Texto da decisão
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. A Comissão Política do Partido Socialista (PS) de Celorico de Basto apresentou duas queixas contra a Câmara Municipal de Celorico de Basto, a primeira respeitando à utilização de uma unidade móvel de saúde para fins de campanha e a segunda à colocação, no concelho, de cartazes anunciando obras futuras e presentes. À primeira participação não foi anexado qualquer elemento de prova; já à segunda foram anexadas três fotografias.
As participações acima referidas deram origem à abertura de dois processos: (i) o «Processo AL. P-PP/2021/170 – PS | CM Celorico de Basto | Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas (utilização de Unidade Móvel de Saúde para fins de campanha)»; e (ii) o «Processo AL. P-PP/2021/511 – PS | CM Celorico de Basto | Publicidade institucional (Outdoor)».
2. Notificada a Câmara Municipal de Celorico de Basto para se pronunciar, nos dias 2 de agosto de 2021 e 2 de setembro de 2021, respetivamente, pronunciou-se apenas no primeiro processo referido, através do seu Presidente, negando a informação constante da queixa.
3. Em reunião plenária de 9 de setembro de 2021, a Comissão Nacional de Eleições (CNE) tomou a seguinte deliberação:
«1. No âmbito da eleição para os órgãos das autarquias locais, de 26 de setembro de 2021, foram apresentadas duas queixas do PS contra a Câmara Municipal de Celorico de Basto, uma sobre a utilização de unidade móvel de saúde para fins de campanha e, a outra sobre a colocação no concelho de cartazes anunciando obras futuras e presentes. No primeiro caso não foi remetido qualquer elemento de prova e, no segundo caso, foram apresentadas três imagens.
2. Notificado para se pronunciar, apenas no primeiro processo foi oferecida pronúncia, pelo Presidente da Câmara Municipal, referindo que a Unidade Móvel de Saúde resultou duma parceria entre a ACES Baixo Tâmega e a própria Câmara Municipal, que funciona há muitos anos e esteve parada durante a crise pandémica.
3. A Comissão Nacional de Eleições, entre outras competências que legalmente lhe estão cometidas, ao abrigo do disposto na al. b) do n.º 1 do artigo 5.º do mesmo diploma legal, compete-lhe assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os atos do recenseamento e operações eleitorais, sendo-lhe conferidos, para o efeito, os poderes necessários ao cumprimento das suas funções sobre os órgãos e agentes da Administração (cf. artigo 7.º do diploma legal em referência).
A CNE, nas palavras do Tribunal Constitucional, "atua na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto." (Cf. Acórdão do TC n.º 461/2017).
4. As entidades públicas, designadamente os órgãos das autarquias locais e os respetivos titulares, estão sujeitos, em todas as fases do processo eleitoral, a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade. Nestes termos, a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - LEOAL (aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto) estabelece no artigo 41.º que "Os órgãos (...) das autarquias locais, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral, nem praticar atos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais."
5. A partir desta publicação é também proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.
A violação da proibição de publicidade institucional é punida com coima de €15 000 a € 75 000 (cf. artigo 12.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho).
6. De acordo com o legalmente estabelecido encontram-se proibidos todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público, que nomeadamente contenham slogans, mensagens elogiosas ou encómios à ação do emitente ou, mesmo não as contendo que não revistam gravidade ou urgência.
7. Como é entendimento da Comissão, não se encontram abrangidos pela proibição determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos, ou seja, essencial à concretização das suas atribuições.
8. Analisados os elementos constantes dos processos, atrás mencionados, verifica-se que no que diz respeito à primeira queixa, por não nos ter sido remetido qualquer elemento de prova, e face ao mencionado em sede de pronúncia, não há indícios de que a unidade de saúde estivesse a ser usada como instrumento de campanha eleitoral.
9. Já no que diz respeito ao outdoor anexo com a segunda queixa, verifica-se que o mesmo diz respeito a uma futura obra pública e, contém uma imagem e tem inscritas as seguintes palavras "UMA NOVA CENTRALIDADE":
- Reorganização do trânsito;
- Passeios seguros e confortáveis;
- Zonas de estar;
- Praceta.
E com colocação de mais dois outdoors de tamanho reduzido ao lado daquele, com símbolo do município e empreitada atribuída.
10. De toda a factualidade apurada no âmbito do presente processo resulta de forma evidente que a Câmara Municipal vem promovendo, através daquele outdoor, mensagem de propaganda, do que se propõe realizar no mandato futuro, em áreas especialmente relacionadas com a reorganização do espaço público da comunidade do município, e com conteúdo que extravasa a mera informação de utilidade para os destinatários, uma vez que a maioria das obras divulgadas só estarão concluídas após o período eleitoral ora em curso, não se enquadrando nas exceções previstas na Lei, assim pretendendo levar o respetivo eleitorado a aderir à sua recandidatura, numa situação de claro favorecimento em detrimento de todas as demais candidaturas.
11. Mostra-se, deste modo, violada a proibição de publicidade institucional a que o Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto está sujeito durante o período eleitoral, uma vez que estando em pleno exercício do seu cargo autárquico, promove o que se propõe desenvolver, através da promessa velada de continuidade de trabalho a favor da população do município em caso de reeleição, não resultando demonstrada do presente processo "a necessidade pública urgente de publicitação de conteúdos com caráter meramente informativo", única circunstância que poderia justificar a licitude da sua conduta.
12. Face a todo o exposto, a Comissão delibera:
a) Determinar o arquivamento do processo n.º 170, por manifesta falta de provas do alegado pelo participante;
b) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto, quanto ao outdoor, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72- A/2015, de 23 de julho;
c) Notificá-lo, no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção do outdoor e de todos os conteúdos de publicidade institucional que contenham idêntica mensagem;
d) Advertir o Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto para que, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida;
Da alínea c) da presente deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional, a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro».
4. Notificado da referida deliberação e da Informação n.º I-CNE/2021/225, o Município de Celorico de Basto, através do seu Presidente, dela interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), apresentando as seguintes conclusões:
«(...)
1.ª - No Processo AL.P-PP/2021/511 - PS, não foi apresentada qualquer pronúncia pelo recorrente, em 02.09.2021, e no prazo de 2 dois dias concedidos, uma vez que, a referida notificação foi enviada em 02.09.2021, apenas para o email institucional do Presidente da Câmara Municipal [email protected], e não para o email institucional do órgão Câmara Municipal, [email protected], entidade visada pelo teor das denuncias, conforme ocorreu com a primeira notificação no âmbito do Processo AL.P-PP/2021/170 - PS | CM Celorico de Basto, à qual foi dado o devido seguimento e apresentada pronúncia;
2.ª - O destinatário da notificação – Presidente da Câmara Municipal - encontrava-se em gozo do seu período de férias, não tendo possibilidade de aceder ao referido email, em tempo útil, e ao qual acedeu, apenas, no dia da notificação da deliberação da Comissão (15.09.2021);
3.ª - Nos termos do n.º 5 do art. 113, do CPA, a notificação por meios eletrónicos considera-se efetuada, no caso de correio eletrónico, no momento em que o destinatário aceda ao específico correio enviado para a sua caixa postal eletrónica;
4.ª - E, ainda que se considere o prazo referido no do n.º 6 do art. 113, do CPA, tal prazo também foi preterido, uma vez que a deliberação ora em crise foi tomada em 09.09.2021, e, considerando a presunção da notificação plasmado no referido normativo legal, tal prazo permitiria a prática do ato até ao dia 13.09.2021.
5.ª – Pelo que, foram preteridas formalidades essenciais, e em violação dos princípios basilares da administração – princípio da legalidade, principio do contraditório e da igualdade.
6º - Tanto assim é, que a informação n.º I-CNE/2021/225 – anexa com a notificação, e aprovada pela deliberação ora em crise, foi elaborada em 03.09.2021, ou seja, antes de decorrido o prazo concedido ao Município para pronúncia, o que determina a ilegalidade do referido ato e consequente procedimento, que se invoca para todos os efeitos legais
7.ª - Nessa medida, estamos claramente perante a omissão de atos, que, como consequência, produz a sua a nulidade, que desde já se invoca para todos os efeitos legais.
8.ª - Não obstante o exposto, a fundamentação da deliberação ora em crise não se estriba em factos concretos, mas em meras ilações e, por isso, é nula, nos termos do disposto no art, 161.º, n.º 2, al. l) do CP A, nulidade que expressamente se invoca nos termos e para os efeitos previstos no art. 162.º do CPA.
9.ª - Na situação em apreço, o outdoor não transmite qualquer promessa para o futuro, mas sim uma nota informativa relativamente a uma obra já em curso e em fase de conclusão, com teor informativo e não publicitária, na prossecução dos princípios da transparência e de informação aos cidadãos, sem fins propagandísticos, que transcendem manifestamente o período da campanha eleitoral, e anterior à data da publicação do decreto que marcou a data das eleições autárquicas;
10.ª – E, não sendo o atual Presidente da Câmara recandidato à Câmara Municipal nas presentes eleições autárquicas, não tem qualquer enquadramento legal ou factual, o teor do ponto 10. da deliberação ora em crise.
11.ª – Com efeito, e apesar de não ter sido colocado pelo Município ou por indicação deste, foi já solicitada e concretizada a remoção do respetivo outdoor.
12.ª - Pelo que, face ao sobredito, deverá ser determinada a nulidade da deliberação e, consequentemente, a mesma ser revogada, com as legais consequências
Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, em consequência, deve a deliberação impugnada ser declarada nula ou, pelo menos, anulada, com as legais consequências.
Anexa: 2 comprovativos dos emails e 2 registos fotográficos.»
Cumpre apreciar e decidir
II – Fundamentação
5. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos, documentalmente comprovados e não disputados:
a) Pelo Decreto do Presidente da República n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 7/07/2021, foi marcada a realização das eleições gerais paras os órgãos representativos das autarquias locais para o dia 26/09/2021;
b) Em reunião plenária de 9 de setembro de 2021, a CNE tomou uma deliberação que, para o que aqui mais releva: (i) ordenou procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto, por violação do n.º 4 do artigo 10.º, da Lei n.º 72- A/2015, de 23 de julho; (ii) notificou-o, no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção do outdoor e de todos os conteúdos de publicidade institucional que contenham idêntica mensagem; (iii) advertiu-o para que, até à realização do ato eleitoral, se abstivesse de efetuar publicidade institucional proibida; e (iv) informou-o de que do ponto (ii) caberia recurso para o Tribunal Constitucional, a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da LTC;
c) Essa deliberação foi notificada à Câmara Municipal Basto, através do seu Presidente, no dia 15 de setembro de 2021, quarta-feira, às 11 horas e 16 minutos (cf. a fl. 2-v. e 46 dos autos); e
d) O recurso dessa deliberação para o Tribunal Constitucional deu entada na CNE no dia 16 de setembro de 2021, quinta-feira, às 22 horas e 11 minutos (cf. as fls. 2 e 20 dos autos), tendo sido registado na CNE no dia 17 de setembro de 2021, sob a referência E-CNE/2021/13403 (cf. a fl. 20 dos autos).
6. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral. Para se conhecer de um recurso interposto nestes termos é necessário aferir, desde logo, se a impugnação judicial é tempestiva.
Ora, compulsados os autos, verifica-se que o recurso da deliberação da CNE para o Tribunal Constitucional não foi tempestivamente interposto. Conforme referido, a deliberação impugnada foi notificada ao recorrente no dia 15 de setembro de 2021 (quarta-feira), às 11 horas e 16 minutos, sendo que do disposto no artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC, decorre que o prazo de impugnação judicial de deliberação da CNE é de um dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação impugnada. A deliberação foi notificada ao Município na manhã do referido dia 15 de setembro, antes do termo do horário normal da respetiva secretaria, sendo que o dia em que a notificação é feita não se inclui na contagem do prazo. O prazo para interpor recurso da deliberação da CNE terminaria, portanto, no dia útil seguinte, 16 de setembro. O recurso para o Tribunal Constitucional deu entrada na CNE nesse mesmo dia 16 de setembro de 2021, mas apenas no final desse dia, mais especificamente às 22 horas e 11 minutos – depois, portanto, do termo do horário normal da respetiva secretaria, mesmo considerando o horário alargado constante do website da CNE (20 horas e 30 minutos) –, tendo, consequentemente, sido registado na CNE somente no dia 17 de setembro de 2021, sob a referência E-CNE/2021/13403 (cf. a fl. 20 dos autos).
A jurisprudência deste Tribunal quanto à contagem do prazo de interposição de recurso de atos de administração eleitoral tem rejeitado, por extemporaneidade, recursos entrados, conforme os casos, nos órgãos de administração eleitoral ou no Tribunal Constitucional depois do termo do horário normal das respetivas secretarias, uma vez que o termo do prazo ocorre com o termo do horário normal do serviço onde o mesmo deveria ser apresentado, solução esta que é ditada pelas particulares razões de celeridade que se impõem nas diferentes fases do processo eleitoral, as quais encontram expressão clara no artigo 229.º, n.º 2 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, LEOAL, nos termos do qual, «[q]uando qualquer ato processual previsto na presente lei envolva a intervenção de entidades ou serviços públicos, o termo dos prazos respetivos considera-se referido ao termo do horário normal dos competentes serviços ou repartições» (cf. os Acórdãos n.os 478/2013, 660/2017, com indicação de ulterior jurisprudência no mesmo sentido). De acordo com esta jurisprudência, uma vez que o presente recurso foi apresentado na CNE, deveria o mesmo ter sido entregue até ao termo do horário da respetiva secretaria do dia 16 de setembro de 2021 (cf. ibid.), razão por que não pode considerar-se tempestivamente interposto.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se não conhecer o presente recurso.
Sem custas.
Lisboa, 23 de setembro de 2021 - Lino Rodrigues Ribeiro
Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros José António Teles Pereira, Joana Fernandes Costa, Maria José Rangel Mesquita, Assunção Raimundo, Fernando Vaz Ventura e do Senhor Conselheiro Vice-Presidente Pedro Machete; e tem votos de vencido do Senhor Conselheiro Presidente João Caupers (em conformidade com a declaração de voto da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros), do Senhor Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro (em conformidade com a declaração de voto da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros), da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (em conformidade com a declaração de voto da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros), da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros (em conformidade com a sua declaração de voto exarada no Acórdão n.º 660/2017) e do Senhor Conselheiro José João Abrantes (em conformidade com a declaração de voto da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros), nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio).
Lino Rodrigues Ribeiro