Texto da decisão
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Junto da Secção Cível da Instância Local de Amarante, Comarca do Porto Este, A. instaurou ação especial de despejo contra B. e mulher C., aqui recorridos, pedindo que se declarasse válida a denúncia do contrato de arrendamento celebrado entre o pai da autora e o réu, viabilizando-se assim o subsequente despejo do locado.
Os réus apresentaram contestação, sustentando, entre o mais, que a ação deveria improceder e ser declarada ineficaz a denúncia efetuada pela autora por ser inconstitucional a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, ao artigo 26.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro.
Por sentença proferida em 15 de julho de 2016, foi recusada a aplicação, com fundamento na violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, do artigo 26.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, de 27.02, na redação conferida pela Lei n.º 31/2012, de 14.08, “no sentido de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio para sua habitação quando o arrendatário, à data de entrada em vigor da Lei n.° 31/2012, se mantivesse no local arrendado há trinta ou mais anos”.
Em consequência, a ação foi julgada improcedente, tendo os réus sido absolvidos do pedido de validação da denúncia operada pela autora.
Com relevo para a decisão que há de seguir-se, pode ler-se na sentença recorrida:
«Vejamos, agora, se é possível aplicar aos autos o disposto no art.º 107 n.º 1, al. b) do R.A.U., arredando por inconstitucional o disposto no art.º 26 n.º4 alínea a) da Lei n.º6/2006 de 27 de fevereiro na redação da Lei n.º 31/2012 de 14/08.
(…)
Entendem os réus que não pode operar a denúncia para habitação do senhorio (cf. art.º 1101º do Código Civil), por estar verificada a situação impeditiva de tal denúncia, prevista no art.º 107º n.º 1, al. b) do R.A.U. (“Manter-se o arrendatário no local arrendado há 30 ou mais anos, nessa qualidade (…)”), sendo este último normativo aplicado ao caso dos autos ex vi art.º 262 n.º 4 do N.R.A.U.).
Ora, na sua versão original, constava do art.º 262 n.º 4 do N.R.A.U:
“4- Os contratos sem duração limitada regem-se pelas regras aplicáveis aos contratos de duração indeterminada, com as seguintes especificidades:
Continua a aplicar-se o artigo 107.º do RAU;
(...)”.
No entanto, em 2012, em razão da crise existente no país e a pretexto do documento elaborado pela Troika, que mencionava alguns pontos da matéria locatícia (constava do mesmo que o Governo apresentará medidas para alterar a nova Lei do Arrendamento Urbano, a Lei n.º 6/2006, a fim de garantir obrigações e direitos equilibrados de senhorios e inquilinos, tendo em conta os grupos mais vulneráveis. Este plano conduzirá a uma proposta de legislação a ser apresentada à Assembleia da República), o Governo encetou nova reformulação das regras do arrendamento urbano, projetando-se uma clivagem ainda maior com a disciplina do passado. Assim, depois de alguma discussão acerca do anteprojeto, surge a Lei 31/2012, de 14/8.
Esse diploma deu nova redação ao art.º 262 n.º 4 do N.R.A.U., passando a constar da sua redação:
“4 - Os contratos sem duração limitada regem-se pelas regras aplicáveis aos contratos de duração indeterminada, com as seguintes especificidades:
Continua a aplicar-se o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU
(...).
Ou seja, deixou de se aplicar aos casos de denúncia para habitação do senhorio a regra da alínea b) do art.º 107 n.º 1 do R.A.U.. Assim, no tocante à denúncia motivada do senhorio para sua habitação ou dos seus descendentes em 1 grau (art.º 11012 al. a) do Código Civil), optou-se por alterar a referida alínea a) do n.º 4 do art.º 262 do N.R.A.U..
E, de acordo com a sua nova redação, a denúncia (motivada) pelo senhorio não produz efeitos se se verificar uma das quatro circunstâncias previstas na disposição, a saber:
-Ter o arrendatário mais de 65 anos;
-Encontrar-se o arrendatário na situação de reforma por invalidez absoluta;
-Não beneficiando de pensão de invalidez, sofra o arrendatário de incapacidade total para o trabalho;
-Sofra o arrendatário de deficiência a que corresponda incapacidade superior a dois terços.
Há, porém, que analisar a conformidade constitucional desta alteração, à luz do princípio da confiança, ínsito no art.º 2 da Constituição da República Portuguesa, quando aplicável a situações já consolidadas à data de entrada em vigor da Lei 31/2012, de 14/8, isto é, a casos em que já haviam decorrido mais de trinta anos de permanência do arrendatário no locado.
O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 297/2015 (consultado na internet em www.tribunalconstitucional.pt) veio julgar inconstitucional a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, no artigo 26, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, ao ofender o direito do arrendatário à permanência no local arrendado quando aí se tenha mantido por um período superior a trinta anos integralmente transcorrido à data da entrada em vigor daquela lei, por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, integrantes do princípio do Estado de direito democrático contido no artigo 2.º da CRP”.
Entendemos dever aderir a esta orientação, que, aliás, vem sendo seguida com unanimidade por aquele Tribunal em inúmeros arestos (cf. art.º 82 n.º 3 do Código Civil).
O contrato de arrendamento em causa foi celebrado, como já referimos, em 1979, ainda antes da vigência do R.A.U. (que apenas entrou em vigor em 15/11/1990), sendo-lhe aplicáveis, como já se viu, as regras do N.R.A.U.)
E vigora, desde 2012 a já citada versão do art.º 26.º do N.R.A.U., segundo o qual aos contratos como o dos autos “continua a aplicar-se o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do R.A.U.”.
De acordo com esta redação, passou a ser desconsiderada a circunstância de o arrendatário permanecer no local arrendado continuamente por período superior a trinta anos. No entanto, há que entender, na esteira do citado Acórdão do Tribunal Constitucional, que à data da publicação daquelas alterações ao N.R.A.U. (2012), já se havia consolidado na esfera jurídica dos réus o direito de oposição à denúncia do arrendamento por parte do senhorio previsto no art.º 107.º n.º 1, al. b) do R.A.U., uma vez que tinham já decorrido mais de trinta anos desde a celebração do contrato (mais precisamente trinta e dois anos).
Como ali se refere: “O que está em causa é, verdadeiramente, a retroatividade da alteração legislativa, sendo sobre ela que há de recair o juízo de desconformidade ou não desconformidade constitucional. Na verdade, desacautelando os interesses dos arrendatários de longa duração, tornou imediatamente irrelevante, no plano da manutenção do arrendamento, aquela circunstância, debilitando insuportavelmente a situação jurídica dos arrendatários, mesmo que o prazo de trinta anos já tivesse transcorrido por completo à data da entrada em vigor da Lei n.º 31/2012 e os arrendatários tivessem, por tal motivo, adquirido o direito à permanência no local arrendado com base na lei então em vigor”. Daqui resulta que, em bom rigor, QUE podem os réus opor-se à denúncia do contrato de arrendamento levada a efeito pelos autores através desta exceção perentória. Efetivamente, a questão prende-se com a aplicação de uma norma de direito transitório (o citado art.º 262 da Lei 6/2006 de 27/2), agora à luz da Lei 31/2012 de 14/8, lei que o Tribunal tem agora de desaplicar”.
(…)
Assim sendo, não podendo já a autora/senhoria, no momento da entrada em vigor da Lei 31/2012 de 14 de agosto exercer o direito de denúncia do contrato de arrendamento referido em 1, acha-se criada uma situação que, para o arrendatário representa uma mais-valia de proteção da sua permanência no local arrendado, o direito de aí permanecer passou a ancorar-se no postulado da segurança jurídica que deriva do princípio do Estado de Direito.
Efetuada a recensão jurisprudencial temos por certo que, relativamente aos arrendamentos para habitação anteriores à vigência do R.A.U., a denúncia do contrato pelo senhorio, após a publicação do N.R.A.U., deve ser analisada no quadro das normas transitórias previstas no N.R.A.U., concretamente do disposto no art.º 26 n.º 4 desse diploma legal, sendo de afastar a conformidade constitucional da alteração ao N.R.A.U., introduzida pela Lei n.º 31/2012 de 14/8, à luz do princípio da confiança, ínsito no art.º 22 da Constituição da República Portuguesa, quando aplicável a situações já consolidadas à data de entrada em vigor desta Lei, isto é, a casos em que já haviam decorrido mais de trinta anos de permanência do arrendatário no locado”.
4. Dessa decisão interpôs o Ministério Público o presente recurso, nos termos dos artigos 280.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, da Constituição, 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (doravante LTC), tendo em vista a apreciação da constitucionalidade “do artigo 26.°, n.° 4, al a), da Lei n.° 6/2006, de 27/02, na redação conferida pela Lei n.° 31/2012. de 14/08 (que aprovou o Novo Regime do Arrendamento Urbano), com fundamento de que tal norma é materialmente inconstitucional, no sentido de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio para sua habitação quando o arrendatário, à data de entrada em vigor da Lei n.° 31/2012 se mantivesse no local arrendado há trinta ou mais anos, por violação do princípio da confiança ínsito no artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa”.
5. Admitido o recurso e determinado neste Tribunal o seu prosseguimento, apenas o Ministério Público apresentou alegações, pronunciando-se pela inconstitucionalidade da interpretação normativa questionada, “por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, integrantes do princípio do Estado de direito democrático contido no artigo 2.º da Constituição”.
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
6. O presente recurso foi interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo por objeto a norma constante do “artigo 26.°, n.° 4, al. a), da Lei n.° 6/2006, de 27/02, na redação conferida pela Lei n.° 31/2012 de 14/08 (que aprovou o Novo Regime do Arrendamento Urbano)”, interpretada no “sentido de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio para sua habitação quando o arrendatário, à data de entrada em vigor da Lei n.° 31/2012 se mantivesse no local arrendado há trinta ou mais anos”.
A decisão de que se recorre é a sentença proferida pela Secção Cível da Instância Local de Amarante, Comarca do Porto Este, de 15 de julho de 2016, que recusou a aplicação, com fundamento na violação do princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, do artigo 26.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, na redação conferida pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, quando interpretado no preciso sentido enunciado pelo Ministério Público no requerimento de interposição.
Verifica-se, assim, uma integral coincidência entre a dimensão normativa que integra o objeto do presente recurso e aquela que, por referência ao artigo 26.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, na redação conferida pela Lei n.º 31/2012, foi concretamente desaplicada pelo tribunal a quo, sendo ainda certo que, conforme se extrai do iter argumentativo seguido na sentença recorrida, tal desaplicação constituiu, no âmbito do juízo decisório formulado por aquele tribunal, um elemento indispensável à conclusão de que o pedido de declaração da validade da denúncia do contrato de arrendamento celebrado com os aqui recorridos deveria improceder.
Vejamos mais de perto.
Partindo do facto de o contrato de arrendamento em discussão nos autos ter sido celebrado em 1 de novembro de 1971 – antes, portanto, do início da vigência do Regime do Arrendamento Urbano (doravante “RAU”), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/1990, de 15 de outubro − e se ter prorrogado, sucessiva e imperativamente, desde a data da respetiva celebração até ao momento da sua pretendida denúncia, o tribunal a quo considerou-se confrontado com a questão de saber se, com a entrada em vigor do Novo Regime do Arrendamento Urbano (doravante “NRAU”), aprovado pela Lei n.º 6/2006, passara a assistir ao senhorio o direito de denunciar livremente o contrato, deixando de ser possível ao arrendatário, agora por força das alterações naquele diploma introduzidas pela Lei n.º 31/2012, invocar, como facto impeditivo daquele direito, a permanência no local arrendado, nessa qualidade, há 30 ou mais anos, nos termos anteriormente consentidos pela alínea b) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU, na versão conferida pelo Decreto-Lei n.º 329-B/2000, de 22 de dezembro.
Nos casos em que – conforme verificou suceder na situação sub judice −, o período de 30 anos de permanência do arrendatário no locado se havia completado já aquando da entrada em vigor da Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, o tribunal a quo considerou que o afastamento do limite ao direito de denúncia do senhorio anteriormente estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU, decorrente da nova redação conferida pela Lei n.º 31/2012 à alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º do NRAU, aprovado pela Lei n.º 6/2006, era contrário ao princípio da proteção da confiança ínsito no artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa e, com tal fundamento, desaplicou aquele último preceito na exata aceção enunciada pelo Ministério Público no requerimento de interposição do recurso.
Na sequência de tal recusa, o tribunal a quo, ainda que implicitamente, recuperou a norma constante da alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 6/2006, na sua versão originária − de acordo com a qual aos contratos habitacionais sem duração limitada celebrados na vigência do RAU, bem como aos contratos celebrados em momento anterior (cfr. artigo 28.º), continuaria a aplicar-se, sem qualquer restrição, a disciplina contida no respetivo artigo 107.º − e, por efeito da limitação ao direito de denúncia do contrato pelo senhorio estabelecida na alínea b) do seu n.º 1 – que impedia a denúncia do contrato pelo senhorio com fundamento na necessidade do locado para habitação, própria ou de descendente em primeiro grau, nos casos em o arrendatário habitasse o local arrendado há 30 ou mais anos, nessa qualidade, ou por um período de tempo mais curto previsto em lei anterior e decorrido na vigência da mesma −, julgou a ação especial de despejo improcedente, absolvendo os réus, ora recorridos, do pedido.
A desaplicação da dimensão normativa sob fiscalização integra, assim, a ratio decidendi da decisão recorrida, nada obstando, portanto, ao conhecimento de mérito.
7. Conforme decorre do já exposto, a questão de constitucionalidade que cumpre solucionar emerge das alterações sucessivamente introduzidas no regime jurídico dos contratos de arrendamento urbano para habitação, estabelecido originariamente no Código Civil e, depois da publicação do DL n.º 321-B/90, de 15 de outubro, no RAU, entretanto revogado e substituído pelo NRAU, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 17 de fevereiro.
À data da celebração do contrato de arrendamento em discussão nos autos, a cessação do vínculo contratual por denúncia do senhorio regia-se pelo disposto no artigo 1095.º do Código Civil, na versão resultante do Decreto-Lei n.º 47344/66, de 25 de novembro.
Em linha com o pendor acentuadamente vinculístico do regime então vigorante – caracterizado, como se sabe, pela imposição de um significativo conjunto de restrições à liberdade contratual das partes, tendo em vista a estabilidade do vínculo contratual e a consequente proteção da posição do locatário −, estabelecia-se ali um princípio de prorrogação obrigatória ou automática dos contratos de arrendamento, impondo-se a respetiva renovação ao locador findo o prazo de duração convencionado pelas partes ou supletivamente estabelecido na lei. Encontrando-se a faculdade de denúncia livre e discricionária do contrato reservada em exclusivo ao arrendatário, ao senhorio apenas assistia o direito de se opor à renovação do vínculo locatício nas hipóteses então excecionalmente contempladas no n.º 1 do artigo 1096.º do Código Civil.
A possibilidade de denúncia pelo senhorio com fundamento na necessidade do locado para habitação própria – contemplada na alínea a) do n.º 1 do artigo 1096.º do Código Civil − veio a ser subsequentemente limitada pela Lei n.º 55/79, de 15 de setembro, que excluiu tal faculdade nos casos em que o “inquilino” se mantivesse “na unidade predial há vinte anos, ou mais, nessa qualidade” [cfr. artigo 2.º, n.º 1, alínea b)].
Com a entrada em vigor do RAU, em 1990, o regime de denúncia do contrato de arrendamento urbano para habitação manteve-se, no essencial, inalterado.
Com exceção dos chamados contratos de duração limitada, caracterizados pela possibilidade de estabelecimento de um prazo de duração efetiva do contrato (cfr. artigos 98.º a 101.º do RAU), reafirmou-se o princípio da renovação automática ou obrigatória do vínculo locatício, permanecendo a possibilidade de denúncia pelo senhorio limitada à ocorrência das circunstâncias excecionais até então previstas no artigo 1096.º do Código Civil, que transitaram para o n.º 1 do artigo 69.º do RAU acompanhadas apenas do alargamento da faculdade de oposição à renovação do contrato à necessidade do locado para habitação dos descendentes em primeiro grau.
Do mesmo modo, também os limites à denúncia do contrato pelo senhorio com fundamento na necessidade do locado para habitação estabelecidos no artigo 2.º da Lei n.º 55/79, de 15 de setembro, foram reproduzidos, em termos igualmente ampliados, no n.º 1 do artigo 107.º do RAU, embora com a elevação de 20 para 30 anos do período temporal mínimo de permanência do arrendatário no locado suscetível de obstar ao exercício daquele direito [cfr. alínea b)].
Em termos que se verão muito próximos daqueles que caracterizam a questão nos presentes autos suscitada, a elevação para 30 anos do período mínimo de permanência do arrendatário no locado suscetível de obstar ao exercício do direito de denúncia pelo senhorio colocou problemas de aplicação da lei no tempo, em particular o de saber se deveria considerar-se impeditivo do exercício daquele direito o facto de se haver completado já, sob a vigência da Lei n.º 55/79, o período mínimo de 20 anos de permanência exigido pelo respetivo artigo 2.º, sem que, no momento em que a denúncia devesse produzir efeitos, se encontrassem, todavia, transcorridos os 30 anos que passaram a ser àquele título exigidos pela alínea b) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU.
Tendo sido chamado a apreciar a conformidade constitucional da norma contida no referido preceito legal, o Tribunal Constitucional concluiu pela respetiva inconstitucionalidade, não apenas no plano orgânico – por ausência de norma habilitante (Acórdãos n.º 70/99, 269/99, 273/99, 476/99 e 682/99) −, mas também no plano material, “quando interpretada no sentido de abranger os casos em que já decorrera integralmente, no domínio da lei antiga, o tempo de permanência do arrendatário, indispensável, segundo essa lei, para impedir o exercício do direito de denúncia pelo senhorio”, aqui por violação do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição (cfr. Acórdãos n.º 259/98, 270/99 e 682/99).
Na sequência da referida sucessão de julgamentos – que culminou na declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 107.º, n.º 1, alínea b) do RAU, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica (cfr. Acórdão n.º 97/2000) −, foi publicado o Decreto-Lei n.º 329-B/2000, de 22 de dezembro, diploma que não só restaurou, agora em condições organicamente válidas, a norma anteriormente contida naquele preceito legal, como, apesar de ter mantido em 30 anos o período mínimo de permanência do arrendatário no locado suscetível de obstar à denúncia do contrato pelo senhorio, lhe associou, como causa igualmente impeditiva do exercício daquele direito, a permanência por período mais curto, desde que previsto em lei anterior e decorrido na vigência desta.
Com a entrada em vigor do NRAU, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 17 de fevereiro, o pendor vinculístico que vinha caracterizando o regime jurídico dos contratos de arrendamento urbano para habitação foi em larga medida abandonado.
Reintroduzida no Código Civil (cfr. artigo 3.º da Lei n.º 6/2006, de 17 de fevereiro), a disciplina jurídica do contrato de arrendamento urbano que integra o NRAU trouxe, como principal novidade, a eliminação do anterior princípio de renovação automática dos contratos de arrendamento de duração não determinada: de acordo com as novas regras consagradas no artigo 1011.º do Código Civil, ao senhorio passou a assistir o direito de denunciar o contrato, não apenas com fundamento na verificação de determinadas circunstâncias excecionais – em cujo âmbito continuou a incluir-se a necessidade do locado para habitação, própria ou de descendente em primeiro grau [(cfr. alínea a)] −, mas ainda em termos potestativos e discricionários – isto é, independentemente da ocorrência de qualquer causa justificativa −, desde que observada na exigida comunicação ao arrendatário a antecedência mínima fixada na lei [(cfr. alínea c)].
Tendo em vista o acautelamento dos vínculos locatícios preteritamente constituídos, o NRAU estabeleceu, todavia, dois regimes transitórios para os contratos de arrendamento em vigor à data da sua publicação, distinguindo entre os contratos habitacionais celebrados na vigência do RAU (artigo 26.º da Lei n.º 6/2006) e os contratos com início antes dessa vigência (artigos 27.º a 29.º).
Por força da remissão contida no artigo 28.º do NRAU, ambos os regimes contemplavam, porém, um conjunto de especificidades comuns, com especial destaque para as contempladas no n.º 4 do respetivo artigo 26.º.
Assim, tanto os contratos habitacionais celebrados na vigência do RAU como os contratos iniciados em momento anterior, para além de não poderem ser livremente denunciados pelo senhorio nos termos que passaram a ser consentidos pela alínea c) do artigo 1011.º do Código Civil [cfr. alínea c) do n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 6/2006], tinham garantida a aplicação, em caso de denúncia com fundamento na necessidade do locado para habitação, própria ou de descendente em primeiro grau, de ambas as limitações a que aquele direito se encontrava sujeito nos termos do n.º 1 do artigo 107.º do RAU [cfr. alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 6/2006].
Quer isto significar que, no âmbito daqueles contratos, a denúncia pelo senhorio não poderia operar tanto em face da circunstância prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU — ter o arrendatário 65 ou mais anos de idade ou, independentemente desta, se encontrar na situação de reforma por invalidez absoluta, ou, não beneficiando de pensão de invalidez, sofrer de incapacidade total para o trabalho −, como perante a hipótese contemplada na respetiva alínea b) − manter-se o arrendatário no local arrendado há 30 ou mais anos, nessa qualidade ou por um período de tempo mais curto previsto em lei anterior e decorrido na vigência desta.
O regime transitório contido no artigo 26.º do NRAU foi, entretanto, revisto pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, em termos que se mantiveram aplicáveis tanto os contratos habitacionais celebrados na vigência do RAU como os contratos iniciados antes da respetiva vigência (cfr. artigo 28.º).
Justificada pelo propósito de “reforça[r] a negociação entre as partes e facilit[r] a transição dos referidos contratos para o novo regime, num curto espaço de tempo” (cfr. artigo 1.º, alínea b), da Lei n.º 31/2012), tal alteração foi no sentido de restringir o conjunto das especificidades decorrentes do RAU cuja aplicação fora assegurada aos contratos celebrados antes da entrada em vigor da Lei n.º 6/2006.
Assim, por força da nova redação conferida às alíneas a) e c) do n.º 4 do artigo 26.º do NRAU, não só a exclusão da faculdade de denúncia potestativa pelo senhorio ficou limitada à hipótese de o arrendatário ter idade igual ou superior a 65 anos ou deficiência com grau comprovado de incapacidade superior a 60 %, como a denúncia do contrato com fundamento na necessidade do locado para habitação, própria ou de descendente em primeiro grau, passou a ter como única limitação a anteriormente prevista na alínea a) do artigo 107.º do RAU: na medida em que, por força da nova redação conferida à alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º do NRAU, apenas o limite constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU continuou a aplicar-se aos contratos de duração indeterminada celebrados antes da entrada em vigor da Lei n.º 6/2006, a denúncia do contrato pelo senhorio com fundamento na necessidade do locado para habitação passou a poder ocorrer mesmo sob verificação da circunstância anteriormente prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU e, portanto, também nos casos em o arrendatário habitasse o local arrendado há 30 ou mais anos, nessa qualidade, ou por um período de tempo mais curto previsto em lei anterior e decorrido na vigência da mesma.
Uma vez que, do conjunto das disposições que permaneceram aplicáveis aos contratos sem duração limitada celebrados na vigência do revogado RAU ou em momento anterior, foi eliminada a que constava da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 107.º, o arrendatário deixou de poder opor à denúncia do contrato pelo senhorio o facto de se manter no local arrendado há 30 ou mais anos, no momento da entrada em vigor da lei nova, nessa qualidade, ou por um período de tempo mais curto previsto em lei anterior e decorrido na vigência da mesma, faculdade essa inicialmente ressalvada no âmbito do regime transitório fixado no artigo 26.º da Lei n.º 6/2006.
Tendo considerado ser essa a consequência ditada pela norma constante da alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 6/2006, de 27.02, na redação conferida pela Lei n.º 31/2012, de 14.08, mesmo nos casos, ali não ressalvados, em que o tempo mínimo de permanência do arrendatário no locado se tivesse completado no domínio da lei antiga, o tribunal a quo recusou a respetiva aplicação com tal sentido – isto é, quando interpretada em termos de “de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio para sua habitação quando o arrendatário, à data de entrada em vigor da Lei n.° 31/2012, se mantivesse no local arrendado há trinta ou mais anos” −, por considerá-la nessa aceção incompatível com o princípio da proteção da confiança ínsito no artigo 2.º da Constituição.
8. Assim enquadrada e explicitada, a norma recusada aplicar pelo tribunal a quo foi já objeto de apreciação por parte deste Tribunal nos Acórdãos n.º 297/15 e 360/15.
Em ambos os referidos arestos, tratou-se, tal como aqui, de verificar a conformidade constitucional das alterações introduzidas pela Lei n.° 31/2012 no NRAU, aprovado pela Lei n.º 6/2006, na parte em que, modificando as normas constantes do regime transitório nesta fixado para os contratos habitacionais sem duração limitada celebrados na vigência do RAU e para os contratos com início antes daquela vigência (cfr. artigo 28.º), substituiu a anterior previsão da alínea a) do n.º 4 do respetivo artigo 26.º – de acordo com a qual se manteriam aplicáveis àqueles contratos ambas as limitações ao direito de denúncia pelo senhorio estabelecidas no artigo 107.º do RAU − pela regra que dela presentemente consta − por efeito da qual apenas a circunstância anteriormente prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU é suscetível de obstar à denúncia daqueles contratos pelo senhorio, quando fundada na necessidade do locado para habitação, própria ou de descendente em primeiro grau.
Tal como definido no Acórdão n.º 297/2015, o problema de constitucionalidade suscitado pela revisão levada a cabo pela Lei n.º 31/2012 prende-se, assim, com o “efeito jurídico da alteração legislativa consubstanciada na limitação da remissão contida na alínea a) do n.º 4 do artigo 26.º do NRAU para a alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU, deixando de fora a alínea b) deste mesmo preceito”. Alteração da qual — acrescentou-se ainda — se extrai, “a contrario, que passou a ser desconsiderada a circunstância de o arrendatário permanecer no local arrendado continuamente por período superior a trinta anos”, mesmo nos casos em que, conforme se entendeu na decisão recorrida, o tempo mínimo de permanência exigido se tivesse completado no domínio da lei antiga e, em face do que nela se dispunha, o arrendatário tivesse adquirido por essa via o direito a permanecer no locado.
É, portanto, a eliminação do direito do arrendatário à subsistência do vínculo locatício, integralmente formado ao abrigo do regime jurídico entretanto revogado, que cumpre seguidamente confrontar com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, extraíveis do artigo 2.º da Constituição.
9. De acordo com o entendimento estavelmente firmado na jurisprudência constitucional, o princípio geral da segurança jurídica, amplamente entendido, aponta para o reconhecimento a todo o indivíduo do “direito de poder confiar em que aos seus atos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçadas em normas jurídicas vigentes e válidas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico” (cfr. Acórdão n.º 345/09).
Enquanto refração do princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição, o princípio geral da segurança jurídica postula, assim, “uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas”. Por isso, “a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiada opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica" (cfr., por todos, Acórdão n.º 303/90).
Tal como vem sendo configurada na jurisprudência constitucional, a lesão da tutela da confiança exige, num primeiro momento, que, ao editar a norma contestada, o legislador ordinário haja intervindo em sentido contrário às legítimas expectativas que os particulares depositavam na continuidade da ordem jurídica, na sua duração estável e na previsibilidade da sua mutação; num segundo momento, tal lesão pressupõe que a solução adotada, para além de implicar uma afetação “intolerável, arbitrária, opressiva ou demasiado acentuada” daqueles “mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático” (cfr., por todos, Acórdão n.º 330/93), não encontre justificação na “necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes” de acordo a matriz ponderativa para que aponta o princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição” (cfr. Acórdão n.º 187/2013).
À luz do que acaba de expor-se, a primeira questão que cumpre solucionar consiste, assim, em saber se, ao suprimir do âmbito do regime transitório estabelecido para os contratos de arrendamento sem duração limitada celebrados antes ou na vigência do RAU, a norma que atribuía à permanência do arrendatário no locado por um período igual ou superior a 30 anos o efeito de fazer subsistir o vínculo locatício nos casos em que o senhorio necessitasse do local arrendado para habitação, própria ou de um seu descendente, sem excecionar as situações em que tal período se houvesse completado sob a vigência do regime que o fazia relevar, a Lei n.º 31/2012 introduziu no ordenamento jurídico uma alteração de significado incompatível com a expectativa na continuidade daquela permanência que o regime anteriormente aplicável permitiu legitimamente criar.
Ora, conforme se fez notar em ambos os arestos que dela se ocuparam, tal questão — relativa a saber se constitui uma violação do princípio da proteção da confiança dos cidadãos na ordem jurídica a eliminação de uma causa impeditiva do exercício do direito de denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio integralmente formada ao abrigo da lei anterior e nos termos desta plenamente válida e eficaz —, fora já resolvida em sentido afirmativo por este Tribunal quando chamado a pronunciar-se sobre a conformidade constitucional da modificação que, através da versão originária da alínea b) do n.º 1 do seu artigo 107.º, fora introduzida pelo RAU no âmbito dos limites ao direito de denúncia do contrato pelo senhorio até então previstos no artigo 2.º da Lei n.º 55/79, de 15 de setembro − modificação que, conforme se viu, consistiu na elevação para 30 anos do período de permanência do arrendatário no locado suscetível de obstar ao exercício daquele direito, sem ressalva das situações em que o período de 20 anos, anteriormente fixado na alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º daquela Lei, se encontrasse já integralmente decorrido à data da entrada em vigor do DL n.º 321-B/90, de 15/10.
Nos Acórdãos n.º 259/98, 270/99 e 682/99, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional a norma constante da alínea b) do artigo 107.º do RAU, na sua versão originária, quando interpretada no sentido de abranger os casos em que já decorrera integralmente, no domínio da lei antiga [a referida Lei n.º 55/79], o tempo de permanência do arrendatário, indispensável, segundo essa lei, para impedir o exercício do direito de denúncia pelo senhorio.
Para assim concluir, escreveu-se no Acórdão n.º 270/99 o seguinte:
«É que, tendo já decorrido integralmente, no domínio da lei antiga (a Lei n.º 55/79, de 15 de setembro), o tempo de permanência na casa arrendada que, segundo essa lei, obstava ao exercício do direito de denúncia pelo senhorio (20 anos), este deixou de poder despejar o inquilino, com fundamento na necessidade da casa para sua habitação ou dos seus descendentes em 1º grau. E, por isso, o arrendatário adquiriu o direito de permanecer nessa casa sem correr o risco de ver o senhorio invocar, triunfantemente, contra esse seu direito as referidas necessidades de habitação.
Não podendo já o senhorio, no momento da entrada em vigor do Regime do Arrendamento Urbano, exercer o direito de denúncia do arrendamento, achava-se criada uma situação que - nos dizeres do acórdão n.º 259/98 - representava para o arrendatário “uma mais valia de proteção da sua permanência no local arrendado”. A impossibilidade de o senhorio denunciar o contrato e o direito do arrendatário a permanecer na casa arrendada sem o perigo de ver requerida a denúncia era, assim, para este último, “um dado adquirido”. E, por isso, “o direito do arrendatário a permanecer no local arrendado” passou a ancorar-se, tal como naquele aresto se sublinhou, “no postulado da segurança jurídica que deriva do princípio do Estado de Direito”.
Ora, não se descobre fundamento capaz de justificar a eliminação de um tal direito.
Dizer isto é concluir que o mencionado artigo 107º, n.º 1, alínea b), na interpretação feita pelo acórdão recorrido, viola, de forma inadmissível e intolerável, o direito que os arrendatários, com o decurso do tempo, tinham adquirido a permanecer no arrendado, sem o risco de denúncia do contrato. E, com isso, tal norma viola aquele mínimo de certeza e de segurança que os cidadãos devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito: impõe-se, de facto, que este organize “a proteção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida” (as palavras são do acórdão n.º 330/90 (…).»
Na mesma linha, conclui-se no Acórdão n.º 682/99:
«O Tribunal também já julgou inconstitucional a norma constante do referido artigo 107º, n.º 1, alínea b), do Regime do Arrendamento Urbano (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de outubro), interpretada no sentido de abranger os casos em que já decorrera integralmente, no domínio da lei antiga, o tempo de permanência do arrendatário, indispensável, segundo essa lei, para impedir o exercício do direito de denúncia pelo senhorio. Fê-lo, primeiro, no acórdão n.º 259/98 (publicado no Diário da República, II série, de 7 de novembro de 1998) e, posteriormente, no acórdão n.º 270/99 (publicado no Diário da República, II série, de 13 de julho de 1999).
Sublinhou-se nesses arestos que, não podendo já o senhorio, no momento da entrada em vigor do Regime do Arrendamento Urbano, exercer o direito de denúncia do arrendamento, achava-se criada uma situação que, para o arrendatário, representava "uma mais-valia de proteção da sua permanência no local arrendado": o direito de aí permanecer tinha passado a ancorar-se "no postulado da segurança jurídica que deriva do princípio do Estado de Direito". Por isso, não se descobrindo fundamento capaz de justificar a eliminação desse direito, é o mesmo violado, de forma intolerável, pela referida norma, quando interpretada nos termos indicados. Ou seja: tal norma viola o direito que, com o decurso do tempo, os arrendatários tinham adquirido a permanecer no arrendado sem o risco de denúncia do contrato - e, com isso, viola aquele mínimo de certeza e de segurança que os cidadãos devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito: impõe-se, de facto - como se pôs em evidência no acórdão n.º 330/90 (publicado no Diário da República, II série, de 19 de março de 1991) - que este organize "a proteção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida"».
10. Foi com base no reconhecimento da similitude existente entre a solução censurada pelos arestos acabados de transcrever e aquela que emerge da alteração introduzida pelo artigo 4.º da Lei n.º 13/2012 na alínea a) do n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 6/2006 que, nos Acórdãos n.º 297/2015 e 360/2015, se concluiu pela inconstitucionalidade da norma extraível deste último preceito legal, quando interpretado no “sentido de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio, para sua habitação ou dos seus descendentes em 1.º grau, quando o arrendatário, à data da entrada em vigor da Lei n.º 31/2012, se mantivesse no local arrendado há 30 ou mais anos”.
Não há qualquer razão para nos afastarmos de tal entendimento.
O facto de se haver completado, sob a vigência do regime jurídico revogado (RAU), o período de permanência do arrendatário no locado suscetível de obstar, de acordo com tal regime, à denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio com fundamento na necessidade do prédio para sua habitação ou dos seus descendentes em primeiro grau, não só criou nos locatários a legítima expectativa de não mais poderem ser despejados sob invocação de tal circunstância, como razoavelmente os terá conduzido a orientar as suas vidas nesse pressuposto, em particular a prescindir da ponderação de soluções habitacionais alternativas em termos que, de outra forma, não teriam tido com toda a probabilidade lugar.
Para além de suprimir o direito do arrendatário, adquirido no âmbito da vigência do RAU, a permanecer no locado por si nessa qualidade habitado há 30 anos ou mais — desconsiderando, desse modo, uma situação jurídica integralmente estabilizada à luz do regime jurídico revogado −, a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2012 no âmbito do regime transitório originariamente estabelecido no artigo 26.º da Lei n.º 6/2006 não encontra amparo em quaisquer “razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a[quela] situação de expectativa” (cf. Acórdão n.º 128/2009).
De acordo com o que se viu já resultar da explicitação constante da alínea b) do artigo 1.º da Lei n.º 31/2012 — onde se define o respetivo objeto —, a alteração do “regime transitório dos contratos de arrendamento celebrados antes da entrada em vigor da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro”, tem por finalidade “reforça[r] a negociação entre as partes e facilit[r] a transição dos referidos contratos para o novo regime, num curto espaço de tempo”.
Tal motivo, conforme notado no Acórdão n.º 360/2015, está longe de revelar uma qualquer razão de interesse público suscetível de contrariar ou infirmar o caráter, senão arbitrário, pelo menos excessivamente oneroso daquela alteração legislativa, que se viu já indiciado pelas expectativas na estabilidade e na constância da solução jurídica agora eliminada a que, por via até dos antecedentes normativos mais recuados (cfr. Decreto-Lei n.º 329-B/2000, de 22 de dezembro), o sentido das precedentes intervenções legislativas foi dando sucessiva e legitimamente lugar.
Trata-se apenas de uma tentativa de “aproximação ou equiparação de regimes entre contratos antigos e novos”, sem apoio em qualquer outro fundamento para além do invocado, que desconsidera — por ausência de norma transitória análoga àquelas que foram incluídas, primeiro no Decreto-Lei n.º 329-B/2000, de 22 de dezembro, e, depois dele, na própria Lei n.º 6/2006, de acordo com a sua versão originária — “a posição jurídica dos arrendatários de longa duração que já tivessem adquirido, de acordo com o regime pregresso, o direito de permanência no local arrendado” (idem).
Importa, assim, concluir também aqui pela inconstitucionalidade material da norma sindicada, por violação do princípio da proteção da confiança legítima, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição.
III – Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 26.º, n.º 4, alínea a), da Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, na redação conferida pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, no sentido de não impedir a denúncia do contrato de arrendamento pelo senhorio, para sua habitação, quando o arrendatário, à data da entrada em vigor da Lei n.º 31/2012, se mantivesse no local arrendado há 30 ou mais anos;
b) Negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.
Sem custas.
Lisboa, 8 de junho de 2017 - Joana Fernandes Costa - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers