequadamente desenvolvido na sentença pelo prisma da eventual violação das regras de ordem técnica e de prudência comum, cumprindo apreciar melhor.

Desde logo não é exacto focalizar e esgotar na obra propriamente dita a actuação ilícita da Ré invocada pelos Autores, podendo até adiantar-se que a esse nível a actuação da Ré não será censurável, visto que a obra se justificava – cfr. B’’), C’’), D’’), E’’) e F’’) da matéria de facto – mesmo tendo em conta os inevitáveis incómodos para os Autores daí transitoriamente resultantes.

Na verdade, como se ponderou no STJ (cfr. na Revista n.º 23/06.6TBRMZ.E1.S1 - 2.ª Secção, 18-12-2013, Sumários de Acórdãos do STJ, Secções Cíveis, Boletim anual):

«A realização de obras em prédios é sempre causa de poeiras, ruídos e incómodos para os proprietários de prédios vizinhos, os quais - mantendo-se dentro de padrões de normalidade - não podem justificar a atribuição de qualquer indemnização a título de danos morais.»

Mas no “day after”, concluídas as obras de pavimentação dos caminhos, deixam de ser explicáveis, como coisa normal, as “nuvens de poeira” que continuam a levantar-se à passagem dos automóveis ou do vento e atingem a casa dos Autores em termos muito mais gravosos do que sucedia antes da obra, a não ser por o novo revestimento (tout venant) ser mais propício a esse fenómeno do que o pré-existente (terra batida), ou por deficiente assentamento e/ou compactação dessa nova camada.

E foram esses factos, tornados persistentes, que sobretudo motivaram as queixas dos Autores, sendo certo que a Ré ficou inequivocamente ciente desses factos através da exposição e requerimento que lhe foi dirigido pelo Autor cerca de 2 meses após a realização das obras – cfr. D) da matéria de facto e fls. 20 destes autos – pedindo “que sejam tomadas medidas no sentido de corrigir a intervenção efectuada no caminho de molde a fazer cessar o foco poluidor descrito”. Requerimento ao qual a Ré se limitou a responder nos termos lacónicos referidos no documento de fls. 21, referido em E) da matéria de facto.

Com este enquadramento, sobretudo em nome da “prudência comum” que a lei manda ter em consideração é que devem ser encarados os requisitos ilicitude e culpa, de resto nem sempre fáceis de discernir em termos conceituais puros, por reflectirem os enfoques objectivo e subjectivo da mesma actuação. Quid juris?

A este respeito transcreve-se, com nota de concordância e numa senda que vem sendo firmemente trilhada na jurisdição administrativa, a jurisprudência definida no Proc. 00814/04.2BEBRG, Secção de Contencioso Administrativo deste TCAN, Acórdão de 03-05-2007 (transcreve-se apenas o sumário, suficientemente elucidativo):

«I. A remissão contida no art. 04.°, n.°1 do DL n.° 48.051 para o art. 487° do CC abrange também o n.°1 deste último artigo e daí a admissão de presunções legais de culpa, entre as quais se inclui a do art. 493.° n.°1 do CC, pelo que à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito de gestão pública, designadamente no que respeita à violação dos deveres de fiscalização e conservação de vias de trânsito, é aplicável a presunção de culpa prevista no referido art. 493º, n.º 1.

II. Para beneficiar dessa presunção o A. só tem que demonstrar a realidade dos factos que servem de base aquela para que se dê como provada a culpa do R. cabendo a este ilidir a presunção.

III. A ilisão de uma presunção “juris tantum” só é feita mediante a prova do contrário, não sendo bastante a mera contraprova, pelo que o “non liquet” prejudica a pessoa/parte contra quem funciona a presunção.

IV. Sobre o R. impende o ónus de provar a adopção de todas as providências que, segundo a experiência comum e as regras técnicas aplicáveis, fossem susceptíveis de evitar o perigo, prevenindo o dano, o qual não se teria ficado a dever a culpa da sua parte, ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua.»

Nesta senda e nas circunstâncias do caso afigura-se que incumbia à Ré o dever de se certificar dos factos expostos pelo Autor, quer para adoptar medidas capazes de minimizar a projecção de poeira que emanava do caminho quer, em alternativa, certificar-se de que tal projecção de poeira não se verificava ou que seria inviável, inútil ou demasiado onerosa qualquer intervenção correctiva. No entanto, como transparece dos autos, limitou-se a adoptar uma conduta evasiva (omissiva) em relação ao problema.

Ora, da factualidade assente na sentença resulta amplamente demonstrada a razão de ser das queixas formuladas pelo Autor, sendo certo que a Ré não logrou ilidir a presunção de culpa no que toca à sua responsabilidade pela vigilância e conservação do caminho.

Desde logo não conseguiu demonstrar que efectuou a obra de acordo com as regras técnicas adequadas, como se vê da resposta negativa ao item 45º da Base Instrutória, em que se questionava se a nova camada de tout venant “foi devidamente compactada com cilindro e de acordo com as normas técnicas aconselháveis para aplicação deste revestimento?”.

E, por outro lado, estando provado que em 2010 a Ré procedeu ao arranjo, pelo menos parcial, de um dos caminhos em causa (Rua do A...), colocando aí resíduos de asfalto, “o que minora a poeira” – cfr. U’’), V’’) e X’’) da matéria de facto – não se explica por que razão não o poderia ter feito em 2007, na sequência das queixas dos Autores, evitando a penosidade para estes de 3 anos de desconforto e prejuízos para a saúde – cfr. B’), C’), D’), E’), F’), G’), H’), I’) e J’’) da matéria de facto.

Finalmente, não subsiste qualquer dúvida razoável de que os danos sofridos pelos Autores resultaram como consequência directa e necessária da omissão da Ré em tomar oportunamente as medidas adequadas para minimizar a produção de poeiras na via em causa.

Em suma, contrariamente ao decidido em 1ª instância, entende-se que estão reunidos os pressupostos da responsabilidade civil geradores do dever de indemnização dos Autores pelos danos morais invocados.

A quantificação da indemnização deverá ser fixada equitativamente, tendo em conta os critérios estabelecidos no artigo 494º do C. Civil.

O grau de culpabilidade do agente não é elevado, sendo certo que a Ré actuou no intuito de melhorar as condições da via em prol do interesse geral. Deve ainda levar-se em conta que uma Freguesia dispõe de escassos recursos para fazer face às diversas e difusas responsabilidades que lhes são incumbidas. Por outro lado, não se entende demonstrado que os Autores foram obrigados a mudar de residência por causa dos problemas de poluição originados pela referida obra.

Tudo ponderado, entende-se que a indemnização adequada deverá ser fixada em €5.000,00.

Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença, julgar a acção parcialmente procedente e condenar a Ré a pagar aos Autores, em conjunto, a quantia de € 5.000,00 (cinco mil Euros), absolvendo-a do restante pedido.

Custas em 1ª instância a cargo de Autores e Ré na proporção do vencido e nesta instância de recurso a cargo da Ré.

Porto, 9 de Outubro de 2015

Ass.: João Beato Sousa

Ass.: Helena Ribeiro

Ass.: Alexandra Alendouro (em substituição)

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(1) Diploma que aprovou o Regime da Reserva Ecológica Nacional, diploma revogado pelo D.L. nº 166/2008, de 22 de Agosto.