Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 582/94

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional

I

1.- A., identificada nos autos, foi condenada, pelo acórdão do Tribunal de Circulo de Penafiel, de 3 de Junho de 1993, como autora material de um crime de ofensas corporais graves previsto e punível pelo artigo 143º, alínea c), do Código Penal, na pena de três anos de prisão, com execução suspensa por três anos, bem como no pagamento de taxa de justiça e custas.

O Tribunal, no entanto, recusou a aplicação do dis­posto no artigo 13º, nº 3, do Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por vio­lação dos artigos 168º, nº 1, alínea i), e 201º, nº 1, alínea b), da Constituição da República (CR).

Escreveu-se, a este propósito, no acórdão:

"6.- Um problema de inconstituciona­lidade.

O Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, diploma que instituiu o regi­me legal das indemnizações às vítimas, por parte do Estado, de crimes violentos, estatui no seu artigo 13º, nº 3, que em todas as sentenças de condenação no pro­cesso criminal, o tribunal condenará o arguido a pagar uma quantia equivalente a 1% da taxa de justiça aplicável, a qual será considerada receita própria do Cofre Geral dos Tribunais.

Este diploma entrou em vigor na data da publicação do Decreto Regulamen­tar nº 4/93, que ocorreu em 22 de Feve­reiro de 1993.

Temos, assim, que nas condena­ções penais, ao 'imposto de justiça' de­vido pelo arguido por força do artigo 513º do Código de Processo Penal, que dado o seu carácter sinalagmático ê havi­do como uma taxa de justiça, conforme o Decreto-Lei nº 387-D/87, de 29 de Dezem­bro (v. Ac. do Tribunal Constitucional de 14.3.1990, in BMJ 305, pág. 106), acresce agora uma contribuição especial calculada por referência à taxa de justiça, que consubstancia uma receita fiscal afecta aos encargos com as indemnizações às vi­timas.

Segundo entendimento corrente, o que distingue o imposto da taxa é a natureza bilateral desta por se destinar a retribuir no todo ou em parte um serviço individualmente prestado por determinados serviços públicos (v. Prof. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, pág. 43).

Como bem assinala o Prof. Teixeira Ribeiro, 'enquanto a taxa é paga ao Estado por uma contraprestação deste, o imposto é pago ao Estado sem contra­prestação nenhuma. De certo que o Estado oferece a totalidade dos seus serviços à totalidade dos seus contribuintes, mas não dá a cada contribuinte um serviço determinado' (Rev. de Leg. e Jur., ano 117º, pág. 282).

Sendo assim, esta contribuição especial imposta ao arguido condenado criminalmente é uma receita que se desti­na a suportar os encargos com a indemni­zação às vítimas pelo que contrariamente à taxa de justiça aplicada, não tem qual­quer carácter bilateral ou sinalagmático por não se destinar a retribuir ao obrigado tributário (sujeito passivo) um ser­viço individualmente prestado.

Tal contribuição reveste pois a natureza de imposto e não a de uma taxa.

Ora, o artigo 168º, nº 1, alínea i) da Constituição da República re­serva à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, competência para legislar sobre a 'criação de impostos e sistema fiscal'.

Constitui, por isso, matéria da exclusiva competência da Assembleia da República não só a criação de certo im­posto mas também a determinação dos res­pectivos elementos essenciais enunciados no nº 2 do artigo 106º da Constituição.

Por outro lado, tem sido aceite que a reserva da lei parlamentar em maté­ria fiscal, consignada na alínea i) do nº 1 do artigo 168º se reporta aos impostos, mas já não às taxas, e que relativamente a certas contribuições especiais se deve aplicar o regime constitucionalmente fi­xado para os impostos, incluindo a reser­va de lei parlamentar [v. Ac. do Tribunal Constitucional de 16.12.1987 in BMJ nº 372, págs. 180-255 (p. 198)].

Ora, a Assembleia da República, pela Lei nº 64/91, de 13 de Agosto, con­cedeu autorização legislativa ao Governo para o estabelecimento do regime de in­demnizações às vitimas de crimes, em cujo objecto e extensão não se inscreve a criação da prestação pecuniária coactiva unilateral contida no artigo 13º, nº 3, do citado Decreto-Lei nº 423/91.

Esta última norma enforma, assim, de vício de inconstitucionalidade orgânica por violação dos artigos 168º, nº 1, alínea i) e 201º, nº 1, alínea b), da Constituição da República pelo que, nos termos do artigo 207º daquela Lei Fundamental não será aplicada".

2.- Face ao assim decidido, a magistrada do Ministério Público respectiva interpôs recurso para este Tribunal, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nºs. 1, alínea a), e 3 da CR e 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para apreciação da constitucionalidade da norma do citado artigo 13º, nº 3.

Alegou apenas o Senhor Procurador-Geral Adjunto que concluiu do seguinte modo:

"1º- A quantia prevista no nº 3 do artigo 132 do Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, constitui um adicional à taxa de justiça devida pelo arguido, con­denado em processo criminal, revestindo consequentemente natureza idêntica à da taxa de justiça naqueles processos, em geral, liquidada.

2º - Não releva para a determinação da natureza jurídica de tal adicional o concreto destino financeiro das receitas provenientes da sua arrecadação e cobran­ça.

3º- A fixação com alteração dos montantes da taxa de justiça devida em quaisquer processos não se inclui na re­serva parlamentar referente ao 'sistema fiscal', estabelecida na alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da Repú­blica Portuguesa".

3. - Corridos os vistos legais, cumpre decidir a questão objecto do recurso, consistindo em saber se a norma do artigo 13º, nº 3, do Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, padece do vício de inconstitucionalidade imputado.

II

1.1.- O Código Penal, no Título X do seu Livro I - Parte Geral - cuida da indemnização de perdas e danos por crime.

Compõe-no um capítulo único, constituído por dois artigos, o 128º, que remete para a lei civil (Código Civil, artigos 4832 e seguintes) o regime de indemnização por perdas e danos resultantes da prática de um crime, e o artigo 1292 que, sob a epigrafe "indemnização dos lesados" determina que legis­lação especial assegurará, "através da criação de um seguro social, a indemnização do lesado que não possa ser satisfeito pelo delinquente" (cfr. o seu nº 1).

Pretendeu-se, desse modo, avançar nas soluções ar­ticuladas com a problemática da vítima - como se faz notar no ponto 17 do preâmbulo do Código - reflectindo a tendência dos Estados membros do Conselho da Europa para criar condições des­tinadas a assegurar a indemnização da vitima o menos aleatoria­mente possível, atenuando-se, assim, os danos e os sofrimentos por ela suportados, do mesmo passo pacificando o conflito so­cial provocado e facilitando a aplicação de uma politica crimi­nal racional e eficaz, nomeadamente menos repressiva (cfr., a este respeito, a Resolução (77)27 do Comité de Ministros daquele Conselho e a Convenção Europeia sobre Reparação das Vitimas de Infracções Violentas, aberta para assinatura em 24 de Novem­bro de 1993).

Nesta perspectiva, o artigo 129º logo avançou com a afectação privilegiada a favor das vítimas dos objectos do cri­me, das vantagens provenientes do crime ou, até, da importância das próprias multas (cfr. os nºs. 2 e 3), sem prejuízo de le­gislação especial, concretizada pelo Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro, editado ao abrigo de autorização legislativa concedida pela Lei nº 64/91, de 13 de Agosto, que credenciou o Governo, além do mais, para "dotar a ordem jurídica de mecanis­mos que permitam uma reparação estadual de emergência com ca­rácter supletivo das vítimas de crimes de violência" (cfr. a parte final do seu artigo 3º).

A indemnização das vítimas de crimes pelo Estado baseia-se, no entanto, numa ideia de "solidariedade social" e não numa teoria de "responsabilidade do Estado", como se colhe da nota justificativa do diploma, cabendo a este último, na luta contra a criminalidade, uma obrigação de meios, que não de resultado. Ideia de solidariedade social que, aliás, juntamen­te com a de equidade, justificam igualmente quer a Resolução citada quer a aludida Convenção (cfr., a este propósito, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 90/86, publicado no Diário da República, II Série, de 24 de Julho de 1987).

Para assegurar os meios patrimoniais necessários ao desempenho dessa tarefa, prevê o artigo 13fi do diploma de 1991, sob a epígrafe "encargos", que esses meios resultem de verba especial inscrita anualmente no orçamento do Ministério da Jus­tiça (nº 1), sendo, transitoriamente, as verbas necessárias suportadas pelo Gabinete de Gestão Financeira desse Ministério (nº 2), mais dispondo que "em todas as sentenças de condenação em processo criminal, o tribunal condenará o arguido a pagar uma quantia equivalente a 1% da taxa de justiça aplicável, a qual será considerada receita própria do Cofre Geral dos Tribu­nais" (nº 3).

O pagamento, pelos arguidos condenados em processo criminal, da quantia assim determinada irá alimentar o fundo autónomo criado - o Fundo de Indemnização às Vitimas de Cri­mes.

No entanto, é aqui que reside o cerne da questão em apreço.

1.2.- Na verdade, o Tribunal recorrido caracterizou a prestação incidente sobre o arguido, constante do nº 3 do arti­go 139., como um verdadeiro imposto para, assim, concluir pela inconstitucionalidade orgânica da norma, pois, então, a sua criação e a disciplina dos seus elementos essenciais teriam de constar de lei, em sentido formal entendida, ou de decreto-lei autorizado face ao disposto nos artigos 168º, nº 1, alínea i), e 106º, nº 2, da CR.

Na sua opinião, aquela quantia, que acresce à taxa de justiça, è um "verdadeiro imposto" pois que se trata "de uma prestação pecuniária coactiva, unilateral e estabelecida por lei", pelo que o Governo só a podia ter criado se autorizado pela Assembleia da República, o que não foi o caso.

Para o Ministério Público, por outro lado, a mencionada quantia constitui um adicional da taxa de justiça, de natureza idêntica à dessa taxa.

Ora, a ser assim, não carecendo o Governo de auto­rização parlamentar nessa matéria, não se surpreende a alegada inconstitucionalidade.

A questão já foi objecto de apreciação por este Tribunal, criando-se uma linha de jurisprudência que se entende ser de observar no caso concreto - cfr., acórdãos nºs. 377/94, 379/94, 382/94 e 384/94, publicados no Diário da República. II Série, de 7, 8 e 6 de Setembro último, respectivamente.

Acompanharemos de perto essa orientação.

2.1.- A distinção entre as figuras tributárias do imposto e da taxa tem obtido acolhimento pacífico, seja no plano dou­trinal seja no da jurisprudência.

O imposto é, habitualmente, definido como uma pres­tação pecuniária, coactiva, unilateral, desprovida de carácter sancionatório, exigida pelo Estado ou por outros entes públicos com vista à realização de fins públicos; a taxa ê considerada receita pública estabelecida por lei como retribuição dos ser­viços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública ou como contrapartida da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um limite jurídico é actividade dos particulares.

A distinção faz-se sentir, essencialmente, na sinalagmaticidade própria da taxa e ausente no imposto: aquela ê um preço de um serviço público, embora coactivamente fixado e insusceptível de negociação, mediante o qual se obtém uma con­trapartida do serviço público, uma contraprestação.

Assim, e seguindo o ponderado no acórdão deste Tri­bunal nº 277/86 (in Diário da República, II Série, de 17 de Dezembro de 1986), enquanto a taxa representa como que o "preço" de uma utilidade individualizada, de que beneficia o próprio tributado, o imposto constitui uma receita do Estado ou da entidade pública legalmente autorizada a cobrá-lo, destinada à realização de fins públicos e não especificamente do interes­se do sujeito passivo de incidência dessa tributação. O impos­to respeita ao âmbito dos serviços públicos indivisíveis en­quanto as taxas se situam no campo dos serviços públicos de que os particulares colhem certas vantagens individuais como con­trapartida do tributo pago.

A este respeito, assinalem-se, na Doutrina, entre outros, J.J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 3ª ed., Coimbra, 1989, pág. - 213 e "Noção Jurídica de Taxa" in. Re­vista de Legislação e de Jurisprudência, ano 117 (1985), págs. 289 e segs.; J.M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal. 22 ed., Coimbra, 1972, pág. 4; Alberto Xavier, Manual de Di­reito Fiscal, I (reimpressão), 1981, págs. 42 e segs.; Nuno Sá Gomes, Lições de Direito Fiscal, vol. I, Lisboa, 1984, págs. 68 e 84; A.L. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financei­ro. Coimbra, 22 ed., 1988, pág. 491; A. Braz Teixeira, Princí­pios de Direito Fiscal, vol. I, Coimbra, 31 ed., 1989, págs. 43 e 44.

E, na jurisprudência, citem-se os acórdãos do Tri­bunal Constitucional nºs. 205/87, 461/87, 412/89 e 307/90, pu­blicados no Diário da República. II Série, de 3 de Julho de 1987, 15 de Janeiro de 1988, 15 de Setembro de 1989 e 4 de Março de 1991, respectivamente, para além do mencionado nº 277/ 86, inter alia, e os do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Março de 1976 (Pleno), 10 de Fevereiro de 1983 e 24 de Feve­reiro de 1988, publicados nos Acórdãos Doutrinais, nºs. 178, págs. 1331 e segs., 257, págs. 579 e segs., e 326, págs. 187 e segs., respectivamente.

A distinção não é despicienda, jurídico-constitucionalmente entendida, pois que, não expressa na Lei Fundamen­tal, no entanto o regime constitucional dos impostos não è di­rectamente aplicável às taxas, não gozando estas da reserva de lei parlamentar [artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição salvo na medida em que tal releve para a definição do sistema fiscal (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 460).

De resto, é nela que assenta a razão de ser da de­cisão recorrida.

2.2.- A esta luz se compreende que a designação "imposto de justiça", tradicional entre nós (não obstante a falta de rigor técnico), tenha sido substituída por "taxa de justiça" pelo Decreto-Lei nº 387-D/87, de 29 de Dezembro (cfr. acórdão deste Tribunal nº 467/91, no Diário citado, II Série, de 2 de Abril de 1992) dada a natureza jurídico-fiscal desta taxa.

Nas suas alegações, o Senhor Procurador-Geral Ad­junto sublinha apresentar a taxa de justiça criminal algumas especificidades em relação à taxa de justiça em processo civil: se esta última pode ser facilmente perspectivada como preço ou contraprestação a pagar pelo reconhecimento e efectivação, por via judicial, dos direitos subjectivos das partes, já o mesmo não se poderá dizer relativamente ao condenado pela administra­ção judiciária. Já no processo penal o fundamento da taxa de justiça assenta numa ideia de causalidade, radicando a "tribu­tação" na circunstância de o arguido, com a sua conduta ilícita e culposa, ter ocasionado a necessidade da movimentação da má­quina judiciária, levando os serviços de justiça a desenvolver uma especifica e individualizada actuação a esse respeito nem por isso se deixando de a considerar, generalizadamente, como taxa.

Ora, o adicional criado pelo artigo 13º, nº 3, do Decreto-Lei nº 423/91 não se distingue, dada a sua sinalagmaticidade e a sua assinalada matriz, da taxa de justiça aplicável.

Destinado a financiar o esquema assistencial pre­visto nesse diploma nem por isso a sua natureza se desvirtua. Como se escreveu no acórdão nº 76/88 - Diário da República, I Série, de 21 de Abril de 1988 - "o que releva para a relação sinalagmática característica da taxa não é propriamente a des­tinação das receitas obtidas, mas antes a prestação, aos sujei­tos tributados, de um serviço".

O que leva a não detectar distinção entre o adicio­nal e a taxa de justiça propriamente dita, como, de resto, se sublinha no acórdão nº 377/94, já citado, que, nessa parte se reproduz:

"Se a taxa de justiça é, em geral, a contrapartida que o Estado autoritaria­mente cobra pela administração da justi­ça, aquele adicional de 1%, em termos gerais, nada mais representa, afinal, do que um agravamento dessa taxa de 1%. Tal adicional é pago por quem já tem de pagar a taxa de justiça em processo criminal, ou seja, pelo arguido que foi condenado. Na verdade, já o artigo 513º do Código de Processo Penal estabelece, no seu nº 1, que 'é devido imposto de justiça pelo arguido quando for condenado em 1ª ins­tância, decair total ou parcialmente em qualquer recurso, ou ficar vencido em incidente que requerer ou a que fizer oposição'.

Tudo se passa, pois, um pouco como se o Governo, com o fim de financiar este serviço criado no âmbito da justiça (embora com uma inquestionável natureza de 'seguro social'), decidisse agravar em 1% a taxa de justiça em processo penal. Em tal hipótese, o aumento atingiria também os casos de condenação em recursos e incidentes; ao passo que, aqui, o adicional incide apenas sobre as sentenças de condenação. Ora, se nessa hipótese a taxa de justiça, agravada continuaria a ser claramente uma taxa, também o é aqui este adicional de 1%".

E o acórdão citado conclui deste modo:

"[...] Sendo assim, o Governo dispu­nha de competência própria para aprovar tal adicional [artigo 201º, nº 1, alínea a), da Constituição, expressamente citado no preâmbulo do diploma em causal, e que a autorização legislativa parlamentar só è constitucionalmente exigida em relação às matérias de criação de impostos e sis­tema fiscal [artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição!. E, embora se en­tenda que a definição dos princípios ge­rais a que devem subordinar-se as taxas integra esta noção de 'sistema fiscal', estando por conseguinte tal definição abrangida pelo principio da legalidade, já evidentemente não acontece o mesmo no que se refere à mera definição do montan­te de uma taxa em particular (cfr. Gui­lherme d'Oliveira Martins, A Constituição Financeira, II, AAFDL, Lisboa, 1984, pág. 405) ou de quaisquer adicionais como o presente".

O adicional configura-se, assim, como um agravamen­to da taxa de justiça - para o qual o Governo não carece de credencial parlamentar - despido de autonomia em relação à mesma - e tão pouco actuando uma "transmutação" da taxa em imposto.

III

Em face do exposto, decide-se:

a) não julgar organicamente inconstitucional a norma constante do artigo 13º, nº 3, do Decreto-Lei nº 423/91, de 30 de Outubro;

b) conceder, consequentemente, provimento ao re­curso e determinar a reformulação da decisão recorrida na parte respeitante à questão de constitucionalidade em consonância com o agora decidido.

Lisboa, 26 de Outubro de 1994.

Alberto Tavares da Costa

Vítor Nunes de Almeida

Armindo Ribeiro Mendes

Antero Alves Monteiro Diniz

Maria Assunção Esteves

Luís Nunes de Almeida