Texto da decisão
Acordam, na 3ª Secção, do Tribunal Constitucional
I – RELATÓRIO
1. Nos presentes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., S.A., o primeiro vem interpor recurso, para si obrigatório, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [de ora em diante, LTC], da decisão da 1ª Secção do 2º Juízo do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (fls.67 a 75) que recusou a aplicação das normas constantes dos artigos 4º, 8º e 23º do Regulamento de Publicidade no Município de Cascais, aprovado em 23 de Julho de 1997, por deliberação da Câmara Municipal de Cascais, e, em 06 de Outubro de 1997, por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais, “por se entender que as mesmas padecem de inconstitucionalidade orgânica, violando, à data, os arts. 106º, nº 2 e 168º, nº 1, al. i) da CRP (actuais artigos 103º, n- 2 e 165º, nº 1, al. i) da CRP)” (fls. 80).
O enunciado das normas desaplicadas pela decisão recorrida, com fundamento em inconstitucionalidade, é o seguinte:
“Artigo 4º
(Licenciamento)
1. A afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectados ao domínio público, ou que sejam deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio, nos termos e condições estabelecidos no presente regulamento.
2. O disposto no número anterior não é aplicável:
a) às mensagens publicitárias amovíveis, expostas no interior ou montras, com acesso pelo interior dos estabelecimentos, ou que não tenham sobre a via pública saliência superior a 10 cm, sem prejuízo de outras autorizações ou licenças exigíveis;
b) à informação que resulte de imposição legal;
c) os distintivos que indiquem a concessão de regalias inerentes à utilização de sistemas de crédito ou de pagamento, nos estabelecimentos onde estejam colocados.
3. (…)
Artigo 8º
(Renovação)
As licenças anuais de publicidade são automaticamente renováveis, por iguais e sucessivos períodos, excepto se o seu titular:
a) requerer a não renovação da licença, nos 30 dias anteriores ao termo da sua validade;
b) requerer a alteração da mensagem publicitária;
c) for notificado da não renovação da licença, nos 30 dias anteriores ao termo da sua validade.
Artigo 23º
(Taxas)
O titular da licença para inscrição ou afixação das mensagens publicitárias, fica sujeito ao pagamento das taxas devidas, nos termos da regulamentação em vigor.”
2. Notificado para alegar, o Ministério Público veio pronunciar-se no seguinte sentido:
“1. Apreciação da questão de inconstitucionalidade suscitada
O presente recurso vem interposto pelo Ministério Público da decisão, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que recusou aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade, a norma, constante do regulamento local (artigos 4º, 8º e 23º do Regulamento Municipal de Publicidade de Cascais), enquanto submete ao pagamento de taxa a renovação de licença de publicidade situada ou afixada em imóveis pertencentes a particulares.
Como, aliás, dá nota a decisão recorrida, a jurisprudência constitucional vem, de modo reiterado, entendendo que falta o essencial requisito da bilateralidade ou sinalagmaticidade aos tributos que oneram mensagens publicitárias situadas inteiramente em imóveis particulares.
Tal jurisprudência impõe-se, aliás, com particular nitidez e clareza nos casos em que está em causa a mera renovação anual da licença – e não a originária autorização ou licenciamento para a criação do suporte publicitário (em que se poderia ainda ver na imposição do referido tributo, a contrapartida de uma actividade de polícia ou fiscalização legitimamente exercitada pela autarquia, nos domínios urbanísticos e ambiental) – cfr. Cardoso da Costa, Ainda a Distinção entre «Taxas» e «Impostos» na Jurisprudência Constitucional in Homenagem a José Guilherme Xavier de Bastos, 2006.
2. Conclusão
Nestes termos e pelo exposto, conclui-se:
1º
Conforme jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional, são inconstitucionais as normas que impõem o pagamento de taxas como pretensa contrapartida da mera renovação anual de licenças em publicidade, quando os suportes publicitários se encontrem inteiramente situados em prédios pertencentes a particulares.
2º
Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade da norma que integra o objecto do presente recurso.”
3. Notificada para alegar, a recorrida A., S.A., acompanhou integralmente a fundamentação constante da decisão recorrida, tendo pugnado pela confirmação do juízo de desaplicação das normas objecto do presente recurso, com fundamento na sua inconstitucionalidade.
Cumpre apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
4. Com efeito, conforme aliás abundantemente demonstrado pela decisão recorrida e realçado pelo Ministério Público, nas suas alegações, a questão de inconstitucionalidade que constitui objecto do presente recurso já foi decidida, em diversas oportunidades, por jurisprudência constante deste Tribunal (a mero título de exemplo, ver Acórdãos n.º 558/98, n.º 63/99, n.º 32/00, n.º 437/03, n.º 453/03, n.º 34/04, n.º 109/04, n.º 464/04).
Em todas essas ocasiões, o Tribunal Constitucional pôde concluir que, havendo utilização de imóveis cuja propriedade pertence a particulares para afixação de publicidade, não se verifica qualquer ónus ou encargo para o espaço público, pelo que falece qualquer tentativa de estabelecer uma correspectividade/sinalagmaticidade entre a taxa a pagar e qualquer serviço a prestar pelo município, a título de contrapartida específica. Não sendo verificada qualquer correspectividade/sinalagmaticidade entre a taxa a pagar e uma eventual contrapartida por parte do município que beneficia da quantia entregue para liquidação da taxa, é forçoso concluir pela natureza de imposto daquele dever fiscal. Nestes termos, na medida em que as normas constantes dos artigos 4º, 8º e 23º do Regulamento de Publicidade no Município de Cascais não constam nem de lei da Assembleia da República, nem sequer de decreto-lei autorizado, verifica-se uma evidente inconstitucionalidade orgânica daqueles mesmos preceitos legais. Neste sentido, ver, a título de exemplo, o acórdão nº 32/00:
“A questão que a recorrente coloca, a este respeito, é a da natureza da importância exigida pela Câmara Municipal, a título de licença ou sua renovação: será uma «taxa» ou revestirá a natureza de um verdadeiro imposto?
O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre esta matéria e precisamente sobre o artigo 18º da mencionada Tabela. Uma primeira vez, a propósito de norma de teor idêntico, mas correspondente à publicidade nos veículos de transporte colectivo e nos veículos particulares (Artigo 62º da Tabela de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Guimarães), no Acórdão n.º 558/98, publicado no Diário da República, IIª Série, de 11 de Novembro de 1998). E, pela segunda vez, mas agora exactamente sobre o artigo 18º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal de Lisboa, no Acórdão n.º 63/99, de 2 de Fevereiro de 199, publicado no Diário da República, IIª Série, de 31 de Março de 1999.
Neste segundo Acórdão, o Tribunal remeteu para a argumentação expendida no Acórdão n.º 558/98, por se tratar de hipóteses em tudo semelhantes, a merecerem o mesmo tratamento jurisprudencial.
No caso em apreço, trata-se exactamente da mesma norma que foi apreciada no Acórdão n.º63/99, não se vislumbrando quaisquer razões que imponham uma diferente solução da que ali foi adoptada. Assim, passa-se a transcrever a fundamentação que ali foi expendida:
“Simplesmente, não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitária competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais, que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma «taxa».
Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão nº 313/92, "mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma «taxa» somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cfr., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)", acrescentando-se que, "[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação tributo que se aproximará da figura do «imposto» nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de «taxas» ou «impostos».
Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da «taxa», o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (cfr. Teixeira Ribeiro, ob. e local citados, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, também ob. e loc. cits.).
Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção - in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade - só pode configurar-se como «taxa» se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros).
Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.
Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos «impostos».
Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado - perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular - que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos «impostos».
Daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.”.
8 – Nos autos, tratando-se de hipótese inteiramente similar da que foi tratada no acórdão transcrito – reclamos luminosos instalados em telhados de/ou nos próprios prédios urbanos - não se está perante a utilização de bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas de bens ou locais pertencentes a particulares, como resulta do artigo 1344º do Código Civil, pois que “a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície”.
Acresce que o facto de, no caso em apreço, se tratar de renovações, em nada altera a conclusão a que se chegou quanto á natureza da importância exigida pela Câmara Municipal. De facto, para além de a renovação da licença – se o prazo para que foi concedida for igual ou superior a 30 dias – ser «automática e sucessiva», o Regulamento respectivo determina que a tais renovações se aplica a mesma «taxa» que se exige para o licenciamento: ou seja, à renovação da licença é aplicável a mesma obrigatoriedade de pagamento de uma dada importância a título de «taxa» que é exigida para o licenciamento prévio, que ficam assim totalmente equiparados.
No sentido de que este tipo de taxa criado pela norma que vem questionada é inconstitucional, veja-se o trabalho de P. Pitta e Cunha, J. Xavier de Basto e A. Lobo Xavier, Os Conceitos de Taxa e Imposto – A propósito de licenças Municipais, in FISCO, n.º 51-52, Fev.-Mar. 93, pág. 13 e ss).
Tem, pois, de se concluir pela inconstitucionalidade orgânica das normas questionadas: os artigos 14º e 22º do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, e o artigo 18º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.”
5. Esta jurisprudência tem sido, como se disse, persistente e constantemente reiterada nos Acórdãos supra mencionados, sendo inteiramente aplicável ao caso sub judice.
Aliás, a circunstância de, no caso em apreço nos presentes autos, se discutir a constitucionalidade de normas que impõem o pagamento de uma taxa pela mera renovação de licença (e não apenas pelo licenciamento “ex novo”) mais reforça a ausência de qualquer correspectividade/sinalagmaticidade entre a taxa devida e o serviço a prestar pelo município, na medida em que a publicidade em causa já se encontra devidamente afixada no imóvel pertencente à recorrida, não se vislumbrando que serviços concretos poderia aquele município ser forçado a praticar, por força da mera renovação da licença.
III – DECISÃO
Nestes termos, e pelos fundamentos supra expostos, decide-se:
a) Julgar inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, alínea i), ambos da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes dos artigos 4º, 8º e 23º do Regulamento de Publicidade no Município de Cascais, aprovado em 23 de Julho de 1997, por deliberação da Câmara Municipal de Cascais, e, em 06 de Outubro de 1997, por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais;
b) Negar provimento ao recurso.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 5 de Março de 2008
Ana Maria Guerra Martins
Carlos Fernandes Cadilha
Vítor Gomes
Gil Galvão