Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
I — A questão
1 — A firma A., S.A., com sede na Rua …, 215, na cidade do Porto, em 6 de Junho de 1988, após haver pago os direitos e demais imposições liquidados pela Alfândega, no montante global de 540 570$00, sendo 451 755$00 referentes a direitos niveladores, introduziu no mercado de consumo público 16 927Kg de carne de bovino importada de França.
Entretanto, o Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA) calculou os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, remetendo o respectivo aviso à Direcção-Geral das Alfândegas, onde deu entrada no dia 8 de Junho de 1988.
Por ofício de 9 de Junho de 1988, a Direcção-Geral das Alfândegas, através da sua Direcção de Serviços de Circulação de Mercadorias e Política Agrícola, enviou aquele aviso à Alfândega do Porto, na qual deu entrada no dia 15 de Junho de 1988.
Em conformidade com as novas taxas dos direitos niveladores, definidas por este aviso, o Serviço de Despacho da Alfândega do Porto processou novas fichas, que substituíram e anularam as anteriores, tendo depois a declaração de importação sido remetida ao Serviço de Conferência Final a fim de ser organizado o competente processo de cobrança a posteriori.
Neste processo, que tomou o n.º 866/88, procedeu-se à liquidação suplementar da quantia de 750 252$00, respeitante à rubrica «Direitos Niveladores».
E a seguir, por ofício da Alfândega do Porto, de 27 de Abril de 1989, registado e com aviso de recepção, foi aquela firma notificada de que era devedora à Fazenda Nacional da quantia de 750 252$00 «relativos à rubrica Direitos Niveladores Agrícolas», sendo-lhe concedido o prazo de vinte dias para proceder ao respectivo pagamento.
2 — Não se conformando com esta liquidação adicional, aquela empresa, dela interpôs recurso para o Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, alegando, além do mais e em síntese, o seguinte:
— Nos termos do n.º 1 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, impende sobre o IROMA a obrigação, após fixar os montantes dos direitos niveladores, de proceder à sua divulgação por aviso à Direcção-Geral das Alfândegas, dois dias antes daquele em que se inicia a sua vigência;
— Por outro lado, em conformidade com o n.º 2 da mesma Portaria, cumpre à Direcção-Geral das Alfândegas colocar o aviso do IROMA à disposição dos agentes económicos a partir do dia da entrada em vigor dos direitos niveladores;
— Deste modo, nunca o IROMA poderia avisar a Direcção-Geral das Alfândegas em 8 de Junho de 1988, do montante dos direitos niveladores que considerava em vigor desde o dia 6 de Junho de 1988;
— Também a Direcção-Geral das Alfândegas não podia considerar satisfeita a obrigação derivada do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, enviando por via postal um ofício à Alfândega do Porto, indicando-lhe que o afixasse em local público para conhecimento dos interessados;
— Desconhece se tal aviso foi ou não afixado sabendo, contudo, que pagou os direitos niveladores que a Alfândega considerava em vigor em 6 de Junho de 1988;
— O acto de que se recorre é definitivo e executório contrariando, inequivocamente, o pressuposto em que assenta a norma jurídica com que se devia conformar — os n.os 1 e 2 da Portaria n.º 283/87;
— A decisão recorrida enferma ainda do vício de violação da lei, devendo, por tudo o exposto, ser determinada a revogação do acto em causa.
3 — O senhor juiz do Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, por sentença de 17 de Novembro de 1989, concedeu provimento ao recurso e anulou a liquidação impugnada, suportando-se para tanto, no seguinte quadro de fundamentos:
a) Os direitos niveladores agrícolas têm por finalidade a protecção do mercado nacional contra as importações a baixos preços e as flutuações do mercado mundial dos produtos agrícolas;
b) Os direitos niveladores incidentes sobre a importação de produtos do sector da carne de bovino, ao abrigo do artigo 10.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, têm a natureza jurídico-constitucional de imposto, por constituírem um imposto extrafiscal destinado imediatamente ao conseguimento de finalidades diferentes da cobertura das despesas públicas, mas mediatamente ao conseguimento desta finalidade;
c) O artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro, é materialmente inconstitucional por violação do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, na medida em que não indica um concreto objecto, não indica a extensão, nem enuncia o sentido;
d) O artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 resultantes da redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, é organicamente inconstitucional, por, em violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea i), ter criado um imposto sem a necessária e suficiente credencial parlamentar;
e) O Aviso do IROMA que fixou os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, é formalmente inconstitucional por, em violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, não indicar expressamente a lei que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão pelo IROMA;
f) O n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, que determinou a forma de publicidade dos Avisos do IROMA estabelecedores dos direitos niveladores, mediante a sua simples colocação à disposição dos agentes económicos, é formalmente inconstitucional por só a lei poder determinar as formas de publicidade desses regulamentos autónomos (artigo 122.º, n.º 3, da Constituição);
g) O Aviso referido na alínea e), é materialmente inconstitucional por, sendo retroactivo, violar o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado-de-Direito Democrático (artigo 2.º da Constituição).
4 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, daquela decisão trouxe o Ministério Público recurso obrigatório de constitucionalidade a este Tribunal.
Nas alegações entretanto produzidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto, formulou-se o seguinte quadro de conclusões:
1.º Não são inconstitucionais as normas do artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro, e do artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 na redacção do Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril;
2.º Por integrar um acto administrativo, que não uma norma, não há que apreciar a eventual inconstitucionalidade do Aviso do IROMA;
3.º São inconstitucionais, por violação do n.º 3 do artigo 122.º da Constituição, as normas da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, que regulam a forma de publicidade dos avisos do IROMA.
5 — Nas contralegações oferecidas pela firma recorrida, sustentou-se a improcedência do recurso, concluindo-se do modo seguinte:
— Sumariamente enunciada a questão de Direito e de Facto é sem margem para dúvidas de concluir pela inconstitucionalidade das normas da Portaria n.º 283/87, por violação do n.º 3 do artigo 122.º da Constituição. Tal Portaria, que regula a forma de publicidade dos avisos do IROMA, está na génese do problema suscitado nos autos que deram origem à sentença ora sub judice;
— O Aviso do IROMA, pretensamente emitido ao abrigo de tal Portaria, é materialmente inconstitucional porque, tendo sido divulgado após a entrada em vigor dos direitos niveladores, viola o princípio da confiança que decorre do princípio do Estado de Direito Democrático contido no artigo 2.º da Constituição.
Corridos que foram os vistos de lei, cumpre agora apreciar e decidir.
II — A fundamentação
1 — A decisão recorrida, com fundamento em inconstitucionalidade, recusou, sucessivamente, a aplicação: (1) do artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro; (2) do artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 resultantes da redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril; (3) do Aviso do IROMA que fixou os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988; (4) do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril.
Nos desenvolvimentos subsequentes vai considerar-se a questão destas desaplicações normativas, apreciando cada uma delas de per si.
Vejamos então.
2 — A norma do artigo 30.º, alínea f), da Lei n.º 2-B/85, de 28 de Fevereiro.
A Lei n.º 2-B/85 (Orçamento do Estado para 1985), dispõe no artigo 30.º, alínea f), do modo que segue:
No âmbito aduaneiro fica o Governo autorizado a:
f) Adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE.
Esta norma, que teve como suporte inicial a alínea f) do artigo 28.º da Proposta de lei n.º 95/III, Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 39, de 12 de Janeiro de 1985, e foi aprovado sem haver originado qualquer espécie de controvérsia (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 47, de 15 de Fevereiro de 1985), concedeu ao Governo autorização para proceder à revisão da legislação aduaneira por forma a adaptá-la às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE.
Sustentou-se na decisão recorrida que a norma agora em causa «é materialmente inconstitucional por violação do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, na medida em que não indica um concreto objecto, não indica a extensão, nem enuncia o sentido».
Será efectivamente assim?
Nos termos do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, «as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização» do que decorre o imperativo de a delegação legislativa sempre haver de ser limitada a uma determinada matéria, condicionada pelo sentido e extensão das modificações a introduzir na ordem jurídica pelo Governo e temporalmente demarcada através da fixação explícita ou implícita da data final cujo decurso faz decair a autorização para legislar sobre o objecto ali definido.
Se o objecto constitui o elemento enunciador da matéria sobre que versa a autorização, e a extensão define a amplitude das leis autorizadas, através do sentido são fixados os princípios base, as directivas gerais, os critérios rectores da actividade legislativa delegada.
O sentido da autorização, sendo um dos elementos do «conteúdo mínimo exigível» da lei de autorização, em relação à qual opera como condição da sua própria validade, só se encontra efectivamente contemplado quando as indicações a esse título constantes da lei autorizadora permitam um juízo seguro de conformidade material do conteúdo do acto delegado em relação ao da lei delegante. Donde resulta que, se o sentido não tem de exprimir-se em abundantes princípios ou critérios directivos (que levados às últimas consequências até poderiam condicionar totalmente em termos de conteúdo o exercício dos poderes delegados), deverá, pelo menos, ser suficientemente inteligível para que o seu conteúdo possa operar com clareza como parâmetro de aferição dos actos delegados e consequentemente da observância por parte do legislador delegado do essencial dos ditames do legislador delegante (cfr., sobre esta matéria, António Vitorino, As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, versão policopiada, Lisboa, 1985, pp. 240 e segs., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 107/88 e 473/89, Diário da República, respectivamente, I Série, de 21 de Junho de 1988, e II Série, de 26 de Setembro de 1989).
Na situação em apreço, a Lei n.º 2-B/85, concedeu ao Governo, diversas autorizações legislativas em matéria de regime aduaneiro, constantes das nove alíneas do seu artigo 30.º, reportando-se uma delas, mais concretamente a da alínea f), à adaptação da legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE.
Reconhecendo-se embora que a formulação verbal ali adoptada não pode haver-se como um modelo rigoroso da estatuição imposta pelo artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, dir-se-á, porém, que nela se comporta o conteúdo mínimo exigível para assegurar a sua validade constitucional.
Com efeito, a lei delegante tem por objecto a revisão da legislação aduaneira, se bem que esta revisão haja de ser condicionada pela extensão e pelo sentido da mesma lei, em termos de se circunscrever a uma adaptação do regime em vigor «às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE».
A autorização, em vez de definir directamente a sua amplitude e os princípios e critérios gerais orientadores da lei delegada, utilizou para tanto uma via indirecta e mediata através da remissão para uma determinada realidade prática e jurídico-normativa — a União Aduaneira do Mercado Comum — razão pela qual, a avaliação do conteúdo constitucionalmente exigível do seu sentido e da sua extensão só poderá fazer-se tendo em conta o programa e o conjunto de directrizes recebidas na lei por via daquela remissão.
Ora, por força do Tratado de Adesão (a Assembleia da República, através da Resolução n.º 22/85, de 18 de Setembro, aprovou para ratificação o Tratado CEE e o Tratado de Adesão de Portugal à CEE), os produtos que são objecto do Regulamento (CEE) n.º 805/86, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, não ficaram sujeitos, desde logo, à regulamentação comunitária deste sector, pois que beneficiaram de um regime de transição por etapas, compreendendo dois períodos de 5 anos: uma 1.ª etapa, começando em 1 de Março de 1986 e terminando em 31 de Dezembro de 1990; uma 2.ª etapa, começando em 1 de Janeiro de 1991 e terminando em 31 de Dezembro de 1995 (artigos 259.º, n.º 1, e 260.º, n.º 1, do Tratado de Adesão).
Nesta conformidade, durante a 1.ª etapa, Portugal deveria aplicar à importação dos produtos referidos no artigo 259.º — entre os quais se inclui a carne de bovino — provenientes da Comunidade, um sistema de igualização dos preços ou de protecção específica, tal como o previsto pela regulamentação comunitária em relação à importação de países terceiros, devendo este sistema basear-se em critérios idênticos aos tomados em consideração pela regulamentação comunitária para determinar os parâmetros de igualização dos preços ou do nível de protecção específica.
Portugal haveria de comunicar à Comissão, o mais tardar, 3 meses antes da data da adesão as regras do sistema assim concebido (artigo 270.º, n.os 1 e 2, do Tratado de Adesão).
Deste modo, por força da remissão para o sistema de igualização de preços ou de protecção específica próprios das importações de países terceiros, a partir de 1986, em relação à importação de carne de bovino provenientes da Comunidade, seria estabelecido um regime comunitário de direitos niveladores, sendo estes, se fosse caso disso, aumentados da diferença existente entre os preços aplicáveis em Portugal e os preços comuns, sendo certo que, a partir dessa mesma data, Portugal se obrigava a aplicar integralmente os direitos da Pauta Aduaneira Comum (artigos 277.º e 278.º do mesmo Tratado).
Por tudo isto, que por força da remissão contida na lei delegante para a «União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a próxima adesão à CEE», não pode deixar de se ter presente na avaliação da sua obediência ao comando do artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, há-de dizer-se que, para além do objecto, também o sentido e a extensão da autorização legislativa resultam agora perfeitamente preceptíveis e identificáveis, em termos de preencherem o grau mínimo constitucionalmente exigível.
E o mesmo se dirá quanto à duração da lei autorizadora sabido como é, por força de um entendimento doutrinal e jurisprudencial generalizado, que a dimensão temporal das autorizações contidas nas leis orçamentais — é o caso da Lei n.º 2-B/85, que aprovou o Orçamento para o ano de 1985 — coincidirá com o período de validade dessas próprias leis, em princípio, o ano económico a que respeitam (cfr. Cardoso da Costa, «Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento», separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro, 1981, pp. 26 e segs., e Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 173/85, Diário da República, II Série, de 8 de Janeiro de 1986).
3 — As normas do artigo 10.º, n.os 4 a 10, do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, sendo os n.os 5 a 9 na redacção do Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril.
Estas normas, na sua actual formulação, dispõem do modo seguinte:
Artigo 10.º
(Regime de importação e exportação)
......................................................................................................
4 — A importação dos produtos referidos na alínea a) do artigo 1.º deste diploma está ainda, sujeita, sem prejuízo do disposto no número anterior, à aplicação de direitos niveladores, a regulamentar por portaria conjunta dos ministros com competência nas áres das finanças, da agricultura, do comércio, da concorrência e dos preços.
5 — Para efeitos do número anterior, é determinado mensalmente um direito nivelador de base específico que corresponde à diferença entre o preço de orientação e o preço médio de mercado constatado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis.
6 — Pode ser fixado um direito nivelador especial nos casos em que as exportações de um ou vários Estados membros da Comunidade se efectuaram a preços significativamente abaixo do preço médio referido no número anterior.
7 — O montante do direito nivelador efectivamente aplicado tem em conta o princípio da preferência comunitária e diverge do direito nivelador de base de acordo com as flutuações dos preços de mercado em relação ao preço de orientação.
8 — O direito nivelador a aplicar aos produtos referidos na alínea a) do artigo 1.º deste diploma provenientes de países terceiros será idêntico ao fixado pela regulamentação comunitária para as importações provenientes de países terceiros, podendo, se for caso disso, ser aumentado da diferença existente entre o preço de orientação português e o preço de orientação comunitária.
9 — O direito nivelador é calculado para uma qualidade representativa e forma de apresentação, sendo ajustado para cada um dos restantes produtos das posições pautais compreendidas na mesma alínea a) do artigo 1.º mediante a aplicação de coeficientes técnicos de rendimento que produzam a sua valorização relativa.
Sustenta-se na decisão recorrida que estas normas são organicamente inconstitucionais por, em violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea i), terem criado um imposto sem a necessária credencial parlamentar.
Não se sufraga este entendimento por força das razões que a seguir se deixarão expostas.
Nos termos da Constituição — artigos 106.º, n.º 2, e 168.º, n.º 1, alínea i) — os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes, sendo da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, legislar sobre criação de impostos e sistema fiscal.
Não é seguro que os direitos niveladores agrícolas a que se reportam as normas sob apreciação, correspondentes à diferença entre o preço de orientação e o preço médio de mercado constatado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis, possam haver-se, do ponto de vista que aqui interessa assumir, o jurídico-constitucional, como verdadeiros impostos.
Com efeito, se é certo que através deles se alcança uma prestação pecuniária em favor de um organismo público — na actualidade, o Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA), em conformidade com a prescrição do n.º 1 da Portaria n.º 566/86, de 1 de Outubro — sem que os responsáveis pelo pagamento, directamente, nada recebam em troca, não menos certo é que o estabelecimento de tais direitos não se situa numa órbita tributária (a dos artigos 196.º e seguintes da Constituição), mas sim na órbita da direcção económica.
Os direitos niveladores visam, numa fase transitória, a protecção do mercado interno da carne de bovino e dos preços que nele se praticam, por forma a que o respectivo sector produtivo nacional não sofra impactos e modificações estruturais súbitos, concedendo-se-lhes, assim, um determinado tempo para se alcançar uma adaptação ao sistema e às novas regras do mercado, tudo com vista à defesa dos próprios interesses da economia nacional.
Esta situação tem alguma similitude com a que se considerou no Acórdão n.º 7/84, Diário da República, II Série, de 3 de Maio de 1984, no qual se apreciou a licitude constitucional dos «diferenciais de preços relativamente a sementes, cereais e farinhas» cobradas pela Empresa Pública do Abastecimento de Cereais (EPAC).
Neste aresto concluiu-se no sentido da não inconstitucionalidade das normas definidoras desses «diferenciais» com base na consideração de eles representarem meras diferenças de preços, não se incluindo as respectivas receitas, quer no âmbito da fiscalidade, quer no da parafiscalidade.
Seja como for, sempre será possível sustentar-se que o estabelecimento dos direitos niveladores agrícolas não visou uma específica finalidade fiscal ou parafiscal, representando apenas uma regra de funcionamento do mercado nacional do sector da carne de bovino na sua interligação com o mercado comunitário, em ordem ao estabelecimento de condições estruturais adequadas à sua transformação e compatibilização com o conjunto da Comunidade.
Assim, aceitando-se esta linha de entendimento, poderá dizer-se que a edição do Decreto-Lei n.º 515/85 (e nele apenas se questiona o seu artigo 10.º, mais concretamente os n.os 4 e 5), não carecia de suportar-se em qualquer autorização parlamentar.
4 — Mas, mesmo quando se entendesse que os direitos niveladores contemplados naquelas normas constituiriam um verdadeiro imposto, o que agora se admite apenas por necessidade de demonstração, ainda assim não sofreriam elas da inconstitucionalidade que lhes é atribuída na decisão sob recurso.
Como já se observou ao tratar-se da extensão e do sentido da autorização legislativa contida na alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85 (cfr., supra, II, 2) a apreensão do conteúdo destes requisitos da lei delegante deve fazer-se por referência à União Aduaneira do Mercado Comum para a qual ali se faz remissão e da qual, em bom rigor, o Decreto-Lei n.º 515/85 constitui uma simples emanação, como aliás, logo se alcança do seu preâmbulo no qual, nomeadamente, se escreveu:
Considerando que a entrada de Portugal na Comunidade Económica Europeia implica para o sector da carne de bovino um profundo esforço de aproximação e compatibilização das regras respeitantes à organização e funcionamento do mercado nacional com as regras que regem o mercado comunitário;
......................................................................................................
Considerando-se, para este efeito, conveniente que a aplicação das medidas directamente resultantes da adesão decorra de forma gradual para permitir uma progressiva e harmoniosa abertura da economia nacional aos mercados comunitários;
......................................................................................................
Considerando ainda o disposto no Acto Relativo à Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa às Comunidades Europeias no que respeita à primeira etapa do regime de transição previsto para o sector da carne de bovino e, em particular, o regime de importação entre Portugal e a Comunidade Económica Europeia, conforme resulta do seu artigo 270.º e entre Portugal e países terceiros, conforme resulta do seu artigo 277.º;
Considerando, finalmente, conveniente que na construção do quadro organizacional agora previsto sejam mantidas algumas das actuais regras de funcionamento deste mercado, designadamente das que procedem objectivos comuns aos agora fixados e que são compatíveis com o Acto de Adesão; (itálicos acrescentados).
Das diversas normas do Decreto-Lei n.º 515/85, desaplicadas pela decisão recorrida, apenas as correspondentes aos n.os 4 e 5 do seu artigo 10.º poderiam suspeitar-se como não inscritas no âmbito da competência legislativa do Governo.
Com efeito, analisando-se todas as normas daquele preceito, quer as que foram rejeitadas com base em inconstitucionalidade (n.os 4 a 10), quer aquelas que de algum modo as enquadram (n.os 1 a 3), poderá dizer-se o seguinte:
— as normas contidas nos n.os 1 e 2 contêm puras regras processuais, reportando-se à obrigatoriedade de apresentação de documentos de importação na estância aduaneira competente;
— a norma contida no n.º 3 limita-se a uma mera reprodução dos artigos 268.º e 278.º do Tratado de Adesão, dispondo que à importação dos produtos abrangidos pelo diploma [incluídos entre os que são objecto do Regulamento (CEE) n.º 805/86, no artigo 259.º do mesmo Tratado] são aplicáveis os direitos que ao caso couberem, de acordo com aqueles preceitos comunitários;
— as normas contidas nos n.os 6 a 9 do mesmo artigo, na redacção dada pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 72-A/86, dispõem de mera natureza regulamentar, sendo aliás meramente executórios do n.º 4 e 5 e das regras comunitárias que regem sobre a matéria.
Deste modo, a sua disciplina não escapava à competência legislativa do Governo, podendo assim, quanto a elas, ser editado aquele diploma sem o benefício de credencial parlamentar.
E o que dizer dos n.os 4 e 5 daquele preceito aos quais se sujeitam diversos produtos, entre os quais a carne de bovino, à aplicação de direitos niveladores?
Já se observou, que os direitos niveladores agrícolas previstos no âmbito da política agrícola comum contêm a sua disciplina originária na legislação comunitária na qual se definem os princípios gerais e as directrizes a que a sua implementação subsequente deve obedecer. O sistema de igualização de preços ou de protecção específica deve basear-se em critérios idênticos aos tomados em consideração pela regulamentação comunitária para determinar os parâmetros de igualização dos preços ou do nível de protecção específica (cfr. artigo 270.º do Tratado de Adesão), limitando-se depois a legislação nacional a definir as regras de cálculo reguladoras daqueles critérios gerais.
Ora, no quadro das exigências constitucionais relativas ao sistema fiscal cabe na competência exclusiva da Assembleia da República a definição dos elementos essenciais dos impostos, isto é, a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes — e à luz da interpretação ampla e abrangente que se fez da delegação legislativa contida na alínea f) do artigo 30.º da Lei n.º 2-B/85, quando entendida no quadro genérico da aprovação para ratificação do Tratado CEE e do Tratado de Adesão, pode dizer-se que foi ali também concedida ao Governo autorização para complementar o sistema global dos direitos niveladores, já ali previstos e de que as normas do artigo 10.º, n.os 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 515/85, são mera consequência executiva.
Deste modo, no quadro de uma consideração global do ordenamento jurídico e tendo em atenção a interdependência destas matérias, pode dizer-se que, ainda a esta luz, não se verificaria a inconstitucionalidade das normas do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85.
5 — O Aviso do IROMA que estabeleceu os direitos niveladores aplicáveis aos produtos do sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988.
Em conformidade com o disposto no n.º 1 da Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, os direitos niveladores referidos no n.º 4 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, eram calculados, de acordo com as regras estabelecidas na respectiva portaria, pela Junta Nacional dos Produtos Pecuários — actualmente IROMA, por força do disposto no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 15/87, de 9 de Janeiro — em colaboração com a Direcção-Geral de Concorrência e Preços e publicados mensalmente sob a forma de aviso no Diário da República, II Série, pelo menos três dias úteis antes da primeira segunda feira do mês a que se reportam.
Todavia, «considerando que a experiência tem demonstrado nem sempre ser possível cumprir aqueles prazos, atendendo, designadamente, a que os elementos necessários ao seu cálculo, de fonte comunitária, só são colocados à disposição do competente organismo nacional nas vésperas dos referidos prazos», a Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, veio preceituar no seu n.º 1 que os montantes dos direitos niveladores passam a ser divulgados por aviso do IROMA à Direcção-Geral das Alfândegas dois dias antes ao da sua entrada em vigor, competindo, nos termos do seu n.º 2, à Direcção-Geral das Alfândegas colocar à disposição dos agentes económicos interessados o aviso referido no número anterior a partir do dia da entrada em vigor dos direitos niveladores.
Na situação em apreço, o aviso divulgado pelo IROMA continha a seguinte formulação:
1 — Para os devidos efeitos junto se enviam os montantes dos Direitos Niveladores ontem recebidos do IROMA pelo seguinte:
AVISO
a) Nos termos do disposto na Portaria n.º 151-A/86, de 18 de Abril, os montantes dos direitos niveladores aplicáveis de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, na importação dos produtos do sector da carne de bovino a que se refere a alínea a) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 515/85, de 31 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72-A/86, de 18 de Abril, são os que constam dos quadros F1 e F2, em anexo;
b) São suprimidos os direitos niveladores especiais publicados no aviso de 21 de Janeiro de 1988, a partir de 6 de Junho de 1988 (difundidos através do telex n.º 90, de 1 de Fevereiro, e da Circular n.º 94/88, de 2 de Fevereiro, Série II).
2 — Para dar cumprimento ao estipulado no n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, deve ser afixado em local público o teor deste Aviso.
Lisboa, 9 de Junho de 1988. — O Chefe de Divisão.
A decisão recorrida atribuiu a este aviso a natureza de um regulamento autónomo, recusando depois a sua aplicação com base em inconstitucionalidade formal por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição e em inconstitucionalidade material por, sendo retroactivo, desrespeitar o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático, derivado do artigo 2.º da Constituição.
Contrariamente a este entendimento, defendeu-se nas alegações do Ministério Público que o aviso do IROMA não integra um regulamento, mas sim um acto administrativo, citando-se em abono da afirmação o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Outubro de 1987, Acórdãos Doutrinais, n.º 317, p. 631, que decidiu sobre um caso similar, o dos diferenciais de preços a pagar pelas fábricas de extracção e refinação de óleos, pelas fábricas de sabões, margarinas e alimentos compostos para animais e pelos armazenistas, a que se referem os n.os 6 e 7 da Portaria n.º 42-B/80, de 15 de Fevereiro, sendo o n.º 7 na redacção da Portaria n.º 109/80, de 14 de Março.
Disporá efectivamente aquele aviso de natureza normativa, em termos de poder ser objecto da sindicância deste Tribunal?
Vejamos.
6 — Como já se viu, o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 515/85, prevê a existência de direitos niveladores, em consonância com a legislação comunitária, estabelecendo as regras gerais do seu cálculo mensal permanente (diferença entre o preço de orientação e o preço médio de mercado constatado na Comunidade, acrescido dos direitos aduaneiros aplicáveis) e as Portarias n.os 151-A/86 e 232/87, dispõem sobre as regras regulamentares daqueles critérios gerais e sobre a forma de divulgação dos montantes que em concreto são aplicáveis nos períodos temporais a que se reportam.
Ora, pese embora o facto de a determinação dos critérios gerais e das regras de concretização das operações de cálculo estarem contidas naqueles diplomas, o certo é que, pertence aos avisos do IROMA, a definição final e a fixação concreta do montante dos direitos niveladores que são variáveis em função da modificação da taxa de cálculo em cada período aplicável. Assim, os avisos não se limitam a divulgar uma regra impositiva pré-existente mas, diferentemente, determinam em concreto o alcance material dos direitos niveladores a que se reportam e fixam o período temporal da sua duração.
Deste modo, tem-se por rigorosa a caracterização que daqueles avisos foi feita na decisão recorrida, isto é, conteúdo normativo e natureza regulamentar.
Com efeito, neles se contêm regras gerais — regras de conduta, disposições que por natureza não têm destinatário ou destinatários determinados, concretamente mencionados ou mencionáveis — e abstractos — que regulam ou disciplinam, não um caso ou hipótese determinada, concreta ou particular, mas um número indeterminado de casos, uma pluralidade de hipóteses que venham a verificar-se no futuro — e não já meros actos administrativos que se limitem a dispor de acordo com uma norma, sobre um caso concreto, a estabelecer uma «obrigação», um caso ou circunstância de facto, concreta e singular, esgotando os seus efeitos com uma única aplicação e perdendo toda a sua razão de ser para o futuro (cfr., sobre a distinção entre os regulamentos e os actos administrativos, Afonso Queiró, «Teoria dos Regulamentos», Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII, n.os 1-2-3-4, pp. 2 e segs.).
E à luz destes princípios, parece seguro, como aliás decidiu o Supremo Tribunal Administrativo no acórdão já assinalado, que as situações contempladas nas Portarias n.os 42-B/80 e 109/80 a propósito dos diferenciais de preço a liquidar ao Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO), enquanto referidas a um caso concreto, esgotando-se logo após uma primeira e específica aplicação, deveriam haver-se como incorporando verdadeiros e próprios actos administrativos.
Todavia, ao contrário do que se aduz na alegação do senhor Procurador-Geral Adjunto, não existe similitude entre tais situações e aquela a que estes autos se reportam, porquanto os avisos do IROMA aqui em causa comportam, manifestamente, os requisitos próprios dos regulamentos em sentido material.
Sendo assim, e tendo em atenção a jurisprudência pacífica e uniforme do Tribunal Constitucional no sentido de que, para o efeito do disposto nos artigos 277.º e seguintes da Constituição, o que importa é um conceito funcional de «norma», ou seja um conceito funcionalmente adequado ao sistema de fiscalização da constitucionalidade aí instituído e consonante com a sua justificação e sentido — esse sistema tem em vista o controle dos actos do poder normativo do Estado (lato sensu), e em especial do poder legislativo, ou seja daqueles actos que contêm uma «regra de conduta» ou um «critério de decisão» para os particulares, para a Administração e para os tribunais (cfr., por todos, os Acórdãos n.os 26/85, 80/86 e 168/88, Diário da República, II Série, de 10 de Abril de 1985, e I Série, de 9 de Junho de 1986 e 11 de Outubro de 1988), há-de dizer-se que a avaliação da legitimidade constitucional das normas do aviso do IROMA cabe no âmbito da competência deste Tribunal.
7 — O artigo 115.º da Constituição, dispondo sobre os actos normativos, prescreve no seu n.º 7 que «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão».
O princípio da primariedade ou precedência da lei assim afirmado estabelece a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar e o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos, tornando ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente esse fundamento (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., pp. 66 e segs.).
Na situação em apreço, o IROMA expediu o respectivo aviso fazendo nele expressa referência à Portaria n.º 151-A/86 e ao artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 72-A/86, entendendo-se assim, ao contrário do decidido na sentença sob recurso, ter sido ali suficientemente preenchida a exigência constitucional da citação da habilitação legal do regulamento.
Aquelas normas, quando interpretadas no seu significado mais amplo — e desde logo a constatação de que, na actualidade, a competência atribuída na Portaria n.º 151-A/86, à Junta Nacional dos Produtos Pecuários entretanto extinta, transitou para o IROMA, na sequência da publicação do Decreto-Lei n.º 15/87 — são suficientemente explícitas para garantir a segurança e a transparência jurídicas, fim último da identificação expressa da lei habilitante. Não pode deixar de se reconhecer que o aviso, expedido no quadro normativo ali desenhado, se inscreve no âmbito da competência própria do IROMA, instituto público que veio assumir os direitos adquiridos, emergentes de acto jurídico ou de lei, anteriormente pertencentes ao organismo de coordenação económica seu antecessor.
Assim sendo, não se pode considerar aquele aviso como não respeitador da regra contida no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição.
8 — Mas, acaso sofrerá ele do vício de inconstitucionalidade material que também se lhe assaca na decisão recorrida?
Como se extrai dos elementos documentais existentes nos autos e da informação complementar entretanto prestada pelo IROMA, o texto do aviso que agora se aprecia, respeitando embora aos «montantes dos direitos niveladores aplicáveis no sector da carne de bovino durante o período de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988» apenas foi remetido por este instituto à Direcção-Geral das Alfândegas no dia 8 de Junho, isto é, dois dias para além daquele que ali se indicava como início da sua vigência e quatro dias após a data em que, nos termos do n.º 1 da Portaria n.º 283/87, haveria de ser participado à Direcção-Geral das Alfândegas em ordem à sua ulterior divulgação junto dos diversos agentes económicos interessados.
Assim, tendo em conta que a comunicação feita do mesmo aviso, pela Direcção-Geral das Alfândegas à Alfândega do Porto, só nesta deu entrada no dia 15 de Junho imediato, pode com segurança dizer-se que na data em que ocorreu o desalfandegamento da carne de bovino importada pela recorrida — 6 de Junho de 1988 —, não só ainda não havia sido publicitado o aviso em causa como, pura e simplesmente, o mesmo nem sequer em tal data tinha sido elaborado e aprovado.
Deste modo, é patente que o aviso do IROMA intencionalmente visou uma eficácia retroactiva em termos de pretender aplicar-se a situações materiais já constituídas em data anterior, não só à sua publicação como também à sua própria aprovação.
Com efeito, os actos de desalfandegamento ocorridos no dia 6 de Junho de 1988 — dia que aqui importa considerar — tendo em atenção o quadro normativo então existente, só poderiam ser tributados, no que toca à determinação dos respectivos direitos niveladores, com base no regulamento vigente no período temporal imediatamente anterior.
Mas, será que a retroactividade operada por força da aplicação subsequente do aviso aqui em causa, é geradora de inconstitucionalidade?
É consabido que a retroactividade apenas comporta imediata inconstitucionalidade em determinadas áreas reservadas e nomeadamente na área penal incriminadora. Todavia, as leis retroactivas poderão ser desconformes à Constituição, não por acção desse específico sentido, mas por oposição com outros preceitos ou princípios constitucionais.
Com efeito, desde logo, o princípio da protecção da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático, especificamente acolhido no artigo 2.º da Constituição, além de fundamentar o princípio da não retroactividade das leis penais e em geral das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias (artigos 29.º e 18.º, n.º 3, do texto constitucional), justificará a inconstitucionalidade de quaisquer leis retroactivas lesivas dos direitos e expectativas dos cidadãos, ao menos quando a rectroactividade se revelar ostensivamente irrazoável (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, Coimbra, 1991, pp. 82 a 83, e também o parecer da Comissão Constitucional n.º 14/82, Pareceres da Comissão Constitucional, 19.º vol., pp. 183 e segs., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 11/83 e 303/90, Diário da República, I Série, de, respectivamente, 20 de Outubro de 1983 e 26 de Dezembro de 1990).
Por força deste princípio, resulta constitucionalmente garantido um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, garantida também a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.
Sempre que as normas retroactivas violam de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que os cidadãos e a comunidade hão-de depositar na ordem normativa que os rege, confiança materialmente justificada, no reconhecimento da situação jurídica ou das suas consequências, poderá então falar-se de retroactividade constitucionalmente ilegítima.
Na situação concreta em presença, aquando do desalfandegamento verificado no dia 6 de Junho de 1988, a firma recorrida efectuou o pagamento das importâncias então liquidadas (entre as quais se incluíam as respeitantes aos direitos niveladores agrícolas) com base na normação vigente, nomeadamente a que se reportava à determinação e cálculo destes direitos. Todavia, veio ela mais tarde a ser confrontada com uma liquidação suplementar desses mesmos direitos niveladores, decorrente da aplicação retroactiva àquele acto de desalfandegamento do Aviso do IROMA publicado apenas nove dias depois, isto é, no dia 15 de Junho do mesmo ano.
À luz do anteriormente exposto, tem-se por seguro que a aplicação retroactiva do aviso, revelando-se desrazoável (não se observa, com efeito, qualquer razão material ou circunstancial justificativa do atraso na sua publicação e mais ainda na sua declarada intenção retroactiva) e importando lesão dos direitos e expectativas daquela entidade importadora, contende com o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático e envolve a inconstitucionalidade material da norma assim aplicada.
9 — A norma do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril.
Em conformidade com esta norma «competirá à Direcção-Geral das Alfândegas colocar à disposição dos agentes económicos interessados o aviso referido no número anterior a partir do dia da entrada em vigor dos direitos niveladores e das restituições à exportação».
Dispondo sobre a publicidade dos actos, o artigo 122.º da Constituição prescreve no seu n.º 3 que «a lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta», isto depois de no n.º 1 enumerar os actos sujeitos a obrigatória publicação no Diário da República, e no n.º 2 estabelecer a ineficácia jurídica como sanção da falta de publicidade.
Não cabendo a forma de publicidade dos avisos expedidos pelo IROMA em nenhuma das diversas alíneas do n.º 1 daquele preceito constitucional, nomeadamente na alínea h) que contempla apenas os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Ministros da República e os decretos regulamentares regionais, há-de a mesma compreender-se na disciplina do seu n.º 3 quando se reporta à forma de publicidade dos demais actos e às consequências da sua falta.
No âmbito destes, hão-de seguramente contar-se os regulamentos e demais actos genéricos dos órgãos e entidades públicas (ou com poderes públicos) não abrangidos nos n.os 1 e 2 do artigo em causa. Será o caso das entidades que integram a administração indirecta do Estado e a administração autónoma (institutos públicos, associações públicas, etc.); será o caso ainda das convenções colectivas de trabalho (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2.º vol., 2.ª ed., p. 93).
Deste modo, o aviso do IROMA, enquanto integrado nos «demais actos» a que se refere o artigo 122.º, n.º 3, haverá de obedecer, quanto à forma da sua publicidade, àquilo que a lei, entendida no sentido de acto legislativo, determinar e não já a uma prescrição contida num regulamento que manifestamente não cabe naquele conteúdo conceitual.
Assim sendo, a norma do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, ao dispor sobre a forma de publicidade dos avisos do IROMA, viola irrecusavelmente o disposto no artigo 122.º, n.º 3, da Constituição.
III — A decisão
Nestes termos, decide-se:
a) julgar inconstitucional o Aviso do IROMA respeitante aos montantes dos direitos niveladores aplicáveis de 6 de Junho a 3 de Julho de 1988, por violação do princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático, especificamente acolhido no artigo 2.º da Constituição;
b) julgar inconstitucional a norma do n.º 2 da Portaria n.º 283/87, de 7 de Abril, por violação do disposto no artigo 122.º, n.º 3, da Constituição;
c) conceder provimento parcial ao recurso e determinar a reformulação da decisão recorrida em conformidade com a presente decisão de inconstitucionalidade.
Lisboa, 24 de Fevereiro de 1992.
Antero Alves Monteiro Diniz
António Vitorino
Vítor Nunes de Almeida
Alberto Tavares da Costa
Maria da Assunção Esteves
Armindo Ribeiro Mendes
José Manuel Cardoso da Costa.