Texto da decisão
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO:
1. – A. foi autuado pela GNR de Argoselo, Bragança, por, no dia 1 de Abril de 1992, ter pernoitado "com o seu rebanho de gado lanígero composto por 150 (150) cabeças, num barracão, no interior da povoação de Paço, freguesia de Rio Frio, concelho de Bragança", facto este que foi considerado violador do parágrafo único do artigo 11º da "Postura Municipal sobre Apascentação e Divagação de animais", da Câmara Municipal de Bragança, aprovada em 11 de Abril de 1989.
Instruído o respectivo processo de contra-ordenação e notificada ao interessado a decisão de que lhe fora aplicada uma coima de 25 000$00, por o ter considerado reincidente, veio interpor recurso para o Tribunal Judicial da Comarca de Bragança impugnando judicialmente tal decisão.
Nesta impugnação, o recorrente arguiu a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 11º da Postura, por violação do princípio a igualdade e por restrição ilegítima do direito ao trabalho e à livre escolha de profissão, pedindo a absolvição da coima que lhe fora aplicada.
2 - O juiz da comarca de Bragança, após desatender a invocação de inconstitucionalidade feita pelo recorrente, acabou por condenar o recorrente na coima de 5.000S00.
Não se conformando com esta decisão, o recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 85/83, de 7 de Setembro - LTC), pretendendo que se aprecie a conformidade constitucional do parágrafo único do artigo 11º da Postura Municipal aprovada em 11 de Abril de 1990, e publicitada por edital de 17 de Janeiro de 1990.
3 - Admitido o recurso, o recorrente apresentou as suas alegações, nas quais concluiu pela forma seguinte:
"A) - O § único do artigo 11º da Postura Municipal sobre Apascentação e Divagação de Animais do Município de Bragança, que fundamenta a aplicação da coima pela autoridade administrativa e o despacho que decidiu o recurso de impugnação judicial, que manteve a aplicação da mesma, ê inconstitucional por violador do principio da igualdade consagrado no artº 13º da C.R.P.;
B)- A mesma norma não se conforma ainda tão restringir o exercício de direitos e ao coarctar os objectivos ai consagrados) com os artºs 2º, 9º, d), 47º, nº 1, 58º, nº 3 b), 81º, a), b),c) e d), e 96º da Constituição;
C)- São ainda violados, por inexistência de regulamentação da referida Postura Municipal, os princípios gerais de Direito da Segurança e Estabilidades Jurídicas, bem como as justas expectativas dos titulares de relações jurídicas validamente constituídas, por impossibilidade prática e efectiva de adaptação, com certeza e segurança, à nova realidade pretendida pela norma;
D)- Sendo-o parágrafo único do artº 11º da já referida Postura Municipal inconstitucional, carece o mesmo de validade - vd artº 3º, nº 3 da C. R. P., que se repercute no despacho-decisão sub judice;
E)- Deve ser concedido provimento ao presente recurso, determinando-se a reformulação da decisão recorrida em conformidade com a decisão que se vier a proferir no presente recurso."
O Ministério Público apresentou alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
"1º - A norma constante do § único do artigo 11º da postura municipal sobre apascentamento e divagação de animais, vigente no município de Bragança, não viola o princípio constitucional da igualdade, nem qualquer outro preceito ou princípio constitucional, não sendo arbitrária ou desrazoável a concreta proibição nele estabelecida;
2º - Deverá, pois, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida."
Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II - FUNDAMENTOS:
4 - Constitui objecto do presente recurso a apreciação da conformidade constitucional do parágrafo único do artigo 11º da postura municipal sobre "Apascentação e Divagação de animais", aprovada em 11 de Abril de 1989 e publicitada por Edital de 17 de Janeiro de 1990, em vigor na área do município de Bragança.
Esta norma foi efectivamente aplicada na decisão recorrida, apesar de ter sido suscitada a sua inconstitucionalidade pelo recorrente A..
A norma em causa tem o seguinte teor:
"Artº 11º - Na cidade de Bragança, é proibido o estacionamento de gado ovino, caprino, bovino, cavalar, muar, asinino e suíno, fora do lugar destinado ao campo da feira ou dos locais ou parques de estacionamento a eles destinados, salvo para carga e descarga, sob pena de coima de 5.000$00 a 25.000$00.”
§ único - É, expressamente proibida a estabulação ou pernoita de gado lanígero ou caprino, dentro das povoações, sob pena de ser aplicada ao transgressor a coima de 5.000$00 a 25.000$00
Antes de se analisar a questão de constitucionalidade que vem suscitada, importa apreciar se a postura em que a norma se insere, enquanto acto de natureza regulamentar, respeita a Constituição.
Com efeito, o nº 7 do artigo 115º da Lei Fundamental, estabelece que "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão."
Consagra este preceito o principio da primariedade ou da precedência da lei que estabelece a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar e a obrigação da citação da lei habilitante, o que torna ilegítimos os regulamentos que não disponham da necessária habilitação legal, mas também os que, dispondo dessa habilitação, não a especifiquem no respectivo texto (neste sentido, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição revista, pg. 514).
No âmbito da organização, atribuições e competências das autarquias locais (Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 18/91, de 12 de Junho, artigo 39º, nº 2, alínea a)) compete às Assembleias Municipais elaborar posturas e regulamentos.
E, de acordo com a menção constante da parte final da postura em apreciação, foi ela aprovada em reunião da Câmara Municipal e, depois, na sessão da Assembleia Municipal de 2 de Novembro de 1989.
Porém, da postura em causa não consta qualquer indicação da norma ou normas que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, pelo que se deve ter toda a postura - e não apenas a norma que vem questionada - por violadora do nº 7 do artigo 115ºda Constituição, pelo que a mesma se julga inconstitucional.
5 - Uma vez obtida a conclusão da ilegitimidade constitucional da presente postura municipal, na sequência da apontada deficiência de ordem formal decorrente da não citação expressa do respectivo fundamento legal, e, portanto, estabelecida a inconstitucionalidade formal da norma aplicada na decisão recorrida, torna-se inútil a apreciação do objecto do recurso na parte relativa à alegada inconstitucionalidade material, por violação do principio da igualdade (artigo 13º da Constituição).
III - DECISÃO:
- Nestes termos e pelos fundamentos expostos, decide-se conceder provimento ao recurso, revogando-se, em consequência, a decisão recorrida, que deve ser reformulada tendo em atenção o precedente juízo de inconstitucionalidade.
Lisboa, 22 de Março de 1994
Vítor Nunes de Almeida
Antero Alves Monteiro Diniz
Alberto Tavares da Costa
Maria Assunção Esteves
José Manuel Cardoso da Costa