Texto da decisão
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. O grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” apresentou lista de candidaturas para a eleição autárquica, a realizar no dia 29 de Setembro de 2013, à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro), município de Alandroal.
O grupo de cidadãos eleitores “DITA – Defesa da Integridade Territorial e Desenvolvimento de Alandroal”, através de requerimento dos seus primeiros subscritores apresentado em 22 de Agosto de 2013, veio reclamar contra a admissão da candidatura da lista apresentada pelo grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro) (fls. 287 e ss.), por violação do artigo 19.º, n.º 3, da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, a seguir designada LEOAL).
2. Após o mandatário da lista do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal”, em 26 de Agosto de 2013, ter sustentado a improcedência da reclamação (fls. 298), foi proferida decisão pelo Juiz do Tribunal Judicial do Redondo, em 26 de Agosto de 2013, que indeferiu a reclamação por considerar não serem invocados factos que pudessem pôr em crise a decisão de admissão da candidatura (fls. 303).
Por determinação deste despacho, as listas definitivas foram afixadas no mesmo dia (fls. 305), nos termos do artigo 29.º, n.os 5 e 6, da LEOAL.
3. No dia 28 de Agosto de 2013, veio um candidato da lista proposta pelo grupo de cidadãos eleitores “DITA – Defesa da Integridade Territorial e Desenvolvimento de Alandroal” interpor recurso para o Tribunal Constitucional da decisão do tribunal que, decidindo a reclamação apresentada, admitiu a candidatura (fls. 309), com as seguintes conclusões:
“ 1. Resulta dos autos que o grupo de cidadãos eleitores “MUDA — MOVIMENTO UNIDADE E DESENVOLVIMENTO DE ALANDROAL”, para formalizar as suas candidaturas, se limitou a recolher assinaturas, sem referência nos documentos subscritos, a qualquer lista de nomes de candidatos (cfr. declarações de propositura do MUDA constantes nos autos).
2. No dia 20 de Agosto de 2013 foi o mandatário notificado pelo Tribunal do despacho datado de dia 19 de Agosto que admitiu as listas à Câmara Municipal do Alandroal.
3. Inconformado com tal decisão, o Grupo de Cidadãos DITA através do aqui mandatário e candidato dela reclamou nos termos do artigo 29.º, n.º 1 da LEOAL — cfr fls dos autos.
4. Em 26 de Agosto de 2013 o Tribunal notificou o aqui mandatário da sua decisão, indeferindo a reclamação e mantendo o despacho que julgou elegível e admitiu a candidatura do MUDA, sentença de que agora se recorre.
5. Estipula expressamente o artigo 19.º n.º 3 da LEOAL, enquanto requisito para as candidaturas de grupos de cidadãos, que os seu proponentes «devem subscrever declaração de propositura da quli resulte inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante».
6. O que se compreende pela necessidade da lei em garantir o pleno esclarecimento dos proponentes relativamente às candidaturas que se encontram efetivamente a subscrever, evitando as situações de proposição “em branco” sem os nomes dos candidatos, suscetíveis de distorção da vontade dos próprios proponentes.
7. Tal sucede com as leis referendárias (Lei orgânica n.º 15-A/98, de 3 de Abril e Lei orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto) e com a Lei de exercício de direito de petição (Lei n.º 43/90, de 10 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 6/93, de 1 de Março, Lei n.º 15/2003, de 4 de Junho e Lei n.º 45/2007, de 24 de Agosto), em que se constatam regimes garantísticos que fazem prevalecer a necessidade de autenticidade e livre arbítrio e esclarecimento dos subscritores das respetivas iniciativas sobre o resultado prático das iniciativas, no mesmo sentido do citado artigo 19.º n.º 3 da LEOAL.
8. Com efeito, é manifesto que os proponentes do MUDA não conheciam os candidatos que estavam a subscrever e que candidatura, na prática, estavam a subscrever.
9. A aceitação de um processo de candidatura elaborado “anarquicamente”, nos termos descritos, significaria abrir um gravíssimo precedente para outras candidaturas independentes, em prejuízo da lei e dos princípios basilares de representatividade democrática dos grupos de cidadãos, atentando irremediavelmente contra a credibilidade e seriedade deste recente regime de participação cívica.
10.E permitiria uma situação ilegítima de exceção ao disposto na lei, criadora de uma desigualdade objetiva face às candidaturas de grupos de cidadãos nas restantes autarquias do país, que se organizaram e anteciparam os seus calendários de escolha de candidatos para poderem permitir a subscrição livre e consciente, em conformidade com a lei, pelos seus proponentes.
11.Desprotegendo por esta via não só o disposto imperativamente na lei mas também o princípio constitucional da igualdade de oportunidades e tratamento de candidaturas, de respeito pelas leis eleitorais que incluem a salvaguarda da verdade na vontade expressa pelos cidadãos ora proponentes de candidaturas de grupos de cidadãos, previstos no artigo 113.º da Constituição da República Portuguesa.
12.Ora, a democracia também é procedimento exigindo-se o cumprimento das regras a todas as candidaturas.
13.A douta sentença de que se recorre e que admitiu a candidatura do MUDA, violou a lei.”
4. Na sequência de notificação para o efeito, foi apresentada resposta ao recurso para o Tribunal Constitucional pela mandatária da lista de candidatos do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal”, no dia 2 de Setembro de 2013, (fls. 319), com as seguintes conclusões:
“a) O MUDA — Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal é um grupo de cidadãos eleitores que concorre, pela segunda vez, à eleição para a Assembleia Municipal, a Câmara Municipal e todas as Freguesias do concelho de Alandroal.
b) No dia 22 de Agosto de 2013, o candidato José Manuel Tremoceiro do Grupo de Cidadãos Eleitores «DITA — Defesa da Integridade Territorial e Desenvolvimento de Alandroal» apresentou reclamação, junto do Tribunal Judicial do Redondo, da admissão da candidatura apresentada pelo MUDA à Assembleia de Freguesia de Terena (São Pedro).
c) Por Decisão de 26/08/2013 o Meritíssimo Juiz do Tribunal Judicial do Redondo indeferiu tal reclamação, mantendo a aceitação da candidatura apresentada pelo MUDA à Assembleia de Freguesia de Terena (São Pedro).
d) Em 28 de Agosto de 2013, pelas 12h24m, José Manuel Tremoceiro, candidato do DITA à Assembleia de Freguesia de Terena (São Pedro), apresentou recurso da Decisão de 26/08/2013 do Tribunal Judicial do Redondo, pedindo a «rejeição (não admissão) da candidatura apresentada pelo Grupo de Cidadãos MUDA».
e) É entendimento pacífico e reiterado do Tribunal Constitucional que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões que venham a recair sobre a reclamação apresentada ao abrigo do disposto no artigo 29.º, n.º 1, da LEOAL.
f) O recurso para o Tribunal Constitucional está delimitado pelo objecto da reclamação, isto é, e no caso concreto, restringe-se, apenas e só, às candidaturas apresentadas pelo MUDA à Assembleia de Freguesia de Terena (São Pedro).
g) A lista de proponentes da candidatura do MUDA consta de folhas que contêm a designação do grupo de cidadãos eleitores, a indicação de que se trata de uma lista de proponentes, o órgão autárquico a que concorre e o respectivo acto eleitoral, bem como o nome do mandatário (e demais elementos de identificação) da lista e, em documento anexo consta a identificação dos candidatos efectivos e suplentes que integram tal lista.
h) A conjugação da identificação da lista candidata no cabeçalho e do mandatário no rodapé com o documento anexo formam um conjunto que permitiu aos respectivos subscritores compreender o significado do acto praticado, de modo inequívoco.
i) Esta forma de apresentar a documentação de candidatura é utilizada pelos vários grupos de cidadãos eleitores concorrentes a eleições no Alto Alentejo, nomeadamente pelo MICRE (Redondo) há 3 eleições sucessivas e pelo MUC (Vila Viçosa), sempre sem qualquer problema ou objecção pelo Tribunal no momento da aceitação das listas das candidaturas.
j) Ambos os movimentos referidos já têm processos definitivamente aprovados para o presente acto eleitoral com esta estrutura.
k) É, pois, inequívoco que a douta Decisão recorrida não enferma de qualquer ilegalidade e deve pura e simplesmente ser confirmada.
l) O MUDA lamenta este tipo de comportamento, tanto mais que se fundamenta, não em qualquer elemento objetivo de prova, mas na transformação do mero formalismo – que não de forma – em critério material.”
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
5. O presente recurso foi interposto face à admissão da lista de candidatos do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro), município de Alandroal, no âmbito das eleições autárquicas a realizar no dia 29 de Setembro de 2013, por violação do artigo 19.º, n.º 3, da LEOAL.
6. A matéria de facto que resulta dos autos com relevância para a questão a apreciar no presente processo é a seguinte:
a) O grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” juntou aos autos (cfr. fls. 196 a 204), um documento constituído por 8 folhas, designado “Lista de Proponentes”, onde se encontram apostas as assinaturas dos seus proponentes, tendo o cabeçalho de cada uma das folhas o seguinte teor: «Movimento Unidade Desenvolvimento de Alandroal – MUDA Proponentes que subscrevem a declaração de propositura da lista de candidatos à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro) pelo Movimento Unidade Desenvolvimento de Alandroal (MUDA) às Eleições Autárquicas 2013 (art.º 19º - n.º 3 da Lei Orgânica 1/2001 de 14 de Agosto)», constando ainda no rodapé de cada folha o seguinte: «Para os efeitos previstos no artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, os acima identificados eleitores proponentes designam seu mandatário Licínia da Conceição Varandas Ramalho, recenseada na freguesia de Terena (S. Pedro), concelho de Alandroal, portadora do Cartão de Cidadão n.º 11159958, com morada na Rua Dr. Manuel Viana Xavier Rodrigues, 23B R/C, 7250-139 Alandroal.»
b) O grupo de cidadãos referido na alínea anterior juntou ainda aos autos um documento, a que chamou “Lista de candidatos”, onde consta a identificação da mandatária e dos candidatos efectivos e suplentes que integram a lista apresentada pelo “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro), para as eleições autárquicas de 2013 (cfr. fls. 139 a 142);
c) Para além do que consta do seu cabeçalho, o documento referido em a) não contém qualquer outra menção ou referência à lista de candidatos apresentada pelo “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro) ou à identificação dos mesmos, nem tem anexado o documento referido em b) ou qualquer outro documento onde conste a referida lista de candidatos ou a identificação dos mesmos.
7. O caso que é dado apreciar exige que se proceda à interpretação do artigo 19.º, n.º 3, da LEOAL. A letra deste preceito é a seguinte:
«Os proponentes devem subscrever declaração de propositura da qual resulte inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante.»
A questão colocada no presente processo diz respeito aos requisitos que devem ser cumpridos pela “declaração de propositura” das candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos eleitores, no âmbito do artigo 19.º, n.º 3, de forma a garantir que dela resulta «inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante». Em especial, é necessário apreciar se a “declaração de propositura” deve integrar obrigatoriamente a menção ou identificação expressa de todos os candidatos integrantes das listas propostas a cada órgão autárquico.
8. No Acórdão n.º 540/2013, o Tribunal Constitucional decidiu questão semelhante, com suporte em fundamentação que aqui se reitera, por ser igualmente aplicável ao caso dos autos.
Assim, com interesse para a questão a decidir importa começar por recordar dois acórdãos proferidos em 2005 pelo Tribunal. No Acórdão n.º 445/2005, o Tribunal Constitucional formulou o seguinte entendimento:
«(…) os artigos 19.º e 23.º da LEOAL não exigem que a declaração de propositura das listas discrimine e identifique, um a um, todos os candidatos, efectivos e suplentes, que integram a lista. Nos termos do artigo 19.º, n.º 3 [por lapso, o aresto refere o n.º 4], da LEOAL, os proponentes devem “subscrever declaração de propositura da qual resulte inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante”. Tal vontade pode, porém, resultar inequivocamente da identificação, pela respectiva denominação, da lista que se encontra anexa, e na qual – aí sim – os candidatos são elencados, devidamente identificados e ordenados.
(…) da lei não resulta, em relação à declaração de propositura, qualquer exigência de especificação e identificação, nesta mesma declaração, dos candidatos que integram a lista proposta. O conteúdo dessa declaração, a expressão inequívoca da “vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante”, basta-se com a identificação dos candidatos por remissão para a lista devidamente identificada.»
E no Acórdão n.º 449/2005, veio o Tribunal Constitucional referir o seguinte:
«(…) de acordo com o n.º 3 do artigo 19.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, “os proponentes devem subscrever declaração de propositura da qual resulte inequivocamente a vontade de apresentar a lista de candidatos dela constante”.
A lista de proponentes da referida candidatura consta de folhas que contêm a designação do grupo de cidadãos eleitores, a indicação de que se trata de uma lista de proponentes, o órgão autárquico a que concorre e o respectivo acto eleitoral.
A primeira folha desse conjunto contém, por seu turno, para além destes elementos, o nome dos candidatos que integram a lista em causa. Da primeira folha consta ainda o nome do mandatário (e demais elementos de identificação) da lista.
A identificação da lista candidata no cabeçalho e a sua conjunção com a primeira folha formam, assim, um conjunto de condições que permitiriam aos respectivos subscritores compreender o significado do acto praticado, de modo inequívoco.
O recorrente afirma, porém, que a recolha de assinaturas decorreu de modo desordenado e totalmente descontextualizado. No entanto, não apresenta, como era seu ónus, elementos concretos que demonstrem tal afirmação, não constando dos autos indícios suficientes que permitam confirmar as declarações do recorrente no presente recurso.
Desse modo, considera‑se não ter sido violado o disposto no n.º 3 do artigo 19.º Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.»
Por seu lado, em 2009 podem ser referidos mais dois arestos do Tribunal Constitucional. No Acórdão n.º 446/2009, após citar os Acórdãos de 2005, já referidos, o Tribunal Constitucional formulou o seguinte entendimento:
«Diversamente do que sucedeu nos processos em que foram proferidos os citados acórdãos do Tribunal Constitucional, nos presentes autos verifica-se que a declaração de propositura da lista de candidatos (…) não contem, nem na primeira folha, nem em qualquer documento a ela anexo, a identificação dos candidatos que integram essa lista.
Tal identificação consta apenas, conforme reconhecido pelo recorrente, de uma folha apresentada no Tribunal Judicial de Loures, e que se destina a preencher os requisitos de apresentação das candidaturas para efeito de verificação judicial da respectiva regularidade, nos termos dos artigos 23º e 25º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto.
Assim sendo, ao subscreverem a referida declaração de propositura de lista, os proponentes não manifestaram uma vontade inequívoca de apresentar a lista de candidatos dela constante: tal vontade só podia, na verdade, ser manifestada, se da própria declaração ou de algum documento a ela anexo (com o qual a declaração formasse um todo incindível) constasse alguma lista, o que não ocorreu.»
E no Acórdão n.º 447/2009, veio o Tribunal Constitucional referir o seguinte:
«(…) o artigo 19.º, n.º 3 da LEOAL, pretende que inexista qualquer tipo de dúvida, no que concerne às declarações de apoio e, assim, ou o nome dos candidatos consta do documento onde se encontra exarada a assinatura dos proponentes; ou, então, este documento deve remeter, de forma clara e expressa, para a referida lista.
Nada disso ocorreu nas situações em apreço.
Assim, não tendo sido declarado propor os candidatos devidamente identificados, verifica-se a omissão de um requisito substancial da apresentação de candidaturas (artigos 19.º, n.º 3 e 23.º, n.º 5, alínea b) da LEOAL).»
9. O mandatário do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal”, na resposta às alegações de recurso, afirma que a lista de proponentes da candidatura do “MUDA” consta de folhas que contêm a designação do grupo de cidadãos eleitores, a indicação de que se trata de uma lista de proponentes, o órgão autárquico a que concorre e o respectivo acto eleitoral, bem como o nome do mandatário (e demais elementos de identificação) da lista e, em documento anexo consta a identificação dos candidatos efectivos e suplentes que integram tal lista, pelo que, conclui, a conjugação da identificação da lista candidata no cabeçalho e do mandatário no rodapé com o documento anexo formam um conjunto que permitiu aos respectivos subscritores compreender o significado do ato praticado, de modo inequívoco.
No entanto, à semelhança do que aconteceu nas situações apreciadas nos últimos acórdãos do Tribunal Constitucional citados, também se verifica que as declarações de propositura do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro), para a eleição autárquica, a realizar no dia 29 de Setembro de 2013, não contêm nas folhas onde constam, nem em qualquer documento a elas anexo, a identificação dos candidatos que integram essas listas. As declarações também não remetem, de forma clara e expressa, para a lista de candidatos.
Não constam, pois, dos autos, designadamente dos documentos entregues aquando apresentação da candidatura, quaisquer elementos que permitam confirmar as referidas afirmações do mandatário do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal”, na resposta às alegações de recurso, concretamente, que as declarações de propositura juntas formem um todo incindível com algum documento a elas anexo, onde conste alguma lista com a identificação dos candidatos. Também não foram apresentados elementos de prova que o demonstrem.
Assim, não é possível concluir que, ao subscreverem a referida declaração de propositura de lista, os proponentes tenham manifestado uma vontade inequívoca de apresentar a lista de candidatos dela constante. Conforme se entendeu no referido Acórdão n.º 446/2009, «tal vontade só podia, na verdade, ser manifestada, se da própria declaração ou de algum documento a ela anexo (com o qual a declaração formasse um todo incindível) constasse alguma lista», o que, como resulta dos factos acima dados como assentes, não ocorreu.
Face ao exposto, é de considerar que as declarações de propositura respeitantes à candidatura do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” à Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro) não preenchem os requisitos exigidos pelo n.º 3, do artigo 19.º, da LEOAL.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida, rejeitando-se a candidatura do grupo de cidadãos eleitores “MUDA – Movimento Unidade e Desenvolvimento de Alandroal” às eleições para a Assembleia de Freguesia de Terena (S. Pedro), a realizar em 29 de Setembro de 2013.
Lisboa, 12 de Setembro de 2013. – Maria de Fátima Mata-Mouros – Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – João Cura Mariano – Pedro Machete – Maria João Antunes – Joaquim de Sousa Ribeiro.