Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 102/18

Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. Nos autos de expropriação por utilidade pública que correram os seus termos no (então designado) 2.º Juízo Cível do Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Cascais, em que é Expropriante A., ACE (a ora Recorrente) e são Expropriados B. e outros, foi proferida sentença pelo tribunal de primeira instância (a decisão prevista no artigo 66.º, n.º 1 do Código das Expropriações), fixando a indemnização respeitante à parcela expropriada, a atribuir aos Expropriados, em €210.578,94.

1.1. Inconformada com tal decisão, dela interpôs recurso a Expropriante para o Tribunal da Relação de Lisboa. Das respetivas conclusões consta, designadamente, o seguinte (fls. 136 e ss.):

“[…]

B. A aplicação do regime do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações na avaliação desta parcela assenta em erros nos pressupostos, pois a situação sub judice não se integra na previsão normativa desse regime.

B.1. Não vem demonstrado por qualquer forma no processo que esta parcela, à data em que foi adquirida pelos Expropriados ou à data em que foi classificada como Espaço Canal, Espaço de Proteção e Enquadramento e Reserva Agrícola Nacional pelo PDM de Cascais (1997), tivesse alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerada solo apto para a construção, o que impede a aplicação deste regime do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações. A interpretação deste preceito no sentido que o regime aí prescrito se aplica mesmo que não se demonstre que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para a construção é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

B.2. A parcela expropriada encontra-se parcialmente integrada na Reserva Agrícola Nacional, o que impede a aplicação do regime do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações. A interpretação deste preceito no sentido que o regime aí prescrito se aplica aos terrenos expropriados integrados na Reserva Agrícola Nacional é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

[…]

B.5. O regime do art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial impede que neste processo expropriativo possam ser indemnizadas restrições a uma eventual capacidade edificativa pré-existente à classificação da parcela como espaço-canal e como Reserva Agrícola Nacional. A interpretação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações no sentido que o regime aí prescrito afasta a aplicação do regime do art. 143.º do RJIGT, devendo aplicar-se, portanto, mesmo que não se verifiquem, à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal, as possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, referidas neste segundo preceito, e mesmo que à data da expropriação hajam decorrido mais de três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial, é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

C. A justa indemnização devida aos Expropriados deve refletir o valor médio de mercado de terrenos com as mesmas características e situação urbanística da parcela expropriada, bem como, devidamente atualizado, o valor pelo qual os Expropriados adquiriram o prédio em que se integra a parcela. A interpretação dos arts. 23.º e 26.º do Código das Expropriações no sentido que o valor da justa indemnização devida em expropriações por utilidade pública não tem que refletir o valor médio de mercado de terrenos situados na mesma zona, com as mesmas características e situação urbanística da parcela expropriada, bem como, devidamente atualizado, o valor pelo qual os Expropriados adquiriram o prédio em que se integra a parcela, é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

[…]”.

1.1.1. No Tribunal da Relação de Lisboa, foi proferido acórdão negando provimento ao recurso. Da respetiva fundamentação consta, designadamente, o seguinte:

“[…]

B) O DIREITO APLICAVEL.

O conhecimento deste Tribunal de 2.ª instância, quanto à matéria dos autos e quanto ao objeto do recurso, é delimitado pelas conclusões das alegações da recorrente, como, aliás, dispõem os artigos 635.º, n.º 2, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do C. P. Civil. sem prejuízo do disposto no artigo 608.º, n.º 2, do C. P. Civil (questões cujo conhecimento fique prejudicado pela solução dada a outras e questões de conhecimento oficioso).

Atentas as conclusões da apelação […] a questão submetida à nossa apreciação pela apelante consiste, tão só, em saber, se o valor da parcela expropriada deve ser aquele que lhe foi atribuído na decisão recorrida, por aceitação do relatório pericial de avaliação, ou se o mesmo deve ser fixado em €142.000,00, como pretende a apelante.

[…]

Vejamos, pois.

No relatório de arbitragem, a fls. 97-105, foi fixado à parcela a expropriar o valor de €194.586,60.

No relatório pericial de fls. 327 a 363, foi fixado à parcela, por unanimidade dos cinco (5) peritos subscritores, o valor de €210.578,94.

A apelante, apesar de se arrogar detentora de especiais conhecimentos dos regimes de direito público, administrativo e de ‘direito do urbanismo’, em face do tribunal a quo, pretende com a apelação que o valor da parcela não é nenhum desses mas um seu inferior, de €142.000,00.

Fá-lo, contudo, sem qualquer suporte pericial, por mera atividade interpretativa, em face de uma factualidade que ela própria pretende fixar.

Ora, a matéria de fato a considerar nesta decisão é a que foi fixada em primeira instância, a qual não pode ser alterada por ausência de base legal para o efeito.

De entre essa matéria de fato, importa realçar a descrita sob o n.º 4, dos factos provados. a saber:

‘A parcela a expropriar não tinha qualquer uso e estava coberta de vegetação espontânea, marginava a norte via pública pavimentada com passeios marginantes e redes de esgotos pluviais e domésticos, de agua, eletricidade, iluminação pública, instalação telefónica, sendo que o prédio de que foi destacada a parcela tinha rede de alimentação elétrica, rede de abastecimento de água e rede de telecomunicações’.

Este fato, aliás, não impugnado pela apelante, contém em si todas as respostas para os especiais fundamentos de ‘direito do urbanismo’ e para a pretensão de fixação do valor indemnizatório em €142.000,00.

Com efeito, ao fixar o valor indemnizatório proposto pelos Exm.ºs peritos por unanimidade, a decisão sob recurso aceitou os respetivos fundamentos técnicos, que não tinha que repetir, não incorrendo em qualquer omissão de pronúncia, muito menos na nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. d), do C. P. Civil.

Entre esses fundamentos técnicos se incluem o disposto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das expropriações, a que se reportam os relatórios de fls. 97-105 e fls. 327 a 363, contra cuja aplicação a apelante se insurge, desacompanhada de qualquer juízo pericial.

Como se escreve no relatório de arbitragem, a fls. 105 ‘entendem os peritos que, apesar de o prédio estar inserido em Espaço Canal e Espaço de Proteção e Enquadramento nos limites de Espaços Urbanizáveis, segundo o PDM de Cascais, o justo valor a atribuir à parcela deverá ter em atenção o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, pelo que o valor dos respetivos solos será calculado em função do valor médio das construções que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situa a 300 m do limite da parcela expropriada’.

Na mesma linha de orientação, no relatório pericial de fls. 327-363, depois de, a fls. 334, se afirmar que ‘conclui-se desta análise que, em virtude do estabelecido em sede de PDM, a parcela em análise, apesar de ter uma aptidão para construção, não apresentava à data da DUP qualquer capacidade edificativa. No entanto, é essencial referir que os expropriados adquiriram o imóvel 14 anos antes da entrada em vigor do PDM de Cascais (junho de 1997)’, expende-se que “’oi também levado em consideração o estipulado no n.º 12 do artigo 26 do Código das Expropriações’, cujo texto é reproduzido, sublinhando-se a expressão ‘cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor’.

E bem se percebe o juízo técnico dos Exm.ºs peritos uma vez que, nestas circunstâncias, se trata de estabelecer um equilíbrio entre, por um lado, o duplo interesse público, presente nos atos de classificação do solo e no ato subsequente de expropriação, e por outro, o interesse do expropriado em ser ressarcido pelo justo valor perdido em beneficio público ou público/privado.

Tratando-se, concetualmente, de sacrifícios diferentes para o proprietário do solo, o que lhe advém do ato classificativa, por um lado, e o que lhe advém do ato expropriativo do outro, devendo em tese, determinar obrigações de indemnizar distintas, o legislador acho por bem reunir aqueles dois sacrifícios num só e lançar o ónus indemnizatório sobre a entidade expropriante, que não sobre a entidade classificativa.

E é desta opção legislativa que trata o art. 26.º, n.º 12, do C. E., em nome de um necessário equilíbrio de interesses entre o interesse privado do expropriado e o interesse público, público/privado, ou mesmo só privado, da entidade expropriante, não sendo correta a afirmação de que esse preceito se dirige a situações de ‘manipulação de planeamento urbanístico’ porque para essa rege (1) o direito penal através dos correspondentes tipos de crime, (2) o direito tutelar dos eleitos que fazem tal planeamento e que pode conduzir à perda do respetivo mandato como algumas vezes, poucas, tem acontecido, (3) o direito administrativo com a impugnação dos atos de planeamento propriamente dito e só por fim (4) a fixação do valor de cada ato expropriativo concreto, que é o que ora nos ocupa.

Por contraposição ao veredito dos Exm.ºs peritos pretende a apelante que a parcela a expropriar seja, pura e simplesmente, classificada como “solo para outros fins” e que o valor da “justa indemnização” seja determinado a razão de €36,18 por metro quadrado, valor não indicado no recurso da decisão arbitral e só aditado na apelação.

Em face das concretas características da parcela definidas sob o n.º 4 da matéria de facto e do facto realçado e valorado pelos Exmºs peritos, de o instrumento de gestão territorial que limita a aptidão construtiva ser posterior à aquisição pelos expropriados, essa pretensão é insuscetível de integrar o conceito de “justa indemnização”.

Ainda e sempre na determinação do valor da concreta parcela a expropriar aduz a apelante que “a justa indemnização devida aos Expropriados deve refletir o valor médio de mercado de terrenos com as mesmas características e situação urbanística da parcela expropriada”.

Não podemos deixar de aceitar, em tese, a referência ao valor de mercado.

De facto, o valor de mercado será um dos índices do valor real da parcela, que é a questão central com que nos confrontamos em cada processo expropriativo, e que é a de saber qual o valor da parcela expropriar à data da declaração de utilidade pública (art. 23.º e 24.º do C E).

Acontece, todavia, que a apelante nada de concreto aduziu a esse respeito no seu recurso para o tribunal a quo, como também não aduz agora na apelação, o que aliás sempre lhe estaria vedado por se tratar de questão nova, não sendo possível perceber em que medida é que o valor de mercado abonaria em favor do valor expropriativo a que aporta a apelante.

Dos autos não consta esse ‘valor de mercado’.

Não vislumbramos também em que medida é que o valor indemnizatório fixado em recurso, por aceitação do veredicto dos Exm.ºs peritos, possa contender com o disposto nos artigos 13.º, 62.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.

Dispõe o art. 62.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada com base na lei ‘...e mediante o pagamento de justa indemnização’.

O conceito de justa indemnização, configurando-se como um conceito aberto, vale por si mesmo, não cometendo o legislador constitucional, ao legislador ordinário, a tarefa de o integrar conceptualmente como aconteceria se tivesse disposto, v. g. “...e mediante o pagamento de justa indemnização nos termos definidos na lei”, cabendo, pois, ao aplicador da lei a sua definição conceptual.

Este conceito de justa indemnização, foi desenvolvido, entre outros, pelos Acórdãos n.ºs 131/88, 52/90, 452/85, e 263/98 do Tribunal Constitucional por referência aos princípios da igualdade, da justiça e proporcionalidade que devem presidir à fixação do valor compensatório por expropriação.

Na determinação desse valor, em cada caso concreto, não podemos deixar de considerar o especial valor da prova pericial realizada já na fase judicial do processo expropriativo.

Como dispõe o art. 388.º do C. Civil, a avaliação, como qualquer outra prova pericial, tem por fim a perceção ou apreciação de factos por meio de peritos, quando sejam necessários conhecimentos especiais que o julgador não possui e, em si própria, tem por fim a determinação do valor de bens ou direitos.

Ao procederem à avaliação, os peritos, para além da perceção deliberada de factos, utilizam os seus especiais conhecimentos e a sua experiência especializada para apreciarem tecnicamente esses factos, emitindo sobre eles um juízo de valor ditado por esses conhecimentos e experiência especializados, em termos que os configuram, quase, como julgadores de certa matéria de facto.

Atento o valor dessa avaliação no âmbito do processo de expropriação, a jurisprudência tem-se pronunciado no sentido de o Tribunal dever atender ao juízo técnico dos peritos maioritários.

No caso sub judice encontramo-nos perante um relatório de avaliação unânime, subscrito por cinco (5) peritos, entre eles o indicado pela apelante, o que não podia deixar de relevar para efeitos da decisão recorrida, a menos que esse relatório padecesse de vícios que inquinassem o seu juízo técnico, o que não acontece.

Não estando, pois, em causa a violação do comando constitucional que determina o pagamento de justa indemnização pelo ato expropriativo, também não vislumbramos, por ausência de fatos para o efeito, que a decisão sob recurso, viole o princípio da igualdade, consagrado no art. 13.º da C. R. Portuguesa ou qualquer dos princípios disciplinadores da ação da administração pública, enunciados pelo art. 266.º da mesma C. R. Portuguesa e que aqui se devem, sempre, materializar

no conceito de “justa indemnização”, estabelecido no seu art. 62.º, n.º 2.

Nos termos expostos, não podemos deixar de julgar improcedente a apelação, confirmando-se a decisão recorrida.

[…]”.

1.1.2. Após a notificação do acórdão, a Recorrente suscitou um conjunto de questões, incluindo a nulidade da decisão, sendo tais pretensões indeferidas em segundo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa.

1.2. Ainda inconformada, a Recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos seguintes:

“[…]

[V]em, nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, b), e 75.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), requerer a admissão de recurso para o Tribunal Constitucional do Acórdão deste douto Tribunal da Relação de Lisboa de 08.09.2015, relativamente às seguintes questões:

A. O art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações e a capacidade edificativa (solo apto para a construção) da parcela expropriada ao tempo da sua aquisição pelo expropriado ou à data do instrumento gestão territorial (plano municipal de ordenamento do território) a que se refere aquele preceito

Nos termos dos arts. 70.º, n.º 1, b), e 75.º-A, n.º 1, da LTC, a norma jurídica cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional é a interpretação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que não se demonstre que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classifica-lo como espaço-canal (Plano Diretor Municipal de Cascais – 1997), tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção.

A referida interpretação é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

A inconstitucionalidade desta interpretação normativa foi suscitada na Conclusão B.1. das alegações da Entidade Expropriante de 13.01.2015.

Como se poderá verificar nas págs. 6 (último parágrafo) e págs. 7-8 do Acórdão recorrido de 08.09.2015, o Tribunal a quo decidiu a aplicação do regime indemnizatório prescrito no art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, apesar de na factualidade assente (ou em qualquer outra peça processual) não vir demonstrado (ou sequer invocado) que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção.

B. A aplicação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações a solos integrados na RAN

Nos termos dos arts. 70.º, n.º 1, b), e 75.º-A, n.º 1, da LTC, a norma jurídica cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional é a interpretação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica aos terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional.

A referida interpretação é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

A inconstitucionalidade desta interpretação normativa foi suscitada na Conclusão B.2. das alegações da Entidade Expropriante de 13.01.2015.

Como se poderá verificar nas págs. 6 (último parágrafo) e págs.7-8 do acórdão recorrido de 08.09.2015, o Tribunal a quo decidiu a aplicação do regime indemnizatório prescrito no art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, e resulta dos autos que o mesmo se integra parcialmente na RAN. Esta integração na RAN resulta do doc. n.º 1 junto em 08.09.2009 à petição de recurso do acórdão arbitral do Recorrente e do doc. n.º 1 junto às alegações do Recorrente de 28.03.2012 (quadro do canto superior direito), onde o mapa de expropriações e sobreposto às soluções que resultam do PDM. Estes documentos não foram impugnados no processo e os Expropriados admitiram essa integração na RAN (cfr. arts. 53.º e ss. da sua Resposta de 10.11.2009 ao recurso que a Expropriante interpôs do Acórdão Arbitral).

Quanto ao facto de esta integração na RAN não vir especificada nos factos assentes, vale, para além do art. 5.º, n.º 2, do CPC, a jurisprudência unânime dos nossos tribunais superiores: acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11.10.1988, processo n.º 255/88, in BMJ, 380, pág. 550: “a não inclusão na especificação de factos provados por confissão, acordo das partes ou documento não constitui motivo de anulação do julgamento da matéria de facto, pois que esses factos sempre deverão, se relevantes, ser tidos em conta pelo juiz ao proferir a sentença”; acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 14.10.1992, processo n.º 449I92, BMJ 420, pág. 661: “os factos provados por documentos têm de ser considerados na sentença, mesmo que não tenham sido levados à especificação”; acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24.05.1988, processo n.º 075972, in www.dgsi.pt: “VII – O julgador, na sentença, tem de levar em consideração todos os factos provados por documento, confissão das partes ou acordo destas, mesmo que não tenham sido especificados”; acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 07.11.1989, processo n.º 077858, in www.dgsi.pt: “I – A fixação da especificação, com ou sem reclamação, não conduz a caso julgado formal que obste à sua posterior modificação. II – Havendo factos alegados, assim como documentos juntos na fase dos articulados que não foram impugnados pela parte contrária nem vieram a constar da especificação, mas cuja relevância vem a ser reconhecida pelo tribunal em momento posterior, a especificação fixada não obsta a que sejam considerados. III – A especificação fixada não faz caso julgado formal negativo, o qual implicaria o reconhecimento de que os factos nela não incluídos não se poderiam dar como já aceites ou provados”.

C. O regime do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações e os arts. 143.º/171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

Nos termos dos arts. 70.º, n.º 1, b), e 75.º-A, n.º 1, da LTC, a norma jurídica cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional é a interpretação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito afasta a aplicação do regime do art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, hoje no art. 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, devendo aquele art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações aplicar-se, portanto, mesmo que não se verifiquem, à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal, as possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, referidas neste segundo preceito, e mesmo que à data da expropriação hajam decorridos mais de três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial.

A referida interpretação é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição).

A inconstitucionalidade desta interpretação normativa foi suscitada na Conclusão B.5. das Alegações da Entidade Expropriante de 13.01.2015.

Como se poderá verificar nas págs. 6 (último parágrafo) e págs. 7-8 do acórdão recorrido de 08.09.2015, o Tribunal a quo decidiu a aplicação do regime indemnizatório prescrito no art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, apesar de a Recorrente ter invocado expressamente aquele art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro (hoje no art. 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio) na referida Conclusão B.5.

[…]”.

1.2.1. Este requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional foi objeto de um despacho de indeferimento proferido pelo senhor desembargador relator, com os fundamentos seguintes:

“[…]

[I]ndeferido [o requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional], por manifestamente infundado, nos termos do disposto nos artigos 76.º, n.º 2, in fine, 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, uma vez que, apesar da persistente invocação de inconstitucionalidades múltiplas por parte da R., a decisão recorrida, na sua dimensão fáctica (factos provados nos autos) e interpretativa (aplicação do direito), não fez aplicação de norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

[…]”.

1.3. A ora Recorrente reclamou deste despacho, nos termos do artigo 76.º, n.º 4, da LTC – reclamação que deu origem aos presentes autos – invocado o que se segue:

“[…]

1. O Despacho reclamado não admitiu o recurso interposto para este Tribunal Constitucional em 12.02.2016 pela Reclamante do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 08.09.2015, com o seguinte fundamento: “… a decisão recorrida, na sua dimensão, fáctica (factos jurados/provados nos autos) e interpretativa (aplicação do direito), não faz aplicação de norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.

Com o devido respeito, que é muito, parece-nos que este entendimento não pode proceder, devendo o referido recurso para este Venerando Tribunal Constitucional ser admitido.

2. As inconstitucionalidades normativas em causa são as que ficaram referidas em A, B e C daquele nosso requerimento de recurso de 12.02.2016.

3. Quanto à inconstitucionalidade recortada em A. desse Requerimento de 12.02.2016, como se poderá verificar nas págs. 6 (último parágrafo) e págs.7-8 do acórdão recorrido de 08.09.2015, o Tribunal a quo decidiu a aplicação do regime indemnizatório prescrito no art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, apesar de na factualidade assente (ou em qualquer outra peça processual) não vir demonstrado (ou sequer invocado) que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção.

Na verdade, (i) esta situação/aplicação vinha expressamente suscitada na Conclusão B.1. das alegações da Reclamante de 13.01.2015; (ii) nos factos provados (ou em qualquer outra peça processual) não vem demonstrado, referido ou sequer invocado que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção, e (iii) o acórdão recorrido tinha pleno conhecimento que estava a aplicar o art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações sem a demonstração desse facto, pois logo na sua pág. 6 sublinha o seguinte: “ora, a matéria de facto a considerar nesta decisão é a que foi fixada em primeira instância, a qual não pode ser alterada por ausência de base legal para o efeito”. Relembre-se que falamos de 6 únicos e simples factos dados como assentes.

E esta situação vem até abordada e tratada noutros locais do Acórdão recorrido:

a. desde logo no 4.º parágrafo da sua pág. 7. De facto, aí expressamente se analisa o sacrifício/dano que advém para o expropriado do ato classificativo como espaço canal, que é precisamente o que se discute nesta inconstitucionalidade que se invoca: se não vem demonstrada uma prévia capacidade edificativa, qual é o dano sofrido por não poder construir?

b. depois no 2.º parágrafo da pág. 8 do mesmo acórdão recorrido, onde se refere o instrumento de gestão territorial (o PDM) ‘que limita a aptidão construtiva’. Mais uma vez, é precisamente essa a questão aqui em causa: qual aptidão construtiva se nenhuma aptidão vem invocada ou demonstrada?

Assim, ao contrário do que se considerou no despacho reclamado, importa constatar que o acórdão recorrido, “na sua dimensão, fáctica (factos jurados/provados nos autos) e interpretativa (aplicação do direito)”, faz aplicação de norma cuja inconstitucionalidade havia sido suscitada durante o processo.

4. Quanto á inconstitucionalidade recortada em B. desse Requerimento de 12.02.2016, valem aqui as razões que a Reclamante aí expôs (págs. 3 e 4) e sobre as quais o despacho reclamado não se pronunciou, não as afastando.

Relembre-se que também aqui esta inconstitucionalidade vinha expressamente invocada na Conclusão B.2. das alegações da Reclamante de 13.01.2015, citada no acórdão recorrido, pelo que o Tribunal recorrido tinha plena consciência da decisão que estava a proferir.

5. Quanto à inconstitucionalidade recortada em C. desse Requerimento de 12.02.2016, importa constatar que a questão subjacente à mesma tem sempre como referências (i) o interesse dos proprietários, por um lado, e (ii) o interesse público, por outro. São as soluções normativas que harmonizam e disciplinam a articulação entre dois tipos de interesses na matéria que nos ocupa (como, aqui, o art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, hoje no art. 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio) que estão em causa na inconstitucionalidade invocada.

Ora, se é certo que o Acórdão recorrido não invocou expressamente estes preceitos legais, não menos certo é que tratou expressamente da questão em causa, pois na economia do mesmo (assim, por exemplo, os 3.º, 4.º e 5.º parágrafos da pág. 7 do Acórdão recorrido) tudo gravita em torno da harmonização/articulação do interesse privado/interesse público do atro classificativo (art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial) face ao ato expropriativo (que determina a aplicação do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações), o que é precisamente o que se pretende discutir nesta questão de inconstitucionalidade.

Mais uma vez, a consciência do que estava em causa existia, pois esta inconstitucionalidade normativa vinha expressamente suscitada na Conclusão B.5. das alegações da Entidade Expropriante de 13.01.2015.

[…]”.

1.3.1. Admitida a reclamação e remetidos os autos ao Tribunal Constitucional, o Ministério Público apresentou parecer no sentido da procedência da reclamação, com o seguinte teor:

“[…]

1. Na base dos presentes autos, encontra-se um processo especial de expropriação, em que é entidade expropriante a ora reclamante, A., A.C.E. e expropriados, B. e mulher, C., e D. e mulher, E..

2. Inconformada com a sentença de 17 de julho de 2014, a ora reclamante dela interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa (cfr. fls. 94-139 dos autos).

Este tribunal superior, porém, por acórdão de 8 de setembro de 2016 (cfr. fls. 140-150 dos autos), julgou a apelação improcedente e confirmou, assim, a sentença recorrida.

3. A ora reclamante arguiu, então, a nulidade deste acórdão (cfr. fls. 152-154 dos autos).

O Tribunal da Relação de Lisboa, porém, por novo acórdão, agora de 26 de janeiro de 2016 (cfr. fls. 155-158 dos autos), julgou a reclamação improcedente e, nessa medida, indeferiu-a.

4. Novamente inconformada, a ora reclamante interpôs recurso do Acórdão, de 8 de setembro de 2016, do Tribunal da Relação de Lisboa, para este Tribunal Constitucional (cfr. fls. 3-7 dos autos).

Contudo, o recurso não foi admitido pelo Ilustre Desembargador Relator, por despacho de 4 de abril de 2016 (cfr. fls. 11, 21-23 dos autos), por entender que a decisão recorrida não havia feito aplicação de norma cuja inconstitucionalidade houvesse sido suscitada durante o processo.

5. O arguido reclamou, então, deste despacho de não admissão de recurso, para o Tribunal Constitucional, nos termos do art. 76.º, n.º 4, da LTC (cfr. fls. 70-73 dos autos).

A reclamação acabou por ser admitida por despacho do Ilustre Desembargador Relator de 22 de maio de 2017 (cfr fls. 78, 86-88 dos autos), tendo o mesmo magistrado, por novo despacho, agora de 11 de julho de 2017, determinado a subida dos autos ao Tribunal Constitucional (cfr. fls. 93 dos autos).

6. Vejamos, então, se assiste razão à ora reclamante.

Analisando o recurso por ela interposto para o Tribunal da relação de Lisboa, encontramos, nas respetivas conclusões, a propósito do art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, a suscitação das seguintes questões de constitucionalidade:

[…]

[Transcrevem-se as questões indicadas no item “1.1.”, supra.]

[…]

7. Estas diferentes questões de constitucionalidade, suscitadas pela ora reclamante no seu recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, encontram-se devidamente transcritas no acórdão recorrido, deste tribunal superior, de 8 de setembro de 2016 (cfr. fls. 140-143 dos autos).

O Tribunal da Relação de Lisboa entendeu, porém, delas não conhecer, com o seguinte fundamento (cfr. fls. 144 dos autos):

‘Atentas as conclusões da apelação, supra descritas e o seu confronto com a sentença recorrida, que não é uma sentença de primeira instância mas uma decisão proferida em recurso da decisão de arbitragem, interposto pela agora apelante, a questão submetida à nossa apreciação pela apelante consiste, tão só, em saber, se o valor da parcela expropriada deve ser aquele que lhe foi atribuído na decisão recorrida, por aceitação do relatório pericial de avaliação, ou se o mesmo deve ser fixado em € 142.000,00, como pretende a apelante.

Com efeito, é essa a única questão a decidir, não tendo este Tribunal da Relação, chamado a decidir em 2.º grau de recurso, que apreciar todos os fundamentos aduzidos pela apelante nas conclusões da apelação, como é interpretação unânime da jurisprudência portuguesa, relativamente ao dever de cognição estabelecido pelo art. 608.º, n.º 2, do C. P. Civil.’

Nessa medida, as únicas considerações que o Acórdão recorrido apresenta, relativamente a disposições constitucionais, são as considerações gerais expressas a fls. 148 dos autos, a propósito dos arts. 13.º, 62.º e 266.º da Constituição, embora sem tratar ex professo das questões de constitucionalidade suscitadas pela ora reclamante.

8. Não surpreende, por isso, que a ora reclamante tenha arguido a nulidade deste acórdão, por omissão de pronúncia, tendo suscitado, nesse requerimento, novas inconstitucionalidades (cfr. fls. 152-154 dos autos).

9. Do exposto, não se crê que assista razão ao Ilustre Desembargador Relator para não admitir o recurso de constitucionalidade interposto pela ora reclamante, quando é o próprio tribunal da Relação de Lisboa que refere, no seu acórdão de 26 de janeiro de 2016 (cfr. fls. 157 dos autos):

‘Ora, a reclamação para o Tribunal da Relação não é o meio processual próprio para ser suscitada/conhecida a inconstitucionalidade da decisão por ele proferida, o que prejudica o conhecimento deste ‘vício estruturante’.’

Sendo certo, por outro lado, que o mesmo tribunal superior não terá pesado devidamente que lhe cabia apreciar a constitucionalidade das normas perante ele suscitadas, nos termos do art. 204.º da Constituição.

10. Ora, o que é facto é que as questões de constitucionalidade atrás referidas (cfr. supra n.º 6 do presente parecer – questões constantes dos pontos 8.1, 8.2 e 8.5) foram suscitadas na altura própria, pela ora reclamante, junto do tribunal recorrido – o Tribunal da Relação de Lisboa – e, naturalmente, retomadas no recurso de constitucionalidade interposto pela ora reclamante.

E se o Tribunal da Relação de Lisboa as não apreciou, no Acórdão recorrido, foi porque, manifestamente, não o quis fazer.

11. Assim, em face do exposto, julga-se que a presente reclamação por não admissão de recurso deverá ser deferida, admitindo-se, pois, o recurso de constitucionalidade interposto pela ora reclamante, A., ACE.

[…]”.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. Conhecidos os momentos essenciais do processo, cumpre determinar se a Reclamante (A., ACE) interpôs um recurso de constitucionalidade apto a ser recebido, tendo presente que pretendeu (pretende) recorrer do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (indicado no item 1.1.1., supra) que negou provimento à apelação, recurso esse (para o Tribunal Constitucional) que foi indeferido com fundamento em não ter(em) sido aplicada(s) norma(s) cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo (cfr. item 1.2., supra).

2.1. Não vem questionado na decisão reclamada – e, pelo contrário, está suficientemente documentado nos autos – que as normas enunciadas pela ora Reclamante no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional correspondem às que, em tempo, assinalou nas questões de inconstitucionalidade suscitadas em alegações perante o Tribunal da Relação de Lisboa (cfr. itens “1.1. – B.1./B.2./B.5.” e “1.2. – A./B./C.”, supra).

Cumpre, apenas, apurar se a decisão da qual a Reclamante pretende recorrer aplicou (como sustenta a Reclamante) ou não aplicou (como se afirma no despacho reclamado) as referidas normas como critério de decisão. Para tanto, importa sublinhar dois aspetos que sobressaem com particular relevância perante a concreta hipótese dos presentes autos, de que nos dá conta Carlos Lopes do Rego (Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 111 e 112):

“[…]

A aplicação da norma tanto pode ser expressa como implícita: não é naturalmente indispensável que o julgador haja explicitamente fundamentado de direito a decisão que tomou através da invocação dos preceitos legais (ou da interpretação dos mesmos) especificados pelo recorrente como estando feridos de inconstitucionalidade – cf. v. g., Acórdão n.ºs 235/93 e 545/07.

O que importa decisivamente não são os termos literais ou verbais usados pela decisão recorrida – a expressa invocação, como fundamento jurídico do decidido, dos preceitos legais que constituem “fonte” da norma cuja constitucionalidade vinha questionada pelo recorrente – mas, numa “visão substancial das coisas”, que a solução de direito ínsita na decisão do pleito não possa, de um ponto de vista lógico-jurídico, ter deixado de passar pela consideração das normas ou sentidos normativos – isto é, dos regimes jurídicos – indicados pelo recorrente como padecendo da alegada inconstitucionalidade (cf. Acórdãos n.ºs 481/94, 637/94, 235/93 e 60/95).

[…]

Por outro lado (v. g., Acórdãos n.ºs 318/90 e 176/88), entende o Tribunal Constitucional que deve ser considerado como equivalente à aplicação implícita da norma cuja constitucionalidade fora adequadamente suscitada pelo recorrente o não conhecimento pelo tribunal “a quo” de tal questão, quando dela podia e devia ter conhecido.

[…]”.

Ou seja, e em suma, para efeito de admissão do recurso para o Tribunal Constitucional nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, não releva que na decisão recorrida se tenha efetivamente apreciado a questão de inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente – bastando concluir que devia tê-la apreciado, porquanto dizia respeito ao critério de decisão –, mas é sempre essencial a correspondência rigorosa entre a norma suscitada e o dito critério normativo (cfr. Acórdão n.º 355/2005).

Expostas as orientações fundamentais da questão a apreciar, importa, pois, compreender o sentido dos fundamentos da decisão recorrida, perante cada uma das normas indicadas no requerimento de interposição do recurso.

2.2. A Reclamante pretende ver apreciada a inconstitucionalidade da norma decorrente da “[…] interpretação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que não se demonstre que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal (Plano Diretor Municipal de Cascais – 1997), tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção”.

Deixando de parte a indicação do concreto instrumento territorial em causa (“Plano Diretor Municipal de Cascais – 1997”), que não releva para a dimensão normativa a considerar, importa notar que o Tribunal da Relação de Lisboa, na decisão recorrida, à semelhança da posição assumida pelo tribunal de primeira instância, acolhe o relatório unânime dos peritos, isto é, incorpora-o, remete para o mesmo e faz seu o respetivo enquadramento de facto e de direito.

É neste contexto que se refere, citando o dito relatório, que “[…] apesar de o prédio estar inserido em espaço canal e espaço de proteção e enquadramento nos limites de espaços urbanizáveis, sendo o PDM de Cascais, o justo valor a atribuir à parcela deverá ter em atenção o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações […]” e “[…] em virtude do estabelecido em sede de PDM, a parcela em análise, apesar de ter uma aptidão para construção, não apresentava à data da DUP qualquer capacidade edificativa. No entanto, é essencial referir que os expropriados adquiriram o imóvel 14 anos antes da entrada em vigor do PDM de Cascais (junho de 1997)”.

Face a tais circunstâncias, o Tribunal da Relação de Lisboa entendeu ser de aplicar a norma prevista no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, podendo afirmar-se que essa aplicação diz respeito à hipótese em que “[…] não se demonstr[a] que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção”. Isto porque tudo o que se sabe – a partir da decisão recorrida – é que “[…] a parcela em análise, apesar de ter uma aptidão para construção, não apresentava à data da DUP qualquer capacidade edificativa”.

Dito de outro modo, sabe-se que, à data da DUP (ano de 2008 – v. fls. 143), e em virtude do PDM, a parcela não tinha qualquer capacidade edificativa. Sabe-se também que o PDM data de 1997 e que os expropriados adquiriram a parcela em 1983 (14 anos antes), mas desconhece-se – porque a decisão nada refere nesse sentido, seja na factualidade assente, seja no direito aplicável – se o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados (1983) ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal (PDM de junho de 1997), tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção.

Logo, impõe-se concluir que o Tribunal da Relação de Lisboa aplicou (recorrendo, aqui, à formulação da Recorrente) “a [norma decorrente da] interpretação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que não se demonstre que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal (Plano Diretor Municipal de Cascais – 1997), tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção”. Suprimindo as indicações meramente formais ou acidentais da norma e reconduzindo a sua enunciação à respetiva substância, trata-se, pois, da norma contida no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, interpretado no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, não tivesse alguma capacidade edificativa nem pudesse ser considerado solo apto para construção.

Consequentemente, e ao contrário do que se refere no despacho reclamado, tal norma integrou a ratio decidendi da decisão recorrida.

Deve, pois, proceder a reclamação, quanto à questão indicada em “A.” do requerimento de interposição do recurso (cfr. item 1.2., supra).

2.3. A Reclamante visa, também, um juízo de inconstitucionalidade relativamente à norma decorrente da “[…] interpretação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica aos terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional [RAN]”.

Recorda-se que na decisão recorrida foi acolhido o relatório unânime dos peritos, fazendo seu o respetivo enquadramento fáctico e jurídico. No entanto – e ao contrário do que parece ser sugerido pela Reclamante na presente reclamação – embora o Tribunal Constitucional possa atender a esta circunstância para dar como aplicadas as normas nos precisos pressupostos de facto e sentido jurídico que se encontram no dito relatório, não pode reequacionar a matéria de facto e a aplicação das normas ao caso concreto.

Dito de outro modo, a omissão da referência à integração da parcela expropriada em RAN na matéria de facto provada pode não comprometer o recurso, desde que, remetendo as decisões judiciais para o relatório, deste se possa extrair semelhante enquadramento. Mas o Tribunal Constitucional não pode – usando os puderes previstos no artigo 5.º, n.º 2, do CPC ou quaisquer outros relativos ao direto julgamento dos factos – reponderar o juízo probatório, aditar ou suprimir quaisquer factos, como se de um recurso ordinário se tratasse.

Quanto à integração da parcela expropriada em RAN, pode ler-se na resposta dos senhores peritos ao 1.º quesito da Expropriante (onde se perguntava o seguinte: “[d]e acordo com o PDM de Cascais, a parcela encontra-se classificada como Espaço Canal, Espaço Proteção e Enquadramento e está integrada na RAN?”), a fls. 203: “[f]undamentalmente, a parcela está localizada em Espaço Canal e Espaço Proteção e Enquadramento. A sul da parcela localiza-se uma reduzida área que insere a RAN, contudo a mesma não tem expressão na totalidade da parcela”.

Não compete ao Tribunal Constitucional determinar se a área da parcela expropriada inserida em RAN tem expressão suficiente para que os respetivos critérios afetem o modo de cálculo do valor da parcela. O relatório pericial considerou que a área em causa era tão reduzida que não afetava esse cálculo e a decisão recorrida acolheu este entendimento – ponderação que o Tribunal não pode rever e, por isso mesmo, tem de aceitar, com a consequente conclusão de que o artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações não foi, simplesmente (na enunciação da Reclamante), aplicado a uma parcela inserida em RAN.

Se a norma tivesse sido outra – v. g., a interpretação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica a terrenos parcialmente integrados na Reserva Agrícola Nacional, independentemente da extensão ou proporção dessa integração parcial – poderia discutir-se um eventual sentido normativo contrário à desconsideração de uma integração parcial. Mas, tendo sido enunciada como foi, a norma não corresponde ao sentido da decisão, pois o regime do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações foi aplicado desconsiderando a integração em RAN, atento o seu caráter diminuto, o que não corresponde à interpretação segundo a qual tal regime se aplica, simplesmente e sem mais, a terrenos inseridos em RAN.

Assim, é de acolher o entendimento do despacho reclamado, no sentido de que tal norma não integrou a ratio decidendi da decisão recorrida.

Deve, pois, improceder a reclamação, quanto à questão indicada em “B.” do requerimento de interposição do recurso (cfr. item 1.2., supra).

2.4. Por fim, a Reclamante questionou a inconstitucionalidade da norma decorrente da “[…] interpretação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito afasta a aplicação do regime do art. 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, hoje no art. 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, devendo aquele art. 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações aplicar-se, portanto, mesmo que não se verifiquem, à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal, as possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, referidas neste segundo preceito, e mesmo que à data da expropriação hajam decorridos mais de três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial”.

Dão-se, aqui, por reproduzidas, mutatis mutandis, as considerações constantes dos pontos antecedentes, quanto aos limites da indagação e interpretação do sentido dos fundamentos normativos da decisão de que se pretende recorrer.

O artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, previa o seguinte:

Artigo 143.º

Dever de indemnização

1 – As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.

2 – São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação.

3 – As restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.

4 – Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações.

5 – Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efetuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.

6 – É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa coletiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina direta ou indiretamente os danos indemnizáveis.

7 – O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão.

O artigo 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio (que substituiu o anterior), prevê o seguinte:

Artigo 171.º

Dever de indemnização

1 – As restrições impostas aos proprietários pelos planos territoriais geram um dever de indemnizar nos termos dos números seguintes, quando a compensação não seja possível.

2 – O sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados que determine a caducidade, revogação ou a alteração das condições de licença, da comunicação prévia ou informação prévia válidos e eficazes determina o dever de justa indemnização.

3 – A restrição ao aproveitamento urbanístico constante da certidão de um plano de pormenor com efeitos registais, determinada pela sua alteração, revisão ou suspensão, durante o prazo de execução previsto na programação do plano, determina o dever de justa indemnização.

4 – De acordo com o princípio da proteção da confiança, são, ainda, indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo impostas aos proprietários, resultantes da alteração, revisão ou suspensão de planos territoriais, que comportem um encargo ou um dano anormal, desde que ocorram no decurso do período de três anos a contar da data da sua entrada em vigor.

5 – Estão excluídas do número anterior, as restrições, devidamente fundamentadas, determinadas pelas características físicas e naturais do solo, pela existência de riscos para as pessoas e bens ou pela falta de vocação do solo para o processo de urbanização e edificação que decorre da respetiva classificação prevista no plano territorial.

6 – A indemnização a que se refere os números anteriores segue o regime previsto no Código das Expropriações.

7 – Nas situações previstas nos n.os 2 a 4 são igualmente indemnizáveis as despesas efetuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no plano territorial se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.

8 – Quando a perequação compensatória não seja possível, é responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa coletiva que aprovar o programa ou plano territorial que determina direta ou indiretamente os danos indemnizáveis.

9 – O direito de indemnização caduca no prazo de três anos a contar da data de entrada em vigor do plano territorial nos termos dos números anteriores.

Deve notar-se que não se pode retirar da decisão recorrida – designadamente dos excertos indicados pela Reclamante – o sentido preciso da norma que enunciou (cfr. fls. 146 – pág. 7. do acórdão do Tribunal da Relação), designadamente que ao caso é (rectius, poderia ser) aplicável o disposto no artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, ou no artigo 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, e que alguma destas normas é afastada pelo disposto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações (sendo certo que nenhum dos referidos preceitos vem concretamente delimitado, apesar de ali se conterem diversos sentidos normativos).

Ou seja, se é certo que a decisão recorrida aplica a norma contida no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, da sua interpretação não resulta, todavia, que o faz por oposição às (ou sacrificando as) normas contidas no artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial de 1999 ou no artigo 171.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial de 2015. Este exato sentido normativo não se alcança por via dos simples argumentos de afinidade de interesses em jogo que a Reclamante esgrime.

Ainda que se atente, apenas, na enunciação do 2.º segmento da norma indicada pela Reclamante, ou seja, no sentido da aplicação do regime previsto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações “[…] mesmo que não se verifiquem, à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal, as possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, referidas neste segundo preceito, e mesmo que à data da expropriação hajam decorridos mais de três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial”.

Não sendo este enquadramento extraível por interpretação da decisão recorrida, importa apurar, uma vez mais, se o mesmo resulta do relatório pericial, na medida em que aquela decisão o acolheu e fez seu. Há, então, que apurar se daquele relatório resulta; (i) que à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal não existiam as possibilidades de aproveitamento do solo referidas no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações; e (ii) que à data da expropriação decorreram mais do que três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial.

A Declaração de Utilidade Pública data de maio de 2008 (fls. 178).

O prédio foi adquirido pelos expropriados em março de 1983 (fls. 180).

O PDM de Cascais entrou em vigor em junho de 1997 (fls. 184).

É certo que, à data da expropriação, decorreram mais do que três anos sobre a vigência do instrumento de gestão territorial.

No entanto, não resulta que à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal (1997) não existiam as possibilidades de aproveitamento do solo referidas no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações (fls. 177 e ss.). Embora haja elementos relativamente à capacidade edificativa à data da DUP (v. item 2.2., supra), eles não se encontram relativamente à data da entrada em vigor do PDM, pelo que não se poderá afirmar que a norma foi aplicada no específico sentido enunciado pela ora Reclamante.

Também por este motivo, a construção normativa complexa (e muito precisa) da ora Reclamante não encontra correspondência com os sentidos interpretativos que se extraem diretamente da decisão recorrida, ou mesmo implicitamente, por consideração do relatório pericial para que tal decisão remete.

Deve, pois, improceder a reclamação, quanto à questão indicada em “C.” do requerimento de interposição do recurso (cfr. item 1.2., supra).

2.5. Pelos motivos que antecedem, a reclamação procede parcialmente.

É o que resta afirmar.

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se:

a) deferir parcialmente a reclamação apresentada, admitindo-se o recurso interposto para o Tribunal Constitucional, relativamente à questão indicada em “A.” do requerimento de interposição do recurso, correspondente norma contida no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, interpretado no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal, não tivesse alguma capacidade edificativa nem pudesse ser considerado solo apto para construção; e

b) indeferir a presente reclamação, na parte restante.

Custas pela Reclamante – referidas ao preponderante desatendimento da reclamação –, fixando-se a taxa de justiça em 7 (sete) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º, do mesmo diploma).

Lisboa, 21 de fevereiro de 2018 - José Teles Pereira - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers