Texto da decisão
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Um cidadão remeteu à Comissão Nacional de Eleições uma participação contra a Câmara Municipal de São Pedro do Sul com o seguinte teor:
«Nos termos do art. 9.º, n.º 1, da Lei n.º 72-A/2015, venho denunciar a Câmara Municipal de São Pedro do Sul, com fundamento no facto de esta autarquia não respeitar o disposto no art. 11.º, n.º 1, da lei supra, uma vez que leva a cabo, reiteradamente, em pleno período de pré-campanha eleitoral, publicidade institucional na sua página da rede social Facebook, que pode ser consultada aqui:
https://www.facebook.com/cmspsul/
2. Notificado para se pronunciar, o Presidente da Câmara Municipal de São Pedro do Sul apresentou a seguinte Resposta:
«A Lei nº 72-A/2015, de 23/7, em cujos arts. 9 e 11 se baseia a presente participação, regula a cobertura jornalística em período eleitoral. Nos termos do seu art. 3, o período eleitoral compreende o período de pré - campanha eleitoral e o período de campanha eleitoral correspondendo o período de pré - campanha eleitoral ao período compreendido entre a data da publicação do decreto que marque a data do ato eleitoral - no caso presente 12/5/2017 -, e a data de início da respetiva campanha eleitoral.
No entanto, os dispositivos legais invocados na presente participação - nº 1 do art. 9 e nº 1 do art. 11 - aplicam-se única e exclusivamente "aos órgãos de comunicação social", conforme resulta expressamente da letra da lei.
Ao Município está apenas vedado, de acordo com o nº 4 do art. 11 do citado diploma, relativo à "Publicidade comercial", a partir da publicação do decreto que marque a eleição, qualquer tipo de publicidade institucional que revista a forma de publicidade comercial, ou seja, em que ocorra qualquer contrapartida financeira, o que não é o caso dos posts efetuados na página oficial do Município na rede social Facebook»
3. Do link apresentado pelo participante, foram extraídas, pela CNE, catorze (14) imagens juntas aos autos como documento n.º 1.
4. Na reunião plenária de 7 de setembro de 2017, a CNE tomou a seguinte deliberação:
«A norma do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, proíbe a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.
Com efeito, desde a publicação do Decreto n.º 15/2017, que data de 12 de maio, que é proibida a publicidade institucional, apenas se admitindo como exceção a divulgação de atos, programas, obras ou serviços quando estes se apresentem com um carácter urgente ou correspondam a obras, serviços ou programas cujo conhecimento dos cidadãos é essencial.
O entendimento da Comissão Nacional de Eleições sobre esta matéria veio a ser sufragado pelo Tribunal Constitucional, através do acórdão n.º 461/2017, de 24 de agosto, no se refere que ‘[…] o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)’.
A situação em apreço não enquadra a exceção prevista no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de Julho, pelo que a colocação dos painéis informativos em causa consubstancia uma forma de publicidade institucional proibida.
Assim sendo, no exercício da competência conferida pela alínea d), do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de Dezembro, e no uso dos poderes consignados no n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal para que, no prazo de 24 horas, elimine as publicações em causa da página da rede social Facebook pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.
Desta deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro.
Para conhecimento de V. Exa., junto remeto cópia da Informação aprovada.»
5. Notificado, em 13 de setembro de 2017 (fls. 32), da aludida deliberação, o Presidente da Câmara Municipal de São Pedro do Sul apresentou, em 14 de setembro de 2017 (fls. 15), recurso da mesma para o Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 102.º-B da LTC. O recurso possui o seguinte teor:
«O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE S. PEDRO DO SUL, não se conformando com a deliberação proferida pela Comissão Nacional de Eleições, em 9 de setembro de 2017, que o intimou para que “no prazo de 24 horas, elimine as publicações em causa da página da rede social Facebook pertencente à câmara municipal de São Pedro do Sul, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal”, vem dela interpor RECURSO para plenário do tribunal constitucional, que motiva com a seguinte
ALEGAÇÃO
I - Nulidade da deliberação
Não consta da deliberação notificada ao presidente da câmara a indicação concreta das publicações feitas na página do facebook que estão em desconformidade com a lei da propaganda eleitoral, nomeadamente, para avaliar, em concreto, se tais publicações integram o conceito de "publicidade institucional" e em caso afirmativo, se integram o conceito, sendo consideradas publicidade institucional, de caso grave ou urgente ou necessário para salvaguarda de valores superiores aos protegidos pelo proibição.
Não sabendo, por não constar da deliberação, as concretas publicações que possam integrar o conceito de publicidade institucional, estamos perante uma decisão (ato administrativo) nula e de nenhum efeito por lhe faltar o seu elemento essencial: o concreto facto ilícito praticado pelo presidente da câmara que possa ser subsumido à norma jurídica prevista no artigo 10.º n.º 4 da Lei 72-A/2015, de 23 de julho (lei da propaganda eleitoral).
A falta de conteúdo do ato administrativo equivale à sua ininteligibilidade, nos termos do artigo 161.º n.º 2 alínea c) do CPA.
II - Ilegalidade da deliberação
Admitindo, por mera hipótese académica, que não é nula, então a referida deliberação, por falta de indicação concreta das publicações feitas no facebook do município violadoras daquela norma jurídica de propaganda eleitoral, não contém a fundamentação de facto como impõe o artigo 151.º n.º 1 alínea d) e artigos 152.º e 153.º, ambos do CPA, originando ilegalidade, sujeita ao regime da anulabilidade dos atos administrativos, cuja sanação apenas ocorre após o decurso do prazo para a sua impugnação judicial, o que se faz com o presente recurso.
E nem se diga que aquela fundamentação está assegurada por remissão para a consulta da referida página do facebook dada como provada na deliberação, pois da sua consulta resulta centenas de publicações feitas diariamente pelo município, não sendo possível, para um cidadão normal, descortinar quais aquelas que são publicidade institucionais ou não.
A deliberação impugnada é, pois, ilegal e, como tal, deve ser declarada nula, ou se assim não for entendido, seja anulada.
Somos, pois, a formular as seguintes conclusões:
1) O ato administrativo praticado pela CNE, em 9 de setembro de 2017, é nulo, nos termos do artigo 161.º n.º 2 alínea c) do CPA, por não conter o seu elemento essencial - as concretas publicações que integram o conceito de publicidade institucional - efetuadas pelo município na sua página do facebook e se as mesmas foram efetuadas no período da proibição.
2) Ou caso se entenda que não é nulo, sempre o mesmo está ferido de ilegalidade, por falta de fundamentação, violando os artigos 151.º n.º 1 alínea d), 152.º e 153.º, ambos do CPA e, como tal, deve ser anulado.
TERMOS EM QUE deve proceder o presente recurso e a final ser declarada a nulidade da deliberação impugnada ou caso assim não se entenda, seja anulada.
JUSTIÇA».
6. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 15 de setembro de 2017 (fls. 14).
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
7. Com interesse para a decisão, encontram-se assentes os seguintes factos, documentalmente comprovados e não disputados:
a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de outubro de 2017;
b) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 28 de julho de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 4 fotos, a publicação com o título “Execução de estradão em Mosteirinho”, identificada a fls. 7 dos autos;
c) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 27 de julho de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 4 fotos, a publicação com o título “Pequenas obras, grandes benefícios”, identificada a fls. 7v dos autos;
d) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 4 de setembro de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 9 fotos, a publicação com o título “Povoações da freguesia de Vila Maior e S. Félix com estrada requalificada”, identificada a fls. 8 dos autos;
e) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 1 de setembro de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 7 fotos, a publicação com o título “Pavilhão Multiuso de Santa Cruz da Trapa”, identificada a fls. 8v dos autos;
f) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 30 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 5 fotos, a publicação com o título “Obras de saneamento em Carvalhais”, identificada a fls. 9 dos autos;
g) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 28 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 4 fotos, a publicação com o título “Obras de requalificação da ligação do rio de mel à EN2”, identificada a fls. 9v dos autos;
h) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 25 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 3 fotos, a publicação com o título “Pavimentação na freguesia de pinho”, identificada a fls. 10 dos autos;
i) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 25 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 7 fotos, a publicação com o título “Manhouce inaugura recinto de festas do Carregal”, identificada a fls. 10v dos autos;
j) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 24 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 6 fotos, a publicação com o título “Valorização, conservação e reabilitação do balneário romano”, identificada a fls. 11 dos autos;
k) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 23 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 7 fotos, a publicação com o título “Pavimentação em Pindelo dos Milagres concluída”, identificada a fls. 11v dos autos;
l) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 22 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 9 fotos, a publicação com o título “Requalificação do Largo de Rio de Mel”, identificada a fls. 12 dos autos;
m) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 16 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 4 fotos, a publicação com o título “Pequenas obras, grandes benefícios”, identificada a fls. 12v dos autos;
n) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 11 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 2 fotos, a publicação com o título “Município apoia o desporto”, identificada a fls. 13 dos autos;
o) Em data não concretamente determinada, mas pelo menos em 7 de agosto de 2017, encontrava-se publicada na página da rede social Facebook, pertencente à Câmara Municipal de São Pedro do Sul, acompanhada de 3 fotos, a publicação com o título “Novos arruamentos em santa cruz da trapa”, identificada a fls. 13v dos autos;
p) Em 7 de setembro de 2017, a CNE deliberou a retirada das aludidas publicações por consubstanciarem uma forma de publicidade institucional proibida;
q) Em todas as publicações referidas publicitam-se obras e empreitadas em desenvolvimento ou já executadas pelo Município nas várias freguesias que constituem o Município de São Pedro do Sul;
r) Em várias dessas publicações, além das fotografias que as acompanham, encontram-se dizeres como “a autarquia continua a apostar na manutenção e abertura de estradões, melhorando os respectivos acessos e a consequente prevenção no combate a incêndios” (fls. 7); “ esta obra, perfeitamente enquadrada na paisagem, é a contribuição do município, para garantir a segurança a todos os que a habitam ou visitam” (fls. 7v); “as obras do pavilhão multiusos avançam a bom ritmo” (fls. 8v); “as obras de execução da rede de saneamento das povoações de Casal da Rena, Barbas, Torre e Bairro Novo, estão a decorrer a bom ritmo (…) esta empreitada vai beneficiar a vida de todos os habitantes, uma vez que vai dotar as populações de uma infra-estrutura básica que era inexistente” (fls. 9); “a requalificação do largo e a construção do novo edifício de apoio com instalações sanitárias corresponde aos anseios da população que agora possui um recinto de festas com melhores condições (fls. 10v)”; “um investimento que ronda os 29 mil euros e que representa uma melhoria da qualidade de vida e bem estar da população” (fls. 12); “o município já iniciou as obras de alargamento da estrada de Arcozelo” (fls. 12v); “A câmara municipal está a colaborar com o Carvalhais Futebol Clube nas obras de remodelação do campo e dos balneários com vista ao regresso da equipa de futebol distrital” (fls.13); “O município já iniciou a requalificação dos arruamentos de acesso à Escola Básica de Santa Cruz da Trapa… Um investimento que ronda os 20 mil euros e que vai oferecer melhor mobilidade e mais segurança às crianças na sua deslocação para a escola” (fls. 13v).
8. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.
O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE, ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consagrados no artigo 7.º, n.º 1, do mesmo diploma, tendo como objeto uma intimação para eliminação das catorze publicações constantes da página da rede social do Facebook, por se tratar de publicidade institucional proibida, não enquadrável na exceção prevista no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.
Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.
No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cf., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência ao artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais») que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.
A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cf., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos do artigo 8.º, alínea f) e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.
O recurso mostra-se tempestivo.
Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.
9. Resulta das alegações de recurso que o Recorrente não censura os fundamentos que suportam a deliberação da CNE, aceitando que as publicações em causa, feitas na rede social do Facebook, consubstanciam publicidade institucional proibida.
Com efeito, o Recorrente ancora o Recurso apresentado apenas em dois pretensos vícios: i) a nulidade da deliberação por ausência de “indicação concreta das publicações feitas na página do facebook que estão em desconformidade com a lei da propaganda eleitoral”, o que, de acordo com o trilho de argumentação do Recorrente, constitui falta de conteúdo do ato administrativo equivalente à sua ininteligibilidade, nos termos previstos no artigo 161.º, n.º 2, alínea c), do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA); ii) e, a ilegalidade da deliberação por falta de fundamentação de facto, conforme prescrito pelo artigo 151.º, n.º 1, alínea d) e artigos 152.º e 153.º, todos do referido CPA.
Porém, sem razão, em nenhum daqueles fundamentos.
Senão vejamos.
De acordo com o disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea c), do CPA, são nulos os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível ou ininteligível. Com efeito, o objeto do ato administrativo deve ser possível, certo, inteligível e determinado ou determinável.
No caso em apreço, consta, de forma expressa, da certidão de deliberação junta a fls. 18 e notificada ao Recorrente, a menção à Informação n.º I-CNE/2017/366, em cujo teor se mostram enunciados os fundamentos de facto e de direito em que a aludida deliberação se baseou.
Ora, no ponto 2 da referida Informação, encontra-se, precisamente, uma menção às concretas publicações do Facebook aqui em causa, para o que se procedeu não só a uma delimitação do número de publicações visadas (14), mas também à identificação específica e individual de cada uma delas, por meio da junção de catorze imagens e respetivo conteúdo (cf. documento n.º 1, constante de fls. 7 a 13 dos autos). Mostram-se, assim, perfeitamente individualizadas e percetíveis para todos os destinatários, em particular para o Recorrente, as concretas publicações do Facebook objeto da decisão da CNE.
No que concerne ao segundo vício – a alegada falta de fundamentação – deve entender-se que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, bem como os factos sobre os quais incidiu a decisão, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir contra a decisão pelos meios legais. A este propósito, remete-se para o acima assinalado, aditando-se apenas que o Recorrente se mostrou capaz de circunscrever e identificar as publicações cuja legalidade vinha questionada aquando da Resposta apresentada junto da CNE. Nesse enquadramento, o Recorrente não questionou nem expressou qualquer dificuldade na identificação das publicações objeto da participação que conduziu à deliberação da CNE. Por outro lado, as referidas publicações foram identificadas e individualizadas, no ponto 2 da Informação da CNE, que integra a deliberação notificada ao Recorrente.
Resulta, pois, do texto da deliberação da CNE ora impugnada, e da Informação n.º I-CNE/2017/366, que estas contêm todos os fundamentos de facto e de direito que permitem a qualquer destinatário conhecer e compreender o sentido da mesma. Assim, a deliberação impugnada não padece de qualquer vício de falta de fundamentação.
10. Nestes termos, julga-se improcedente o recurso apresentado, dado que a deliberação recorrida, ao ordenar a remoção das aludidas publicações em causa nos presentes autos, não padece de qualquer vício.
III. Decisão
11. Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.
Lisboa, 20 de setembro de 2017 - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade