Texto da decisão
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I — Relatório
1 — O Banco Português do Atlântico, E.P., com sede na Praça D. João i, n.º 28, Porto, não se conformando com o despacho proferido no processo especial de recuperação da empresa e de protecção dos credores n.º 4.935, da 3.ª Secção do 4.º Juízo do Porto, requerido por A., que atribuíra aos três maiores credores, incluindo o recorrente, o encargo de pagar os honorários do administrador judicial, nos termos do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, interpôs agravo para o Tribunal da Relação do Porto, pedindo a sua revogação, com fundamento na inconstitucionalidade daquela disposição legal, por violação dos princípios da justiça e da igualdade, consagrados na Constituição.
2 — O Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 16 de Junho de 1988, deu provimento ao agravo, recusando a aplicação, nos presentes autos, da norma constante do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Lei Fundamental.
O citado aresto refere, com efeito, a determinado passo:
Na verdade, se as medidas instituídas pelo Decreto-Lei n.º 177/86 (concordata, acordo de credores e gestão controlada) constituem meios de recuperação da empresa e de protecção dos credores e se se entendeu que, para execução dessas medidas, importava fazer recair sobre estes o ónus de prover os «fundos necessários ao pagamento das remunerações e despesas do administrador», então deveriam ser todos os credores responsabilizados por tais encargos e não apenas os três maiores credores.
Fazer recair o dito ónus sobre os três maiores credores, só pelo simples facto de o serem, é solução que carece, de todo em todo, de fundamento, de justificação.
Trata-se, em suma, de uma opção arbitrária.
3 — É deste acórdão que vem o presente recurso para o Tribunal Constitucional, interposto, obrigatoriamente, pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e cujo objecto consiste, assim, na questão da constitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86.
4 — No Tribunal Constitucional, alegou o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, concluindo do seguinte modo:
1.º Não é inconstitucional, por pretensa violação do princípio da igualdade, dado que apresenta fundamento material bastante, a norma constante do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, na medida em que faz recair apenas sobre os três maiores credores, e não sobre todos os credores, o encargo do adiantamento dos fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador judicial nomeado no âmbito do processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores;
2.º Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada, de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.
5 — Por seu lado, o recorrido, nas suas contra-alegações, opina, no essencial, o seguinte:
a) A norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, é na verdade inconstitucional porque violadora do «princípio da justiça» próprio e inerente a um Estado de direito democrático que a Constituição consagra e cujo primado assegura;
b) Mas ainda que se entenda que o legislador com o preceito em análise não violou o referido «princípio da justiça», o que nem como mera hipótese se admite, sempre violou, necessariamente, o princípio da igualdade constitucional consagrado no artigo 13.º do Diploma Fundamental;
c) Os três maiores credores não se encontram numa situação diferente ou desigual dos 4.º, 5.º ou 15.º credores em termos substanciais, que legitime, constitucionalmente, a diferenciação de tratamento que o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 276/86 contém para o adiantamento dos fundos necessários ao pagamento da remuneração e das despesas do administrador judicial;
d) Carece, pois, de qualquer fundamento material bastante a imposição do ónus a que se refere o n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86 aos três maiores credores.
6 — Corridos os vistos, cumpre então decidir se a norma constante do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, na medida em que faz recair apenas sobre os três maiores credores, e não sobre todos eles, o encargo do adiantamento dos fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador judicial nomeado no âmbito do processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, é (ou não) inconstitucional, por ofensa do princípio da igualdade, consignado no artigo 13.º da Constituição.
II — Fundamentos
7 — A norma cuja constitucionalidade é questionada dispõe como segue:
Pode o juiz determinar que os três maiores credores adiantem os fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador, devendo esse adiantamento ser reembolsado pela empresa com preferência sobre qualquer outro crédito.
Esta norma estabelece um tratamento diferenciado entre dois grupos de credores: de um lado, os três maiores credores, que podem ser obrigados pelo juiz a adiantar os fundos necessários a remuneração e ao reembolso das despesas do administrador, e, do outro lado, os restantes credores sobre os quais não incide semelhante encargo.
A questão que se coloca, neste momento, é a de saber se este tratamento desigual permitido pela disposição do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 276/86 viola o princípio constitucional da igualdade.
A resposta a este problema passa por uma definição prévia do sentido e alcance do princípio da igualdade, na sua dimensão de limite vinculativo da actividade dos órgãos legislativos.
Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (para uma análise dos sentidos formal e material do princípio da igualdade, cfr., por todos, Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, pp. 380 e 381; Castanheira Neves, O Instituto dos «Assentos» e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, Coimbra Editora, 1983, pp. 119, 120, 165 e 166, e Böckenförde, W., Der Allgemeine Gleichheitssatz und die Aufgabe des Richters, Berlin, W. de Gruyter, 1957, pp. 43 e 68). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Por outras palavras, o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot).
Inaugurada por G. Leibholz, em termos de constituir o núcleo central da sua bem conhecida monografia (cfr. Die Gleichheit vor dem Gesetz, 2.ª ed., München und Berlin, Beck, 1959), a interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio legislativo tem vindo a ser adoptada pelo Bundesverfassungsgericht alemão em múltiplas decisões. Este Tribunal tem referido repetidamente que «o princípio da igualdade é violado se não se encontra um fundamento razoável, que resulte da natureza das coisas, ou, de outro modo, um fundamento objectivamente evidente para a diferenciação legal ou para o tratamento igual, em termos sintéticos, se a regulamentação deve ser caracterizada como arbitrária» (cfr. H. Scholler, Die Interpretation des Gleichheitssatzes als Willkürverbot oder als Gebot der Chancengleichheit, Berlin, Duncker & Humblot, 1969, p. 33; K. Hesse, «Der Gleichheitssatz in der neueren deutschen Verfassungsentwicklung», in AöR, 109, 1984, p. 186; H.-P. Ipsen, Gleichheit, in Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, vol. ii, 2.ª ed., Berlin, Duncker & Humblot, 1968, pp. 150 e segs.; M. Kloepfer, Gleichheit als Verfassungsfrage, Berlin, Duncker & Humblot, 1980, p. 31; G. Dürig, in Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz Kommentar, vol. i, München, Beck, 1987, art. 3, p. 156-158; G. Robber, «Der Gleichheitssatz», in DÖV, 41, 1988, p. 755, e W. Böckenförde, Der Allgemeine Gleichheitssatz, cit., pp. 61-64).
Também este Tribunal Constitucional vem perfilhando a interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio. Afirma-se, com efeito, no Acórdão n.º 39/88 (Diário da República, i Série, de 3 de Março de 1988): «O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º». E, no Acórdão n.º 157/88 (Diário da República, i Série, de 26 de Julho de 1988), escreve-se: «Retomando aqui, uma vez mais, o entendimento que este Tribunal vem perfilhando (na esteira, de resto, da Comissão Constitucional e da doutrina) acerca do sentido e alcance do princípio da igualdade, na sua função ‘negativa’ de princípio de ‘controle’..., tudo estará em saber se, ao estabelecer a desigualdade de tratamento em causa, o legislador respeitou os limites à sua liberdade conformadora ou constitutiva (‘discricionariedade’ legislativa), que se traduzem na ideia geral de proibição de arbítrio. Ou seja: tudo estará em saber se essa desigualdade se revela como ‘discriminatória’ e arbitrária, por desprovida de fundamento racional (ou fundamento material bastante), atenta a natureza e a especificidade da situação e dos efeitos tidos em vista (e, logo o objectivo do legislador) e, bem assim, o conjunto dos valores e fins constitucionais (isto é, a desigualdade não há-de buscar-se num ‘motivo’ constitucionalmente impróprio)». Cfr., ainda, sobre esta interpretação do princípio da igualdade os seguintes Acórdãos: n.º 76/85 (Diário da República, ii Série, de 8 de Junho de 1985), n.º 142/85 (Diário da República, ii Série, de 7 de Setembro de 1985), n.º 143/85 (Diário da República, i Série, de 3 de Setembro de 1985) e n.º 309/85 (Diário da República, ii Série, de 11 de Abril de 1986).
Esclareça-se que a «teoria da proibição do arbítrio» não é um critério definidor do conteúdo do princípio da igualdade, antes expressa e limita a competência de controlo judicial. Trata-se de um critério de controlabilidade judicial do princípio da igualdade que não põe em causa a liberdade de conformação do legislador ou a discricionariedade legislativa. A proibição do arbítrio constitui um critério essencialmente negativo, com base no qual são censurados apenas os casos de flagrante e intolerável desigualdade. A interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio significa uma autolimitação do poder do juiz, o qual não controla se o legislador, num caso concreto, encontrou a solução mais adequada ao fim, mais razoável ou mais justa.
8 — Chegados a este ponto, perguntar-se-á: a solução adoptada pelo artigo 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 276/86 viola o princípio constitucional da igualdade, entendido este com o sentido acima exposto?
Este Tribunal entende que não. Com efeito, a diferenciação estabelecida pelo legislador baseia-se, não em motivos subjectivos ou arbitrários, mas, ao invés, em fundamentos objectivos, racionais e razoáveis, ou em fundamentos materiais bastantes.
É o que se vai procurar demonstrar, através da análise de alguns elementos justificativos da via trilhada pelo legislador.
a) Dir-se-á, em primeiro lugar, que o fundamento da solução vertida na norma desaplicada resulta claro das considerações tecidas pelo legislador nos preâmbulos do Decreto-Lei n.º 177/86, de 2 de Julho (rectificado no Diário da República, i Série, n.º 174, 2.º Suplemento, de 31 de Julho de 1986) — diploma que introduziu no ordenamento jurídico português, com carácter sistemático e coerente, um direito pré-falimentar intencionalizado à recuperação da empresa e à adequada protecção dos credores —, e do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro — diploma que disciplina o modo de recrutamento e o estatuto do administrador judicial.
Na verdade, perante o desafio que significa para a economia portuguesa a integração europeia, e à semelhança do que já vinha acontecendo noutros países europeus, tornava-se urgente criar novos mecanismos normativos que permitissem que as empresas em precária situação, desde que conjuntural, recuperassem a enfraquecida viabilidade. Isto porque — escreve-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 177/86 — o instituto falimentar, tal como está figurado entre nós, é uma forma «quase fatal de destruir empresas (mesmo aquelas que merecessem ser conservadas) vencida que fosse a sua situação de crise», prejudicando os credores, a começar pelos trabalhadores, e afectando o correcto funcionamento do mercado e o interesse geral da economia.
Neste sentido, o Decreto-Lei n.º 177/86 criou um regime especialmente vocacionado para o aproveitamento, com a participação interessada dos credores e sob o necessário controlo judicial, das diversas formas de auxílio financeiro e de assistência técnica que, apesar de oferecidos pelo desenvolvimento do direito das sociedades e pela evolução dos sistemas de crédito, não eram utilizados pelos tradicionais processos de liquidação de patrimónios.
No quadro deste novo sistema, cabe um papel relevante aos administradores judiciais. Especialmente recrutados entre os técnicos de gestão, está-lhes reservada uma função dinamizadora, sendo fundamentalmente responsáveis pela análise da situação concreta de cada empresa sujeita ao processo de recuperação, pela elaboração do relatório a apresentar à assembleia de credores e pelo estudo e proposta das medidas mais adequadas.
Compreende-se, por isso, que os administradores judiciais, aos quais se exige preparação, competência técnica e dinamismo, não integrem já «um quadro burocrático e estabilizado», uma vez que a sua vocação não é a de liquidar uma massa falida, «mas a de gerir uma empresa de outra forma condenada, desde logo, a uma quase irremediável destruição».
Esta nova concepção do administrador judicial, aliada ao protagonismo atribuído aos credores no processo de recuperação das empresas, haveria de conduzir necessariamente a que a remuneração daquele não devesse ser vista como um encargo do Estado — o que redundaria na «funcionarização» do cargo, que se pretendeu afastar —, mas antes como um «investimento» dos próprios credores.
Neste contexto, enquadra-se a seguinte passagem do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 276/86:
No tocante à remuneração do administrador judicial, alterou-se, radicalmente, o método adoptado para os administradores de falências. Isto porque já não se tem como destino normal da empresa sujeita ao processo de recuperação a liquidação do seu património. Daí o tratar-se essa remuneração não como um encargo do processo, integrado nas respectivas custas, mas como um encargo normal da própria empresa, se bem que definido pelo tribunal. Mas para que tal regime seja realístico e possa efectivamente funcionar impõe-se aos três maiores credores o ónus de prover os fundos necessários ao pagamento das remunerações e despesas do administrador, sempre que necessário, garantindo-se, no entanto, a preferência no reembolso sobre todos os demais credores.
Esta explicação dada pelo próprio legislador, quanto ao método de remuneração do administrador judicial e quanto à possibilidade de ser imposto aos três maiores credores o ónus de adiantarem os fundos necessários ao pagamento das remunerações e das despesas daquele, é perfeitamente razoável e constitui fundamento suficiente para este Tribunal afastar a acusação da violação do princípio da igualdade pela norma desaplicada.
Mas, além deste, outros argumentos podem ser invocados no sentido da não inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86.
b) Deve salientar-se, em segundo lugar, que o ónus que o legislador faz recair sobre os três maiores credores encontra também o seu fundamento em razões de ordem prática, uma vez que não seria realístico fazer participar no contributo para o adiantamento provisório todos os credores, que, muitas vezes, podem atingir as centenas ou, até mesmo, os milhares.
c) Convém referir, em terceiro lugar, que, na prática, os maiores credores de empresas em situação de crise financeira são credores do sector público (Fazenda Nacional, Segurança Social e Empresas Públicas), os quais, sem grande dificuldade, poderão suportar o adiantamento previsto no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86.
É este o caso dos autos, em que ao ora recorrido — o Banco Português do Atlântico, E.P. — foi imposto, em conjunto com dois credores, o adiantamento da quantia mensal de 50.000$00 para a remuneração do administrador judicial.
Na verdade, dada a potencialidade financeira manifestada por estes credores, é mais razoável e pragmático exigir-se-lhes o adiantamento de uma quantia que não atinge valores elevados do que fazer ratear esse valor por todos os credores, designadamente os trabalhadores, que, dada a crise da empresa, podem nem estar a receber atempadamente os seus salários .
d) De realçar, em quarto lugar, que os três maiores credores não suportarão, em princípio, com o adiantamento dos fundos referidos no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, um prejuízo económico especial em comparação com os restantes credores, uma vez que aquele adiantamento está protegido por privilégio creditório, o qual consiste na atribuição de uma preferência absoluta sobre qualquer outro crédito (cfr. a parte final do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86).
Argumentar-se-á, no entanto, que esta garantia de reembolso pode não ser suficiente, dado tratar-se de empresas em situação de crise, impossibilitadas de cumprir as suas obrigações (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 177/86). Deve, porém, retorquir-se que, desenvolvendo o administrador judicial a sua actividade no âmbito de um processo especial que visa justamente a recuperação da empresa e a protecção dos credores, é de acreditar que a sua acção venha a ter êxito e, por isso, os adiantamentos feitos pelos três maiores credores para a remuneração e o reembolso das despesas do administrador serão saldados pela empresa.
E se, por acaso, o processo especial de recuperação da empresa e de protecção dos credores não tiver sucesso, tudo leva a crer que o património da empresa será, pelo menos, suficiente para o reembolso dos fundos adiantados pelos três maiores credores, já que estes não são, em regra, de montante significativo.
e) Acresce que a norma do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86 estabelece uma mera faculdade de o juiz determinar que os três maiores credores adiantem os fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador. O que significa que é o juiz, em face das circunstâncias do caso concreto, que avalia da necessidade e da conveniência da imposição aos três credores de um tal ónus. Pode, assim, suceder que, numa determinada situação concreta, caracterizada pela existência de um pequeno número de credores e dotados de um poder económico semelhante, o juiz determine que o adiantamento dos fundos a que se refere o n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86 seja feito em proporções iguais por todos os credores.
f) Adiante-se que não é só no aspecto que vimos tratando que o legislador faz uma distinção entre os grandes credores e os pequenos credores.
De facto, em diversos momentos do Decreto-Lei n.º 177/86, releva essa diferenciação. Desde logo, enquanto a empresa e os quinze maiores credores são citados pessoalmente (ou nos termos do artigo 238.º-A do Código de Processo Civil, se forem pessoas colectivas), os demais credores são citados nos termos do artigo 251.° do mesmo Código (n.os 2 e 3 do artigo 6.º).
Além disso, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, os quinze maiores credores conhecidos são avisados do dia, hora e local da reunião da assembleia de credores, por circulares expedidas sob registo, antes da publicação do anúncio, ao passo que os restantes credores só tomarão conhecimento da realização da assembleia através de anúncio inserto no Diário da República e num dos jornais mais lidos na localidade e por editais afixados na porta da sede e do estabelecimento principal da empresa.
Acresce que, nessa assembleia, de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 14.º, o número de votos de cada credor corresponde ao valor em escudos do crédito reconhecido, o que, na prática, atribui um peso decisivo aos maiores credores, mesmo que em reduzido número, face aos pequenos credores, por mais numerosos que sejam.
Reflexo da preponderância daquela classe de credores é ainda o facto de a presidência da comissão de credores recair, de preferência, sobre o maior credor da empresa (n.º 1 do artigo 10.º).
Assim sendo, se os maiores credores têm, no contexto do processo especial de recuperação de empresas e de protecção dos credores, um tratamento privilegiado — o qual encontra a sua justificação no facto de os maiores credores serem os mais interessados no processo de recuperação da empresa e os mais beneficiados com o êxito deste —, é perfeitamente justo e razoável que, inversamente, estejam sujeitos a encargos diferentes daqueles que recaem sobre os pequenos credores, como o do adiantamento dos fundos necessários à remuneração e ao reembolso das despesas do administrador, como que para compensar aquele tratamento especial.
g) Diga-se, finalmente, que a qualificação dos três maiores credores — aos quais pode ser imposto o adiantamento das somas referidas no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86 — não é arbitrária. É que os credores são citados para justificarem sumariamente o seu crédito (n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 177/86) e só depois é que o juiz designa o administrador judicial, de entre as pessoas propostas para o efeito pelos credores ou, na sua falta, escolhidos por ele próprio [artigos 8.º, n.º 1, alínea a), e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 177/86], pelo que, quando o juiz procede à designação do administrador judicial, já tem elementos para conhecer com rigor quais são os três maiores credores.
9 — Conclui-se, assim, que a norma constante do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 276/86, de 4 de Setembro, não é arbitrária, antes possui um fundamento racional e razoável ou um adequado suporte material, pelo que não infringe o princípio constitucional da igualdade.
III — Decisão
10 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, determina-se a reforma da decisão recorrida, que deverá ser reformada em conformidade com o aqui decidido sobre a questão da inconstitucionalidade.
Lisboa, 6 de Junho de 1990.
Fernando Alves Correia
Mário de Brito
Messias Bento
Bravo Serra
José de Sousa e Brito
José Manuel Cardoso da Costa.