Texto da decisão
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – A Causa
1. A., S.A., (anteriormente, A1, S.A., aqui referida como Impugnante) deduziu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, uma impugnação contra um ato de liquidação de taxas do Município de Vila Nova de Gaia, no valor de €47.262,52, referente a “taxa municipal de proteção civil” (doravante, TMPC) do ano de 2012. Contestou o Município de Vila Nova de Gaia, pugnando pela improcedência da impugnação.
1.1. Decidindo a pretensão da Impugnante foi proferida a sentença de fls. 158/184, julgando procedente a impugnação, constando desta o seguinte pronunciamento decisório:
“[…]
Nos termos de tudo quanto acaba de se expender, julgo a presente impugnação procedente e, nessa consonância, decido:
– não aplicar as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP; e
– anular a liquidação impugnada.
[…]”.
1.2. O Ministério Público interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC, recurso esse admitido no tribunal de primeira instância e que deu origem aos presentes autos.
1.2.1. Notificadas as partes para alegações, o Ministério Público, oferecendo as suas, concluiu do seguinte modo:
“[…]
64. Este recurso tem por objeto a decisão proferida [no presente processo], na qual ‘(…) foi recusada a aplicação de normas com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica’, sendo que, conforme resulta do teor da douta sentença recorrida, o objeto normativo sobre o qual incide a presente impugnação é constituído pelas ‘(…) normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia’, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia de 15/06/2011.
65. O parâmetro constitucional cuja violação foi invocada na douta decisão recorrida, e que fundamentou o juízo de inconstitucionalidade, encontra-se corporizado no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.
66. Conforme resulta do teor da douta decisão impugnada, antes de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade que o levou a declarar a não aplicação das normas jurídicas contidas nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, declarou o Mm.º Juiz ‘a quo’ a ilegalidade da Taxa Municipal de Proteção Civil a que se reportam as normas jurídicas desaplicadas e que, para além disso, constitui o objeto do Regulamento Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia de 15/06/2011.
67. Ora, conforme é, incontestadamente, aceite pelas doutrina e jurisprudência, a intervenção do Tribunal Constitucional dá-se, nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade, ainda que interpostos ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, por via incidental e de recurso.
68. No caso da douta sentença, agora recorrida, é patente a inutilidade da apreciação do juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia de 15/06/2011, na medida em que qualquer decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal Constitucional se revela insuscetível de repercussão na decisão impugnada, uma vez que a ratio decidendi desta radica na declaração de ilegalidade transcrita no ponto n.º 6 da presente alegação, determinante, só por si, da anulação da liquidação em causa nestes autos, e neles impugnada.
69. Em face desta constatação, deverá ser julgada verificada a inadmissibilidade do presente recurso, dele não devendo o Tribunal Constitucional, em nosso entender, tomar conhecimento.
70. Para a hipótese, meramente académica, de assim se não entender, passamos a analisar a substância da decisão impugnada, na qual o Mm.º Juiz ‘a quo’ sustentou a desaplicação das normas contidas nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, derivada da natureza de imposto da Taxa Municipal de Proteção Civil criada pela Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia, em violação da reserva de lei consagrada na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa.
71. Em primeira linha, começámos por inferir que a referida Taxa Municipal de Proteção Civil criada pelo Município de Vila Nova de Gaia, no cenário da divisão tripartida dos tributos contemplada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, não é enquadrável no conceito de ‘demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas’, sendo, consequentemente um tributo só possível de qualificar como imposto ou como taxa.
72. Complementarmente, verificámos que a Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia – configurando-se como compensação de prestações meramente potenciais de que os sujeitos passivos poderão nunca beneficiar, ou como contributo para o funcionamento de entidades municipais cuja atividade incide, essencialmente, sobre a gestão de bens públicos e de interesses maioritariamente insuscetíveis de apropriação individual – não constituía contrapartida da concreta prestação de um serviço público providenciado pelo município, de uma qualquer utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
73. Ou seja, não se configurando, esta Taxa Municipal de Proteção Civil, como contrapartida equivalente da concreta prestação de um serviço público, da utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, concluímos que não poderia ser classificada como taxa, mas sim como verdadeiro imposto.
74. Densificando tal inferência, apurámos que o tributo criado pelo Município de Vila Nova de Gaia, sob a designação de taxa, constituindo, realmente, uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras daquele município, tendo como mera contrapartida o genérico funcionamento de serviços municipais, configurava-se como verdadeiro imposto, tanto mais que não visa compensar um custo ou o valor de quaisquer prestações de que os sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários.
75. Completando o argumentário, não se verificando uma relação sinalagmática entre o tributo exigível aos sujeitos passivos identificados nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia, e qualquer prestação administrativa por eles, efetivamente, provocada ou aproveitada, concluímos que a Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia criou, no caso vertente, um imposto.
76. Tal conclusão remete-nos, inelutavelmente, para o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, que consagra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, no que tange à criação de impostos.
77. Por força do exposto, verifica-se, consequentemente, em nosso entender, a violação, por parte das normas jurídicas contidas nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, plasmada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.
78. Em face de tudo o expendido, entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar inconstitucionais as normas jurídicas contidas nos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, mantendo-se a douta decisão “a quo” e, consequentemente, negando-se provimento ao presente recurso.
Nos termos do acabado de explanar, não deverá o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do presente recurso ou, caso assim não o entenda, deverá negar-lhe provimento, assim fazendo a costumada Justiça.
[…]”.
1.2.2. A impugnante “A., S.A.” também apresentou alegações, nos termos seguintes:
“[…]
1 – A recorrida subscreve o constante de Doutas Alegações efetuadas nestes Autos pelo Digníssimo Procurador-Geral Adjunto.
2 – Nomeadamente e a saber, numa primeira fase, o facto deste Tribunal apenas efetuar a intervenção nos processos de fiscalização concreta da Constitucionalidade, ainda que interpostos ao abrigo do disposto no art. 70º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional.
3 – Atentos os factos in casu dúvidas inexistem de que a função do Tribunal Constitucional seria instrumental e não com interesse processual, porquanto a questão de constitucionalidade que integra o objeto do recurso é insuscetível de projeção na solução/sentença do caso sub juditio.
4 – Aliás, como bem fundamentado pelo Digníssimo Procurador-Geral Adjunto, em pontos 27 e 28 de Doutas Alegações, ‘(…) a ratio decidendi desta radica na declaração de ilegalidade transcrita no ponto n.º 6 da presente alegação, determinante, só por si, da anulação da liquidação em causa nestes autos, e neles impugnada. (...)’
Continuando,
‘(...) verifica-se que a douta sentença recorrida recusou a aplicação, por inconstitucionalidade, de normas que não constituem, primordial e materialmente, a “ratio decidendi” ou fundamento jurídico da decisão proferida no caso concreto, (...)’.
5 – Considerando assim Impugnante, ora Recorrida, que o presente recurso deverá ser tido por inadmissível, não devendo o Tribunal Constitucional dele tomar conhecimento.
Não de somenos importância, por mera cautela de dever de patrocínio,
6 – Sempre se dirá que a liquidação de taxas ora impugnada é inválida, uma vez que a norma (regulamentar) e, bem assim, a sua ratio – a implantação/ocupação de infraestruturas em domínio público municipal – que estabelece a Taxa é ilegal.
7 – A implantação de infraestruturas de telecomunicações, designadamente, armários de telecomunicações, tubos, condutas e demais infraestruturas, de idêntica natureza e/ou com elas relacionadas, não está sujeita ao pagamento de quaisquer taxas, de qualquer natureza; devidas pela ocupação do domínio público municipal, pelo que a liquidação da taxa solicitada contraria o disposto na lei.
8 – A instalação e funcionamento das Infraestruturas de telecomunicações que sejam propriedade da A. ou cuja exploração lhe caiba nos termos legais, encontra-se abrangida pelas regras ‘específicas’ constantes da Lei das Comunicações Eletrónicas – Lei n.º 5/2004 de 10 de fevereiro.
9 – Consequentemente, as infraestruturas de telecomunicações da A., designadamente cabos, postes, armários e outros equipamentos, não se encontram sujeitos ao pagamento das taxas de ocupação da via pública previstas em Regulamento Municipal, sendo apenas de considerar a aplicação Taxa Municipal de Direitos de Passagem (TMDP), nos termos do disposto n.º 2 do art. 106.º da Lei das Comunicações Eletrónicas.
10 – Já existe legislação especial acerca dos direitos s taxas, por direitos de passagem de condutas e outro tipo de infraestruturas em domínio público municipal, relativamente a empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, como é o caso da A..
11 – Com efeito, refere o n.º 2 do art.º 106.º da Lei das Comunicações Eletrónicas que ‘os direitos e encargos relativos a implantação e atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, em local fixo, dos domínios público e privado municipal podem dar origem ao estabelecimento de uma TMDP.’
12 – Sendo que no art. 106.º, n.º 3, da LCE é expressamente referido que ‘nos municípios em que seja cobrada a TMDP, as empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público em local fixo incluem nas faturas dos clientes finais de comunicações eletrónicas acessíveis ao público em local fixo e de forma expressa, o valor da taxa a pagar.’
13 – Assim, as normas/regulamentos que preveem a cobrança de taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal cobradas pela instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade municipal (TODP), foram tacitamente revogadas, no que diz respeito às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, pela entrada em vigor da Taxa Municipal de Direitos de Passagem (TMDP).
14 – Nestas condições, as infraestruturas de telecomunicações da A., designadamente cabos, postes, armários e outros equipamentos, não se encontram sujeitos ao pagamento das taxas de ocupação da via pública previstas em Regulamento Municipal, sendo apenas de considerar a aplicação da referida TMDP, nos termos do suprarreferido n.º 2 do art.º 106.º da Lei das Comunicações Eletrónicas.
15 – Ainda de acordo com o disposto no artigo 13º da Diretiva Autorização, ‘Oo Estados-Membros podem autorizar a autoridade competente a impor taxas sobre (...) direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada que reflitam a necessidade de garantir a utilização ótima desses recursos, Os Estados-Membros garantirão que tais taxas sejam objetivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionais relativamente ao fim a que se destinam e terão em conta os objetivos constantes do artigo 8.º da Diretiva 2002/2 7/CF (Diretiva-Quadro)’.
16 – Por sua vez, o artigo 11.º da Diretiva-Quadro, sob a epígrafe ‘Direitos de Passagem’, impõe aos Estados-Membros a obrigação de assegurar que as autoridades competentes (as câmaras municipais, no caso português), aquando da concessão de “direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública ou privada’ a uma empresa autorizada a oferecer redes públicas de comunicações, atuem com base em procedimentos transparentes e acessíveis ao público, aplicados sem discriminação e
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“I – Os Estados-Membros assegurarão que, sempre que uma autoridade competente pondere: – um pedido de concessão de direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública ou privada a uma empresa autorizada a oferecer redes públicas de comunicações, ou – um pedido de concessão de direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública a uma empresa autorizada a oferecer redes de comunicações eletrónicas que não as acessíveis ao público: essa autoridade competente: – atue com base em procedimentos transparentes e acessíveis ao público, aplicados sem discriminação e sem demora, e - respeite os princípios da transparência e da não discriminação. ao estabelecer condições para cada um desses direitos. (...) “Artigo 1.º n.º 1 primeira parte inicial da Diretiva-Quadro, sem demora” e “respeite os princípios da transparência e da não discriminação, ao estabelecer condições para cada um desses direitos”.
17 – Assim, no âmbito do processo de transposição de um conjunto de Diretivas, no qual se incluem as mencionadas Diretiva-Autorização e Diretiva-Quadro, em sede da Lei das Comunicações Eletrónicas foram consagradas, no seu artigo 24.º (sob a epígrafe ‘Direitos de passagem’), garantias das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, designadamente, ‘o direito de utilização do domínio público, em condições de igualdade, para a implantação, a passagem ou o atravessamento necessários a instalação de sistemas, equipamentos e demais recursos.’.
18 – Nesta medida, apesar de o artigo 13.º da Diretiva-Autorização conferir aos Estados-Membros a possibilidade (e não a obrigação) de autorizar as autoridades competentes no caso português, os municípios – a impor taxas sobre ‘direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública’,
19 – Certo é que, exercendo os Estados-Membros a referida opção – a cobrança de quaisquer ‘taxas sobre direitos de instalação de recursos em sobre ou sob propriedade pública’ – não poderá deixar de obedecer aos objetivos pressupostos e requisitos consagrados nas Diretivas.
20 – Sendo a subsistência das taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal – quando cobradas às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas – como é o caso da A. – absolutamente incompatível com a entrada em vigor da TMDP.
21 – Pelo que, considerando que, conforme se cuidou de referir, a Lei das Comunicações Eletrónicas entrou em vigor no dia 10 de maio de 2004, será de considerar que a partir dessa data a TMDP passou a ser a única taxa suscetível de ser cobrada pelos municípios pelos direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob a propriedade municipal, pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas.
22 – O que tem reflexos práticos, na medida que tal situação determina que, a partir do referido dia 10 de maio de 2004, as taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal cobradas pela instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade municipal pelas empresas que oferecem. redes serviços de comunicações eletrónicas não possam subsistir no ordenamento jurídico português.
23 – Com efeito, a revogação tácita, ou seja, a revogação por incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes, determina a cessação da vigência da lei, o que, na situação vertente, tal incompatibilidade é evidente.
24 – Com efeito, a imposição da revogação tácita das taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo, espaço aéreo ou quaisquer outras do domínio municipal cobradas pela instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade municipal pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas com a entrada em vigor da TMDP decorre, conforme supra se cuidou de demonstrar, de uma interpretação da Lei das Comunicações Eletrónicas conforme com o Direito Comunitário, designadamente com as mencionadas Diretiva-Quadro e Diretiva-Autorização.
25 – Assim, facilmente se depreenderá que a subsistência das taxas de proteção civil, ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal cobradas pela instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade municipal pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, após a entrada em vigor da TMDP, geraria uma discriminação inaceitável entre:
(a) clientes finais de municípios que não cobrassem á TMDP – que se limitariam a suportar, por via da repercussão, as taxas de ocupação ou utilização do solo. Subsolo e espaço aéreo do domínio municipal
e
(b) clientes finais de municípios que cobram a TMOP – que, além de suportarem a TMDP, veem ainda agravados, por via da repercussão económica das taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal, os serviços de comunicações eletrónicas que consomem, sem provocarem qualquer custo ou retirarem qualquer benefício suscetível de legitimar a cobrança das mencionadas ‘taxas’.
26 – Tal discriminação torna manifesta a incompatibilidade da coexistência de um sistema de taxas (taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal) cujos contribuintes diretos são os operadores (que, por seu turno, repercutem as mencionadas taxas em todos os seus clientes finais, já que o mecanismo da repercussão não permite diferenciar clientes finais sujeitos e não sujeitos à TMDP),
27 – Com um sistema de taxas (TMDP) em que os contribuintes diretos são os clientes finais cuja morada do local de instalação se situe no município que cobra a TMDP, que, além da TMDP, suportariam, por via da repercussão, as taxas de proteção civil, ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal que fossem cobradas por todos os demais municípios (TODP).
28 – Tal discriminação é, pois, inaceitável, por implicar uma clara violação das exigências de transparência, não discriminação e proporcionalidade, consagrada na Diretiva-Quadro, na Diretiva Autorização e na Lei das Comunicações Eletrónicas.
29 – Sendo manifestamente inaceitável – à luz da discriminação e da distorção acima evidenciadas, bem assim como do princípio da legalidade (considerando, quanto ao referido princípio, o art. 106.º da LCE) – qualquer interpretação que pretenda sustentar que os municípios que optem por não cobrar a TMDP tenham como alternativa a cobrança, às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, da taxa de proteção civil, ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal pela instalação de recursos.
30 – Tal solução, para além de manifestamente contrária ao alcance das referidas Diretivas Comunitárias, e sua ratio subjacente, prejudicaria todos os clientes finais de serviços de comunicações eletrónicas, designadamente aqueles que não obtenham qualquer contrapartida por não terem morada no município em causa e, em especial, aqueles que já suportam, como contribuintes diretos, a TMDP.
31 – Todavia, pretendo cobrar “taxa” (quantias) pelos direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob a propriedade municipal (domínio público), pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas – como é o caso da A. – a única taxa suscetível de ser cobrada pelos municípios será a referida a TMDP.
32 – Sendo inequívoca, a intenção do legislador, nacional e comunitário, no que a estas taxas respeita e às especificidades existentes, decorrentes do referido regime relativamente e operadoras de comunicações eletrónicas, como é o caso da A..
33 – Sendo que este entendimento é corroborado em Acórdãos recentes do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito dos processos n.º 0363/10, datado de 6 de outubro de 2010, e n.º 0428/12, datado de 27/06/2012, (in www.dgsi.pt) onde se refere, sumariamente, que ‘I – A partir da entrada em vigor da Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, apenas se consente aos Municípios taxar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal com a implementação e funcionamento de estruturas necessárias às redes de comunicações daquela natureza acessíveis ao público através da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista naquela lei, não lhes sendo lícito taxá-las através de tributos ou encargos de outra espécie ou natureza;
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“II – Consequentemente, é ilegal a liquidação de Taxa Municipal de Ocupação da Via Pública sindicada nos presentes autos, cuja contraprestação específica consiste na utilização do domínio público municipal com instalações e equipamentos necessários à distribuição de televisão por cabo. III – A dupla tributação é, em geral, admitida, em matéria de impostos, quando o mesmo facto tributário se insere em mais que uma norma de incidência objetiva, nas não o é em matéria de taxas devidas pela ocupação de bens de domínio público, pois sendo aquelas a contrapartida do benefício obtido, não se pode justificar um duplo pagamento pelo mesmo benefício.’
34 – Sendo que inexistem dúvidas que o facto gerador do tributo (a taxa) é exatamente o mesmo, nas situações de TODP, TMDP e TMPC está tão só em causa a utilização do domínio público e privado municipal.
35 – Pelo que a liquidação de uma taxa sobre o mesmo pressuposto tributário, isto é, pela utilização do bem de domínio público corresponde, para além do mais, à violação dos princípios da legalidade e justiça material, previstos nos artigos 5.º e 8 da LGT.
36 – E configurar-se-ia como uma inconstitucionalidade material, violando princípios e direitos dos administrados, nos termos do art. 266.º da Constituição da República.
37 – Mais se refere ainda que, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que ‘cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de ouras autoridades ou órgãos (competência subjetiva)’ e nessa ‘feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objetiva) – cfr. Afonso Rodrigues Queiró. In «Teoria dos regulamentos» Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, n.º 1 -2-3-4, p. 79.
38 – Por tudo o exposto a aplicação desta taxa viola o disposto no art. 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República, contrariando a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
39 – Devendo concluir-se pela ilegalidade do ato de liquidação da Taxa Municipal de Proteção Civil remetida à A. (ex-A1, S.A.), por inconstitucionalidade das normas dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia.
Pelo que nos melhores termos de Direito e naqueles que os Colendos Conselheiros doutamente suprirão:
a) deve ser considerado como inadmissível a admissão e tomada de conhecimento do Recurso, por parte do Tribunal;
ou, caso assim não se entenda,
b) deve o Recurso ser considerada improcedente e negado o provimento,
Bem como tudo, com o mais da Lei, em boa aplicação da costumada justiça.
[…]”.
1.2.3. O Município de Vila Nova de Gaia apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:
“[…]
1.ª – Considerando que serviço público é aquela atividade exercida por um ente público com vista à satisfação das necessidades coletivas de uma população e à melhoria da sua qualidade de vida e proteção, necessidades essas previamente definidas, não há dúvidas que a proteção civil é um serviço público local.
2.ª – O artigo 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais dispõe que constituem atribuições do município a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, e o seu n.º 2, na alínea j), elenca como uma atribuição do Município a Proteção Civil.
3.ª – A proteção civil é uma atividade de caráter permanente e desenvolvida com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram, como dispõe o artigo 1.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que aprova a Lei de Bases da Proteção Civil.
4.ª – Também o artigo 6.º do RGTAL, sob a epígrafe “Incidência objetiva”, determina que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, na sua alínea f), concretizada pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil.
5.ª – Assim, sendo a proteção civil um serviço público local previsto nas atribuições conferidas pela lei ao Município é legalmente possível o lançamento, a criação, liquidação e cobrança de uma Taxa Municipal de Proteção Civil.
6.ª – O artigo 2.º do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil define a incidência objetiva da mesma e, como resulta do seu Preâmbulo, o RTPC tem como normas habilitantes não só a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro (agora substituídas pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro), como também a Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro (substituída pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro), a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, bem como a Lei de Bases da Proteção Civil, a Lei n.º 27/2006, de 3 de julho.
7.ª – A proteção civil municipal tem como objetivos fundamentais prevenir no território municipal os riscos coletivos e a ocorrência de acidente grave ou catástrofe deles resultantes; atenuar na área do município os riscos coletivos e limitar os seus efeitos no caso das ocorrências descritas anteriormente; socorrer e assistir no território municipal as pessoas e outros seres vivos em perigo e proteger bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público; apoiar a reposição da normalidade da vida das pessoas nas áreas do município afetados por acidente grave ou catástrofe, como determina o artigo 2.º da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro.
8.ª – São agentes de proteção civil os corpos de bombeiros, as forças de segurança, as Forças Armadas, os órgãos da Autoridade Marítima Nacional, a Autoridade Nacional da Aviação Civil, o INEM e os sapadores florestais, conforme definidos no artigo 46.º da Lei de Bases da Proteção Civil.
9.ª – E em cada município existe uma comissão municipal de proteção civil, que é o organismo que assegura que todas as entidades e instituições de âmbito municipal imprescindíveis às operações de proteção e socorro, emergência e assistência previsíveis ou decorrentes de acidente grave ou catástrofe se articulam entre si, e são dotados de um serviço municipal de proteção civil, responsável pela prossecução das atividades de proteção civil no âmbito municipal.
10.ª – Compete a estes serviços municipais de proteção civil (SMPC) assegurar o funcionamento de todos os organismos municipais de proteção civil, bem como centralizar, tratar e divulgar toda a informação recebida relativa à proteção civil, tendo competências nos domínios do planeamento e operações, da prevenção e segurança, florestal e da informação pública, exaustivamente discriminadas no artigo 10.º da Lei n.º 65/2007, para o qual remetemos.
11.ª – É tendo em atenção estas competências e o tipo de intervenção deste serviço muito específico e peculiar, por ser no âmbito da prevenção que temos de aferir da prestação concreta do serviço, da contraprestação administrativa concreta subjacente à liquidação da taxa municipal de proteção civil e de que beneficia o sujeito passivo.
12.ª – A proteção civil é daquelas atividades e serviços que os munícipes só “sentem” a sua existência quando as coisas “correm mal”, quando há acidentes graves, mas a eficaz, eficiente, pronta e adequada atuação nestas situações de acidente depende de toda uma série de prestações concretas e permanentes de prevenção.
13.ª – Na verdade, em situações de normalidade, a proteção civil desenvolve-se numa ação preventiva, virada para o planeamento, organização, controle e aperfeiçoamento do aparelho de proteção civil e nas situações de emergência as atividades da proteção civil são predominantemente de salvamento, segurança e proteção.
14.ª – A prestação concreta existe e, porque existe, é que se evitam acidentes graves e se atenuam os seus efeitos, com a prontidão de resposta dos serviços, quando aqueles ocorrem.
15.ª – Os serviços de proteção civil do Município de Vila Nova de Gaia, onde se integram os bombeiros sapadores, efetuam imensas prestações concretas de prevenção de riscos e proteção civil, ao abrigo das suas competências definidas no artigo 10.º da Lei n.º 65/2007, executando medidas permanentes e preventivas de socorro e assistenciais de modo a evitar ou minimizar consequências danosas de eventos previsíveis e imprevisíveis, tais como incêndios de grandes dimensões, cheias, temporais e outros fenómenos climáticos, como vagas de frio ou calor, ou outras calamidades naturais ou humanas, como explosões, desabamentos…
16.ª – Só em situações de emergência, que existem, essencialmente com a ocorrência de cheias e outros fenómenos climáticos, incêndios, desabamentos, e outros é que a atividade de proteção civil é mais visível com a prestação de ações de socorro, assistência e de reposição da normalidade.
17.ª – Nestas situações de emergência, e com a criação da taxa municipal de proteção civil, o Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município deixou de abranger qualquer taxa pelos serviços dos Bombeiros e Proteção Civil, como se verifica no artigo 57.º do referido regulamento, só passaram a estar fixadas taxas pelos serviços prestados pelos Bombeiros e Proteção Civil fora de situações de emergência porque estas situações de emergência passaram a estar abrangidas pela taxa municipal de proteção civil, pelo que, em situações de emergência e catástrofe, as prestações são efetivas e beneficiam a impugnante.
18.ª – É por existir um serviço de bombeiros sapadores, uma comissão municipal de proteção civil e de defesa da floresta contra incêndios, de estar assegurada a elaboração e acompanhamento de um plano de emergência municipal, de haver planos de prevenção e execução de exercícios de treinos e simulacros, de haver campanhas de informação sobre medidas preventivas e sensibilização das populações – contraprestações prestadas pelos serviços de proteção civil do Município de Vila Nova de Gaia – que se evitam e previnem acidentes e se preparam as populações para saberem como atuar quando ocorrem situações de emergência bem como se preparam e aperfeiçoam os serviços para a sua atuação concreta de socorro, assistência e reposição de normalidade em situações de emergência.
19.ª – Todo este dispositivo de segurança de pessoas e bens e prevenção de riscos, disponível para sempre que seja necessário, consubstancia o serviço prestado de proteção civil.
20.ª – E todos os sujeitos passivos, incluindo a impugnante, beneficiam desta atividade, uma vez que a prevenção de riscos e acidentes graves bem como o socorro e reposição da normalidade pronto e eficaz só beneficia os detentores e proprietários de bens no concelho.
21.ª – A impugnante é uma entidade gestora de uma infraestrutura de risco que, afetada em situações de acidente grave, provoca consequências muito gravosas não só para a sua infraestrutura como para toda a envolvente, podendo afetar as comunicações do concelho com os efeitos a isso inerentes, pelo que tem todo o interesse e só beneficia com a existência de um bom serviço de prevenção de riscos e de proteção civil, capaz de evitar a existência de acidentes graves e de em casos de emergência capaz de responder pronta e adequadamente ao socorro, auxílio e reposição da normalidade.
22.ª – Assim, tendo em conta a especificidade deste serviço público e das prestações concretas em que o mesmo se corporiza, só podemos concluir que as ações especificadas e constantes do artigo 2.º do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil são uma verdadeira contraprestação concreta e efetiva de que os sujeitos passivos e a impugnante beneficiam, não são prestações eventuais nem futuras.
23.ª – Afigura-se-nos que o espírito do legislador nacional é o de permitir às autarquias criarem esta taxa municipal de proteção civil para apoio financeiro do serviço de proteção civil, não só tendo em atenção o estipulado na alínea j) do artigo 6.º do RGTAL, mas também atendendo à sequência de publicação de legislação atinente à proteção civil: em julho de 2006, a publicação da Lei de Bases da Proteção Civil, a definir todas as competências e poderes; a aprovação, no mesmo ano, em dezembro, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, a prever expressamente a taxa pela prestação de serviços de proteção civil; e, posteriormente, em julho de 2007, a Lei n.º 65/2007, a atribuir todas as competências de proteção civil no âmbito do território municipal ao Município.
24.ª – O legislador quis atribuir às autarquias as competências e responsabilidades de Proteção Civil a nível municipal e, antecipadamente, permitir-lhes criarem legalmente meios de financiamento dessa atividade, através da possibilidade de criação da taxa pela prestação desses serviços.
25.ª – Acresce que, como referido na contestação, a TMPC não é devida por qualquer ocupação, quer do domínio público, quer do domínio privado, nem é devida pela implementação da rede, ou seja, a TMPC não é devida pela ocupação de terrenos, nem pela implantação de traçados nem pelo estabelecimento de limitações ao uso de prédios ou de zonas de proteção, nem tão pouco resulta do exercício de servidões administrativas.
26.ª – A TMPC resulta da comparticipação pelos serviços prestados pelo Município no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil – situação esta que não está abrangida na Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, Lei das Comunicações Eletrónicas, pelo que a sua incidência não está abrangida nem coincide com a da Taxa de Direitos de Passagem.
27.ª – Em face de todo o exposto, deve ser proferida decisão que considere a Taxa Municipal de Proteção Civil uma verdadeira taxa e, consequentemente, conclua pela constitucionalidade dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia.
[…]”.
II – Fundamentação
2. Relatados os momentos essenciais do processo, cumpre apreciar, antes de mais, a questão prévia da admissibilidade do recurso, suscitada pelo Ministério Público (o ora Recorrente obrigatório, nos termos do artigo 72.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, da LTC).
2.1. Em síntese, sustenta o Recorrente (no que é acompanhado pela Impugnante) que se deve verificar a inutilidade da apreciação do juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (doravante, RTMPC), “[…] na medida em que qualquer decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal Constitucional se revela[rá] insuscetível de repercussão na decisão impugnada, uma vez que a ratio decidendi desta radica na declaração de ilegalidade [transcrita no ponto 66 das alegações, cfr. item 1.2.1., supra], determinante da anulação da liquidação em causa nestes autos, e neles impugnada”.
A decisão recorrida contém, inequivocamente expresso no respetivo dispositivo, um pronunciamento de recusa por inconstitucionalidade de determinadas normas do RTMPC nas quais assentou a imposição, pelo Município de Vila Nova de Gaia, do tributo aqui em causa. Todavia, contém a mesma decisão, para além deste juízo de inconstitucionalidade, um juízo de ilegalidade das normas impugnadas, por violação do artigo 106.º, n.º 1 da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (v. fls. 165). Embora este último entendimento (ilegalidade do tributo) não tenha sido levado, de forma expressa, à decisão da impugnação, constitui ele, paralelamente à inconstitucionalidade orgânica das normas em causa na aplicação do mesmo tributo, fundamento bastante de uma decisão de procedência da impugnação.
Não obstante esta aparente concorrência de rationes decidendi, não deverá o Tribunal deixar de considerar positivamente a utilidade do recurso na medida em que se possa projetar, ainda que indiretamente, no desfecho do processo. Nesta perspetiva, sendo certo que uma decisão de improcedência do presente recurso manteria a decisão recorrida nos seus precisos termos, a sua eventual procedência eliminaria o fundamento de inconstitucionalidade. Pois bem, perante a subsistente mera ilegalidade das normas, devemos ter presente o seguinte encadeamento de circunstâncias: (a) o valor fixado à ação é de €47.262,52 (cfr. fls. 184); (b) o processo foi instaurado em 11/06/2012 (cfr. fls. 2 e 3); (c) a admissibilidade dos recursos por efeito das alçadas é regulada pela lei em vigor ao tempo em que seja instaurada a ação (cfr. artigo 6.º, n.º 6, do ETAF); (d) tendo por referência a data de 11/06/2012, a alçada dos tribunais tributários de primeira instância corresponde (correspondia) a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância e a alçada dos tribunais centrais administrativos corresponde à que se encontra estabelecida para os tribunais da Relação (artigos 6.º, n.ºs 2 e 4, do ETAF e 280.º, n.º 4, do CPPT, na redação anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro); (e) até 2015, a LGT não regulava diretamente o valor das alçadas (artigo 105.º da LGT); e (f) das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância cabe recurso, a interpor no prazo de 10 dias, pelo impugnante, recorrente, executado, oponente ou embargante, recorrente, executado, oponente ou embargante, pelo Ministério Público, pelo representante da Fazenda Pública e por qualquer outro interveniente que no processo fique vencido, para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que cabe recurso, dentro do mesmo prazo, para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 280.º, n.º 1, do CPPT).
Da conjugação destas incidências processuais – rectius, dos referidos preceitos – retiramos, pois, que a eventual procedência do presente recurso de constitucionalidade teria a utilidade de cingir o vício à ilegalidade, o que, por sua vez, permitiria ao Ministério Público e/ou ao Município de Vila Nova de Gaia interpor recurso, quanto a essa matéria, para o TCA ou o STA. Assim, entendemos que o recurso não se prefigura como inútil, no sentido em que a sua eventual procedência permitirá às partes dar impulso a uma nova instância de recurso ordinário, com a consequente abertura de uma nova frente de discussão da questão de fundo suscitada na impugnação.
Como tal, considerando esta incidência como um elemento indutor de uma utilidade indireta – mas processualmente operante – do recurso de constitucionalidade, tomar-se-á conhecimento do objeto deste, improcedendo a questão prévia invocada pelo Ministério Público.
2.2. Assim sendo, entrando na apreciação da questão de constitucionalidade que subjaz à decisão de recusa aqui impugnada, importa compreender, antes de mais, como se constrói o tributo, designado “taxa municipal”, em causa nos presentes autos.
A este respeito, deveremos atender ao que consta do “Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia” (doravante, RTMPC).
2.2.1. Este Regulamento começa por descrever a atividade de proteção civil em geral e no âmbito municipal (por referência à Lei n.º 27/2006, de 3 de julho – Lei de Bases da Proteção Civil –, e à Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal), acentuando a vertente das atividades de prevenção. Com efeito, no preâmbulo do RTMPC a justificação genérica da imposição da taxa surge-nos afirmada nos termos seguintes:
“[…]
A proteção civil [constitui] um dever repartido entre o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, por um lado, e de todos os cidadãos e entidades públicas e privadas por outro.
O cidadão tem o direito de ter à sua disposição informações concretas sobre os riscos coletivos e como os prevenir e minimizar os seus efeitos, caso ocorram. Tem, também, direito a ser prontamente socorrido sempre que aconteça um acidente ou catástrofe.
A este direito corresponde, todavia, um dever de comparticipar na despesa pública local gerada com a proteção civil na área do seu Município de forma a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro.
O artigo 5.º, n.º 2 Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, prevê a possibilidade de as autarquias locais criarem taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade, estipulando a alínea j) do n.º 1 do seu artigo 6.º que as taxas das autarquias locais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil.
No âmbito da proteção civil, o Município atua nos mais diversos domínios, como sejam o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos; a análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco; a informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de autoproteção e colaboração com as autoridades; o planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação do socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações; a inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis; o estudo e divulgação de formas adequadas de proteção de edifícios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de infraestruturas, de instalações de serviços essenciais, do ambiente e dos recursos naturais.
O Município de Vila Nova de Gaia tem vindo, desta forma, ao longo dos anos: a investir acentuadamente na área da proteção civil e da prevenção de riscos. Para além do Corpo de Sapadores Bombeiros, tem em permanente funcionamento a Comissão Municipal de Proteção Civil e a Comissão Municipal de Defesa da Floresta Contra incêndios, promovendo de forma regular e continuada atividades de formação cívica com especial incidência nos domínios da prevenção contra o risco de incêndio, acidentes químicos, ventos ciclónicos, cheias e outras catástrofes, merecendo especial destaque as ações de formação junto das escolas.
Nesta conformidade, e em cumprimento do novo enquadramento legal, o presente Regulamento vem fixar as condições de criação, lançamento, liquidação e cobrança da taxa municipal de prevenção de riscos e proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC.
[…]”.
Destacam-se, na “construção” desta taxa, as seguintes normas do RTMPC (que incluem as normas objeto de recusa pelo Tribunal a quo):
Artigo 2.º
Objeto
1 – O presente Regulamento estabelece as disposições respeitantes à liquidação, cobrança e pagamento da taxa municipal de proteção civil devida pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC.
2 – A TMPC tem por objeto compensar financeiramente o Município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil e constitui a contrapartida do Município por:
a) Prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil;
b) Funcionamento da comissão municipal de proteção civil;
c) Funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios;
d) Cumprimento e execução do plano de emergência municipal;
e) Prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações; e
j) Promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos.
Artigo 3.º
Âmbito de aplicação
1 – A TMPC aplica-se às pessoas singulares ou coletivas proprietárias de prédios urbanos ou rústicos sitos na área do Município de Vila Nova que Gaia.
2 – A TMPC aplica-se, de igual forma, às entidades gestoras das infraestruturas instaladas, total ou parcialmente, no Município de Vila Nova do Gaia, designadamente as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e de abastecimento.
3 – Para efeitos do n.º 1 do presente artigo, considera-se proprietário o sujeito passivo de Imposto Municipal sobre Imóveis.
Artigo 4.º
Taxa
1 – O montante da TMPC a pagar pelo sujeito passivo resulta da aplicação dos critérios económico-financeiros constantes do Anexo I ao presente Regulamento.
2 – A taxa a cobrar pelo Município é anual e consta do Anexo II do presente Regulamento.
3 – A liquidação da taxa consta de documento de cobrança próprio que será enviado aos proprietários de imóveis sitos no Concelho e será efetuada em simultâneo com a cobrança do IMI.
4 – No caso das entidades gestoras das infraestruturas a liquidação da taxa será efetuada por carta registada.
5 – Caso os sujeitos passivos referidos no número três se encontrem isentos do pagamento de IMI nos termos da legislação em vigor, durante o período em que a isenção vigorar a liquidação da taxa será efetuada por carta registada.
Em anexo ao RTMPC encontra-se uma exposição designada “fundamentação económico-financeira” do valor da TMPC que, no que ora importa reter (ou seja, quanto às “entidades gestoras das infraestruturas instaladas”, como sucede com a Impugnante), estabelece o seguinte:
“[…]
2. Pressupostos e condicionantes
Para a elaboração do presente estudo foram tidas em consideração os seguintes pressupostos e condicionantes:
--- O Município de Vila Nova de Gaia ainda não tem implementada a contabilidade de custos que permita identificar com rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas, assim como o valor dos equipamentos municipais utilizados nos processos onde são cobradas taxas;
--- No cálculo dos custos foram atendidos princípios de eficiência organizacional e da razoabilidade dos valores apresentados pelo Serviço;
--- No cálculo do valor das taxas foi respeitado o princípio da proporcionalidade;
--- Foi ainda considerado um custo social suportado pelo Município, funcionando como uma comparticipação ao custo real de determinados serviços.
3. Taxas Municipais de Proteção Civil Propostas e sua Justificação
De acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil, a proteção civil é a atividade desenvolvida pelo Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todos as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram.
As taxas previstas no regulamento de Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia referem-se ao serviço público prestado pela Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil no âmbito dos serviços de:
a) Prevenção dos riscos coletivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe deles resultantes;
b) Atenuação dos riscos coletivos e limitação dos seus efeitos no caso de ocorrência de acidente grave ou de catástrofe;
c) Socorro e assistência a pessoas e outros seres vivos em perigo e proteção de bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público;
d) Reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe.
3.1 Metodologia Utilizada
O estudo procura demonstrar os critérios de determinação dos custos da atividade pública para a fixação das taxas. tendo em conta os aspetos inerentes aos mesmos de forma a garantir uma maior equidade na sua aplicação.
Foram inicialmente identificados os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas seguintes situações/tipologias:
* Em Prédios Urbanos e Rústicos;
* Em Vias Rodoviárias;
* Em Vias Ferroviárias;
* Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes de Gás, Eletricidade e Telecomunicações.
Depois de identificadas todas as situações objeto de intervenção por parte daquela Direção Municipal, procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis, a saber:
* Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor patrimonial tributável;
* Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao custo;
* Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo.
A metodologia seguida para o apuramento do valor das taxas teve em consideração apenas o referencial de base do custo da contrapartida (perspetiva objetiva) e de uma perspetiva subjetiva, para os prédios urbanos e rústicos, com um custo social a ser suportado pelo Município.
Assim, o valor das taxas foi calculado com base nos custos suportados pelo Município para a prestação do serviço […].
Quanto às taxas aplicáveis as entidades gestoras de infraestruturas o valor previsto corresponde ao valor do custo da contrapartida.
[…]
[V]erifica-se que a determinação do valor das taxas de proteção civil a fixar pelo Município de Vila Nova de Gaia teve em consideração 2 vertentes: económica (custo direto da atividade económica) e social (custo social suportado pelo Município).
Assim, no apuramento do custo das operações relacionadas com a proteção civil seguiu-se o critério de tentar ser o mais objetivo possível na definição de cada uma das tarefas inerentes as operações praticadas que dão lugar ao pagamento das taxas, no estrito cumprimento do princípio já referido anteriormente da proporcionalidade.
As taxas traduzem o custo da atividade pública e incidem sobre as utilidades prestadas ou geradas pela atividade do Município, como na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e do domínio privado do Município.
3.2 Método de Cálculo
Foram extraídos da contabilidade os custos diretos relacionados com o exercício da atividade da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil correspondentes ao exercício económico de 2009, bem como as aquisições de bens e serviços, pessoal e custos com os investimentos programados e a realizar no curto prazo pelo Município de Vila Nova de Gaia no âmbito da proteção civil. As rubricas de custos relevantes no orçamento desta Direção Municipal e que serviram de base ao calculo das taxas são as seguintes:
* Custos Com Pessoal;
* Aquisição de Bens e Serviços;
* Amortizações;
* Transferências Correntes e de Capital para Corporações de Bombeiros;
* Formação e Ações de Sensibilização;
* Rendas.
Atendendo a que não está implementada a contabilidade de custos que permite identificar com maior rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas, particularmente da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil, e, na falta de critério mais consistente e fiável, a imputação de custos foi realizada com base numa relação direta do total de custos, adaptando um critério que tem por base o pressuposto da utilização de recursos comuns a todas as atividades e feita de forma proporcional ao dispêndio de recursos com o ato ou operação específica.
Assim, depois de apurados os custos totais diretos, desagregados pelas rubricas anteriores, relacionados com a atividade dos bombeiros e proteção civil nessa Direção Municipal, bem como a estimativa de custos futuros com o mesmo nível de desagregação, foram imputados os referidos custos do universo de cada tipologia (total de prédios urbanos e rústicos, metros lineares de redes e infraestruturas), com base na percentagem do contributo de cada tipologia nos custos com a Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil.
A fórmula de calculo para calcular o custo total de cada taxa a cobrar foi a seguinte:
Valor da Taxa = Y * (CMOD + CABS + Amort + OC) /Univ
Sendo:
Y: Percentagem Considerada em Função do Total de Custos
CMOD: Custo Com Pessoal
CABS: Custo Com Aquisição de Bens e Serviços
Amort: Amortizações
OC: Outros Custos
Univ: Universo
3.2.1 Método de Cálculo - Prédios Urbanos e Rústicos
[…]
3.2.2 Método de Cálculo – Entidades Gestores de Infraestruturas
No que às entidades gestoras de infraestruturas, o valor das taxas diz apenas respeito ao valor do custo da contrapartida, sendo o Município ressarcido do custo com a prestação do serviço, atento o universo de metros lineares de rede rodoviária, ferroviária e de outras infraestruturas existentes no Concelho de Vila Nova de Gaia.
Tendo sido apurado o universo das redes existentes no Concelho de Vila Nova de Gaia, foram acoplados a cada uma delas os custos diretos relacionados com a atividade da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil e que formam as variáveis do modelo, apurando uma taxa para as redes por metro linear, sendo que no caso das redes rodoviárias essa taxa incide por cada duas faixas de rodagem.
3. Conclusão
A presente fundamentação económico-financeira das taxas de proteção civil a adotar pelo Município de Vila Nova de Gaia baseia-se na legislação atualmente em vigor, nomeadamente, na verificação dos princípios da proporcionalidade e da equivalência jurídica previstas no RGTAL, tendo ainda por base critérios sociais e políticos ao nível da concessão de um beneficio sob a forma de custo social suportado pelo Município.
Apesar da limitação resultante da inexistência de uma contabilidade de custos, o presente estudo permite suportar, numa ótica economicista, as taxas de proteção civil cobradas pelo Município de Vila Nova de Gaia, sendo, contudo, necessário um maior aprofundamento na matriz de custos, indexado a formação do custeio das taxas cobradas pelo Município que a implementação de uma contabilidade de custos permitiria aferir.
A metodologia de valorização das taxas de proteção civil resultou da aplicação da seguinte fórmula:
TAXAS »»» VERTENTE ECONÓMICA + VERTENTE POLÍTICA
[…]” (sublinhados acrescentados).
Por fim, os custos globais assinalados ao serviço municipal de proteção civil (todos os custos com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações, transferências correntes e de capital para corporações de bombeiros, formação e ações de sensibilização e rendas), contabilizados em €4.151.755,00, são imputados aos proprietários de prédios urbanos e rústicos e às entidades gestoras de infraestruturas (cfr. quadro constante da página 11 do anexo ao RTMPC), concluindo-se por uma “taxa” de €0,02 a cargo das entidades gestoras de redes de telecomunicações, por metro linear e por ano, para fazer face a um custo de €41.517,56 que é imputado a estas entidades.
2.3. Exposta a arquitetura fundamental da TMPC de Vila Nova de Gaia e tendo presente que está em causa, no essencial, a qualificação jurídico-constitucional de um tributo, importa recordar o caminho que a jurisprudência do Tribunal tem percorrido sobre esta matéria, sendo certo que, como se referiu no Acórdão n.º 539/2015, “[…] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo […]” (disponível, como todos os que venham a ser citados neste texto, em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Precisamente neste Acórdão, pode ler-se, acerca das classificações bipartida e tripartida dos tributos:
“[…]
É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção entre taxa e imposto.
O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).
A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, ‘a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte’ (Sérgio Vasques, em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 207, ed. de 2011, Almedina).
Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em ‘Constituição da República Portuguesa Anotada’, I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora).
As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora).
Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa.
Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em ‘Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras’, in «Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano», vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cfr. o acórdão do o Tribunal Constitucional n.º 152/2013).
[…]” (sublinhado acrescentado).
Para José Casalta Nabais, a terceira espécie prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP – demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas – não esgota a classificação dos tributos. Defende este autor que as contribuições se podem, ainda, dividir em contribuições especiais (com estrutura unilateral grupal, cuja medida se afere pelo critério da capacidade contributiva grupal) e contribuições financeiras (com estrutura bilateral grupal, cuja medida se afere pela proporcionalidade entre a prestação e a contraprestação grupal, embora com variações em função da subespécie em causa). A este propósito, afirma o mesmo Autor (“Sobre o regime jurídico das taxas”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3994, setembro-outubro de 2015, p. 30):
“[…]
[E]mbora tendo três espécies de tributos, como acontece na generalidade dos países, a terceira espécie (as contribuições), atentos a sua estrutura e o critério da sua medida, [acaba] sendo equiparada ou aos impostos ou às taxas, apresentando-se, assim, essencialmente, como impostos especiais ou taxas especiais. Por conseguinte, o reconhecimento constitucional de três espécies de tributos parece não se revelar suficiente para a identificação das contribuições especiais como uma figura tributária verdadeiramente autónoma.
[…]”.
Ainda sobre a classificação tripartida, pode ler-se no Acórdão n.º 365/2008:
“[…]
[I]mporta relembrar a distinção entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a C.R.P. não indica qualquer critério distintivo, sendo necessário recorrer aos conceitos constantes da Lei Geral Tributária (artigo 4.º), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro.
‘1 - Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património.
2 - As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
(…)’.
Estas definições legais limitaram-se a recolher os ensinamentos dominantes da doutrina fiscal (vide, entre outros, Teixeira Ribeiro, em ‘Lições de Finanças Públicas’, pág. 267, da ed. de 1977, da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em ‘Curso de Direito Fiscal’, pág. 4-19, da 2.ª Edição, da Almedina, Sousa Franco, em ‘Finanças Públicas e Direito Financeiro’, volume II, pág. 58-73, da 4.ª Edição, da Almedina, Diogo Leite de Campos e Mónica Leite de Campos, em ‘Direito Tributário’, pág. 27-29, da ed. de 1996, da Almedina, Casalta Nabais, em ‘Direito fiscal’, pág. 20-32, da 3ª ed., da Almedina,, Nuno Sá Gomes, em ‘Manual de Direito Fiscal’, vol. 1, pág. 73-79, da 12.ª ed., do Rei dos Livros, Saldanha Sanches, em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 22-37, da 3.ª Edição, da Coimbra Editora, Eduardo Paz Ferreira, em ‘Ainda a propósito da distinção entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realização de infraestruturas urbanísticas’, em ‘Ciência e Técnica Fiscal’, n.º 380, pág. 63-81, e Xavier de Basto e Lobo Xavier, em ‘Ainda a propósito da distinção entre taxa e imposto: a inconstitucionalidade dos emolumentos notariais e registrais devidos pela constituição de sociedades e pelas modificações dos respetivos contratos’, na R.D.E.S., n.º 1 e 3, de 1994, pág. 3 e seg.), os quais foram, alias, adotados pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (uma resenha desta jurisprudência foi efetuada por Casalta Nabais, em ‘Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal’, no B.F.D.U.C. n.º 69 (1993), págs. 387 e seg., e por Cardoso da Costa, em ‘O enquadramento constitucional dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional’, em ‘Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976’, vol. II, pág. 397 e seg.).
O imposto, enquanto prestação unilateral, não corresponde a nenhuma contraprestação específica atribuída ao contribuinte por parte do Estado; ele terá apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais.
Ao caráter unilateral da prestação de imposto contrapõe-se a natureza sinalagmática das taxas.
A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a título de taxa só existirá quando se verifique uma contrapartida resultante da relação concreta com um bem semipúblico, que, por seu turno, se pode definir como um bem público que, satisfaz, além de necessidades coletivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em ‘Noção jurídica de taxa’, na ‘Revista de Legislação e de Jurisprudência’, ano 117.º, pág. 291).
A taxa ‘pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público’, sendo ‘grande a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diversidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas delimitações formais da respetiva noção financeira’ (Sousa Franco, na ob. cit., págs. 63-64).
Mas, fugindo a esta divisão dicotómica dos tributos, tem sido apontada a existência de outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais (artigo 3.º, n.º 1, a), da Lei Geral Tributária), nos quais se incluem, com especial visibilidade, as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais, que resultam numa verdadeira consignação subjetiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribuições, vide Alberto Xavier, em ‘Manual de direito fiscal’, vol. I, pág. 64 e seg., da ed. de 1974, Sousa Franco, ob. cit., pág. 74 e seg., Casalta Nabais, em ‘Direito fiscal’, pág. 32, da 3ª ed., da Almedina, e em ‘O dever fundamental de pagar impostos’, pág. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, e Saldanha Sanches, na ob. cit., pág. 58-65). A criação de tais contribuições a favor de determinadas pessoas coletivas públicas distintas da Administração estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando à disciplina jurídica clássica, como forma de evitar o crescimento do défice das contas públicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, através da previsão de meios financeiros mais dúcteis.
Como escreveu Sousa Franco:
“Nas contribuições parafiscais há (…) uma maior agilidade atribuída à administração pública, quanto ao modo de criação e agravamento e quanto ao próprio regime geral dessas receitas, tornando mais fácil o seu processo de lançamento, liquidação e cobrança” (na ob. cit., pág. 76).
[…]”.
Acrescenta-se, ainda, no Acórdão n.º 80/2014:
“[…]
Segundo Sérgio Vasques estes tributos situam-se no terreno intermédio que vai das taxas aos impostos, incluindo-se nesta categoria «não apenas as taxas de regulação económica, mas toda a parafiscalidade associativa, as contribuições para a segurança social, as contribuições especiais de melhoria, assim como o universo crescente dos tributos ambientais, todos eles com estrutura paracomutativa, dirigidos à compensação de prestações de que os sujeitos passivos são presumíveis causadores ou beneficiários» (em ‘As Taxas de Regulação Económica em Portugal: Uma Introdução’, In ‘As Taxas de Regulação Económica em Portugal’, pág. 38, da ed. da Almedina, 2008),
E de acordo com Suzana Tavares da Silva estes tributos podem «agrupar-se em três tipos fundamentais: 1) como instrumento de financiamento de novos serviços de interesse geral que ocasionam um benefício concreto imputável a alguns destinatários diferenciados (ex. prevenção de riscos naturais) – contribuições especiais financeiras; 2) como instrumento de financiamento de novas entidades administrativas cuja atividade beneficia um grupo homogéneo de destinatários (ex. taxas de financiamento das entidades reguladoras) – contribuições especiais parafiscais; e 3) como instrumentos de orientação de comportamentos (finalidades extrafiscais) – contribuições orientadoras de comportamentos ou (…) contribuições especiais extrafiscais» (Em ‘As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário’, in ‘Estudos Regionais e Locais’, 2008, pp. 48 e ss.) [Assim também José Casalta Nabais, “Sobre o regime jurídico das taxas…”, cit., p. 31].
[…]”.
E, no Acórdão n.º 365/2008, enquadrando-se a revisão constitucional de 1997, nesta parte:
“[…]
Conforme resulta da consulta dos trabalhos parlamentares da Revisão Constitucional de 1997, a referência às contribuições financeiras constante da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., procurou abranger precisamente o mencionado tertium genus, incluindo as contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais. Conforme, nessa altura, esclareceu o deputado Vital Moreira: “a expressão "contribuições financeiras" foi aquela que se encontrou para ser mais neutra, para não se falar em contribuições especiais, em contribuições parafiscais, que é aquilo a que a doutrina normalmente se refere: são as chamadas taxas dos antigos institutos de coordenação económica, as acuais chamadas taxas das comissões vitivinícolas regionais ou seja, toda uma série de contribuições financeiras que não são taxas em sentido técnico mas que são contribuições criadas para e a favor de determinadas entidades reguladoras e para sustentar financeiramente as mesmas. Penso que não devemos entrar nesta discussão teórica e por isso a escolha da expressão "contribuições financeiras" foi aquela que se encontrou mais neutra para que a doutrina continue livre para fazer as suas discussões teóricas doutrinárias.” (In DAR , II Série, de 30-10-1996, pág. 1381).
[…]”.
Em suma, trata-se, nas palavras de José Casalta Nabais (Direito Fiscal, 8.ª ed., Coimbra, 2015, pp. 51 e ss.):
“[…]
[De] [c]ontribuições que têm de comum […] não se reportarem seja a normais detentores de capacidade contributiva como nos impostos, nem a destinatários de específicas contraprestações como nas taxas, mas antes a grupos de pessoas ligados seja por uma particular manifestação de capacidade contributiva decorrente do exercício de uma atividade administrativa (nas contribuições especiais), seja pela partilha de uma específica contraprestação de natureza grupal (nas demais contribuições financeiras).
[…]
Assim e quanto às contribuições especiais […], é habitual, seguindo uma distinção há muito consolidada sobretudo na doutrina italiana e espanhola, referenciar duas modalidades: a das ‘contribuições de melhoria’, que se verifica naqueles casos em que é devida uma prestação, em virtude de uma vantagem económica particular resultante do exercício de uma atividade administrativa, por parte de todos aqueles que tal atividade indistintamente beneficia; e a das ‘contribuições por maiores despesas’, que ocorre naquelas situações em que é devida uma prestação em virtude de as coisas possuídas ou de a atividade exercida pelos particulares darem origem a uma maior despesa das autoridades públicas.
Ora, como se pode ver pelas definições acabadas de dar, tais contribuições ou tributos especiais não passam de impostos especiais impostos que, como já referimos, apresentam a particularidade de terem por base manifestações de capacidade contributiva de determinados grupos de pessoas resultantes do exercício de uma atividade administrativa pública e não, ou não exclusivamente do exercício de uma atividade do respetivo contribuinte como acontece nos impostos.
(…)
Há assim uma contrapartida pública traduzida numa vantagem que, embora indeterminada relativamente a cada contribuinte como nos impostos, não deixa, a seu modo, de ser determinável na perspetiva do grupo beneficiado pela correspondente atividade administrativa.
(…)
No respeitante às demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, podemos dizer que se trata de contribuições, como tendem a ser as taxas de regulação e supervisão que suportam financeiramente a atividade do atual Estado regulador e supervisor que, de algum modo, têm por base uma contraprestação de natureza grupal, na medida em que constituem um preço público, operando assim à maneira das clássicas taxas, a pagar pelo conjunto dos regulados à respetiva entidade ou agência de regulação”.
[…]”.
2.4. No caso dos autos, importa notar que o Município de Vila Nova de Gaia qualifica o tributo em causa como taxa, o que se compreende, desde logo, porquanto, fora desse especifico quadro, “[…] inexiste qualquer outro diploma legal que contenha uma habilitação genérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tributos” (Acórdão n.º 581/2012). O artigo 1.º do RTMPC estatui, aliás, que o mesmo foi elaborado “[…] ao abrigo do artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, do n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, dos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, da alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º e do n.º 6 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na redação dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, do artigo 13.º, n.º 1, alínea j), e 25.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e dos artigos 114.º a 119.º do Código do Procedimento Administrativo”, normas que, para além da competência regulamentar e da atividade de proteção civil, se referem a competência para aprovação de taxas.
Assim, sendo claro que o Município de Vila Nova de Gaia declarou – e pretendeu – aprovar um tributo que qualificou como taxa, o certo é que tal tributo não poderia, manifestamente, qualificar-se como contribuição financeira, ou seja, como o tertium genus previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. E não recebe tal qualificação, antes de mais, porque o Município de Vila Nova de Gaia decidiu agregar o conjunto dos gastos com o serviço municipal de proteção civil, assim considerando que isolava uma prestação global nesse domínio. No entanto, não se trata de uma prestação específica, mas (como se verá) do conjunto indistinto e indistinguível de todas as prestações com atinência à proteção civil – mais ou menos diretas, já que todos os custos principais estão ali considerados (custos com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações, transferências correntes e de capital para corporações de bombeiros, formação e ações de sensibilização e rendas – cfr. item 2.2.1., supra). Assim construída, ou pressuposta, não se configura qualquer específica prestação que possa ligar-se “[…] a um conjunto diferenciável de destinatários» ou distinguir «uma tarefa administrativa imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir” (Acórdão n.º 539/2015). Em particular, os operadores de telecomunicações não correspondem, neste contexto, a um grupo mais próximo das finalidades da atividade de proteção civil do que qualquer outro (proprietários, arrendatários, empresários ou cidadãos em geral, por exemplo). Isto mesmo resulta confirmado pelo artigo 2.º do RTMPC, onde se pode ler que “[a] TMPC tem por objeto compensar financeiramente o Município pela despesa pública local [genérica, acrescentaríamos nós], realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil e constitui a contrapartida do Município por: a) Prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil; b) Funcionamento da comissão municipal de proteção civil; c) Funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios; d) Cumprimento e execução do plano de emergência municipal; e) Prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações; e j) Promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos”. Assim, não estamos perante destinatários diferenciados de um benefício concreto, pelo que não se trata, aqui, de um dos tributos que a doutrina classifica como contribuições especiais financeiras. De outro ponto de vista, não se trata de uma contribuição de melhoria, porque não se prefigura uma vantagem económica particular resultante do exercício de uma atividade administrativa, nem de uma “contribuição por maiores despesas”, visto que não está em causa que as coisas possuídas ou a atividade exercida pelos particulares deem origem a uma maior despesa das autoridades públicas.
Por fim, não se trata de uma contribuição especial parafiscal (porquanto não visa compensar uma entidade administrativa cuja atividade beneficie um grupo homogéneo de destinatários), nem de uma contribuição especial extrafiscal, pois não visa promover, estimular ou orientar quaisquer comportamentos positivos ou negativos em determinado domínio de atividade.
Fica, consequentemente, afastada a qualificação do tributo em causa como contribuição financeira, impondo-se, consequentemente, a sua integração na figura do imposto ou na figura da taxa, o que será determinante para o resultado do recurso, uma vez que, como resulta do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, a sua qualificação como imposto acarretará a inconstitucionalidade orgânica do diploma, por ter sido aprovado por órgão autárquico.
2.5. Sustenta o Município de Vila Nova de Gaia que a TMPC se encontra prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro – doravante, RGTAL). Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f), do RGTAL prevê que “[a]s taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, […] f) [p]ela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil”. Sucede que tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo genérico como a referida “taxa” se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele se encontram efetivamente as características que permitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa.
2.5.1. Como assinala José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, org. J. L. Saldanha Sanches e António Martins, Coimbra, 2006, pp. 547/573.):
“[…]
A orientação que, relativamente à distinção entre «imposto» e «taxa», se foi sedimentando na jurisprudência constitucional considerada no escrito antes referido [trata-se de “O enquadramento constitucional do direito dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional», in Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, de 1997, do mesmo autor] pode recapitular-se nos seguintes tópicos:
– o critério básico em que essa distinção, segundo o Tribunal Constitucional, há de assentar é o que se reconduz à ideia da «unilateralidade» dos impostos e da «bilateralidade» ou «sinalagmaticidade» das taxas, ou seja, e como bem se sabe, a que atende ao facto de ao pagamento destas últimas haver de corresponder uma contraprestação «específica», por parte do ente público seu titular, a qual justificará esse pagamento – o que não acontecerá no caso dos impostos. O Tribunal começa por acolher, pois, o clássico critério «estrutural» que a doutrina fiscalista, na esteira da ciência das Finanças, vem há muito adotando (designadamente entre nós) para o efeito;
– no contexto de tal critério, entende ainda o Tribunal, em consonância com a doutrina comum e inquestionada, que não tem de haver, porém, (rigorosa) «equivalência» económica entre o montante da taxa e o valor da respetiva contraprestação – bem podendo tal montante, pois, ser designadamente superior ao custa daquela contraprestação. Trata-se, portanto, de uma bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente «jurídica»;
– todavia, não deixava já o Tribunal de admitir que um certo nível de «proporcionalidade» do montante da taxa fosse exigível, de todo o modo, para que ela não se desvirtuasse num imposto. Ou seja: não deixou o Tribunal de admitir que o critério «estrutural» de base de que partia não devesse ser tomado em termos puramente «formais» e sempre houvesse de conhecer ou receber uma certa dimensão «material».
[…]” (pp. 548/549).
Deve notar-se, ainda, que a jurisprudência constitucional procedeu a um alargamento do conceito de taxa, modificando um pouco o sentido traçado em decisões anteriores (por exemplo nos Acórdãos n.ºs 436 e 437/2003), no Acórdão n.º 177/2010 (taxa camarária pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), onde podemos ler:
“[…]
[E]ssa situação [alterou-se] com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.
Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela conceção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza.
[…]
Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo setor da doutrina portuguesa. Na verdade, a classificação tripartida, sem qualquer restrição, das modalidades de taxas já era advogada por autores como Alberto Xavier, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, 42-43 e 48-53 Braz Teixeira, Princípios de direito fiscal, I, Coimbra, 1985, 43, e Sousa Franco, Finanças públicas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64”.
[…]”.
2.5.2. As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão n.º 177/2010. Dúvidas que, de resto, não têm escapado à atenção da doutrina. Com efeito, em comentário ao artigo 6.º RGTAL, refere Sérgio Vasques (Regime das Taxas Locais: Introdução e Comentário, Coimbra, 2008, pp. 109 e ss.):
“[…]
A primeira perplexidade que a leitura do artigo 6.º nos suscita está no apelo que legislador faz à noção económica das ‘utilidades’, empregando-a aí onde a ciência jurídico-tributária se costuma referir antes a prestações. Com efeito, é pacífica entre a doutrina a ideia de que as taxas constituem tributos comutativos que se dirigem ao financiamento de prestações públicas determinadas, mal se compreendendo a razão pela qual o legislador nos vem dizer neste artigo 6.º que as taxas locais incidem sobre as utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios e freguesias, como no artigo 5.º nos diz já que as taxas locais podem visar o financiamento de ‘utilidades geradas pela realização de despesa pública’. O recurso à noção económica das ‘utilidades’ mostra-se neste contexto de alcance impreciso, parecendo sugerir-se que a base objetiva de incidência das taxas locais está além das concretas prestações que a administração local dirige ao contribuinte, seja na forma da utilização de bens, seja na forma da prestação de serviços.
[…]
A segunda perplexidade que a leitura do artigo 6.º nos traz está na sugestão de que as autarquias locais possam criar taxas que não incidem sobre prestações públicas concretas, de que o sujeito passivo seja o efetivo causador ou beneficiário. Essa sugestão, que encontramos já presente no n.º 2 do artigo 5.º, remetendo de modo oblíquo para as contribuições especiais de melhoria, vemo-la retomada no n.º 2 do artigo 6.º, remetendo agora para a tributação ambiental, assim como nas referências muito incertas […] a ‘prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil’ […]. Como sublinhámos […], a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o presumível causador ou beneficiário. Sempre que um tributo local assente sobre prestações presumidas com um grau de força relativo, em termos tais que o aproveitamento da prestação pública não se possa dizer certo, mas apenas provável, estaremos perante contribuições cuja criação está vedada às autarquias locais em virtude da reserva de lei parlamentar constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República.
[…]
Precisamente porque os tributos ambientais tomam prototipicamente a forma de contribuições, a meio caminho entre as taxas e os impostos, é preocupante a sugestão que o legislador faz no artigo 6.º, n.º 2, convidando as autarquias locais à criação de taxas ambientais que se expõem facilmente à invalidação por inconstitucionalidade orgânica. Problema semelhante, se não mais grave ainda, suscitam as referências deste artigo às taxas devidas em contrapartida dos serviços […] da proteção civil […], pois que estas são áreas de atividade das autarquias relativamente às quais é muitas vezes impossível detetar prestações concretas das quais os particulares sejam efetivos causadores ou beneficiários, essas ‘utilidades divisíveis’ a que o legislador se refere no artigo 5.º, n.º 2 […]. Naturalmente que não podemos admitir tão pouco que a coberto do RTL as autarquias locais portuguesas venham a cobrar as contribuições ou impostos que a Constituição da República lhes veda, instituindo taxas […] para financiamento dos serviços de proteção civil que se aproximam de genuínas capitações, reproduzindo os antigos impostos municipais para o serviço de incêndios. O perigo que há na sugestão feita pelos artigos 5.º e 6.º do RTL está no encorajar dos municípios à produção de tributos com uma bilateralidade difusa ou sem bilateralidade alguma, em particular dos municípios com menores recursos técnicos, alimentando desse modo a litigância dos contribuintes com a administração local.
[…]
Este experimentalismo fiscal deixa ver os perigos que há na sugestão feita pelo legislador e a necessidade de fazer destas disposições dos artigos 5.º e 6.º do RTL uma interpretação não apenas inteligente, mas conforme à Constituição da República. A proteção do ambiente, a proteção civil ou a promoção do desenvolvimento local podem servir de base de incidência às taxas locais, mas apenas quando essas atividades de materializem em prestações públicas concretas, de que os respetivos sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de prestações públicas difusas, de que os sujeitos passivos apenas se podem dizer, quando se podem sequer dizer, os presumíveis causadores ou beneficiários. Dito de outro modo, […] se a criação de uma taxa local devida por todos os residentes destinada a custear os serviços de proteção civil encerra uma violação da lei parlamentar, por representar um genuíno imposto, podemos admitir que se exijam taxas locais por concretas intervenções que esses serviços realizem.
[…]” (sublinhados acrescentados).
Estas dúvidas foram ampliadas e aprofundadas, concretamente quanto às taxas municipais por serviços de proteção civil, por Conceição Gamito e Teresa Teixeira Mota (“O Setor das Utilities e a Taxa de Proteção Civil”, in Taxas e Contribuições sectoriais, Coimbra, 2013, pp. 41 e ss.):
“[…]
No que à incidência objetiva da TMPC diz respeito, assinalam-se duas notas que, desde logo, permitem identificar na TMPC elementos que põem em crise a sua qualificação como taxa e que possibilitam aos particulares que vêm a assumir-se como sujeitos passivos da mesma questionar a legalidade da TPMC e, mesmo, a sua conformidade com a Constituição.
Assim, começa por verificar-se que, no que tange à delimitação dos serviços putativamente prestados pelos municípios e que justificariam a cobrança da TMPC, todos os regulamentos municipais seguem o elenco do regulamento-tipo, prevendo que a TMPC constitui a contrapartida do município: (i) pela prestação de serviço de bombeiros e de proteção civil; (ii) pelo funcionamento da comissão municipal de proteção civil; (iii) pelo cumprimento e execução do plano de emergência municipal; (iv) pela prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro das populações; e (v) pela promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. [cfr. artigo 2.º do RTMPC, supra transcrito]
Deste elenco ressalta uma primeira perplexidade, consubstanciada na circunstância de ser impossível divisar serviços concretamente prestados pelos municípios aos particulares e de que estes sejam efetivos causadores ou beneficiários. Por outra banda, ainda que pudesse, num exercício puramente teórico e sem qualquer aproximação à realidade, considerar-se algum dos serviços que integram o elenco da norma atinente à incidência objetiva como sendo prestado pelos municípios e efetivamente aproveitados ou causados pelos particulares, sempre se diria que se trata de serviços que, por natureza, são incumbências do Estado enquanto garante da segurança dos cidadãos.
Curiosamente, porém, o ‘pecado original’ não está no regulamento-tipo, mas no próprio RGTAL, que prevê que as taxas municipais incidem sobre ‘utilidades’ prestadas aos particulares ou geradas pelos municípios pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil. Com efeito, da previsão da possibilidade de serem criadas taxas de índole municipal devidas pela prestação de serviços de proteção civil emerge, ipso facto, a faculdade de os municípios criarem regulamentos que instituam taxas incidentes sobre as referidas “utilidades”.
Atendendo ao circunstancialismo enunciado, é patente em todos os regulamentos da TMPC a impossibilidade de descortinar as prestações concretamente aproveitadas ou provocadas pelos particulares que permitam a identificação de uma contraprestação traduzida na taxa a cobrar. Ao invés, o que é possível discernir naquele elenco são prestações efetuadas (ou que, pelo menos, constituem incumbência dos municípios) que aproveitam à generalidade da coletividade, sem ser possível individualizar a prestação concreta de um serviço público, como constitui imperativo legal.
Mercê da identificada impossibilidade, outra conclusão não pode retirar-se senão a de que a TMPC há-se ser qualificada como imposto (e não como taxa, como parece fazer crer o nomen iuris). Assim, a TMPC encontra-se prima facie ferida de inconstitucionalidade orgânica porquanto, sendo jurídica e materialmente qualificada como imposto, não poderia ser criada através de regulamento da Assembleia Municipal, devendo outrossim ter sido submetida ao crivo da Assembleia da República. Tal representa, inelutavelmente, uma violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP e plasmado também no artigo 8.º da LGT.
[…]
A segunda nota a apontar em matéria de incidência objetiva traduz-se no facto de, tendo por base o elenco de putativas prestações de serviços, uma análise cuidada, por um lado às concretas catividades desenvolvidas pelos municípios e, por outro, àqueloutras que são incumbência legal ou estatutária dos sujeitos passivos pessoas coletivas, conduzir à conclusão de que não só as prestações efetuadas pelos municípios não são provocadas por todos ou, no mínimo, por grande parte dos seus sujeitos passivos, nem estes beneficiam de qualquer concreta e efetiva prestação municipal no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil.
O conhecimento, ainda que meramente superficial, das atividades compreendidas nas atribuições legais ou estatutárias das empresas que são sujeitos passivos da TMPC permite compreender com clareza que estas empresas asseguram muitas das vezes todas ou a esmagadora maioria das tarefas neste domínio que o desenvolvimento da sua atividade exige, quer através de recursos próprios, quer através de protocolos celebrados com as corporações de bombeiros locais, no âmbito dos quais, naturalmente, é acordado o pagamento das correspondentes contrapartidas e preços a essas corporações.
Quer isto significar que, se por um lado não conseguimos discernir prestações individualizadas e específicas dos municípios em favor das empresas neste domínio, por outro verificamos que as empresas são duplamente oneradas, na medida em que suportam, simultaneamente, os custos inerentes às tarefas nos domínios da prevenção de riscos e da proteção civil que elas próprias asseguram e ainda a TMPC que pagam e que, na realidade, visa fazer face a prestações indivisíveis dos municípios em benefício de toda a coletividade ou, na melhor das hipóteses, prestações dos municípios que aproveitam a outros particulares, mas certamente não aproveitam a estas empresas
[…]” (sublinhados acrescentados).
2.6. Estas críticas são pertinentes e espelham inultrapassáveis dificuldades, perante a taxa prevista no RTMPC, no reconhecimento de uma verdadeira relação de troca suscetível de suportar a ideia de uma relação comutativa – individual ou de grupo – imprescindível para que o tributo se possa qualificar, legitimamente, como taxa.
2.6.1. Para tal construção, não releva imediatamente o alargamento do conceito de taxa levado a cabo no Acórdão n.º 177/2010, uma vez que, manifestamente, não poderá estar em causa, aqui, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (nem, claro está, a utilização de um bem do domínio público), mas apenas a prestação concreta de um serviço público.
Também a hipótese subjacente ao Acórdão n.º 316/2014, do Plenário, se apresenta decididamente distinta daquela que agora se nos coloca. Estava em causa, neste Acórdão, o pagamento de uma taxa municipal como contrapartida da implantação de instalações de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente em terrenos de particulares, ou seja, não ocupando, nem utilizando, para o seu funcionamento, quaisquer terrenos do domínio público. Deixando de parte os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014 que se prendem com a vertente do licenciamento (que não está em causa nos presentes autos), começou o Tribunal por salientar que o caráter difuso da relação comutativa implica uma análise mais fina de cada espécie tributária, sem perder de vista que, para que exista uma verdadeira taxa, é necessário que a atividade prestada pelo município “[…] se materialize em prestações públicas concretas de que os sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários […]” (citando o comentário de Sérgio Vasques, referido supra no item 2.5.2.). Faz-se, também, notar que “[…] a natureza jurídica dos tributos, em especial no respeitante às «taxas» e às «demais contribuições», é função da maior ou menor intensidade das relações jurídicas entre o sujeito tributário ativo e o sujeito tributário passivo, da maior ou menor proximidade entre a Administração tributária e os particulares. Em não raros casos estará em causa apenas uma subtil diferença de grau”. A conclusão tirada no Acórdão (n.º 316/2014), no sentido da não inconstitucionalidade assentou, essencialmente, na existência de deveres legais de fiscalização a assegurar pelas autarquias:
“[…]
[É] a existência deste dever legal de fiscalização especificamente imposto às câmaras municipais com referência aos postos de abastecimento de combustíveis, para mais pautado por requisitos técnicos especiais previstos em legislação própria, que torna menos plausível – para não dizer completamente implausível – a inexistência de atividades de fiscalização e a adaptação das estruturas e serviços municipais nos planos da proteção civil e da defesa do ambiente.
[…]
Atento o dever legal permanente e específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis […] imposto às câmaras municipais, não se afigura razoável exigir que estas, para poderem cobrar uma taxa, tenham de fazer prova de todas e de cada uma das ações realizadas em cumprimento de tal dever.
[…]
O dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente. O que releva é o tipo de instalação e não a natureza privada ou pública onde a mesma se encontra implantada. Mais: essa atividade de vigilância é, pela peculiaridade dos requisitos técnicos que visa controlar, exclusivamente imputável às ditas instalações. Nos municípios em que não se localizem tais postos de abastecimento, não há lugar a tal ação de vigilância.
[…]”.
Se é certo que, neste Acórdão, o Tribunal recorreu a índices ou presunções (que vão implícitos na norma de incidência) para estabelecer os termos fundamentais da relação comutativa em que assentava a taxa, não é menos certo que o fez, por um lado, por referência a um específico grupo de destinatários (aqueles que exploram postos de combustíveis) que (diretamente) dá causa a uma atividade ou dela beneficia (a fiscalização desses mesmos postos), e, por outro lado, fê-lo respeitando os limites dentro dos quais é possível o recurso a tal presunção. A este respeito, como observa José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» …”, cit., pp. 552 e 553):
“[…]
Ponto, porém, é que os índices escolhidos e as presunções estabelecidas pelo «legislador», para definir a incidência da taxa e o seu montante, não sejam então «ilógico[s] e irrealista[s]» (usando as palavras ainda do Acórdão n.º 76/88) – isto é, arbitrários – mas antes, segundo um critério de razoabilidade, e atentas as regras ou os dados da experiência da vida e da prática social, sejam aptos a denotar, sem artificialismo, a ocorrência da prestação do serviço e (se a taxa se pretender variável) o correspondente volume. Eis a exigência que claramente decorre da mesma jurisprudência constitucional […].
[…]
Em conclusão e em jeito de balanço: poderá dizer-se que o Tribunal Constitucional, ao e para admitir que a «bilateralidade» das taxas possa operar através de índices ou presunções, se guia por um princípio de «conformação à realidade» (que há de inspirar todo o direito e, muito particularmente, o direito público) e pelo princípio jurídico da adequação. Mas na aplicação de tais princípios – poderá e deverá dizer-se ainda – o Tribunal não deixa de proceder a um escrutínio rigoroso das soluções em cada caso adotadas pelo «legislador» e de submetê-las a um controlo «intrínseco» da sua consistência, à luz dos mesmos princípios, em especial do segundo, para o efeito tido em vista.
[…]” (sublinhado acrescentado).
A preocupação de estabelecer, em termos minimamente rigorosos, uma relação comutativa decorre da circunstância de o sujeito passivo só se poder “[…] dizer efetivo causador ou beneficiário de uma prestação quando ela se mostre determinada e se lhe refira de modo individual, sendo de excluir que uma taxa se dirija à compensação de prestações indeterminadas ou que se refiram a um grupo amplo de pessoas, menos ainda ao todo da comunidade” (Sérgio Vasques, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária, Coimbra, 2008, p. 159).
Olhando o caso dos presentes autos, forçoso é concluir não encontrarem aqui qualquer espaço de viabilidade os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, desde logo porquanto as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação – efetiva ou presumida – com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades de proteção civil – porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo – ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente. Mas, se assim é, perde-se a conexão característica dos tributos comutativos, num duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” da atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem na generalidade da população; e perde-se do lado da prestação, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma atividade abstrata.
Decorre do exposto que a determinação dos sujeitos passivos em tais condições não pode deixar de ser arbitrária. Impor a taxa aos proprietários ou (mais central para o presente recurso) às entidades que gerem infraestruturas é tão desprovido de sentido e justificação como escolher os arrendatários, alguns ou todos os empresários ou qualquer outra categoria de sujeitos, uma vez que nenhum deles tem maior ou menor proximidade com a atividade a que se refere a taxa.
Por outro lado, a agregação de toda a atividade municipal de proteção civil a título de prestação não pode esconder que, desse modo, se ficciona uma prestação concreta com base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatários individualizados que se reconduzem uma atividade abstrata. Tal exercício – que passa, no fundo, por separar uma determinada área de atividade de uma pessoa coletiva pública, calcular os seus custos (ainda que, no caso, o município ainda não tenha “implementada a contabilidade de custos que permita identificar com rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas”) e fazê-los refletir sobre um conjunto maior ou menor de sujeitos – pode fazer-se para qualquer outro serviço público local ou estadual (educação, justiça, saúde, defesa, negócios estrangeiros, por exemplo), mas não traduz, manifestamente, um recorte suficientemente definido de prestações concretas da entidade pública e dos sujeitos que a elas dão causa ou delas beneficiam, nem existem elementos que suportem, neste âmbito, uma presunção suficientemente forte de uma relação de troca.
O caráter arbitrário desta construção resulta evidente, designadamente, do seguinte excerto do RTMPC:
“[…]
Foram inicialmente identificados os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas seguintes situações/tipologias:
* Em Prédios Urbanos e Rústicos;
* Em Vias Rodoviárias;
* Em Vias Ferroviárias;
* Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes de Gás, Eletricidade e Telecomunicações.
Depois de identificadas todas as situações objeto de intervenção por parte daquela Direção Municipal, procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis, a saber:
* Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor patrimonial tributável;
* Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao custo;
* Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo.
[…]”.
Fica, aqui, por compreender em que medida “os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas” refletem maior ou menor proximidade dos sujeitos à atividade municipal de proteção civil, ou quais os denominados “critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis”, ou porque as entidades gestoras de redes de telecomunicações têm específico benefício da atividade de proteção civil ou a ela dão causa ou o motivo pelo qual lhe são imputáveis €41.517,56 daqueles custos globais ou, ainda, a razão pela qual o metro linear constitui índice ou presunção objetiva de uma relação com a referida atividade.
Forçoso é concluir, pois, que a relação comutativa que deveria estar pressuposta na TMPC não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, podendo dizer-se inexistente, pelo que o referido tributo não merece, manifestamente, a qualificação jurídica de taxa. Diferente poderia ser a conclusão se, em lugar da atividade global de proteção civil, nos encontrássemos perante uma prestação concreta do município no âmbito da proteção civil cujos destinatários pudessem ser circunscritos, o que não é o caso. Pelo contrário, a conjugação de toda a atividade abstrata acaba por acarretar que os seus destinatários se individualizem com suficiente segurança.
2.7. Ora, afastada a qualificação jurídica como taxa, pressuposta pela TMPC, em causa nos presentes autos, forçoso é concluir que se trata verdadeiramente de um imposto, cuja aprovação é da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, o que, inevitavelmente, acarreta a inconstitucionalidade orgânica do RTMPC, conforme ajuizou o tribunal recorrido.
Vale o mesmo por dizer que o recurso improcede.
III – Decisão
3. Em face do exposto, decide-se, na improcedência do recurso, julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia.
Sem custas.
Lisboa, 13 de julho de 2017 - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro (com declaração de voto) - Manuel da Costa Andrade
DECLARAÇÃO DE VOTO
Acompanhei o sentido da decisão, embora não subscreva integralmente a respetiva fundamentação, nomeadamente na parte em que ela sugere que, pela sua natureza, o serviço municipal de proteção civil é, a priori, insuscetível de ser sujeito à cobrança de uma taxa.
Em minha opinião, não se deve confundir a discussão sobre a constitucionalidade das normas do RMTPC de Vila Nova de Gaia cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo, que se centra essencialmente na avaliação da racionalidade dos critérios nele estabelecidos para definir a incidência da taxa e do seu montante, com a discussão sobre a própria constitucionalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), do RGTAL.
Se o carácter arbitrário dos critérios utilizados naquele regulamento não me oferece dúvidas, por não ter sido demonstrada nos autos a sua relação com a intensidade do aproveitamento que é feito pelos respetivos sujeitos passivos das prestações municipais associadas à proteção civil, já a conclusão genérica de que no domínio desta atividade “não existe uma relação comutativa” que permita a qualificação daquele tributo como uma taxa me parece menos evidente.
A jurisprudência deste Tribunal tem admitido que possa não existir um ato concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo. Nesta perspetiva, a natureza preventiva da atividade de proteção civil não é, a priori, incompatível com a bilateralidade da relação tributária pressuposta na criação de uma taxa municipal.
Claudio Monteiro