Texto da decisão
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I – A Causa
1. Pelo Acórdão n.º 330/2019, o Tribunal Constitucional considerou verificada a legalidade da constituição e decidiu deferir o pedido de inscrição, no registo próprio existente no Tribunal, do partido político com a denominação “Reagir, Incluir e Reciclar”, a sigla “RIR” e o símbolo que se encontra em anexo à referida decisão. O dispositivo do Acórdão n.º 330/2019 e, bem assim, os estatutos do partido foram publicados no Diário da República, 2.ª série, n.º 138, de 22/07/2019, a pp. 129 e ss.
1.1. Em 05/07/2021, foi requerida por “Márcia Henriques”, vice-presidente eleita da Direção Política Nacional do partido (sem, contudo, ser invocada a qualidade em que se apresentava a requerer), a “anotação da alteração aos titulares dos órgãos do partido” (fls. 85), juntando-se cópia da ata n.º 10 da reunião da Assembleia-Geral de Militantes do partido, datada de 03/10/2020.
1.1.1. Verificando-se que, para além da eleição de titulares de órgãos do partido, foram aprovadas na referida Assembleia-Geral alterações aos estatutos do partido, sem que tivesse sido junto o anexo da ata que as contém, o Ministério Público pronunciou-se no sentido de serem juntos os seguintes elementos em falta:
– cópia da deliberação da Direção Política Nacional do partido relativamente às alterações estatutárias;
– cópia da convocatória da Assembleia-Geral de 03/10/2020;
– cópia do anexo da ata n.º 10 da reunião da Assembleia-Geral de Militantes do partido, datada de 03/10/2020, contendo as alterações estatutárias; e
– cópia da decisão do presidente do partido no sentido de convocar a Assembleia-Geral (a existir).
1.1.2. Em resposta a este despacho, o partido juntou:
– cópia da ata n.º 9 da reunião da Direção Política Nacional do partido, datada de 03/10/2020, na qual foi aprovada a alteração estatutária;
– cópia da convocatória da Assembleia-Geral de 03/10/2020; e
– cópia do anexo da ata n.º 10 da reunião da Assembleia-Geral de Militantes do partido, datada de 03/10/2020, contendo as alterações estatutárias.
1.1.3. O processo foi, entretanto, distribuído ao ora relator, na sequência de despacho do Senhor Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional de 17/09/2021, do qual consta, designadamente, que “deverá ser solicitado ao partido o envio de versão consolidada dos estatutos” (fls. 107), tendo o partido sido notificado nesses precisos termos (fls. 108).
1.1.4. Foi, então, proferido despacho, pelo relator, no sentido de o partido RIR: a) juntar aos autos nova cópia da ata n.º 9 da reunião da Direção Política Nacional do partido, datada de 03/10/2020, na qual foram aprovadas as alterações estatutárias que se pretendem ver anotadas, incluindo o respetivo anexo do qual constem as referidas alterações, visto que as mesmas não constam do corpo da ata; e b) juntar aos autos a versão consolidada dos estatutos, conforme anteriormente determinado.
1.1.5. Juntos os referidos elementos, o Ministério Público pronunciou-se no sentido de nada ter a opor ao deferimento da anotação no registo próprio existente no Tribunal Constitucional, das alterações estatutárias requeridas pelo partido “sugerindo, no entanto, que se diligencie pela obtenção da concordância entre as modificações aprovadas e o teor da versão consolidada dos Estatutos”. Efetivamente, a versão consolidada dos estatutos enfermava de lapsos de escrita, pelo que o relator determinou a notificação do partido para juntar aos autos nova versão, o que veio a ser feito no prazo assinalado.
II – Fundamentação
2. “Os partidos políticos, enquanto expressão da liberdade de associação direcionada para a participação política, concorrem democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político” (Acórdão n.º 536/2019). O artigo 51.º, n.º 5, da Constituição prevê que “os partidos políticos devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros”. Em coerência com estas linhas orientadoras, a Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril (Lei dos Partidos Políticos, doravante LPP) estabelece que “os partidos políticos concorrem para a livre formação e o pluralismo de expressão da vontade popular e para a organização do poder político, com respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política” (artigo 1.º). A sua constituição é livre (artigo 4.º, n.º 1) e “prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas, salvo os controlos jurisdicionais previstos na Constituição e na lei” (artigo 4.º, n.º 2). Uma das modalidades desse controlo é, precisamente, a verificação da legalidade das normas estatutárias dos partidos (artigo 16.º, n.os 1, 2 e 3, da LPP). Por outro lado, “a importância constitucional dos partidos para a participação política dos cidadãos e a consequente dinamização da democracia justifica, por outro lado, a imposição do dever de transparência: os partidos políticos prosseguem publicamente os seus fins e devem publicitar aspetos essenciais da sua organização e vida internas, como sejam, entre outros, os estatutos e a identidade dos titulares dos órgãos (artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e b), da Lei dos Partidos Políticos). Daí que cada partido político deva comunicar ao Tribunal Constitucional, para efeito de anotação, a identidade dos titulares dos seus órgãos nacionais após a respetiva eleição, assim como os estatutos, uma vez aprovados ou após cada modificação (ibidem, artigo 6.º, n.º 3)” (Acórdão n.º 536/2019).
2.1. Aos apontados mecanismos de controlo correspondem competências do Tribunal Constitucional, designadamente quanto à aceitação da inscrição de partidos políticos em registo próprio existente no Tribunal e às anotações referentes aos mesmos exigidas por lei (artigos 223.º, n.º 2, alínea e), da Constituição, e 9.º, alíneas a) e c), da LTC). Como se assinala no Acórdão n.º 766/2021:
“[…]
Os processos correspondentes regem-se pela legislação aplicável (cfr. o artigo 103.º, n.º 1, da LTC), ou seja, pela LPP, a qual regula, além do mais, a constituição e extinção de partidos políticos, prevendo que o reconhecimento, com atribuição da personalidade jurídica, e o início das atividades dos partidos políticos dependem de inscrição no registo existente no Tribunal Constitucional (cfr. ibidem, o artigo 14.º). Esta inscrição pressupõe uma decisão favorável quanto à verificação dos requisitos formais e materiais estabelecidos na lei em matéria de constituição de partidos políticos (cfr. o artigo 16.º, n.ºs 1 e 2). Enquanto dimensão do princípio da transparência, a LPP estatui igualmente o dever de cada partido político comunicar ao Tribunal Constitucional, para efeitos de anotação, a identidade dos titulares dos seus órgãos nacionais após a respetiva eleição, assim como os estatutos, as declarações de princípios e o programa, uma vez aprovados ou após cada modificação (artigo 6.º, n.º 3).
Na verdade, os partidos políticos, embora constituídos ao abrigo da liberdade de associação, têm uma relevância constitucional imediata, enquanto instrumentos de organização e expressão da vontade popular que constitui uma das bases da República, determinante da sua sujeição quanto às respetivas autorrepresentação e apresentação, organização e atuação a exigências de natureza formal, procedimental e material específicas (cfr. os artigos 1.º, 10.º, n.º 2, e 51.º, todos da Constituição). A LPP concretiza tais exigências e garante o seu respeito por via de um controlo de legalidade a exercer pelo Tribunal Constitucional.
Na síntese do Acórdão n.º 656/2018 (n.º 11):
«[D]este quadro normativo decorre que os partidos políticos devem respeitar os princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da livre participação de todos os seus membros (artigo 51.º, n.º 5, da CRP, e artigos 5.º e 6.º da Lei dos Partidos Políticos), projetando-se deste modo nos partidos políticos os mesmos princípios e valores democráticos que estruturam o poder político para cuja organização concorrem (artigos 51.º, n.º 1, da CRP, e artigos 1.º e 2.º, alínea h), da Lei dos Partidos Políticos).
Nos termos do disposto no artigo 223.º, n.º 2, alínea e) da Constituição da República Portuguesa, compete ao Tribunal Constitucional “verificar a legalidade dos partidos políticos e das suas coligações, bem como apreciar a legalidade das suas denominações, siglas e símbolos” (J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Artigos 108º a 296º, 4ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, anotação ao artigo 223.º, V., p. 625). Na verificação da legalidade dos partidos políticos, cumpre ao Tribunal Constitucional aferir do respeito, designadamente, pelo disposto no artigo 51.º, da Constituição, aqui se incluindo os princípios suprarreferidos contidos no seu n.º 5.
Ora, dos artigos 223.º, n.º 2, alínea e), e 51.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, compaginados com as normas contidas nos artigos 5.º, n.ºs 1 e 2 e 6.º, n.º 3 e, bem assim, no artigo 16.º (em especial, nos seus números 2 e 3) da Lei dos Partidos Políticos, resulta que é competência do Tribunal Constitucional, além de uma fiscalização formal das alterações estatutárias decididas pelos partidos políticos, proceder a uma fiscalização substantiva da matéria estatutária, nomeadamente nas dimensões de organização e gestão internas dos partidos».
No Acórdão n.º 449/2019 (n.º 15), o Tribunal afirmou também o seguinte:
«Atenta a importância das funções confiadas aos partidos, a lei consagra expressamente uma garantia de publicidade, sob a forma de princípio da transparência, que se projeta na obrigatoriedade de os partidos prosseguirem publicamente os seus fins e de divulgarem publicamente as atividades partidárias, divulgação que abrange obrigatoriamente: a) os estatutos; b) a identidade dos titulares dos órgãos; c) as declarações de princípios e os programas; d) as atividades gerais a nível nacional e internacional (artigo 6.º da LPP).
A importância da publicidade da identidade dos titulares dos órgãos decorre também do artigo 18.º, n.º 1, alínea c), da LPP, que estatui que o Tribunal Constitucional decreta, a requerimento do Ministério Público, a extinção de partidos políticos no caso de não comunicação de lista atualizada dos titulares dos órgãos nacionais por um período superior a seis anos e, ainda, segundo a alínea e) do mesmo preceito, em caso de impossibilidade de citar ou notificar, de forma reiterada, na pessoa de qualquer dos titulares dos seus órgãos nacionais, conforme a anotação constante do registo existente no Tribunal.
Das considerações expendidas resulta que, não obstante ser reconhecido aos partidos um núcleo mais íntimo ou reservado de atividade – âmbito em que a regulamentação jurídica é menos densa, refletindo um esforço de autocontenção do legislador, ciente da importância da garantia da autonomia dos partidos políticos para a realização dos valores de pluralismo e democraticidade fundamentais num Estado de Direito –, certo é que a essência da atuação dos partidos políticos é eminentemente pública, razão que explica o regime particularmente exigente de inscrição e anotação dos resultados dos principais atos, no registo confiado ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 14.º; 16.º; 6.º, n.º 3; 11.º, n.º 4; 17.º, n.º 3, todos da LPP.
Independentemente da discussão sobre a natureza constitutiva ou declarativa das anotações, no registo existente no Tribunal Constitucional, não podem os partidos pretender que aos deveres de comunicação, que lhes são legalmente impostos, corresponda, por parte do órgão jurisdicional que é destinatário direto do cumprimento de tais obrigações, uma atitude meramente passiva de receção e publicitação. Tais expectativas não são consentâneas com as funções constitucionalmente cometidas ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223.º, n.º 2, alínea e), e n.º 3 da Lei Fundamental.
O registo existente no Tribunal Constitucional não constitui um mero depósito de comunicações, mas uma garantia de publicitação e segurança jurídica da atividade partidária, na sua dimensão mais diretamente ligada à função político-constitucional confiada aos partidos políticos.
Assim, em cumprimento dos princípios da confiança, cooperação e boa-fé, os titulares dos órgãos dos partidos políticos devem assegurar, observando os deveres que impendem sobre os partidos que representam, uma comunicação clara e completa, ao Tribunal Constitucional, daqueles elementos, contando com a circunstância – inerente à teleologia que preside à criação legal de um registo confiado a um órgão jurisdicional – de que a eficácia das menções inscritas e anotadas no registo se manterá, em tudo quanto contenda com as relações com o Tribunal Constitucional e a atividade partidária pública, cuja transparência o registo se destina a assegurar, até que o Tribunal defira nova anotação.
Em síntese, para efeitos da atividade partidária pública, o que releva é o facto anotado no registo público, em conformidade com os princípios da transparência, publicidade e com o valor da segurança jurídica. Será à luz deste entendimento que o objeto do recurso será apreciado.
Mais se esclarece que, em cumprimento do princípio da intervenção mínima que, neste âmbito, deve pautar a atividade do Tribunal Constitucional, o controlo jurisdicional não incide sobre a atividade meramente interna do partido enquanto tal, nem sobre os efeitos que as suas deliberações possam produzir nessa esfera independentemente da sua comunicação e subsequente anotação pelo Tribunal.»
Deste modo, a anotação de modificações estatutárias posteriores à constituição dos partidos (e, por maioria de razão, as revisões globais dos estatutos anteriormente registados no Tribunal), assim como a anotação da identidade dos titulares dos seus órgãos nacionais após a respetiva eleição, encontram-se sujeitas a um controlo de legalidade formal e material por parte do Tribunal, o qual, devido à relevância constitucional e legal dos princípios da organização e da gestão democráticas dos partidos políticos e da participação de todos os seus filiados e, bem assim, do princípio da transparência (cfr. os artigos 51.º, n.º 5, da Constituição e 5.º e 6.º, n.ºs 1 e 2, da LPP), toma necessariamente em consideração também – e como condição da anotação – a conformidade de tais modificações ou eleição de novos titulares com as normas estatutárias em vigor à data em que as mesmas foram aprovadas ou realizadas. O mesmo é dizer: tempus regit actum, inclusive com referência à legalidade interna de cada partido.
São múltiplos os exemplos da afirmação deste entendimento na jurisprudência do Tribunal Constitucional:
– Verificando a legalidade das alterações estatutárias ou da eleição e, consequentemente, deferindo a anotação requerida, v., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 363/2016 (n.ºs 5 e 6), 536/2019 (n.ºs 5 e 6), 371/2020 (n.ºs 4 e ss.) e 273/2021 (n.ºs 4 e 5);
– Verificando a ilegalidade das alterações estatutárias ou da eleição e, consequentemente, indeferindo a anotação requerida, v., igualmente entre muitos, os Acórdãos n.ºs 246/2014 (n.º 3), 656/2018 (n.ºs 11 e ss.), 358/2019 (n.º 13), 449/2019 (n.º 16), 241/2021 (n.ºs 9 e 10) e 387/2021 (n.ºs 6 e ss.).
[…]”.
2.2. No dia 03/10/2020, reuniu a Direção Política Nacional do partido requerente, tendo aprovado as seguintes alterações dos respetivos Estatutos: a) no artigo 9.º, n.º 1, alínea b), onde se lia “Constituem deveres dos filiados […] [contribuir] para o financiamento das atividades e despesas do partido através do pagamento de uma quota facultativa voluntária”, passará a ler-se “Constituem deveres dos filiados […] [contribuir] para o financiamento das atividades e despesas do partido através do pagamento de uma quota anual obrigatória”; b) e, no artigo 14.º, n.º 1, onde se lia “A Direção Política é o órgão superior no período entre convenções, representativo do partido, sendo eleita por sufrágio direto e secreto de todos os militantes que não tenham os direitos suspensos”, passará a ler-se “A Direção Política é o órgão superior no período entre convenções, representativo do partido, composta por um número mínimo de 5 (cinco) militantes, sendo eleita por sufrágio direto e secreto de todos os militantes que não tenham os direitos suspensos”.
As referidas alterações foram, subsequentemente, aprovadas em Assembleia Geral de Militantes do partido, realizada no decurso do seu II Congresso, no mesmo dia 03/10/2020.
O Ministério Público não avança razões que obstem à anotação de tais modificações estatutárias, seja no plano da conformidade constitucional, seja no plano do respeito pela Lei dos Partidos Políticos, que, efetivamente, não existem, já que foram aprovadas pelos órgãos estatutariamente competentes (cfr. artigo 13.º, n.os 2 e 4, alínea b), dos Estatutos do partido) e em nada contrariam a Constituição e a lei.
Nada obsta, pois, à respetiva anotação.
III – Decisão
3. Pelo exposto, determina-se, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 3, da Lei dos Partidos Políticos, a anotação das alterações aos Estatutos do Partido Reagir, Incluir e Reciclar, aprovadas pela Assembleia Geral de Militantes, no II Congresso do partido, conforme cópia da ata de fls. 86 a 91 e 106 dos presentes autos, originando a versão consolidada de fls. 135 a 147.
Lisboa, 18 de novembro de 2021 - Joana Fernandes Costa - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes - João Pedro Caupers
Atesto o relato do senhor Conselheiro José António Teles Pereira, que participou por via telemática, bem como o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Afonso Patrão e Lino Ribeiro, que participaram pela mesma via.
João Pedro Caupers