Direito de inscrição na caixa geral de aposentações Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro Lei n.º 45/2004, de 27 de dezembro
Sumário
1 - Como resulta da letra da lei [Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conjugado com o Estatuto da Aposentação], o legislador dispôs que o cancelamento da inscrição de subscritor só ocorre quando venha a cessar, de forma definitiva, o exercício do cargo que vinha exercendo e que por si era determinante da inscrição do trabalhador na CGA, sendo que, assiste-lhe o direito de tornar a ser inscrito, quando venha a ser investido em cargo ou em função a que correspondia, à data da entrada daquele normativo, o direito de inscrição.
2 - O cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 - primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor - o que é o caso da Autora ora Recorrida -, que vem a ser investido noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 - 2.ª parte - do mesmo EA].
3 - O n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estabelece que para os trabalhadores a quem a lei impede a reinscrição na CGA [que são aqueles cujos períodos de interrupção são interpretados como sendo causa da exclusão a que se
reportam os seus n.ºs 1 e 2], as contribuições que tenham efectuado para a Segurança Social durante esses períodos contam obrigatoriamente para a Pensão Unificada, sendo que, para alcance desse desiderato, o objectivo é que o tempo de serviço não se perde entre os sistemas previdenciais, sendo assegurada uma forma de proteção social através da unificação de pensões, em vez da reinscrição directa na CGA.
4 - A previsão normativa fixada pelo legislador em torno daquele n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto solução jus-normativa, não tem o pendor de vir a compensar a perda do direito à reinscrição na CGA, que muitos trabalhadores já tinham garantido antes desta Lei, pois que a regra deve ser a reinscrição total na CGA e não apenas a unificação de pensões, o que leva a que aquele normativo fique esvaziado de toda a sua potencial utilidade normativa.*
* Sumário elaborado pelo relator
(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)
Texto da decisão
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, IP [devidamente identificada nos autos], Co-Ré na acção que contra si foi intentada pela Autora «AA» [também devidamente identificada nos autos], inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, pela qual, tendo desaplicado ao caso concreto a norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, por violação do princípio da protecção da confiança, julgou a acção procedente, reconhecendo o direito da Autora à manutenção da inscrição na Caixa Geral de Aposentações, com efeitos reportados a 02 de janeiro de 2018, tendo ainda condenado as entidades demandadas a promover a prática dos actos e operações materiais necessários à reconstituição da situação previdencial da Autora, em conformidade com esse direito, veio interpor recurso de Apelação.
*
No âmbito das Alegações apresentadas pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, foram elencadas a final as conclusões que ora se reproduzem:
“[…]
CONCLUSÕES:
I - A DESAPLICAÇÃO DA LEI Nº 45/2025, DE 27 DE DEZEMBRO
1. ª Sem prejuízo do recurso que será necessariamente interposto pelo Ministério Público para o Tribunal Constitucional (TC) - aliás, de carácter obrigatório, como o impõe o n.º 3 do art.º 72.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, impõe se a este Instituto Público pronunciar-se sobre tal entendimento e apontar os motivos pelos quais não ocorre, na sua perspetiva, o apontado vício de inconstitucionalidade.
2. ª Da matéria de facto considerada assente (que tem que ser lida em face do conteúdo do Doc. 1 junto à P.I.) resulta inequívoco que a Autora, ora Recorrida apresenta uma descontinuidade temporal entre vínculos, não tendo exercido funções no ano letivo 2016/2017.
3. ª A Lei n.º 45/2024 fornece uma solução jurídica para os casos como o dos autos, já que, como resulta do n.º 3 art.º 2.º da referida Lei, a anterior inscrição no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para esse regime previdencial foram corretamente efetuadas, não havendo lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, para a CGA.
4. ª A Lei n.º 45/2024 veio clarificar aquilo que era a vontade do legislador relativamente ao n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 e ao âmbito que deve ser dado a esta norma. De facto, importará, quanto a esta matéria, recordar:
a) que no Acórdão de 2024-03-06, proferido no âmbito do proc.º n.º 0889/13, o STA entendeu que, tendo em conta que o art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 se referia apenas ao pessoal que “inicie funções”, aquela norma visava somente cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limitasse a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal;
b) e que jurisprudência posterior acabou por ultrapassar o sentido do referido Acórdão (cfr. Exposição de motivos da Proposta de Lei nº 19/XVI/1ª, produzida no âmbito do processo legislativo que conduziu à aprovação da Lei nº 45/2024), entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deveria
ser reconhecido mesmo nos casos de existência de descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público, fosse qual fosse a duração dessa descontinuidade temporal.
c) que tal circunstância foi devidamente anotada pelo Senhor Presidente da República quando devolveu, sem promulgação, a medida interpretativa que havia sido aprovada no Comunicado do Conselho de Ministros de 2024-07-11 “…solicitando que seja convertido em proposta de lei ou proposta de lei de autorização legislativa, assim permitindo conferir legitimidade política acrescida a tema que dividiu o topo da jurisdição administrativa e merece solução incontroversa.” (cfr. página institucional da Presidência da República).
d) que foi nesta sequência que a Assembleia da República procedeu, com a Lei n.º 45/2024, a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no art.º 2.º da Lei n.º 60/2005.
5. ª Uma lei interpretativa não tem em vista criar direito novo, mas permitir ao legislador, cujas competências englobam interpretar, modificar, suspender ou revogar uma lei, esclarecer o pensamento legislativo que esteve subjacente à lei interpretada, estando em causa uma manifestação da mesma competência que é fonte em sentido orgânico do ato interpretado.
6. ª A Lei interpretativa consagra uma interpretação com que os interessados podiam e deviam contar, não sendo suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas. Sendo que, a retroação das leis interpretativas é justificável, não envolvendo uma violação de expectativas seguras e legítimas dos interessados, uma vez que estes podiam contar com a solução da lei interpretativa, visto esta corresponder a um dos sentidos já atribuídos pela doutrina e pela jurisprudência à lei interpretada.
7. ª A Lei n.º 45/2024 assume natureza de lei interpretativa, pois incide sobre questão em que a regra de direito era incerta, consagrando uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado, designadamente considerando as regras de interpretação consagradas no art.º 9.º do CC.
8. ª A Lei n.º 45/2024 não modifica o direito pré-existente, dado não criar efeitos jurídicos novos para os seus destinatários, limitando-se a declarar o direito que já vigora e com o qual os respetivos destinatários já deveriam (ou, pelo menos, poderiam) contar, do mesmo modo que toda e qualquer interpretação jurídica,
incluindo a feita pelos tribunais, também não pode ser considerada como produtora de efeitos jurídicos novos que frustrem “expetativas seguras e legitimamente fundadas”.
9. ª A Lei n.º 45/2024 é uma manifestação do exercício do poder legislativo pela Assembleia da República - face à elevada incerteza causada pela interpretação do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 e ao elevado número de ações judiciais interpostas nessa sequência, essencialmente nos últimos anos, com as consequências daí advenientes - cabendo ora aos Tribunais aplicar essa lei interpretativa, no exercício do poder jurisdicional.
10. ª A vigência de uma lei, a sua interpretação e aplicação pelos Tribunais ao longo dos anos não impede a sua alteração, melhoria, ou, neste caso, a interpretação autêntica, tendo em vista a diminuição da incerteza, do litígio e a defesa da segurança e certezas jurídicas.
11. ª Do princípio da proteção da confiança decorre que a Administração Pública tem
o dever de garantir o mínimo de estabilidade para que os cidadãos possam construir
o seu projeto de vida, confiando na manutenção das suas relações com as autoridades públicas, sem alterações e transtornos nas expectativas jurídicas já criadas. O princípio da confiança só é violado, quando uma norma afeta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos.
12. ª No que respeita ao princípio da proteção da confiança, o TC tem uma jurisprudência constante, cumprindo destacar o Acórdão n.º 128/2009, citado reiteradamente pelos tribunais, parcialmente transcrito supra em Alegações.
13. ª Conforme essa jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais: a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do art 18.º da Constituição).
14. ª Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da
«confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
15. ª Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção.
16. ª Analisando o art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, verifica-se que não se encontram reunidos cumulativamente os tais requisitos ou “testes” a que alude o TC, necessários para se concluir que o mesmo ofende o princípio da confiança. Não é possível afirmar que o Estado adotou comportamentos capazes de gerar nos trabalhadores (designadamente naqueles que, tendo estado inscritos na CGA, voltaram a exercer funções públicas após 2006-01-01) expectativas no sentido de manterem o direito de inscrição na CGA. Bem pelo contrário: a partir da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, as entidades públicas (CGA, ISS, entidades empregadoras), de forma articulada, adotaram procedimentos no sentido de «barrar» a inscrição deste pessoal na CGA.
17. ª Depois, as tais fundadas expectativas de se manterem inscritos na CGA, ainda que legítimas, não são decididamente fundadas em “boas razões”. Os subscritores inscritos na CGA após 199309-01 terão sempre a sua pensão calculada nos termos das normas legais aplicáveis aos beneficiários do regime geral da segurança social, tal como determinam o Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, e o artigo 5.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, pelo que o direito que reclamam não é sequer relevante para efeitos do valor da pensão a que, no futuro, terão direito.
18. ª Apenas é relevante para a salvaguarda de direitos em caso de doença, já que, relativamente aos trabalhadores com vínculo de emprego público, que se encontrem inscritos na CGA, compete aos serviços onde desempenham funções o pagamento da remuneração, sendo que essa remuneração tem um valor superior ao da remuneração de referência que é paga aos trabalhadores que se encontrem inscritos no Regime Geral de Segurança Social.
19. ª Relativamente ao terceiro requisito apontado pelo TC, cumpre tão só fazer a seguinte pergunta: que planos de vida dos trabalhadores em funções públicas foram gorados pela sua inscrição no regime geral de segurança social e não no regime da CGA? Desconhecemos.
20. ª Por fim, importa notar que há razões de interesse público que justificam, em ponderação, que, decorridos quase vinte anos de inscrição no regime geral da segurança social, não seja permitida a reinscrição destes trabalhadores na CGA com efeitos retroativos.
II - SOBRE A RECONSTITUIÇÃO DA CARREIRA CONTRIBUTIVA DA RECORRIDA
21. ª O Tribunal a quo decidiu como se não existisse a regra jurídica consagrada pelo legislador no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, proferindo decisão que tem subjacente uma reconstituição da carreira previdencial da Autora desde 2018-01-02.
22. ª Transparece da Sentença recorrida que uma reconstituição de uma carreira previdencial, desde 2018-01-02, será uma operação relativamente simples, que não tem subjacente grande grau de complexidade. Tal evidencia que o Tribunal a quo não terá compreendido as implicações que acarreta uma operação de migração/transferência de quotas e contribuições do sistema do regime geral de segurança social para o sistema da CGA.
23. ª Assim como evidencia o desconhecimento das entidades cuja intervenção é indispensável para o funcionamento do circuito contributivo, não obstante se tratar de um mecanismo previsto na Lei (Estatuto da Aposentação e Código dos Regimes Contributivos - Lei 110/2009, de 16/9).
24. ª Com o devido respeito, vem sendo criada uma errada ideia sobre as implicações que uma reconstituição da situação contributiva acarreta. Implicações que importa sejam bem conhecidas dos Tribunais, sob pena de, nestes casos, serem proferidas decisões desfasadas da realidade, por não terem importado o conhecimento necessário a uma decisão informada.
25. ª Uma reconstituição natural da reinscrição implica uma complexa teia de operações cruzadas e fluxos financeiros entre várias entidades, com várias etapas (as quais a CGA procurou expor supra, em Alegações, o mais detalhadamente possível) que envolvem as instituições de segurança social, o empregador e o próprio trabalhador, não sendo possível «queimar» etapas, por exemplo, determinando a articulação direta entre a segurança social e CGA, porquanto:
• as regras de contagem de tempo de serviço são muito diferentes no regime geral e na CGA (a CGA conta o tempo dia a dia, na proporção do tempo completo/tempo parcial, ao passo que a SS extrai o tempo automaticamente dos registos contributivos, contando um mês completo sempre que nesse período existe contribuição, independentemente do valor desta e do número/ horas de trabalho nesse mês)
• e as taxas contributivas no regime geral e na CGA foram diferentes em ambos os regimes até 2013 (como o ilustra o quadro igualmente apresentado supra em Alegações, relativo à evolução da base de incidência da taxa contributiva no regime geral e na CGA e no regime da segurança social, assim como as remunerações incluídas para um e para outro regime).
26. ª Não devendo cair-se na tentação de considerar que uma reconstituição de uma situação contributiva traduzir-se-ia numa mera transferência de contribuições e quotas de uma entidade previdencial para outra, sem qualquer complexidade que lhe possa estar subjacente, como parece sugerir a decisão proferida pelo Tribunal a quo. Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deverá ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e revogada a decisão recorrida, com as legais consequências.
[…].”
*
Notificada das Alegações de recurso que foram apresentadas pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, a Autora ora Recorrida apresentou Contra-alegações, a final das quais enunciou as respectivas conclusões, que para aqui se extraem como segue:
“[…]
CONCLUSÕES:
A - Constitui objeto do presente litígio perceber se existia obrigatoriedade de inscrição na Segurança Social da ora Apelada, à luz do artigo 2º , nr. 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro do disposto no art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29/12, já que, segundo ao recorrente resulta a sua retirada do regime de proteção social da função pública (CGA) e subsequente inscrição no regime geral da segurança social. Ora, esta conclusão depende, antes de mais, da interpretação a efetuar do comando normativo constante do referido art.º 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, de 29/12, diploma que veio estabelecer mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.
B - Analisando a letra da Lei, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se “inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública [destaque nosso]”, em conformidade com a jurisprudência uniforme já enumerada na petição inicial e posteriores peças processuais apresentadas pelo Apelado. É, inegavelmente, o que resulta da letra da Lei. Como é sabido, esta norma já foi amplamente analisada pela jurisprudência que tem sido unânime, e conforme decidido pelo Tribunal a quo “(…) o nr.2 do arigo 2º da Lei nº 60/2005 de 29 de dezembro, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional”, pág. 11 da sentença ora recorrida. A letra da lei não oferece dúvidas, e a análise do espírito da Lei também não, já que o objetivo a alcançar seria o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei n.º 38/X pode ler-se, entre o mais, que “(…) A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime atualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem.”.
C - Não há dúvidas nem discordância entre a letra da lei, o espírito da lei e a jurisprudência.
Assim, se a Lei 60/2005, de 29 de dezembro só restringe a entrada na CGA a quem inicie ex novo funções, então, a Apelante aqui em causa pode reinscrever-se naquele regime social, uma vez que se encontrava inscrita desde o ano 2000. Como é referido na página 12 da sentença ora recorrida, consolidou-se a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica a continuidade material do vínculo (…)”, mesmo que tenha sido interrompido por questões concursais.
D - Por maioria de razão, se a situação do ora Apelado não integra a premissa legal da Lei publicada em 2005, porque a mesma só se aplica a quem pretendesse ingressar, pela primeira vez, na CGA, não se lhe aplicam os seus efeitos, nem a lei interpretativa: não se aplica a restrição do artigo 2º da Lei 60/2005, de 29 de dezembro, então, também não se aplica uma interpretação do referido artigo, de uma lei que se pretende meramente interpretativa. A incidência da norma interpretada e respetiva norma interpretativa tem que coincidir, portanto, a ora Apelada não preenche o requisito do universo a quem se aplica o art.2º da Lei 60/2005, de
29 de dezembro nem a interpretação desse mesmo artigo constante da Lei 45/2024, de 27 de dezembro.
E - Não obstante, face ao conteúdo da lei 45/2024, de 27 de dezembro, o recorrente vem alegar que poderiam reinscrever-se na CGA apenas os subscritores que tivessem celebrado sucessivos contratos, sem qualquer interrupção temporal, exigindo-se uma continuidade temporal entre vínculos, o que, efetivamente não foi o caso da ora apelada. Ora, “estes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então”, e, por isso, mesmo, foi questionada a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei 45/2024, de 27/12, pelo que já houve onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do nr.2 do art.2º da Lei 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da confiança e do Estado de Direito democrático (pág. 14 da sentença ora recorrida). Assim, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão nº 680/2025, “ (…) no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2º, nº 1 e 2 da Lei 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição da reinscrição se aplica a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024,
por violação do artigo 2º da Constituição da República Portuguesa” (pág.14 da sentença recorrida).
A Jurisprudência dos Tribunais Superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o STA, tem vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional ou mesmo universo jurídico-administrativo.
Como bem sublinhou a sentença do Tribunal a quo “Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos, a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança (…)”, conforme ao acórdãos de 09/06/2022 (proc.99/21.6BERBG)m 14/07/2022 (proc.496/20.4BEPNF), de 22/09/2022 (proc. Nº 877/22.6BRG), de 06/10/2022
(proc.307/19.3BEBRG), entre outros.
F - Tendo, mesmo assim, em consideração o nr.1 da letra da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, não se entende a leitura da recorrente face ao caso concreto, já que a ora Apelada não cessou, por motu próprio, o contrato, tanto que teve direito ao subsídio de desemprego, tendo ficado colocada, uma vez que foi sempre opositora de concursos, no ano letivo seguinte, tendose registado, sem que a docente o quisesse, um hiato temporal por vicissitudes próprias da carreira (art,.2º, nr. 2 da Lei 45/2024, de 27 de dezembro), tanto que auferiu durante esse hiato temporal o subsídio de desemprego.
G - Ao contrário do que é alegado pela apelante, a Lei 45/2024, de 27 de dezembro determina, no nr.3 do artigo 2º da mesma, indica, literalmente, que os períodos contributivos para o regime geral da segurança social relevam para efeitos da aplicação da pensão unificada.
O nrº. 3 da Lei 45/2024, de 27 de dezembro veio apenas estipular o que já era prática, ou seja, que, como bem referiu a Apelante CGA, os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do regime jurídico da pensão unificada. Nada de novo, portanto, neste número 3 da
referida Lei, já que obviamente que os descontos efetuados teriam que ser tidos em conta, não se perdendo os descontos no tempo, mesmo que as pensões fossem independentes e não unificadas. Não é indiferente nem igual para a Apelada estar inscrito no regime da CGA ou da Segurança Social, por isso intentou a presente ação. 1- O que parece existir aqui por parte do Apelante é, como alegou nas peças processuais por si apresentadas, um receio acerca da complexidade das operações envolvidas, o que, com o devido respeito, é inadmissível: ninguém pode escusar-se a aplicar a Lei, precisamente com base no facto de nunca a ter aplicado, invocando agora que a sua não aplicação voluntária se tornou demasiado complexa. Com o devido respeito, nem sequer é um argumento atendível num Estado de Direito, onde o cumprimento da lei é uma imposição, sem que nenhum sujeito se possa escusar a aplicá-la porque considera demasiado complexo o seu processo de aplicação. É uma imposição! Aliás, como bem referiu o TAF de Aveiro não é oportuno levantar essa questão, porque “tais factos relacionam-se com o modo como as entidades competentes irão promover as diligências e operações necessárias à transferência dos descontos que foram realizados para a Segurança Social para a CGA e do acerto de contas que entendam como adequado e necessário”, pág.26 da sentença ora recorrida.
São, em parte, considerações e entendimentos de quem não cumpriu a lei e agora entende que já é tarde demais, pretendendo influenciar o Tribunal a decidir com base em premissas hipotéticas, argumentando que a lei não deve ser aplicada porque tal conduzirá a uma situação demasiado complexa.
Neste sentido, requer-se a manutenção /reinscrição da Autora na CGA com efeitos desde que foi indevidamente retirada à sua revelia, e a condenação das entidades demandadas a praticar as operações necessárias para o efeito, confirmando-se assim a douta decisão do tribunal a quo.
Esperando que V. Exªs façam a tão aguardada Justiça, deverá manter-se o Despacho e ser confirmada a Douta decisão do tribunal a quo in totum!!
[…]”
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], e que passam por saber se o Tribunal a quo errou no julgamento por si prosseguido em matéria de interpretação e aplicação do direito.
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III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
Para efeitos da prolação da Sentença recorrida, apreciou e decidiu o Tribunal a quo, nos termos que, por facilidade, para aqui se extraem como segue:
“[…]
Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
1) A Autora iniciou a sua actividade de docente no ano lectivo 2000/2001, na Escola Secundária ..., onde esteve colocada desde 01/09/2000 a 31/08/2001 - cfr. fls. 2 e 3 do PA junto pelo Ministério da Educação;
2) Em 01/09/2000, a Autora foi inscrita na Caixa Geral de Aposentações, com o nº de subscritor ...27- cfr. fls. 4 do PA junto pela CGA;
3) Em 01/09/2001, a Autora iniciou funções no IPBS - Instituto de Promoção Social ..., estabelecimento de ensino particular, onde se manteve a leccionar até 31/08/2016 - por acordo;
4) No período mencionado no ponto antecedente, a Autora efectuou descontos para a CGA - cfr. docs. nºs 2 a 6 juntos com a PI e fls. 16 e 17 do PA junto pelo ISS;
5) No ano lectivo 2017/2018, a Autora passou a exercer funções no ensino público, tendo sido contratada para leccionar no Agrupamento de Escolas ..., de 02/01/2018 a 31/08/2018 - cfr. fls. 2 e 3 do PA junto pelo ME;
6) A partir de 02/01/2018, com a celebração do contrato mencionado no ponto antecedente, a Autora foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social -cfr. fls. 1 e 15 do PA junto pelo ISS;
7) Desde o ano lectivo 2017/2018, a Autora exerceu funções docentes em estabelecimentos do ME, tendo celebrado contratos de trabalho a termo resolutivo, nos anos lectivos 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, conforme registo biográfico, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. fls. 2 e 3 do PA junto pelo ME.
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Nada mais foi provado com interesse para a decisão a proferir.
*
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base na análise dos documentos constantes dos processos administrativos instrutores remetidos, assim como, com base na posição assumida pelas partes nos respectivos articulados iniciais, conforme discriminado em cada um dos pontos do probatório.
[…].”
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IIIii - DO DIREITO APLICÁVEL
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que com referência ao pedido formulado a final da Petição inicial, deduzido contra o Ministério da Educação, a Caixa Geral de Aposentações, e o Instituto da Segurança Social, IP, julgou a ação administrativa procedente, tendo desaplicado ao caso concreto a norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, por violação do princípio da protecção da confiança, reconhecendo o direito da Autora à manutenção da inscrição na Caixa Geral de Aposentações, com efeitos reportados a 02 de janeiro de 2018, tendo ainda condenado as entidades demandadas a promover a prática dos actos e operações materiais necessários à reconstituição da situação previdencial da Autora, em conformidade com esse direito.
Com o assim julgado não se conforma a Recorrente CGA, que no âmbito das conclusões das suas Alegações de recurso sustenta a ocorrência de erro de julgamento em matéria de direito, sendo que a final e em suma pugna pela revogação da Sentença proferida.
As Alegações de recurso apresentadas pela Recorrente, e mais concretamente as respectivas conclusões, não encerram nenhuma novidade em termos de suscitarem junto deste Tribunal Superior questão jurídica que já não tenha [que já não estivesse] suscitado noutros processos contra si intentados, por iguais termos e pressupostos, em que as questões a decidir são/eram em tudo similares, ressalvando é claro a matéria de facto.
No essencial, a Recorrente sustenta que na situação da Autora ora Recorrida, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais, por força do estabelecimento de novos vínculos contratuais, como também uma descontinuidade temporal, atento o tempo decorrido entre o vínculo que lhe permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido já na
vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, e nessa medida, que por força por força dos hiatos temporais verificados entre os vínculos da Recorrida, que a mesma perdeu a qualidade de subscritora da CGA, razão pela qual e em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, a sua inscrição no regime geral de segurança social foi regularmente estabelecida, e que por isso nunca poderá haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA, em observância do disposto na Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, e que nesse domínio errou o Tribunal a quo no julgamento por si prosseguido, o que está na base do recurso por si ora interposto.
Ora, atentos os fundamentos do recurso e tendo presente a essencialidade da fundamentação de direito aportada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida, que aqui damos por integralmente enunciada, julgamos que a pretensão recursiva da Recorrente tem de improceder na sua totalidade.
Efectivamente, no âmbito da Sentença recorrida, o Tribunal a quo efectuou o saneamento dos autos [onde entre o mais, julgou improcedente a matéria integrativa de excepção atinente à ilegitimidade do Instituto da Segurança Social, IP, assim como as excepções atinentes à intempestividade da prática do acto processual de instauração da acção, e à prescrição do pedido de restituição das contribuições entregues à Segurança Social], tendo vindo a fixar a questão a decidir como contendendo com saber se deve ser reconhecido à Autora o direito à manutenção da sua inscrição na CGA, com efeitos reportados à data em que foi inscrita no regime geral da Segurança Social. Logo após, o Tribunal a quo fixou a factualidade que entendeu por relevante [por provada, e que o foi, essencialmente, a partir do acervo documental constante dos autos e dos Processos Administrativos juntos aos autos], tendo depois prosseguido pela sua submissão ao direito que julgou por convocável, e que passou por saber, essencialmente, se a Autora tinha ou não o invocado direito, com as legais consequências.
Como assim deflui da Sentença recorrida, o Tribunal a quo julgou pela procedência da pretensão formulada pela Autora ora Recorrida com fundamento, em suma, na violação do disposto no artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, por
ter a Autora sido indevidamente inscrita no regime previdencial da Segurança Social, quando deveria ter-se mantido a sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, tendo por base o facto de a mesma ser já subscritora da CGA, julgamento esse que está em alinhamento com o Acórdão n.º 689/2025, de 15 de julho de 2025, do Tribunal Constitucional, a que lhe seguiram muitos outros, de que destacamos de entre os mais recentes, os Acórdãos n.ºs 58/2026, de 15 de janeiro, e a Decisão sumária n.º 178/2026, de 25 de fevereiro de 2026, que são do conhecimento pessoal da ora Recorrente, porque neles foi interveniente processual, e que estão todos acessíveis em www.tc.pt.
Ou seja, na sequência daquele Acórdão n.º 689/2025, o Tribunal Constitucional veio a reiterar a jurisprudência aí concretizada, no sentido de que “A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 [leia-se dezembro] representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).”
Em face do que consiste a questão fulcral em que está assente a pretensão recursiva da CGA, julgamos que julgou com acerto o Tribunal a quo, pois como assim resulta do probatório, a inscrição da Autora na Segurança Social ocorreu em período subsequente aquele em que já tinha sido determinada a sua inscrição na CGA, o que tudo ocorreu em data anterior à entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro [Cfr. ponto 2 do probatório], pelo que, seja a previsão legislativa daquele diploma legal, seja daquele que lhe veio introduzir alteração - a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro -, não eram aplicáveis à sua situação, e tanto, pelo facto de já ser subscritora da CGA, julgamento esse que está ancorado em vasta em jurisprudência dos Tribunais desta jurisdição administrativa, assim como do Tribunal Constitucional.
Em conformidade com a jurisprudência que nesse domínio se tem consolidado, o Tribunal a quo teve presente que a Autora já esteve inscrita na CGA, e que por essa
razão não se tratava da inscrição neste regime de previdência de um novo subscritor, e também, porque antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, já a mesma tinha sido subscritora, o que julgamos tratar-se de um julgamento em conformidade com os normativos que a Recorrente CGA, ao invés, fundada em erro de erro de interpretação, vem a apresentar na sua pretensão recursiva como tendo sido violados.
O Tribunal a quo firmou o seu julgamento alinhando-o em conformidade com jurisprudência de Tribunais desta jurisdição administrativa, onde foi tomado em linha, designadamente, o Acórdão do STA datado de 06 de março de 2014, proferido no Processo n.º 0889/13, e o Acórdão deste TCA Norte, datado de 06 de outubro de 2022, proferido no Processo n.º 0307/19.3BEBRG, em cuja jurisprudência nos revemos, e que aqui ora acolhemos nos termos e para efeitos de ser prosseguida e obtida, em consonância com o disposto no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma interpretação e aplicação uniformes do direito.
Em conformidade com a jurisprudência, firme e reiterada, tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa, julgamos que a interpretação do direito prosseguida pelo Tribunal a quo em torno do referido artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, assim como do artigo 22.º do EA, e a final, aquela que conduziu à solução jurídica por si alcançada, no sentido de que só haverá cancelamento da inscrição do subscritor na CGA que, tendo cessado o exercício de anterior cargo, não venha a ingressar no exercício futuro de outras funções públicas, é aquela se mostra mais consentânea com a Lei e o Direito, sendo assim de salientar que a argumentação de que se vale a Recorrente CGA está desprovida de qualquer indício de conformidade legal, pois que a Autora não pode ser qualificada como novo subscritor, pois que já o era desde o ano 2000 [Cfr. ponto 2 do probatório], não podendo assim dar-se o cancelamento da sua inscrição enquanto subscritora, pois que veio a ser investida no exercício de funções públicas a que se reportava o artigo
1.º do EA.
O cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no
artigo 22.º, n.º 1 - primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor - o que é o caso da Autora -, que torna a ser investido noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 - 2.ª parte - do mesmo EA].
Neste conspecto, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extraímos parte do Acórdão proferido pelo STA no Processo n.º 423/20.9BEMDL.SA1, em 12 de fevereiro de 2026, em formação de apreciação preliminar, como segue:
Início da transcrição
“[…]
Estamos perante decisões do Tribunal Constitucional que apenas produzem efeitos nos respectivos processos, uma vez que foram emanadas em sede de fiscalização concreta. Contudo, esta reiteração do julgamento de inconstitucionalidade torna inquestionável que esse é o sentido firmado sobre a questão, permitindo assim antever que aquele julgamento de inconstitucionalidade se há-de projectar igualmente nas decisões deste tribunal em sede de apreciação do recurso de revista que vem requerido, como sucedeu já nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 11.09.2025, proc. n.º 1183/23.7BEPRT, de 5.11.2025, nos processos n.ºs 485/19.1BEPNF-O, 70/23.2BEBJA.SA1, 939/24.8BEBRG, 2917/22.2BELSB, 267/24.9BEBRG, 270/24.9BEPNF, 795/24.6BESNT e
319/24.5BELRA; de 16.10.2025, nos processos n.ºs 690/24.9BEBRG e 1238/23.8BEPRT; de 9.10.2025, no processo n.º 205/24.9BELRA; de 16.10.2025, processos n.ºs 567/24.8BEBRG, 619/23.1BEBRG, 238/24.5BEBRG, 1668/23.5BEPRT, 344/24.6BELRA, 700/24.0BEBRG, 345/24.4BEBRG,
653/24.4BEBRG, 245/23.5BEBRG, 300/24.4BELRA, 243/24.1BEBRG,
123/24.0BECBR; de 9.10.2025, no processo n.º 610/24.0BEBRG; de 2.10.2025,
processo n.º 849/23.6BEPRT; e de 11.09.2025, processo n.º 1183/23.7BEPRT.
Nas alegações recursivas, a CGA faz ainda apelo a diversos argumentos relativos à complexidade de aspectos de operacionalização da solução adoptada pelas instâncias face às regras dos regimes contributivos e às operações que terão de ser realizadas entre o ISS e a CGA para assegurar o cumprimento da “reinscrição retroactiva”. Argumentos que não são adequados para justificar a admissão do recurso de revista,
desde logo por contenderem com aspectos de execução dos julgados e não ser esta a via nem a sede própria para os analisar.
Face a todas as decisões antes mencionadas, a Formação de Apreciação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, de forma reiterada e unânime, que não se justifica manter aberta esta via recursiva excepcional para apreciar e decidir uma questão que hoje podemos já qualificar como estabilizada pela jurisprudência no sentido que foi firmado no acórdão recorrido.
[…]”
Fim da transcrição
Ou seja, as questões que a Caixa Geral de Aposentações foi colocando em sede de recurso às instâncias superiores e de forma sucessiva, esbarraram nos julgamentos que foram sendo tirados, e que culminaram, genericamente e em suma, numa jurisprudência estabilizada nos seus pressupostos de direito, no sentido do reconhecimento dos direitos dos trabalhadores que foram inscritos na Segurança Social, quando já eram subscritores da CGA antes da entrada em vigor do Decreto-lei n.º 60/2025, de 29 de dezembro.
Aqui chegados, e tendo presente a sustentada invocação do n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por parte da Recorrente, julgamos que também não lhe assiste razão alguma, pois que este normativo se reporta especificamente à relevância dos períodos contributivos para efeitos da sua contabilização sob a égide do Regime Jurídico da Pensão Unificada, a que se refere o Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro, o que assim foi disposto pelo legislador para efeitos de quando os trabalhadores que pretendam a reinscrição a ela não devam/possam aceder, o que visa dois objetivos distintos, embora complementares entre si.
O referido n.º 3 do artigo 2.º, estabelece que para os trabalhadores a quem a lei impede a reinscrição na CGA [que são aqueles cujos períodos de interrupção são interpretados como sendo causa da exclusão a que se reportam os seus n.ºs 1 e 2], as contribuições que tenham efectuado para a Segurança Social durante esses períodos contam obrigatoriamente para a Pensão Unificada, sendo que, para alcance desse desiderato, o objectivo é que o tempo de serviço não se perde entre os sistemas
previdenciais, sendo assegurada uma forma de proteção social através da unificação de pensões, em vez da reinscrição directa na CGA.
Ora, em conformidade com a jurisprudência que vem sendo tirada pelos Tribunais Superiores desta jurisdição administrativa assim como pelo Tribunal Constitucional, em torno da legalidade da alteração legislativa introduzida ao Decreto-Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro pela lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, onde tem sido emitido julgamento no sentido da inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º desta última Lei, por violarem o princípio da confiança, designadamente por impedir a reinscrição retroactiva do trabalhador que já era subscritor da CGA, o julgamento que nesse patamar tem se ser extraído quanto aquele n.º 3, é que ele fica esvaziado de toda a sua potencial utilidade normativa.
Efectivamente, a previsão normativa fixada pelo legislador em torno daquele n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto solução jus-normativa, não tem o pendor de vir a compensar a perda do direito à reinscrição na CGA, que muitos trabalhadores já tinham garantido antes desta Lei, pois que a regra deve ser a reinscrição total na CGA e não apenas a unificação de pensões, quando como assim retratam os autos, o trabalhador tiver entretanto reingressado.
Ou seja, e como assim já temos julgado, a procedência da pretensão da Recorrente neste domínio teria de ter subjacente a interpretação da Lei no sentido de que aquele diploma legal podia ser aplicado retroactivamente, em violação do princípio da protecção da confiança, quanto a quem já tinha o direito a ser subscritor da CGA reconhecido por disposições normativas anteriores, exercício interpretativo esse que assim não pode ser por nós prosseguido.
Como assim julgamos, só a reinscrição total reveste aptidão normativa para assegurar de forma efectiva que o trabalhador é visto pelo sistema previdencial como detendo uma carreira pública contínua para efeitos dos direitos que lhe devam ser conferidos, sendo que, a unificação de pensões a que se reporta o n.º 3 do artigo 2.º, como assim sustentado pela Recorrente, apenas visa concorrer para um acerto final entre dois sistemas previdenciais distintos, que pode resultar em eventuais perdas
financeiras aquando da atribuição do valor mensal da reforma ao trabalhador beneficiário.
De maneira que, sem mais considerandos, por desnecessários, tem assim, forçosamente, de improceder na sua totalidade a pretensão recursiva da Recorrente Caixa Geral de Aposentações, IP, e de ser confirmada a Sentença recorrida.
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E assim, formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro; Direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações; Lei n.º 45/2004, de 27 de dezembro.
1 - Como resulta da letra da lei [Cfr. artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conjugado com o Estatuto da Aposentação], o legislador dispôs que o cancelamento da inscrição de subscritor só ocorre quando venha a cessar, de forma definitiva, o exercício do cargo que vinha exercendo e que por si era determinante da inscrição do trabalhador na CGA, sendo que, assiste-lhe o direito de tornar a ser inscrito, quando venha a ser investido em cargo ou em função a que correspondia, à data da entrada daquele normativo, o direito de inscrição.
2 - O cancelamento da inscrição de um subscritor só ocorre, e com a sua consequente eliminação do sistema previdencial da CGA, em conformidade com o disposto no artigo 22.º, n.º 1 - primeira parte - do EA, quando o trabalhador/beneficiário deixe de exercer funções, a título definitivo, sendo que, já não será eliminado o subscritor - o que é o caso da Autora ora Recorrida -, que vem a ser investido noutro cargo, a que também correspondia o direito de inscrição [cfr. artigo 22.º, n.º 1 - 2.ª parte - do mesmo EA].
3 - O n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estabelece que para os trabalhadores a quem a lei impede a reinscrição na CGA [que são aqueles cujos períodos de interrupção são interpretados como sendo causa da exclusão a que se
reportam os seus n.ºs 1 e 2], as contribuições que tenham efectuado para a Segurança Social durante esses períodos contam obrigatoriamente para a Pensão Unificada, sendo que, para alcance desse desiderato, o objectivo é que o tempo de serviço não se perde entre os sistemas previdenciais, sendo assegurada uma forma de proteção social através da unificação de pensões, em vez da reinscrição directa na CGA.
4 - A previsão normativa fixada pelo legislador em torno daquele n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto solução jus-normativa, não tem o pendor de vir a compensar a perda do direito à reinscrição na CGA, que muitos trabalhadores já tinham garantido antes desta Lei, pois que a regra deve ser a reinscrição total na CGA e não apenas a unificação de pensões, o que leva a que aquele normativo fique esvaziado de toda a sua potencial utilidade normativa.
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IV - DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pela Recorrente Caixa Geral de Aposentações, IP, confirmando a Sentença recorrida.
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Custas a cargo da Recorrente CGA - Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 03 de julho de 2026.
[Paulo Ferreira de Magalhães, relator]
[Fernanda Brandão]
[Isabel Costa]