Texto da decisão
Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional
Relatório
A Coligação “Loures Sabe Mudar” apresentou uma lista de candidatos às eleições para a Câmara Municipal de Loures, a realizar em 29 de setembro de 2013, sendo o primeiro candidato dessa lista Fernando José da Costa.
Jorge Duarte Gonçalves da Costa, na qualidade de primeiro candidato pelo Bloco de Esquerda à Câmara Municipal de Loures, veio impugnar a elegibilidade de Fernando José da Costa.
Após o mandatário da coligação “Loures Sabe Mudar”, José Manuel Viega Testos, ter sustentado a elegibilidade do primeiro candidato da lista apresentada por aquela coligação, foi proferida decisão pelo Juiz do 4.º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Loures, em 13 de agosto de 2013, declarando inelegível Fernando José da Costa.
O Mandatário da Coligação “Loures Sabe Mudar” reclamou desta decisão, tendo esta reclamação sido deferida por decisão proferida em 26 de agosto de 2013, a qual admitiu a candidatura de Fernando José da Costa, declarando-o elegível.
O Mandatário do Bloco de Esquerda, Ricardo Nogueira Nunes, interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, com as seguintes conclusões:
“1 - A candidatura apresentada pela coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT-PPM), apresenta como primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures, o cidadão Fernando José da Costa.
2 - Sucede que o cidadão Fernando José da Costa, foi eleito Presidente da Câmara Municipal das Caldas da Rainha nas eleições autárquicas realizadas em 1985, 1989, 12 de dezembro de 1993, 14 de dezembro de 1997, 16 de dezembro de 2001, 9 de outubro de 2005 e 11 de outubro de 2009, conforme informação constante, respetivamente quanto às cinco últimas eleições, do Mapa Oficial da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República, 1ª Série - B, nº 52, de 3 de março de 1994 do Mapa Oficial nº 1/98 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no DR, 1ª Série - B, nº 51, de 2 de março de 1998 do Mapa Oficial n.º 1-B/2002, publicado em 2.º Suplemento à 1.ª Série-B do Diário da República, de 27 de março de 2002, do Mapa Oficial n.º 1-A/2006, publicado em Suplemento à 1.ª Série-B do Diário da República, de 6 de fevereiro de 2006 e do Mapa Oficial n.º 1-A/2010, publicado no Diário da República, I Série, de 11 de março de 2010.
3 - Verifica-se assim que o cidadão cuja candidatura se impugna, foi eleito para sete mandatos consecutivos como Presidente de Câmara Municipal das Caldas da Rainha.
4 - Tempestivamente, o primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures pelo Bloco de Esquerda impugnou a candidatura do cidadão Fernando José da Costa, primeiro candidato a Câmara Municipal de Loures proposto pela coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT -PPM).
5 - Decidiu o Tribunal deferir a impugnação apresentada, julgando o primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures proposto pela coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT-PPM), o cidadão Fernando José da Costa inelegível.
6 - O Mandatário das listas da coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT-PPM) aos órgãos do Município de Loures reclamou tempestivamente de tal decisão, nos termos do artigo 29.º, n.º 1 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.
7 - Em 26 de agosto de 2013, o Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Loures - 4.º Juízo Cível, decidiu de tal reclamação, modificando a decisão sobre a impugnação e julgando "procedente a reclamação (…) e considerando elegível Fernando José da Costa",
8 - Nos termos do artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, "o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos".
9 - O artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto deve ser interpretado no sentido de a inelegibilidade prevista respeitar a toda e qualquer autarquia e não apenas à autarquia onde o cidadão tenha sido eleito presidente de câmara ou presidente de junta por três mandatos consecutivos.
10 - O artigo 9.º, n.º 3 do Código Civil estabelece que na interpretação da lei, o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;
11 - Para além da dimensão da interpretação literal e do elemento gramatical, há que considerar outros elementos como o elemento sistemático, histórico e teleológico;
12 - Considerando o elemento gramatical parece claro que a preposição "de" é uma preposição genérica, que pretende indicar, no caso concreto a função em si e não o lugar onde é exercido.
13 - O elemento teleológico indica-nos que, e citando o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, referido nas alegações: "Este elemento interpretativo consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar. E qual é o fim visado pela norma em apreço? É, claramente, numa concretização do princípio da renovação consagrado no art.º 118.º da CRP, perante situações em que se registou o exercício de cargos de poder local executivo durante longos períodos, evitá-las, obviando aos perigos potencialmente decorrentes da perpetuação do poder.".
14 - Determinante é também o elemento histórico, sendo certo que o processo legislativo que levou à da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto foi antecedido por outras iniciativas legislativas, em legislaturas anteriores. Assim,
a) A opção pela limitação territorial esteve bem presente no Decreto da Assembleia da República n.º 356/V que muito claramente previa como causa de inelegibilidade "para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos." infletindo a opção pela limitação funcional inicialmente prevista na Proposta de Lei n. º 165/V, antes optando pela limitação territorial prevista no Projeto de Lei n.º 596/V;
b) No Projeto de Lei n.º 276/IX, de acordo com as respetiva Exposição de Motivos, pode-se concluir pela limitação funcional, em detrimento da limitação territorial, o que é ainda confirmado pelo abandono no articulado de uma fórmula precisa como a Decreto da Assembleia da República n.º 356/V, utilizando-se agora as expressões genéricas "funções" e "presidente de câmara";
c) O mesmo se verificou com a Proposta de Lei n.º 4/X, cuja Exposição de Motivos é muito clara quanto aos seus objetivos: "Subjacente, então, à limitação de mandatos ou do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, está o objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder. ".
15 - Quanto ao elemento sistemático há que levar em linha de conta que:
a) O artigo 118.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa estabelece a possibilidade de limitação legal à renovação sucessiva de mandatos cargos políticos executivos;
b) O artigo 118.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa proíbe o exercício vitalício de qualquer cargo político de âmbito nacional regional ou local.
Ora,"(…) conjugando este preceito constitucional com o art.º 1.º da Lei n.º 46/2005 parece óbvio que o sentido desta só pode ser o de proibir a candidatura a qualquer autarquia e não apenas naquela onde foram cumpridos os três mandatos sucessivos. O entendimento contrário, aquele que vem preconizado pelos Recorrentes, levaria à perpetuação dos cargos, possibilitando o seu exercício de forma vitalícia, desde que os mesmos fossem exercidos, sucessivamente, em circunscrições geográficas diversas, em manifesta oposição com o disposto no art.º 118.º da CRP. Ou seja, a interpretação que ora se defende é a única consentânea com o preceito constitucional citado o que significa que é a única admissível." (Conforme é afirmado no Douto Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20/06/2013, disponível em http://www.dgsi.pt/jrtl.nsf/332182fc732316039802565fa00497eec/f6c6c504d3ab4d4380257b96003c82fc?OpenDocument&Highlight=0.limita%C3%A7%C3%A3o.de.mandatos.);
c) A limitação de mandatos dos presidentes de órgãos executivos das autarquias locais constitui uma limitação à capacidade eleitoral passiva, a mesma tem de ser entendida como aplicável no âmbito nacional, isto é, no âmbito da extensão do gozo dessa capacidade eleitoral, e, consequentemente, ser interpretada como uma limitação funcional e não como uma limitação territorial;
d) A tese da territorialidade da limitação de mandatos não é adequada a prevenir a limitação de mandatos a presidentes de órgãos executivos de autarquias locais, na medida em que as autarquias locais, em concreto, são passíveis de modificação territorial (e eventualmente populacional, por essa via), criação ou extinção, encontrando-se tal discricionariedade nas mãos do legislador, conforme estabelece o artigo 164.º, alínea n) e o artigo 236.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, permitindo esta interpretação ao presidente da autarquia objeto de extinção ou modificação territorial, prolongar em mais três mandatos consecutivos a sua permanência no poder.
16 - A interpretação do artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 56/2005, de 29 de agosto como considerando inelegíveis para um quarto mandato consecutivo, como presidente de órgão executivo de autarquia local, todos os cidadãos que hajam sido eleitos para três mandatos consecutivos como presidentes de Junta de Freguesia ou Presidentes de Câmara Municipal é compatível com o artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa.
17 - Com efeito, não existe dúvida interpretativa suficientemente fundada para que se opte por uma interpretação restritiva da norma ao abrigo do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa. A norma é muito clara e os diversos elementos interpretativos apontam no sentido aqui sustentado.
18 - Mais, tal interpretação do artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 56/2005, de 29 de agosto é compatível com o princípio da Proporcionalidade contido no artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa, respeitando os seus três sub princípios: o Princípio da Necessidade, o Princípio da Adequação e o Princípio da Proporcionalidade stricto sensu. Assim, tal norma (e respetiva interpretação) é:
a) Necessária, considerando o número de autarcas que sem esta norma de limitação de mandatos continuariam a candidatar-se ad aeternum a presidentes de órgãos executivos das autarquias locais, seja na autarquia em que exercem funções, seja em autarquia vizinha, como se verifica e é facto notório;
b) Adequada, por ser meio idóneo para concretizar o Princípio da Renovação dos titulares de cargos políticos, obrigando assim a uma renovação periódica e permitindo o aparecimento de novos cidadãos no exercício das funções de presidente de órgão executivo de autarquia local;
c) Proporcional stricto sensu, na medida em que o sacrifício imposto aos titulares de cargos políticos inelegíveis por esta via representa a justa medida da restrição da capacidade eleitoral passiva para atingir os fins a que se propõe a norma: garantir a renovação dos titulares de cargos políticos. E como vimos, não cerceia totalmente o direito, não se projeta indefinidamente no tempo, referindo-se apenas ao mandato ou quadriénio consecutivo ao último mandato exercido
19 - Assim, a Douta Sentença de que se recorre e que julgou cidadão Fernando José da Costa, como primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures, pela coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT-PPM) como primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures viola o artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto.
Termos em que o presente recurso se prova e procede, devendo:
a) O cidadão Fernando José da Costa, como primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures, pela coligação "Loures Sabe Mudar" (PPD/PSD-MPT-PPM) ser julgado inelegível;
b) Revogar-se a decisão recorrida que admitiu a candidatura de tal cidadão como primeiro candidato à Câmara Municipal de Loures, por a mesma violar o artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, substituindo-se por decisão que declare a inelegibilidade do mesmo.”
O Mandatário da Coligação “Loures Sabe Mudar” respondeu, sustentando a manutenção da decisão recorrida.
*
Fundamentação
O Recorrente, alegando o facto do 1.º candidato da coligação “Loures Sabe Mudar”, Fernando José da Costa, ter exercido o cargo de Presidente da Câmara das Caldas da Rainha em 7 mandatos consecutivos, sustenta que o mesmo é inelegível por força do disposto no artigo 1.º, da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto.
A questão colocada consiste em saber se este preceito impede o presidente de câmara municipal que tenha exercido pelo menos um terceiro mandato consecutivo de se candidatar a outro município para aí exercer as mesmas funções no quadriénio imediatamente subsequente ao último daqueles mandatos.
Esta questão já foi resolvida por este Tribunal, no Acórdão n.º 480/2013 (acessível em www.tribunalconstitucional.pt) que considerou que a limitação da renovação de mandatos dos titulares dos órgãos executivos de autarquias locais, consagrada pelos n.º 1 e 2, do artigo 1.º, da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, deve ser interpretada no sentido de apenas abranger as candidaturas ao mesmo cargo político, relativamente a presidente da câmara que já tenha exercido esse mesmo cargo, na mesma câmara a que de novo se candidata, por três mandatos consecutivos, não se aplicando quando se candidata a outra câmara.
Nesta interpretação, uma vez que Fernando José da Costa se candidata a presidente de câmara diversa daquela onde cumpriu 7 mandatos consecutivos, não se encontra abrangido pela limitação imposta pelos n.º 1 e 2, do artigo 1.º, da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, pelo que se revela correta a decisão recorrida que o considerou elegível, tendo admitido a sua candidatura.
Assim, remetendo-se para a fundamentação do Acórdão n.º 480/2013 deste Tribunal, deve ser negado provimento ao recurso interposto pelo Mandatário do Bloco de Esquerda.
*
Decisão
Pelo exposto decide-se:
a) negar provimento ao recurso interposto pelo mandatário do Bloco de Esquerda, Ricardo Nogueira Nunes;
b) confirmar a decisão recorrida que admitiu a candidatura de Fernando José da Costa à Câmara Municipal de Loures, declarando-o elegível.
*
Notifique.
Lisboa, 6 de setembro de 2013 – João Cura Mariano – Pedro Machete – Maria de Fátima mata-Mouros (com a declaração aposta ao acórdão n.º 480/2013) – Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – Maria João Antunes (vencida, nos termos da declaração aposta ao Acórdão n.º 480/2013) – Maria Lúcia Amaral.