Texto da decisão
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. O INSTITUTO DE PRODUTOS FLORESTAIS instaurou execução contra a A., (E.P.), no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa (10º Juízo), para cobrança da quantia de 6.619.775$00, em dívida por falta de pagamento da taxa prevista na alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, com referência a Outubro e Novembro de 1987.
Nesses autos de execução, deduziu a A. oposição, sustentando a inconstitucionalidade do citado Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril.
A impugnação foi, no entanto, julgada improcedente, pela decisão de 7 de Maio de 1991, que teve por não verificada a inconstitucionalidade que havia sido suscitada.
2. Inconformada, recorreu a A. para o Supremo Tribunal Administrativo, recolocando a questão da inconstitucionalidade do citado Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril.
O Supremo Tribunal Administrativo (Secção do Contencioso Tributário), por acórdão de 15 de Janeiro de 1992, houve o artigo 1º, alínea c), do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, por inconstitucional, e, em consequência, concedendo provimento ao recurso, revogou a sentença da 1ª instância, julgou procedente a oposição deduzida e anulou a dívida exequenda.
3. É deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.
Neste Tribunal, apenas alegou o Procurador-Geral Adjunto, havendo concluído que, sendo inconstitucional a dita alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, deve confirmar-se a decisão recorrida.
4. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de inconstitucionalidade que tem por objecto a alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril.
II. Fundamentos:
5. A questão da inconstitucionalidade da alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril (como bem se assinala no acórdão recorrido) já foi analisada por este Tribunal, por esta mesma Secção, no Acórdão nº 387/91, publicado no Diário da República, II série, de 2 de Abril de 1992. Concluiu-se aí que aquela alínea c) do artigo 1º do citado Decreto-Lei nº 75-C/86 viola a alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, em virtude de, no momento em que foi editada, já haver caducado a autorização legislativa ao abrigo da qual a sua edição teve lugar (ou seja: em virtude de ter caducado, em 31 de Dezembro de 1985, a autorização legislativa constante do nº 1 do artigo 64º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro).
É essa jurisprudência que aqui se reedita.
Prosseguindo, pois.
A norma aqui sub iudicio - dita alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril - dispõe que "a taxa de 0,45% sobre o valor total das vendas de pastas químicas" constitui receita do Instituto dos Produtos Florestais, que era um organismo de coordenação económica, criado pelo Decreto-Lei nº 428/72, de 31 de Outubro, e extinto, entretanto, pelo Decreto-Lei nº 466/88, de 15 de Dezembro.
A referida alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, foi editada ao abrigo do nº 1 do artigo 46º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985), que autorizou o Governo "a criar ou rever receitas a favor dos organismos de coordenação económica ou dos que resultarem da sua reestruturação e a estabelecer a incidência, as isenções, as taxas, as garantias dos contribuintes, as penalidades e o regime de cobrança das mesmas".
6. A norma sub iudicio criou, pois, uma imposição tributária a favor de um organismo de coordenação económica (no caso, a favor do Instituto dos Produtos Florestais), que, como recorda o acórdão recorrido, o Supremo Tribunal Administrativo, reiterada e pacificamente, tem vindo a qualificar como imposto.
Assumindo a imposição tributária aqui em causa a natureza do imposto, óbvio é que o Governo só podia criá-la (e, assim, editar a referida alínea c) do artigo 1º do dito Decreto‑Lei nº 75-C/86) munido de autorização legislativa [cf. artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição, versão de 1982 e versão de 1989]. Constando tal autorização legislativa, como se viu, do artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro (Orçamento do Estado para 1985) e tendo ela sido invocada pelo Governo para editar a norma sub iudicio [dita alínea c) do artigo 1º], esta norma só é inconstitucional, porque, como se disse atrás, tal autorização legislativa tinha caducado em 31 de Dezembro de 1985.
A autorização legislativa constante do nº 1 do artigo 64º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, caducou - como se acentua no acórdão recorrido -, não por a Assembleia da República ter sido dissolvida, nem por o Governo ter sido demitido (cf. Decretos do Presidente da República nºs 43/85 e 43-A/85, de 12 de Julho de 1985), sim porque, constando da Lei do Orçamento, valia ela durante o respectivo ano económico, ou seja, até ao termo do ano civil respectivo (31 de Dezembro de 1985).
De facto, as autorizações legislativas que incidem sobre matéria fiscal, constantes da Lei do Orçamento, ainda quando se lhe não fixe a duração (como exige o nº 2 do artigo 168º da Constituição), têm a duração do próprio Orçamento, que é anual, como - na esteira de JOSÉ MANUEL M. CARDOSO DA COSTA (cf. Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, 1982, separata do Boletim da Faculdade de Direito, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro) - este Tribunal tem vindo uniformemente a decidir e hoje está consagrado no nº 5 do artigo 168º da Constituição. E, por isso, coincidindo o ano económico com o ano civil (cf. artigo 2º, nº 2, da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro), a autorização legislativa, constante do nº 1 do artigo 64º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, valia até 31 de Dezembro de 1985.
7. A conclusão a que acaba de se chegar - ou seja: a conclusão de que a autorização legislativa, por constar da Lei do Orçamento (recte, do nº 1 do artigo 64º da Lei nº 2-B/85), valia até 31 de Dezembro de 1985 - não se altera pelo facto de essa Lei nº 2-B/85 (Orçamento do Estado para 1985) só ter sido aprovada em 15 de Fevereiro de 1985 (e publicada em 28 de Fevereiro de 1985), quando devia tê-lo sido até 15 de Dezembro de 1984 (cf. artigo 14º, nº 1, da Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro), nem pela circunstância de a Lei nº 9/86 (Orçamento do Estado para 1986), em vez de ter sido votada até 15 de Dezembro de 1985, só o ter sido em 13 de Abril de 1986 (e publicada, depois, em 30 de Abril de 1986).
É certo que o artigo 15º, nºs 1 e 2, da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro), relativo ao "atraso na votação ou aprovação da proposta de orçamento", prescreve:
1 - Se a Assembleia da República não votar ou, tendo votado, não aprovar a proposta de orçamento, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, de modo que possa entrar em execução no início do ano económico a que se destina, manter-se-á em vigor o orçamento do ano anterior, incluindo o articulado e os mapas orçamentais, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.
2 - A manutenção da vigência do orçamento do ano anterior abrange a autorização para a cobrança de todas as receitas nele previstas, bem como a prorrogação da autorização referente aos regimes das receitas que se destinavam apenas a vigorar até ao final do referido ano.
Só que, a circunstância de o orçamento de determinado ano (com as alterações que nele foram introduzidas durante a sua execução) dever continuar em vigor no ano seguinte até haver um novo orçamento, porque se entrou neste sem ter sido aprovada a respectiva proposta, não implica que as autorizações legislativas em matéria fiscal, que constem da Lei do Orçamento do ano anterior, hajam, elas também, de se manter em vigor. E
isto é assim, suposto mesmo que aquele artigo 15º, nºs 1 e 2, da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro) é constitucionalmente incensurável - questão que aqui não é necessário decidir [sobre isto,, cf. ANTÓNIO L. SOUSA FRANCO, "Sistema Financeiro e Constituição Financeira no Texto Constitucional de 1976" (Estudos sobre a Constituição, 3º volume, Lisboa, 1979, pág. 487); ANTÓNIO BRAZ TEIXEIRA, Introdução ao Direito Financeiro, 1980., pág. 71, nota 4; J.J. TEIXEIRA RIBEIRO, "As alterações à Constituição no domínio das Finanças Públicas" ( Boletim de Ciências Económicas, volume XXVI (1983), p. 241), Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1989, p. 104, nota 2, e Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 123º, pág. 276 e pág. 329; e GUILHERME D'OLIVEIRA MARTINS, Constituição Financeira, 2º volume, 1984-1985, nº 135].
As razões que estão na base da aplicação do regime tradicional dos duodécimos supletivos (a saber: a necessidade de que não haja hiatos no desenvolvimento da actividade financeira dos serviços do Estado, pois é necessário que funcionem sem interrupções) não procedem, na verdade, quanto às autorizações legislativas sobre matéria fiscal, que constem da Lei do Orçamento. E não procedem, porque o atraso na votação e aprovação da proposta de orçamento para o ano seguinte não impede o Governo de legislar até 31 de Dezembro sobre as matérias que constam de autorizações legislativas inseridas na Lei do Orçamento desse ano.
Dizer isto é afirmar que - se, quanto ao orçamento propriamente dito, se justifica que se não observe a regra da anualidade, consagrada no nº 1 do artigo 2º da dita Lei nº 40/83, de 13 de Dezembro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado) e decorrente dos artigos 93º e 108º, nº 2, da Constituição (cf., neste sentido, J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Lições citadas, pág. 47, nota 1) - já não há fundamento para a inobservância dessa regra orçamental (a regra da anualidade) quanto às autorizações legislativas sobre matéria fiscal, que constem dessa lei.
8. A questão da validade das autorizações legislativas sobre matéria fiscal, constantes da Lei do Orçamento, acha-se hoje resolvida pelo nº 5 do artigo 168º da Constituição, que dispõe:
5. As autorizações concedidas ao Governo na lei do Orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam.
Confrontando este nº 5 com o nº 4 do mesmo artigo - que dispõe "as autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República".- temos que:
(a). as autorizações legislativas sobre matéria não fiscal, mesmo que constantes da Lei do Orçamento, caducam com a demissão do Governo a que foram concedidas, com o termo da legislatura e com a dissolução da Assembleia da República (nº 4);
(b). as autorizações legislativas sobre matéria fiscal, constantes da Lei do Orçamento, não caducam nos casos apontados, mas caducam no termo do ano económico a que respeitam, ou seja, em 31 de Dezembro de cada ano (nº 5).
O nº 5 do artigo 168º da Constituição, atrás transcrito - para usar os dizeres de J.J. TEIXEIRA RIBEIRO (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 123º, pág. 329) - "desprende da vigência da Lei do Orçamento a validade das autorizações legislativas fiscais dadas nessa lei" e "estabelece um termo para a validade de tais autorizações que coincide com o termo da anualidade orçamental".
Por isso - diz ainda J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Revista citada, ano 123º, pág. 329 -, se o citado artigo 15º da Lei do Enquadramento for constitucional (e, assim, a Lei do Orçamento de um ano puder continuar, validamente, em vigor no ano subsequente até que entre em vigor a nova lei), "nem por isso se mantêm para depois de 31 de Dezembro as autorizações legislativas fiscais que tenham sido concedidas naquela lei. Tais autorizações caducam com o termo do ano civil".
9. O certo, porém, é que o nº 5 do artigo 168º da Constituição só foi introduzido pela 2ª Revisão Constitucional (Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho). Daí que ele não seja aplicável ao caso sub iudicio, que é anterior. Tal, porém, não obsta a que, como se sublinhou no já citado acórdão nº 387/91 deste Tribunal, se tome em conta o seu valor doutrinário.
Ora, já vimos que não há razões para que se mantenham em vigor, para além de 31 de Dezembro de cada ano, as autorizações legislativas sobre matéria fiscal, constantes da respectiva Lei do Orçamento.
Assim sendo, há que concluir que a autorização legislativa contida no artigo 64º, nº 1, da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, (ao abrigo da qual foi editada a alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, aqui sub iudicio) caducou em 31 de Dezembro de 1985 (cf., agora, expressamente neste sentido, J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 125º, págs. 20/21).
O Governo, ao editar a dita alínea c) do artigo 1º do Decreto-Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril, agiu, por isso, sem autorização parlamentar, que, contudo, era necessária, pois que estava a legislar sobre matéria que se inclui na reserva de competência da Assembleia da República (cf. alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, versão de 1982, que era a aplicável, ao tempo).
A norma aqui sub iudicio é, pois, inconstitucional.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos:
a). julga-se inconstitucional - por violação da alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição (versão de 1982) - a norma da alínea c) do artigo 1º do Decreto‑Lei nº 75-C/86, de 23 de Abril;
b). em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento de inconstitucionalidade nele feito.
Lisboa, 2 de Dezembro de 1992
Messias Bento
Mário de Brito
Bravo Serra
José de Sousa e Brito
Luís Nunes de Almeida