Texto da decisão
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Vem A., Lda, interpor recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei Orgânica n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC) do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) em 26 de setembro de 2018.
2. O presente recurso é incidente de impugnação judicial, deduzida pela aqui recorrente contra o ato de autoliquidação da taxa de coordenação e controlo e da taxa de promoção, a favor do Instituto da Vinha e do Vinho, IP, referentes ao mês de fevereiro de 2013, no montante de 50.224,30€.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, por decisão de 5 de abril de 2017, julgou a impugnação improcedente.
Inconformado, o impugnante recorreu para o STA que, por via do acórdão recorrido, negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida.
3. No requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, o recorrente enunciou a seguinte pretensão:
«As normas cuja inconstitucionalidade se pretende submeter à apreciação do Tribunal Constitucional são as dos artigos 2.º, n.º 1, e 11.º, n.ºs 1 e 4, do D. L. n.º 94/2012, de 20 de Abril, que criaram a taxa de coordenação e controlo e a taxa de promoção devida ao Instituto da Vinha e do Vinho.
A A., Lda., considera que a aplicação das referidas normas viola o princípio da legalidade tributária, consagrado nos artigos 103.º, n.º 2, e 165º, n.º 1, al. i), da Constituição da República, na medida em que, os referidos artigos do D. L. n.º 94/2012 estabelecem um verdadeiro imposto sem estar habilitado por competente autorização legislativa.
A A., Lda. suscitou a questão da inconstitucionalidade, quer na petição inicial, quer nas alegações do recurso interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu.»
4. Admitido o recurso pelo tribunal a quo, remetidos os autos a este Tribunal e determinado pelo relator o prosseguimento do recurso, veio o recorrente apresentar alegações, que concluiu nestes termos:
«1. O presente recurso vem interposto do Acórdão proferido pela Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, o qual confirmou a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu o qual considerou que as taxas de coordenação e controlo e de promoção, criadas pelo D.L. n.º 94/2012, de 20 de abril, não infringem a Constituição da República Portuguesa (CRP).
2. No presente processo podem ser destacados dois pontos fulcrais, merecedores de uma análise
atenda e detalhada:
i. A inconstitucionalidade das taxas de coordenação e controlo e de promoção. por violação do princípio da legalidade tributária (artigos 103.º, n.º 2, e 165º, n.º 1, al. i), da CRP) e do princípio da proporcionalidade (artigo 266.º, n.º 2 da CRP), em face da sua qualificação como verdadeiros impostos; e
ii. Caso considere o Venerado Tribunal atribua aos tributos aqui em apreço a qualidade de contribuições financeiras, o que não se concede, a inconstitucionalidade das mesmas por violação do princípio da legalidade tributária (artigo 165º, n.º 1, al. i), da CRP), em face da inexistência de um regime geral das contribuições financeiras a favor das entidades públicas.
Vejamos,
3. Partiu a A., do princípio de que a qualificação de um tributo como taxa supõe sempre a existência de contrapartida específica (cf. artigo 4.º, n.º 2, da LGT), para logo concluir que, no caso das taxas aqui em apreço, esta ideia de bilateralidade das taxas em relação aos agentes económicos do sector, a ela sujeitos, é manifestamente inexistente.
4. Concluindo, ainda, que as referidas taxas reprovam também ao teste da proporcionalidade, uma vez que a maioria dos produtores de vinho não obtém qualquer benefício em resultado do pagamento, ao IVV, destas taxas - o que confirma a desproporcionalidade das mesmas.
5. As taxas de coordenação e controlo e de promoção aqui em causa, porque devidas por todos agentes económicos, devidamente registados e autorizados a proceder ao engarrafamento do respetivo produto vínico, assim como por todos agentes económicos que figuram como expedidores no documento de acompanhamento e por todos produtores, são dirigidas a um grupo amplo de pessoas - reforçando a inexistência de uma relação comutativa ou bilateral.
6. Conforme referido no Decreto-Lei 94/2012, a taxa de coordenação e controlo constitui receita do IVV pelo "desempenho das funções relativas à coordenação geral e ao controlo do sector vitivinícola" e a taxa de promoção, encontra-se afeta ao "financiamento de ações de promoção e informação do vinho e dos produtos vínicos portugueses". (sublinhado e destaque nossos)
7. Ora, importa evidenciar, quanto à taxa de coordenação e controlo, que o trabalho quotidiano, desenvolvido pelo IVV, no desempenho dessas funções de "coordenação geral e [aoJ controlo do sector vitivinícola", não pode de forma alguma ser desagregado e dividido em prestações, concretas a individualizadas,
8. E que, quanto à taxa de promoção, não se encontra demonstrado que resulte, do pagamento das taxas aqui em causa, qualquer influência ou efeito positivo na atividade individualizada da maioria dos produtores de vinho.
9. Resulta pois claro, de todo o exposto, que as taxas de coordenação e controlo e de promoção, porque verdadeiros impostos, encontram-se feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República (as mesmas só poderiam ter sido estabelecidas por Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei do Governo no uso de autorização legislativa - cf. n.º 2 do artigo 103.º e alínea j) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP) e de inconstitucionalidade material por violação do princípio da constitucionalidade (cf. n.º 2 do artigo 266.º da CRP).
10. Quanto ao segundo ponto, estabelecido no n.º 2 das presentes conclusões, entendeu o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que as receitas angariadas com as taxas de coordenação e controlo e taxa de promoção não se destinam a financiar prestações públicas indeterminadas mas sim a «financiar uma atividade continuada de coordenação e controlo e de promoção e informação relativas a vinhos e produtos vínicos», socorrendo-se assim do teste da consignação da receita para qualificar as mesmas como contribuições financeiras.
11. Contudo, conforme resulta de todo o exposto, é manifestamente inexistente e não apenas difusa, a bilateralidade das taxas aqui em causa, em relação aos agentes económicos do sector a ela sujeitos e, sublinhamos, não se encontrando também demonstrado que do pagamento das taxas aqui em causa resulte qualquer influência ou efeito positivo na atividade individualizada da maioria dos produtores de vinho - não podendo, assim, qualificar-se os tributos em causa como contribuições financeiras.
12. Não obstante o que acima se refere. caso assim não se entenda (o que não se concede), a A. considera que a criação de contribuições financeiras exige sempre, enquanto não for publicado o regime geral das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, a intervenção da Assembleia da República, através de uma Lei ou através de uma autorização legislativa concedida ao Governo, sob pena de violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP.
13. Não tendo sido aprovado, até à data, qualquer "regime geral das contribuições financeiras" e não tendo o Decreto-Lei n.º 94/2012 sido precedido de qualquer autorização legislativa!
14. Entendimento reforçado pelo Supremo Tribunal Administrativo, em Acórdão de 7 de dezembro 2010, quando a propósito da "taxa de regulação e supervisão" refere que a referida taxa "tem natureza de «verdadeira contribuição», (...) para cuja criação a Constituição apenas exige lei parlamentar no que respeita à definição do seu regime geral (cf a parte final da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP), exigência esta que, no caso, se mostrou cumprida, em conformidade com a jurisprudência constitucional, através da aprovação parlamentar da Lei n.º 53/2005".
15. Se na situação supra citada se encontrava cumprida a exigência de reserva de lei formal, prevista no referido preceito da CRP, porque estabelecido um regime geral para as taxas em questão, o mesmo não se poderá dizer quanto às alegadas contribuições financeiras aqui em causa.
16. Por todo o exposto, não obstante a A. não prescindir da qualificação das taxas de coordenação e controlo e de promoção como verdadeiros impostos, caso se considere estarmos perante contribuições financeiras, não poderá deixar de se considerar que as mesmas se encontram feridas de inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP.
Termos em que deverá conceder-se provimento ao presente recurso, julgando-se inconstitucionais as taxas de coordenação e controlo e de promoção, criadas pelo D.L. n.º 94/2012, e, consequentemente, ordenar-se a baixa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo a fim de que este reforme o douto Acórdão recorrido em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade.»
5. Por seu turno, o recorrido Instituto da Vinha e do Vinho, IP, contra-alegou, deixando o seguinte remate:
«a) O presente recurso vem interposto do Acórdão do STA que confirmou a sentença proferida pelo TAF de Viseu, a qual decidiu pela manutenção das autoliquidações da «taxa de coordenação e controlo» e da «taxa de promoção» devidas ao IVV, aqui Recorrido, relativas ao período mensal de Fevereiro de 2013.
b) À semelhança do que sucedeu no recurso interposto pela mesma Recorrente, relativamente ao Acórdão do STA que confirmou a sentença proferida pelo TAF de Viseu, a qual decidiu pela manutenção das autoliquidações da «taxa de coordenação e controlo» e da «taxa de promoção» devidas ao IVV, aqui Recorrido, relativas ao período mensal de Março de 2013 (Autos de recurso n.º 1063/18, com origem no processo n.º 394/13.8BEVIS), não deve o presente recurso ser conhecido por este Venerando Tribunal.
c) Isto porque, à semelhança do que sucedeu naquele processo, tendo nesse sentido sido proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso, a ora Recorrente não cumpriu o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2 da LCT.
d) Nas alegações apresentadas perante o STA, a Recorrente limitou-se a alegar a inconstitucionalidade das auto liquidações impugnadas, das taxas de promoção e de coordenação e controlo devidas ao IVV ou, genericamente, o Decreto-Lei n.º 94/2012, de 20 de Abril que as aprovou sem nunca individualizar - como veio a fazer no requerimento do recurso interposto para o Tribunal Constitucional - quer as normas cuja inconstitucionalidade alega, quer a interpretação das mesmas que considera inconstitucional.
e) Estas omissões, por serem prévias ao requerimento de recurso, não são supríveis por meio de mera correção do mesmo, devendo o presente recurso ser objeto de decisão de não conhecimento, nos termos supra expostos e à semelhança do decidido no âmbito do recurso n." 1063/18, acima mencionado.
f) Caso venha a entender-se que o recurso interposto deve ser conhecido (o que apenas por dever de patrocínio se aventa e sempre sem conceder) deve o mesmo improceder.
g) Como resulta da Lei e reconheceram o TAF de Viseu e o STA, o IVV é o instituto público que se encontra incumbido da missão de coordenar e controlar a organização institucional do sector vitivinícola, auditar o sistema de certificação de qualidade, acompanhar a politica comunitária e preparar as regras para a sua aplicação, bem como participar na coordenação e supervisão da promoção dos produtos vitivinícolas.
h) Do conjunto de atividades e serviços que a mesma envolve, beneficiam e são delas causadores todos os operadores do sector vitivinícola, entre eles, a B.', hoje 'A.', ora Recorrente.
i) Por ser obrigada por Lei a prestar os mais diversos e completos serviços, também a Lei estipulou a forma de financiamento do IVV, sendo esta, fundamentalmente, a cobrança de taxas pelas prestações que realiza, nos termos do novo regime aprovado pelo Decreto-Lei n," 9412012, de 20 de Abril.
j) As taxas, possuindo natureza comutativa constituem instrumentos especialmente aptos a associar os encargos que se exigem dos contribuintes à provocação ou aproveitamento de prestações públicas determinadas, razão pela qual o mencionado diploma de 2012 procedeu a uma reestruturação do regime anterior de taxas devidas ao IVV que vinha de 1997, reforçando a compatibilidade do regime das referidas taxas para com o direito da União Europeia e fazendo refletir na legislação nacional a reforma da organização do sector vitivinícola ocorrida a nível europeu.
k) As duas taxas criadas em 2012 respeitam a atividades e que eram anteriormente financiadas através de uma outra taxa, então denominada apenas por «taxa de promoção», prevista no Decreto-Lei n.º 119/97, de 15 de Maio.
1) Com o destacamento da atividade de coordenação e controlo de entre as atividades financiadas, até aqui, pela «taxa de promoção», com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 94/2012, de 20 de Abril, a nova «taxa de promoção» vê o seu escopo e o seu âmbito de sujeição reduzidos, precisando-se a sua ratio no que respeita ao destino dado às receitas obtidas com a respetiva cobrança e tornando-se mais fiel à sua denominação.
m) Em face da improcedência de todas as ações judiciais já apresentadas e decididas pelos nossos Tribunais Superiores, vem procurar fazer renascer a obsoleta discussão a propósito da distinção entre as taxas e os impostos, insistindo, contra as todas as evidências, que a «taxa de promoção» e a «taxa de promoção» configurariam tributos unilaterais, sujeitos à reserva de Lei da Assembleia da República.
n) Na sequência dessa vetusta discussão jurisprudencial e doutrinária, hoje é a própria Lei Fiscal a estipular que a prestação de serviços é um dos objetos próprios de incidência tributária - cfr. artigo 4.º n.º 2 da LGT.
o) No caso da «taxa de coordenação e controlo», esta visa compensar o IVV pelo desempenho das funções relativas à coordenação e controlo do sector vitivinícola já que é este instituto que garante o controlo e a certificação dos produtos comercializados pela Impugnante, que representa os seus interesses junto das instituições europeias, que lhe assegura que o sector vitivinícola se encontra deviamente controlado e ainda a coordenação e a correta atribuição dos apoios à promoção dos produtos por si comercializados.
p) No caso da «taxa de promoção», esta é estabelecida para financiar ações de promoção genérica de vinhos e produtos vínicos no quadro de procedimentos organizados pelo IVV, das quais beneficiam inevitavelmente os produtos da Impugnante, que são em grande parte exportados, na medida em que reforçam a notoriedade e a perceção dos vinhos nacionais como produtos de qualidade.
q) As taxas em crise são verdadeiras taxas, comutativas e bilaterais, que visam ressarcir o IVV dos serviços prestados ao sector de que a ora Recorrente diretamente beneficia, pelo que improcedem as suas alegações no sentido da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 94/2012, de 20 de Abril, que as criou.
r) Mesmo que assim não se entenda, é de rejeitar liminarmente a tese de que as referidas taxas se subsumem à categoria dos impostos pois que, como sublinhou o TAF de Viseu, na sentença confirmada pelo STA, de cuja decisão aqui se recorre «não pode dizer-se que as receitas angariadas com as taxas de coordenação e controlo e de promoção se destinam a financiar prestações públicas indeterminadas, o que relevaria para qualifica-las como um imposto porquanto, na verdade, e como já se referiu, antes se destinam a financiar uma atividade continuada de coordenação e controlo e de promoção e informação relativas a vinhos e produtos víneos» - cfr. sentença proferida pelo TAF de Viseu e confirmada pelo Acórdão do STA aqui recorrido, p, 19, cit.
s) Considerando-se, na linha do que fizeram o TAF de Viseu e o STA - e mesmo que erroneamente como se entende -, que a «taxa de coordenação e controlo» e a «taxa de promoção» são, pelo carácter difuso/potencial das prestações que constituem a sua contrapartida, contribuições financeiras, sempre terá que concluir-se igualmente pela inexistência da alegada inconstitucionalidade orgânica do Diploma do Governo que as cria e regulamenta.
t) Na norma contida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP coexistem dois tipos distintos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abarca todos os seus elementos essenciais, tais como a respetiva incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes; e outro, relativo às taxas e contribuições financeiras, que abrange apenas a criação dos respetivos regimes gerais.
u) Como sublinhou o TAF de Viseu, na sentença confirmada pelo STA, aqui recorrido, «a Constituição não reconhece que as contribuições financeiras devam equivaler aos impostos para efeitos de reserva de lei parlamentar, visto que não subordinou uns e outras ao mesmo controlo parlamentar. O que ali ficou estabelecido foi, pelo contrário, que o regime constitucional das contribuições financeiras seria, naquele aspeto, semelhante ao das taxas: num caso como no outro, só constituiria matéria reservada da Assembleia da República o respetivo regime geral, podendo aquela transferir para o Governo a disciplina da matéria» - cfr. sentença do TAF de Viseu, confirmada pelo Acórdão do STA, aqui recorrido, p. 21 (sublinhado nosso, cit.).
v) O Tribunal Constitucional também já se pronunciou especificamente em matéria de contribuições financeiras, no que respeita à eventual inconstitucionalidade orgânica da sua criação pelo Governo, quando desprovido de autorização parlamentar para o efeito; e fêlo em sentido idêntico ao que vem fazendo relativamente às taxas, i.e., afirmando a legitimidade de o Governo estabelecer o regime de contribuições financeiras individualizadas sem necessidade de para tal estar autorizado pela Assembleia da República.
w) Neste sentido, é claro o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2015, de 19 de Novembro, no qual pode ler-se que «Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime, onde esta não existe. […] Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais».
x) Por tudo o exposto improcedem também as alegações da ora Recorrente quanto à inconstitucionalidade orgânica das normas que criam as taxas em crise, ainda que as mesmas se subsumam à categoria das contribuições financeiras, pelo que andou bem o Tribunal a quo, ao considerar totalmente improcedente a impugnação apresentada, devendo, por isso, ser mantida a sentença recorrida.
Termos em que deverá:
a) Emitir-se decisão de não conhecimento do recurso, por não ter a Recorrente cumprido o ónus a que se refere o artigo 72.º, n.º 2 da LCT; ou assim não se entendendo;
b) Negar-se provimento ao recurso apresentado, não se julgando inconstitucionais as taxas de promoção e de coordenação e controlo e mantendo-se, em consequência, o Acórdão recorrido e a condenação que daí resulta em proceder ao pagamento das autoliquidações impugnadas.
6. O relator determinou a notificação da recorrente para se pronunciar, querendo, relativamente à questão de não conhecimento suscitada pelo recorrido nas suas contra-alegações.
Notificado, o recorrente nada disse.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
7. Por incidente sobre a verificação dos pressupostos de admissibilidade do recurso, importa começar pela questão de não conhecimento, invocada pelo recorrido nas suas contra-alegações.
Nos termos relatados, o recorrido Instituto da Vinha e do Vinho invocou nas suas contra-alegações a ilegitimidade do recorrente, por não ter dado cumprimento ao ónus de suscitação prévia, imposto pelo n.º 2 do artigo 72.º da LTC. Sustentou que, à semelhança do que sucedeu no âmbito do recurso n.º 1063/18, nas suas alegações do recurso conhecido pelo acórdão recorrido «a Recorrente limitou-se a alegar a inconstitucionalidade das autoliquidações impugnadas, das taxas de promoção e de coordenação e controlo devidas pelo IVV ou, genericamente, o Decreto-Lei n.º 94/2012, de 20 de Abril, que as aprovou sem nunca individualizar – como veio a fazer no requerimento do recurso interposto para o Tribunal Constitucional – quer as normas cuja inconstitucionalidade alega, quer a interpretação das mesmas que considera inconstitucional».
Notificado para se pronunciar, querendo, sobre essa questão, a recorrente nada disse.
Decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 72.º, ambos da LTC, que é pressuposto específico de admissibilidade da modalidade do recurso de constitucionalidade mobilizada pelo recorrente - recurso de decisões dos tribunais «que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo» -, e condição de legitimidade do recorrente, que a questão de inconstitucionalidade posta à apreciação do Tribunal Constitucional tenha sido previamente suscitada perante o tribunal recorrido e de modo processualmente adequado, em termos de o vincular a dela conhecer. Esse ónus implica que o interessado em aceder ulteriormente ao Tribunal Constitucional deva cuidar de, antes da prolação da decisão que pretende impugnar em fiscalização concreta, colocar à apreciação do julgador uma questão normativa de inconstitucionalidade, enunciando, de forma clara e explicita, qual o critério ou padrão normativo de decisão, extraído de um certo preceito ou de um conjunto de preceitos, que considera incompatível com parâmetros de constitucionalidade, fornecendo, ainda, uma fundamentação minimamente concludente sobre o concreto vício de inconstitucionalidade que alega.
Ora, percorrendo as alegações de recurso dirigidas ao STA - as únicas relevantes para o efeito, por serem as únicas, dentre aquelas referidas no requerimento de interposição de recurso, dirigidas ao tribunal recorrido – encontra-se apenas uma referência genérica ao regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 94/2012 e à denominação dos tributos «taxa de coordenação e controlo» e «taxa de promoção», sem enunciar uma qualquer dimensão normativa contida no preceituado no artigo 2.º, ou no artigo 11.º, n.ºs 1 e 4, do diploma, cujo texto, note-se, é idóneo a suportar uma pluralidade de critérios normativos.
Com efeito, percorrendo as conclusões do recurso, verifica-se que a argumentação é referida genericamente a tais tributos, ou, então, no que refere à «taxa de promoção» a uma «parte», que não se enuncia com um mínimo de clareza e precisão (cf. conclusão 13.ª), fazendo uma avaliação global e abstrata do regime contido no Decreto-Lei n.º 94/2012, que culmina com a conclusão de que «[a]s normas que criaram a taxa de coordenação e controlo e a taxa de promoção encontram-se feridas de inconstitucionalidade orgânica, o que se invoca para todos os efeitos legais» (cf. conclusão 19.ª).
Temos, então, que à semelhança do que sucedeu no Processo n.º 1063/18, conforme referido na Decisão Sumária n.º 901/2018, não se pode considerar que o recorrente confrontou o STA com uma concreta questão de inconstitucionalidade reportada a um preciso sentido normativo contido nos preceitos que indica no requerimento de interposição de recurso. Ao invés, confrontou o tribunal recorrido com críticas de inconstitucionalidade dirigidas à globalidade do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 94/2012, as quais, aliás, mereceram do STA uma resposta igualmente global, sem qualquer ponderação individualizada da normação estatuída no artigo 2.º, ou no artigo 11.º, n.ºs 1 e 4, do diploma.
Assim, impõe-se concluir que a recorrente não observou o ónus previsto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, vedando o conhecimento do recurso.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se;
a) Não conhecer do recurso;
b) Condenar a recorrente nas custas, fixando-se em 12 (doze) UC a taxa de justiça devida, tendo em atenção os critérios seguidos por este Tribunal e a dimensão do impulso desenvolvido.
Lisboa, 1 de outubro de 2019 - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade