Texto da decisão
Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – A Causa
1. A., B., C. e D. (os ora Recorrentes) foram condenados, no âmbito do processo n.º 8/2014-JRF da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, no pagamento de quantias a título de responsabilidade financeira. Interposto recurso da decisão condenatória para a 3.ª Secção do Tribunal de Contas, foi mantida a condenação, determinando-se a remessa dos autos à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, para aí prosseguirem os seus termos.
1.1. Após o regresso dos autos à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, os Requeridos apresentaram um requerimento tendo em vista impedir a emissão de guias de pagamento, pretensão que viram indeferida por despacho, após o qual arguiram nulidades processuais, arguição que foi indeferida por despacho datado de 13/11/2018.
Desta última decisão pretenderam os Requeridos recorrer para a 3.ª Secção do Tribunal de Contas, recurso que foi objeto de um despacho de não admissão, datado de 10/12/2018, porquanto se entendeu, em suma, que “[…] a norma do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC [Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas] estabelece que não é admissível recurso de decisões judiciais do Tribunal de Contas posteriores à sentença condenatória em processo de efetivação de responsabilidades financeiras, nomeadamente as relativas à respetiva execução”.
1.1.1. Os Requeridos reclamaram do despacho de não admissão do recurso de 10/12/2018 alegando, inter alia, que “[…] qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso inconstitucionaliza aquela disposição, por manifesta violação dos artigos 20.º e 210.º da CRP”.
O Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas, apreciando a reclamação por acórdão de 07/05/2019, desatendeu-a, mantendo a decisão de não admissão do recurso.
1.2. Os Requeridos interpuseram, então, recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos –, nos termos seguintes:
“[…]
Sustentou-se e mantém-se que, no entender dos recorrentes, a não admissão do recurso em causa constitui uma restrição de direito, que a Constituição da República não consente.
O Juiz da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, não obstante estarem em causa medidas sancionatórias, com graves consequências para os recorrentes e contrariando todas as regras de garantias constitucionais, do acesso ao Direito e da maior amplitude na admissibilidade dos recursos, entendeu não ser admissível o recurso interposto.
Tal dever-se-á ao facto de o n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC ter passado a falar em “sentença” e não já em “decisão final”.
Como é óbvio, a decisão final de toda e qualquer questão ou incidente, subsequente ao que se possa ter por sentença, constituirá, de per si, para efeitos de recurso, ela própria, também sentença.
Aliás, o artigo 644.º, n.º 2, alínea g), do CPCivil admite recurso das decisões proferidas depois da decisão final, como não pode deixar de ser.
Ora, sendo o n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC omisso quanto ao recurso das decisões subsequentes à sentença ou decisão final e quanto aos procedimentos executivos ou pré executivos, é óbvio que se tem de aplicar supletivamente o Código de Processo civil, ex vi do artigo 80.º da LOPTC, como muito bem sustenta o Senhor Conselheiro José Manuel Ferreira de Araújo Barros, no seu douto voto de vencido.
A este propósito, permitimo-nos reproduzir aqui o que, no respeitante ao direito de recurso, refere o Dr. António Cluny:
‘Quando se diz no n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC que, no processo de responsabilidade financeira, só há recurso da decisão final, importa perceber exatamente do que estamos a falar.
Na verdade, isso não pode significar que nenhuma das decisões anteriores possa ser questionada.
Com efeito, muitas dessas decisões produzem efeitos diretos no sentido que a decisão final vem a assumir. Por esse motivo, o que o artigo pretende dizer é que elas só podem ser impugnadas aquando do recurso da decisão final e se esse recurso vier a ser interposto.
Por fim, por decisão final deve entender-se aquela que, em qualquer momento da lide, relativamente a uma das partes, põe fim ao processo que pode, aliás, nada ter a ver com aquela que afeta, diretamente, a parte que tem interesse em recorrer’.
Não se ignora que, na redação atual do n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC, se fala em ‘sentença’, mas o certo é que se lhe retirou a expressão ‘final’.
Todavia, no n.º 5 do artigo 97.º da mesma Lei, continua a falar-se de “decisões finais” (e com certeza que o Ministério Público poderá recorrer de decisões absolutórias).
A ideia, aliás, do duplo grau de jurisdição, segundo o entendimento garantístico, mais conforme ao Estado de Direito Democrático, tem acolhimento constitucional desde a Revisão de 1997.
Isto significa que, qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso inconstitucionaliza aquela disposição, por manifesta violação dos artigos 20.º e 210.º da CRP, e, também, como se refere no douto voto de vencido, o Senhor Conselheiro José Manuel Ferreira de Araújo Barros, o artigo 32.º, n.º 1, da CRP.
Segundo Jorge Miranda, a Constituição hoje, pela conjugação daquelas disposições, consagra «um genérico direito de recorrer dos atos jurisdicionais, cujo preciso conteúdo pode ser traçado pelo legislador ordinário, com maior ou menor amplitude».
O que não pode é haver exclusão do direito de recurso!
Em idêntico sentido veja-se Rita Serra que refere:
“Na sequência do que se disse anteriormente, foi com a Revisão Constitucional de 1997 que se passou a consagrar expressamente o direito de recorrer. Antes desta reforma, questionavam-se os limites ao recurso em matéria de facto. Por contraposição, temos hoje constitucionalmente garantido o direito a um duplo grau de jurisdição, pondo cobro a questões de facto e de direito. Facilmente se conclui pela consagração do direito fundamental ao recurso, estando previsto em todas as formas de processo”.
Aliás, é ainda o Prof. Jorge Miranda que lembra o seguinte:
“O direito de recurso – à semelhança, aliás, do direito de reclamação do despacho que não admita o recurso – constitui, inclusivamente, em coerência com a relevância dos direitos processuais no sistema de direitos fundamentais consagrado constitucionalmente, um direito fundamental”.
Claro que o recurso interposto da decisão da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas respeita a despacho – o despacho recorrido – o qual, no tocante à questão suscitada e que dele foi objeto, constitui, de per si, sentença (ou decisão final), no sentido que o respeitadíssimo Dr. António Cluny define e relativamente ao que a CRP consagra o princípio do duplo grau de jurisdição, ou seja, do direito de recurso, como integrante do núcleo essencial do direito de Acesso à Justiça, previsto no artigo 20.º da CRP.
Não obstante tal reclamação, o Acórdão recorrido – confirmando que, muitas vezes, a quantidade derrota a “qualidade” entendeu, ao arrepio da Constituição, adotar uma interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que o inconstitucionaliza por violação dos artigos 20.º, 32.º, n.º 1, e 210.º da CRP.
[…]” (sublinhados acrescentados).
1.2.1. O recurso foi admitido no Tribunal de Contas.
1.3. No Tribunal Constitucional, foi proferida decisão sumária, pelo relator, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, com os fundamentos seguintes:
“[…]
Na verdade, os Recorrentes suscitaram a questão de inconstitucionalidade nos seguintes termos, perante o tribunal recorrido (cfr. item 1.1.1., supra), que retomaram no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional: “qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso inconstitucionaliza aquela disposição, por manifesta violação dos artigos 20.º e 210.º da CRP”.
Tal enunciação não tem, todavia, um recorte suficientemente definido para corresponder à ratio decidendi da decisão recorrida, na qual se pode ler, designadamente, o seguinte (cfr. fls. 85 e ss.):
“[…]
5. A única questão controvertida no caso em apreço reside em saber se a previsão do n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC assume natureza inequívoca e taxativa e, consequentemente, se a norma se apresenta como completa e bastante, ou se, pelo contrário, a referida disposição legal carece de aplicação supletiva do regime de recursos do Código de Processo Civil (CPC), ao abrigo do disposto no artigo 80.º da LOPTC.
6. Refere o citado artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que «nos processos da 3.ª Secção cabe recurso, com subida imediata, da sentença e das decisões interlocutórias que tenham como efeito a não realização do julgamento quanto a todo ou parte do pedido ou quanto a algum dos demandados».
7. Daqui resulta, pois, que, nos processos de efetivação de responsabilidades financeiras, a cargo da 3.ª Secção do Tribunal de Contas, apenas se admite recurso:
a) Das sentenças;
b) Das decisões interlocutórias que tenham como efeito a não realização do julgamento.
8. Com interesse para a análise, convém relembrar que a anterior redação do n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC (vigente até 2015) dispunha tão só que «nos processos da 3.ª Secção só cabe recurso das decisões finais proferidas em 1.ª instância».
9. Pelo que, numa análise aos elementos sistemático e histórico da interpretação jurídica, podemos, sem dificuldades de maior, concluir que, tendo o termo “sentença” o mesmo significado que o termos anteriormente utilizado “decisão final da 1.ª instância”, o legislador apenas pretendeu alargar a possibilidade de recurso, nos processos de efetivação de responsabilidade financeira, a um certo tipo de decisões interlocutórias, isto é, às decisões judiciais tomadas no decurso de um processo que, não sendo finais (e, como tal, não constituindo sentenças), afetam definitivamente a marcha do processo, pondo-lhe termos sem julgamento.
É esse o entendimento que sobressai da exposição de motivos da proposta de lei n.º 259/XII, da qual resultou a alteração do n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC: «as garantias jurisdicionais no processo são, igualmente, acentuadas na fase de recurso. Assim, propõe-se, por um lado, o alargamento do âmbito a algumas decisões interlocutórias e, por outro, a obrigatoriedade da intervenção de advogado nesta fase».
10. Ora, no caso sub judice, o despacho reclamado considerou inadmissível o recurso requerido por este ter por objeto não uma sentença ou uma decisão interlocutória que tenha como efeito a não realização de julgamento, mas antes uma decisão judicial posterior à sentença condenatória em processo de efetivação de responsabilidades financeiras, concluindo, assim, o juiz “a quo” que a mesma não cabe no elenco de decisões recorríveis nos termos do n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC.
[…]” (sublinhados acrescentados).
Perante o sentido dos fundamentos da decisão recorrida, é por demais evidente que a enunciação “qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso inconstitucionaliza aquela disposição, por manifesta violação dos artigos 20.º e 210.º da CRP” não corresponde ao específico critério de decisão.
A enunciação apresentada pelos Recorrentes remete, genericamente, para ‘qualquer interpretação’ do preceito legal que conduza à não admissão de um recurso, omitindo por completo o particular sentido interpretativo em causa, desde logo, tratar-se do recurso de uma decisão judicial posterior à decisão condenatória.
É ónus do Recorrente (no presente recurso, dos Recorrentes) moldar com precisão o objeto do recurso, enunciando uma norma clara correspondente à ratio decidendi. Não poderia o Tribunal Constitucional, neste processo de fiscalização concreta, pronunciar-se sobre “qualquer interpretação” de norma extraível do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC, mas apenas da específica interpretação em causa no processo, que os Recorrentes se abstiveram de enunciar, não podendo o Tribunal Constitucional substituir-se-lhes.
Tal omissão, que se traduz em não observar o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, inviabiliza o recurso.
[…]” (sublinhados conforme original).
1.3.1. Desta decisão reclamaram os Recorrentes para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, invocando o seguinte:
“[…]
1. De harmonia com o artigo 221.º da Constituição da República, “o Tribunal Constitucional é o tribunal ao qual compete especificadamente administrar a justiça em matéria de natureza jurídico-constitucional".
2. Por sua vez, o artigo 20.º da CRP estabelece:
“1. A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.
2. Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade.
3. A lei define e assegura a adequada proteção do segredo de justiça.
4. Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.
5. Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimento judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”.
3. E ainda o artigo 204.º da CRP preceitua o seguinte:
“Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”.
4. Pelo menos em matéria de constitucionalidade, a última palavra cabe ao Tribunal Constitucional, que assume, assim, uma função insubstituível, no tocante às garantias de observância e respeito pela Constituição e pelos direitos fundamentais que ela confere a todos os cidadãos.
5. A última coisa que se espera do Tribunal Constitucional é uma interpretação restritiva de tais direitos ou o recurso a pretextos processuais de ordem formal que comprometem a efetiva observância do artigo 20.º da CRP.
6. É com este espírito de prevalência constitucional substantiva que se reclama para a Conferência da douta Decisão Sumária, na esperança de que este Venerando Tribunal previna e impeça uma violenta Denegação de Justiça.
7. O n.º 2 do artigo 72.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional dispõe o seguinte: “os recursos previstos nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70.º só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer”.
8. Naturalmente que a primeira entidade jurisdicional que sindica a correta observância do transcrito n.º 2, do artigo 72.º LOFPTC é o Tribunal perante o qual a questão da inconstitucionalidade é suscitada.
9. Ora, se atentarmos no Acórdão de 07-05-2019 constata-se que o mesmo não só revela completa apreensão da inconstitucionalidade suscitada – interpretação dada ao n.º 3 do artigo 96.º da LOPTC, no sentido extrair dele a conclusão de exclusão de qualquer direito de recurso, como, aliás, permitiu mesmo um voto de vencido que se pronuncia no sentido da inconstitucionalidade suscitada.
10. O espantoso é que, não obstante assim ser, a Decisão Sumária considera que estamos perante caso em que não se deu cumprimento ao n.º 2 do artigo 72.º da LTC, o que é contrariado pela própria decisão que foi objeto de recurso.
11. Aliás, não se vislumbra que argumentos ou desenvolvimentos interpretativos o Tribunal Constitucional pretendia que os recorrentes adiantassem, quando suscitaram a questão da inconstitucionalidade, pelo razão simples de que a decisão do Tribunal de Contas não adiantou qualquer justificação especial, que não fosse uma leitura literal e restritiva do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC, não admitindo, sem qualquer argumentação mais, o recurso que havia sido interposto, por se tratar de decisão judicial posterior à sentença condenatória.
12. O Tribunal recorrido percebeu e entendeu a inconstitucionalidade suscitada, o Senhor Conselheiro que votou de vencido, pelo facto de a inconstitucionalidade suscitada não ter sido reconhecida e admitida, também a entendeu e acompanhou os recorrentes na sua pretensão, mas o Tribunal Constitucional, que foge de decidir como o diabo da cruz, pese embora a muita consideração pelo Ilustre Conselheiro-Relator, não descortinou a fundamentação e o total preenchimento do exigido pelo n.º 2 do artigo 72.º da LTC.
13. No mais dá-se por inteiramente reproduzido o requerimento de interposição de recurso e requer-se a V.ª Ex.ª que seja admitida a Reclamação para a Conferência, do despacho do Senhor Juiz Conselheiro-Relator, de 02-09-2019, e proferido Acórdão no sentido da admissão do recurso e subsequente procedência da inconstitucionalidade suscitada, atenta a sua evidência.
[…]”.
1.3.2. O Ministério Público respondeu à reclamação nos termos que ora se transcrevem:
“[…]
1.º
Pela douta Decisão Sumária n.º 576/2019, não se conheceu do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional por A., B., C. e D., ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC).
2.º
Quer perante o Tribunal de Contas, que proferiu a decisão recorrida, quer perante o Tribunal Constitucional, os recorrentes enunciaram a questão de constitucionalidade que pretendiam ver apreciada, da seguinte forma: “qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso inconstitucionaliza aquela disposição, por manifesta violação dos artigos 20.º e 210.º da CRP”.
3.º
Parece, pois, claro que não se identifica qual a exata dimensão normativa que reputam de inconstitucional, não estando, pois, reunidas as condições para que o Tribunal Constitucional conhecesse de mérito.
4.º
Acresce que, vendo essa indefinição em conjunto com o conteúdo da decisão recorrida, a conclusão extraída na douta Decisão Sumária parece-nos evidente:
“A enunciação apresentada pelos Recorrentes remete, genericamente, para “qualquer interpretação” do preceito legal que conduza à não admissão de um recurso, omitindo por completo o particular sentido interpretativo em causa, desde logo, tratar-se do recurso de uma decisão judicial posterior à decisão condenatória.”
5.º
Note-se, por outro lado, diferentemente do que agora os recorrentes sugerem na reclamação, a decisão recorrida apreciou, sim, a invocada violação do direito ao recurso consagrado na Constituição, porém não apreciou – nem tinha que apreciar em face do que vinha alegado pelos recorrentes – a constitucionalidade de uma especifica dimensão normativa, sendo até de salientar, quanto a este aspeto, o afirmado no ponto 21 da decisão recorrida:
“21. Em primeiro lugar, não se vislumbra, nem está fundamentado de forma concreta pelos reclamantes, em que medida a não admissibilidade de recurso de decisões do juiz tomadas após a sentença – que se apresentam, consequentemente, como meramente instrumentais ou operativas desta – colide com direitos fundamentais de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva previstos no artigo 20.º da CRP.”
6.º
Pelo exposto, deve indeferir-se a reclamação.
[…]”.
Cumpre apreciar e decidir a reclamação.
II – Fundamentação
2. A decisão reclamada pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, em suma, por não ter sido observado o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. Os Recorrentes – e ora Reclamantes – consideram, resumidamente, que o tribunal recorrido compreendeu o sentido da questão de inconstitucionalidade, apreciando-a, sugerindo que desse modo se sindicou “a correta observância do transcrito n.º 2, do artigo 72.º [da LTC]”.
A reclamação apresentada assenta, todavia, num equívoco: o de que suscitar uma questão de inconstitucionalidade é o mesmo que suscitar uma questão de inconstitucionalidade com dimensão normativa.
Importa, todavia, distinguir.
A partir de uma discussão jurídica substancial – ainda que assente em argumentos de conformidade constitucional – não se pode, sem mais, considerar suscitada uma questão com adequada dimensão normativa, muito menos quando (como é o caso) os Recorrentes se abstiveram de enunciar o sentido (a interpretação) da(s) norma(s) que operou(aram) como critério de decisão com suficiente clareza, o que consubstanciava um ónus sobre si impendente (não se bastando o ónus da suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade normativa com a mera remissão para a letra de preceitos legais ou, genericamente, para o entendimento adotado na decisão recorrida ou para um certo resultado – no caso, a não admissão do recurso – decorrente de “qualquer interpretação”).
A decisão recorrida apreciou argumentos de inconstitucionalidade não por referência a qualquer norma, mas antes por referência à decisão de não admitir o recurso (cfr. ponto 21, fls. 86 verso) ou diretamente ao preceito legal (cfr. ponto 23., fls. 87), o que se compreende porquanto os Recorrentes não colocaram uma específica e delimitada questão de inconstitucionalidade normativa com indicação precisa do sentido interpretativo que pretendiam questionar. O enunciado “[…] qualquer interpretação do artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC que exclua o direito de recurso” não permite reconhecer um específico comando normativo – nem quanto ao objeto do pretendido recurso que se entendeu que o artigo 96.º, n.º 3, da LOPTC não admitia, nem quanto ao momento processual relevante (sendo certo que desde o despacho de não admissão do recurso datado de 10/12/2018 se entendeu no processo ser relevante a circunstância de a decisão recorrida ser posterior à sentença condenatória). Estes elementos são decisivos para circunscrever a interpretação a sindicar, precisamente para distingui-la de “qualquer interpretação”.
Ao apreciar os argumentos dos Recorrentes, a decisão recorrida não visou “sindicar” o preenchimento da condição prevista no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, mas apenas tomar posição quanto às questões substanciais – que não eram de inconstitucionalidade normativa, com o sentido apontado – que lhe cumpria apreciar.
Deste modo, os Recorrentes não deram ao tribunal recorrido oportunidade (não criaram a obrigação) de tomar posição sobre uma concreta questão de inconstitucionalidade normativa sobre a qual o Tribunal Constitucional se pudesse ulteriormente pronunciar em sede de recurso.
A referida omissão determina a inviabilidade do recurso – e, aliás, porque se trata, também, de uma questão de legitimidade dos Recorrentes, continuaria a determiná-la mesmo que a decisão recorrida tivesse “compreendido” e apreciado, sponte sua, uma questão de inconstitucionalidade normativa (o que, como vimos, e ao contrário do afirmado pelos Recorrentes, não ocorreu) – cfr., entre outros, os Acórdãos n.os 119/2000, 96/2002, 371/2005, 308/2007, 401/2007 e 76/2010.
Resulta do exposto que a decisão sumária reclamada ajuizou bem, no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, remetendo-se, no mais, para os respetivos fundamentos, que são válidos e ajustados às circunstâncias do caso. Deve, pois, ser indeferida a reclamação.
É o que resta afirmar.
III – Decisão
3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pelos Recorrentes A.., B., C. e D., mantendo-se a decisão reclamada de não conhecimento do objeto do recurso por si interposto nos presentes autos.
Custas pelos Recorrentes, ora Reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em vinte unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma).
Lisboa, 25 de setembro de 2019 - José Teles Pereira - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers