Texto da decisão
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Um cidadão apresentou, junto da CNE, uma participação contra o Presidente da Câmara Municipal de Esposende, com fundamento no uso, por parte da autarquia, de publicidade institucional proibida.
Notificado para se pronunciar, o Presidente da Câmara Municipal respondeu, em síntese, invocando os seguintes argumentos: i) as estruturas dos outdoors institucionais estão colocadas naqueles locais desde o início do mandato, em Agosto de 2013; ii) as mensagens ali difundidas correspondem à materialização da política de comunicação e transparência da edilidade, difundido meros resumos de algumas das últimas deliberações dos órgãos autárquicos; factos descritos naqueles suportes não consubstanciam propaganda jornalística, pelo que estão excluídos do diploma legal cuja violação vinha invocada na denúncia; iii) questiona quais os cartazes a remover, se os da candidatura “Afirmar Esposende” ou os do Município (fls. 41).
Em 21 de setembro de 2017, a CNE aprovou por unanimidade a Informação n.º I-CNE/2017/434, deliberando o seguinte (fls. 29):
«A norma do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, proíbe a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.
Com efeito, desde a publicação do Decreto n.º 15/2017, que data de 12 de maio, que é proibida a publicidade institucional, apenas se admitindo como exceção a divulgação de atos, programas, obras ou serviços quando estes se apresentem com um carácter urgente ou correspondam a obras, serviços ou programas cujo conhecimento dos cidadãos é essencial.
O entendimento da Comissão Nacional de Eleições sobre esta matéria veio a ser sufragado pelo Tribunal Constitucional, através do acórdão n.º 461/2017, de 24 de agosto, no qual se refere que ‘(…) o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)’.
A situação em apreço não se enquadra na exceção prevista no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, pelo que a colocação outdoors em causa consubstancia uma forma de publicidade institucional proibida.
Assim sendo, no exercício da competência conferida pelo artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal da Esposende para que, no prazo de 24 horas, promova a remoção dos referidos outdoors, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.
Desta deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro».
2. Devidamente notificado da deliberação da CNE, juntamente com o teor da Informação n.º I-CNE/2017/434 (fls. 60), por mensagem eletrónica de 22 de setembro de 2017, que terminava do seguinte modo - “Para conhecimento de V. Exa, junto remeto cópia da Informação aprovada” - o Presidente da Câmara Municipal, apresentou, no dia 25 de setembro de 2017, recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC (fls. 14).
O recurso possui o seguinte teor:
“ (...)
O Município de Esposende, notificado da Deliberação tomada em reunião plenária de 21-09-2017, pela Comissão Nacional de Eleições, não se conformando com o respetivo teor, vem, nos termos do disposto no art. l02.º-B da Lei n.º 28/82, de 15/11, interpor Recurso para o Tribunal Constitucional, alegando, para tanto, o seguinte:
Venerandos Senhores Juízes-Conselheiros:
I - Questão prévia:
1. O teor da deliberação, propriamente dita, é o seguinte:
"... delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal da Esposende para que, no prazo de 24 horas, promova a remoção dos referidos outdoors, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal." (negrito do recorrente)
2. A única referência a outdoors que é feita anteriormente na deliberação de que se recorre tem o seguinte teor "pelo que a colocação outdoors em causa..." (negrito do recorrente), pelo que se desconhece quais são, em concreto, os outdoors a que a deliberação se pretende referir.
3. O teor da participação notificada ao recorrente também não é claro relativamente ao seu objeto, uma vez que, parece resultar do mesmo, que é dirigida contra a propaganda eleitoral promovida pelo candidato de um partido político, do PSD, que, portanto, não é abrangida pelo disposto no art. 10.º, n.º 4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, porquanto:
"A minha queixa refere-se à propaganda do candidato da atual maioria PSD, que tem sido estrategicamente colocada ao lado cartazes e outdoors de propaganda camarária nos últimos meses "Violação dos deveres de imparcialidade e neutralidade" da autarquia." (negrito do recorrente)
4. Tal como também resulta da defesa do recorrente, em resposta à notificação da Comissão Nacional de Eleições, para se pronunciar sobre a referida participação, existe a dúvida sobre qual(is) o(s) cartaz(es), ou outdoor(s) em causa, e o recorrente não foi esclarecido quanto a essa dúvida que, oportunamente, suscitou:
"6. Não se aceitando essa acusação, questionamos:
Onde está a violação?
Na mensagem difundida, há mais de três meses, pela câmara municipal?
c) Na colocação dos outdoors da candidatura "Afirmar Esposende - Um Concelho com Futuro", ao lado dos outdoors do Município?
d) Se fosse colocado um outdoor de outra força política ao lado do outdoor do Município estar-se-ia, também, perante alguma violação?
7. Referem V. Ex.as que caso a denúncia corresponda à verdade deverá o Município remover o cartaz? Não se aceitando a acusação, não podemos deixar de questionar:
a) Qual cartaz? O do Município ou o da candidatura "Afirmar Esposende - Um Concelho com Futuro"?" - cf. email de 08/09/2017.
5. É de referir ainda que o recorrente foi notificado do teor do Parecer n.º I-CNE/2017/434 de 18-09-2017, que faz também referência a outdoors sem, no entanto, os identificar com precisão, nem esclarecer a dúvida suscitada pelo recorrente e, em todo o caso, na deliberação impugnada não é feita uma única referência ao referido Parecer, pelo que este não serviu de fundamento à deliberação.
6. Assim, com todo o respeito, a deliberação não é suficientemente precisa no seu objeto, e não permite, portanto, ao recorrente identificar quais os outdoors cuja remoção deveria promover.
7. O art. 151.º, n.º 1, al. e) do CPA dispõe que deve constar do ato administrativo, "o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto" e o n.º 2 do referido preceito estatui que "as menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo".
8. A deliberação é, por isso, nula, nos termos do disposto no art, 161.º, n.º 1 e n.º 2, al. c) do CP A, nulidade que expressamente se invoca nos termos e para os efeitos previstos no art. 162.º do CPA,
9. ou, assim não se entendendo, a deliberação é anulável, nos termos do disposto no art. 163.º do CPA, por violação das normas citadas do art. 151.º, n.º 1, al. e) e n.º 2 do CPA.
II - Fundo da questão:
10. Relativamente aos cartazes e outdoors colocados pela candidatura "Afirmar Esposende - Um Concelho com Futuro", do partido político PSD, não se trata de publicidade comercial, nem de publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado ou da Administração Pública.
11. Também não se conhece qualquer impedimento legal à colocação de cartazes ou outdoors em local próximo de publicações institucionais.
12. Assim, caso a deliberação impugnada pretenda referir-se a outdoors da responsabilidade da referida candidatura - o que, como resulta do acima alegado em I, se desconhece -, carece de fundamento legal e viola o disposto no art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, pelo que deve ser declarada nula, ou, caso assim não se entenda, anulada.
13. Por outro lado, relativamente aos cartazes e outdoors da responsabilidade do Município de Esposende, como alegado na defesa de 08/09/2017, trata-se da transmissão ele um resumo da informação das últimas deliberações dos órgãos autárquicos.
14. Os cartazes e outdoors com esse tipo de informação inserem-se no âmbito de uma política de transparência e comunicação, adotada pelo Município desde o início do presente mandato, ou seja, desde 2013, há cerca de 4 anos, utilizando estruturas pré-existentes para esse efeito, com o objetivo de dar conhecimento aos munícipes de todas as deliberações dos órgãos autárquicos, com interesse público para a comunidade.
15. Aliás, tem sido uso e costume de todas as administrações de autarquia que antecederam a atual dar conhecimento público das deliberações camarárias relevantes, por forma a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva como dimana do n.º 1 do art.º 267º da Constituição da República.
16. O "uso e costume" como fonte de direito deve ser juridicamente "atendível", como sustenta o Prof. Afonso Queiró nas suas lições de 1976, pag.s 212 e seguintes e especialmente pago 316.
17. Ou seja, trata-se de mensagens informativas e não publicitárias, com caráter regular e com toda a boa fé, na prossecução dos princípios da transparência e de informação aos cidadãos, sem fins propagandísticos, que transcendem manifestamente o período da campanha eleitoral, sendo, assim, muito anterior à data da publicação do decreto que marcou a data das eleições autárquicas (12/0512017).
18. Assim, caso a deliberação impugnada pretenda referir-se a outdoors da responsabilidade do Município - o que, como resulta do acima alegado, se desconhece -, carece de fundamento legal e viola o disposto no art. 10.º, designadamente os seus n.ºs 1 e 4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, pelo que deve ser declarada nula, ou, caso assim não se entenda, anulada.
CONCLUSÕES
1.ª - A deliberação impugnada não é suficientemente clara e inequívoca no seu objeto, e não permite ao recorrente identificar quais os outdoors cuja remoção deveria promover, pelo que é nula, nos termos do disposto no art. 161.º, n.º 1 e n.º 2, al. c) do CPA, ou, assim não se entendendo, a deliberação é anulável, nos termos do disposto no art. 163.º do CPA, por violação das normas citadas do art. 151.º, n.º 1, al. e) e n.º 2 do CPA.
2.ª - Os cartazes e outdoors colocados pela candidatura "Afirmar Esposende - Um Concelho com Futuro", do partido político PSD, não constituem publicidade comercial, nem publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado ou da Administração Pública, pelo que, caso a deliberação impugnada pretenda referir-se a esses outdoors - o que, como resulta do acima alegado, se desconhece -, carece de fundamento legal e viola o disposto no art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, pelo que deve ser declarada nula, ou, caso assim não se entenda, anulada...
3.ª - Os cartazes e outdoors da responsabilidade do Município de Esposende, contêm mensagens informativas e não publicitárias, com caráter regular e com toda a boa-fé, no âmbito de uma política de prossecução dos princípios da transparência e de informação para com os cidadãos, utilizando estruturas existentes há vários anos para esse efeito e sem fins propagandísticos,
4.ª - A divulgação de informação sobre as deliberações dos órgãos autárquicos é feita com base em uso e costume das administrações da autarquia, que antecederam a atual, por forma a assegurar a participação dos interessados na gestão efetiva, com dimana do n.º 1, do art. 267.º da CRP.
5.ª - Assim, caso a deliberação impugnada pretenda referir-se a outdoors da responsabilidade do Município - o que, como resulta do acima alegado, se desconhece -, carece de fundamento legal e viola o disposto no art. 10.º, designadamente os n.ºs 1 e 4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23/07, pelo que deve ser declarada nula, ou, caso assim não se entenda, anulada.
Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, em consequência, deve a deliberação impugnada ser declarada nula ou, pelo menos, anulada, com as legais consequências».
3. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 26 de setembro de 2017.
Cumpre decidir.
II. Fundamentação
4. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:
a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de Outubro de 2017;
b) Um cidadão apresentou à Comissão Nacional de Eleições uma participação, contra a Câmara Municipal de Esposende, por recurso a publicidade institucional proibida (Doc. 1);
c) Notificado para se pronunciar sobre o teor da participação, o Presidente da Câmara Municipal de Esposende aduziu a sua resposta (Doc. 2);
d) Anteriormente, foi apresentada à Comissão Nacional de Eleições uma participação contra a Câmara Municipal de Esposende, por violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade, relativa ao Boletim Municipal (Processo AL.P-PP/2017/27), tendo sido tomada a seguinte deliberação:
«A partir da publicação do decreto do Governo que marca a data das eleições, as candidaturas gozam de proteção e de uma série de garantias como sejam, por exemplo, a igualdade de oportunidades e de tratamento e a neutralidade e imparcialidade das entidades públicas.
Deste modo, as entidades públicas devem adotar uma posição de equidistância e de rigorosa neutralidade e imparcialidade face à disputa eleitoral e às forças políticas potencialmente concorrentes.
Acresce que o Presidente da Câmara de Esposende é também candidato nas próximas eleições autárquicas, pelo que está obrigado a estabelecer uma estrita separação entre o exercício do cargo e o seu estatuto de candidato, devendo o editorial em causa incluir-se dentro dos limites aceitáveis para declarações deste tipo, não excedendo a usual divulgação do trabalho desenvolvido pelo executivo municipal, nem podendo ter uma função de promoção, direta ou indireta, do candidato e da sua candidatura.
Donde, o Presidente da Câmara de Esposende deveria abster-se de referir, ainda que indiretamente, quaisquer projetos ou obras futuras, o que, de acordo com os elementos carreados para o processo em análise não foi respeitado, como também de fazer uso de uma excessiva inclusão de fotografias onde figure.
Do exposto, considerando os factos relatados e os documentos que constam do processo, delibera-se censurar o presidente da Câmara Municipal de Esposende por anunciar no Boletim Municipal obras e projetos futuros que extravasam o mandato em curso, divulgados nos meios oficiais do município após a marcação da eleição, confundindo-se o estatuto de candidato com o titular do cargo de presidente da câmara, suscetível, por isso, de ser considerado um ato de propaganda eleitoral, bem como adverti-lo para que, no decurso do processo eleitoral, cumpra escrupulosamente os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está vinculado, sob pena de cometer o crime previsto e punido pelo artigo 172.º da LEOAL» (ATA N.º 68/CNE/XV, ponto 2.3).
e) Os outdoors descritos nos documentos juntos como documento n.º 1 da participação encontram-se, pelo menos desde 3 de setembro de 2017, espalhados por diversos pontos do Município de Esposende, a maioria deles adjacente aos outdoors da força política do atual Presidente da Câmara Municipal e recandidato nas próximas eleições;
f) Do seu conteúdo resulta a publicitação de obras e projetos a cargo da edilidade, com os seguintes dizeres, “Excelente para viver ótimo para investir”, “Taxa de IMI (mínimo legal), “Ofertas de livros Escolares para o 2.º Ciclo” e “Ligações de água e saneamento”.
5. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.
O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro.
Com efeito, após apreciação da conformidade legal dos aludidos outdoors objeto da participação e da resposta da Câmara, a CNE concluiu que a situação em apreço não se enquadra na exceção prevista no n.º 4, do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, pelo que a colocação dos outdoors em causa consubstancia uma forma de publicidade institucional proibida.
Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.
No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cf., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência ao artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais»), que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.
A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cf., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos do artigo 8.º, alínea f) e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.
O recurso mostra-se tempestivo.
Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.
6. Compulsado o teor das alegações de recurso apresentadas pela Câmara Municipal de Esposende, constata-se que o mesmo se ancora nos seguintes argumentos (fls. 3 a 5): i) invocação, a título de questão prévia, da nulidade da deliberação, por violação do disposto nos artigos 161.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), do CPA (ou, supletivamente, anulabilidade, nos termos constantes no artigo 163.º do CPA, por violação do disposto nos artigos 151.º, n.º 1, alínea e) e n.º 2 daquele diploma); ii) os cartazes limitam-se a transmitir um resumo da informação das últimas deliberações dos órgãos autárquicos, inserindo-se numa política de transparência e comunicação adotada pelo Município desde o início do mandato, há mais de 4 anos, utilizando-se para o efeito estruturas pré-existentes.
Vejamos, separadamente, cada um daqueles argumentos, adiantando-se, porém e desde já, que soçobra a razão do Recorrente quanto a ambos.
7. De acordo com o disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea c), do CPA, são nulos os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível ou ininteligível. Com efeito, o objeto do ato administrativo deve ser possível, certo, inteligível e determinado ou determinável.
Nos termos do artigo 151.º, n.º 1, alínea e), do CPA, deve constar do ato administrativo, o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto, estatuindo o n.º 2 do referido preceito que as menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo.
Deve entender-se que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, bem como os factos sobre os quais incidiu a decisão, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir contra a decisão pelos meios legais.
No caso em apreço, consta, de forma expressa, da certidão de deliberação junta a fls. 29 e notificada ao Recorrente, a menção à Informação n.º I-CNE/2017/434, em cujo teor se mostram enunciados os fundamentos de facto e de direito em que a aludida deliberação se baseou, sendo que tais factos não vêm questionados.
Ora, nos pontos 10 e 11 da referida Informação, encontra-se, precisamente, a discriminação dos cartazes aqui em causa, discriminação essa acompanhada de remissão expressa para o documento n.º 1 e folhas 1, 2 e 4 a 8 que acompanharam a participação. Além disso, a informação da CNE (que consubstanciou a base da deliberação ulteriormente aprovada) apreciou, específica e individualizadamente, os dizeres constantes desses cartazes, transpondo-os para o ponto 11 da aludida informação, concluindo que tais outdoors consubstanciavam publicidade institucional proibida.
Mostram-se, assim, perfeitamente identificados e percetíveis para todos os destinatários, em particular para o Recorrente, os concretos cartazes objeto da decisão da CNE.
Inexiste, por conseguinte, qualquer vício que possa ser assacado à deliberação da CNE objeto do presente recurso, resultando à saciedade de tal deliberação que os outdoors de propaganda política da candidatura “Afirmar Esposende – Um concelho com Futuro” não foram objeto da decisão da CNE, mas apenas os outdoors institucionais (Doc. 1, fls. 1, 2, 4 a 8) espalhados pelo Município, na sua maioria adjacentes aos outdoors do atual Presidente da Câmara Municipal.
Uma nota final para secundar a posição da CNE no sentido de que, evidentemente, não constitui “coincidência que, em 6 das situações aqui em causa neste processo, outdoor institucional e outdoor de propaganda política do (re)candidato estejam a par” (ponto 12 da informação da CNE), afigurando-se que tal conduta consiste na reiteração da já censurada estratégia de confusão entre o estatuto do candidato (publicitado com fotografias) e a atuação da Câmara (com menção descritiva das obras e iniciativas da edilidade), com o fito de inculcar num destinatário normal, quando confrontado com a conjugação daqueles dois outdoors, a ideia de que o autor das obras e iniciativas descritas nessas cartazes é o candidato publicitado.
8. Ultrapassada tal questão prévia, o âmago do thema decidendum reconduz-se à questão de apurar se os outdoors aqui em causa consubstanciam publicidade institucional legalmente proibida ou, pelo contrário e como propugnado pelo Recorrente, a mera publicitação de mensagens informativas, baseada em usos e costumes da autarquia, destinados a assegurar a participação dos interessados na gestão efetiva da edilidade (ponto 3 e 4 do recurso apresentado).
Vejamos, pois.
Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.
Nos termos do n.º 3 dessa norma, é vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções.
Estas regras vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais.
Prossegue-se, assim, com aqueles normativos, um desiderato de garantia de igualdade entre os vários concorrentes que se sujeitam ao ato eleitoral. Tal igualdade há-de manifestar-se, também, na separação clara do património das edilidades dos recursos utilizados pelos concorrentes aos Municípios. Dito de outro modo, a garantia de igualdade demanda que aqueles concorrentes que se encontrem em exercício de funções e se pretendam recandidatar, não possam, por via do exercício daquelas funções, afetar os recursos e estruturas permanentes da edilidade à prossecução dos interesses da sua própria campanha em curso.
Decorrente desses deveres, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.
Estão, por conseguinte, inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).
Como já se explanou nos arestos deste Tribunal Constitucional n.ºs 461/2017 e 545/2017, «a proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente favorecer ou prejudicar. Nesta ótica, no âmbito da proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caracter promocional, como sejam, por exemplo, avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares ou com indicações sobre alterações de funcionamento dos serviços, mas inscrevem-se seguramente todos os atos de comunicações que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público».
Revertendo aos factos apurados, verifica-se que os dizeres veiculados nos outdoors aqui em causa não continham, por um lado, elementos factuais reconduzíveis à exceção prevista no n.º 4, do referido artigo 10.º, nem tão pouco se tratavam de mensagens meramente informativas. Na verdade, de tais outdoors ressalta uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da autarquia (beneficiação de ruas, requalificação da zona central de Marinhas, taxa de IMI no mínimo legal e oferta de livros escolares para o 2.º ciclo) sob o slogan “Excelente para viver ótimo para investir”.
Os outdoors aqui em causa constituem, assim, verdadeira publicidade e não meras mensagens informativas.
Consequentemente, mostram-se abrangidos pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 e do artigo 41.º da LEOAL.
9. Face ao exposto, resta concluir que os outdoors em análise não possuem qualquer justificação legal, inserindo-se no âmbito da proibição legal de publicidade institucional, prevista no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, em conjugação com o artigo 41.º da LEOAL.
Nestes termos, o recurso deve ser tido como improcedente, visto que a deliberação recorrida não padece de qualquer ilegalidade.
III. Decisão
10. Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.
Lisboa, 28 de setembro de 2017. Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade.