Texto da decisão
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - Introdução
1-Ao abrigo do disposto nos artigos 281º, nº 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 62º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requereu o Provedor de Justiça a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 1º, nºs 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, de 23 de Setembro, justificando nos seguintes termos tal pedido:
O Decreto-Lei nº 399/82 - emitido ao abrigo da autorização legislativa constante do artigo 49º da Lei nº 40/81, de 31 de Dezembro - alterou, com o «objectivo de melhorar a panóplia de meios de combate da evasão e fraudes fiscais», o Código do Imposto de Transacções (CIT).
No nº 1 do artigo 1º daquele decreto-lei determinou-se que, verificada a falta de entrega tempestiva nos cofres do Estado do imposto de transacções, o funcionário que procedesse à fiscalização efectuasse, no mesmo acto, a apreensão de bens do infractor reputados necessários para garantir o pagamento do imposto, dos juros compensatórios e da multa que fossem devidos; no nº 3 dispôs-se sobre a entrega dos bens apreendidos a fiel depositário; no nº 4 previu-se a possibilidade de a apreensão de bens ser substituída pela prestação de caução ou por garantia bancária, e no nº 5 impôs-se o depósito obrigatório, a efectuar na Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, a favor da Fazenda Nacional, do dinheiro ou títulos de crédito oferecidos para caução.
No artigo 3º estabeleceu-se que, verificada a falta de liquidação e de entrega nos cofres do Estado do imposto de transacções, o funcionário que efectuasse a fiscalização levantasse o auto de notícia ou elaborasse a participação e procedesse à apreensão de bens para garantia do imposto em falta e da multa aplicável.
No entanto, a apreensão de bens do infractor ou, em sua substituição, a prestação de caução em numerário, em títulos da dívida pública ou em outros títulos de crédito, restringem o direito de propriedade.
Porque este direito, previsto no nº 1 do artigo 62º da CRP, é um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias do título n da parte i, são-lhe aplicáveis as disposições constantes do artigo 18º, designadamente dos seus nºs 2 e 3.
O regime próprio dos direitos, liberdades e garantias não veda a possibilidade de restrição, por lei, do seu exercício; todavia, para que a restrição seja constitucionalmente legítima é indispensável a verificação cumulativa de vários requisitos, de que se destaca a seguinte díade: 1) que a restrição seja expressamente admitida pela CRP (artigo 18º, nº 2, primeira parte); 2) que a restrição não atinja o conteúdo essencial do direito a ponto de o aniquilar (artigo 18º, nº 3, in fine).
Ora, em nenhuma norma constitucional se prevê a possibilidade de, através da apreensão de bens ou de prestação de caução, figuras estas contempladas nas disposições em causa do Decreto-Lei nº 399/82, se limitar o direito da propriedade. Por outro lado, essas normas do Decreto-Lei nº 399/82, respeitantes à apreensão de bens e à caução substitutiva, praticamente impossibilitam o exercício de tal direito, que deste modo é afectado no seu cerne.
Assim, os artigos 1º, nos 1, 3, 4 e 5, e 3º de tal diploma infringem os artigos 18º, nos 2 (primeira parte), e 3 (in fine), e 62º, nº 1, da CRP.
2 - Apesar de notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 54º da Lei nº 28/82, o Primeiro-Ministro não se pronunciou sobre o pedido em devido tempo.
II - Questão prévia
3 - Antes até da apresentação do pedido do Provedor de Justiça já o artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 394-B/84, de 26 de Dezembro (diploma que aprovara o Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado - CIVA), viera determinar que ficavam «revogados, a partir da data da entrada em vigor do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, o Código do Imposto de Transacções, o Decreto-Lei nº 374-D/79, de 10 de Setembro, e respectiva legislação complementar».
Inicialmente, o artigo 10º, nº 1, do Decreto-Lei nº 394-B/84 fixara em 1 de Julho de 1985 a data de entrada em vigor, e na sua totalidade, do CTVA (algumas das normas do CIVA, que se prendiam com o registo de contribuintes, e expressamente referidas no Decreto-Lei nº 394-A/84, de 26 de Dezembro, decorrido o período normal de vacatio legis, entrariam de imediato em vigor).
No entanto, a Assembleia da República, pela Resolução nº 17/85 {Diário da República, 1a série, nº 145, de 27 de Junho de 1985), e ao abrigo do disposto no artigo 172º, nº 2, da CRP, suspendeu a vigência do Decreto-Lei nº 394-B/84 até à publicação da lei que o viesse alterar ou até à rejeição das propostas de alteração.
A lei de alteração veio a ser a Lei nº 42/85, de 22 de Agosto, que, através da nova redacção dada ao artigo 10º do Decreto-Lei nº 394-B/84, passou a estabelecer que o CIVA entraria «em vigor em 1 de Janeiro de 1986, sem prejuízo da aplicação para efeitos de registo de contribuintes, das normas nele contidas, que são referidas no Decreto-Lei nº 394-B/84, de 26 de Dezembro». Por conseguinte, da conjugação deste artigo 10º com o artigo 2º, nº 1, do mesmo Decreto-Lei nº 394-B/84, resulta que o CIT deixou de vigorar no primeiro dia do ano corrente.
As normas dos artigos 1º, nos 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 - em causa no presente pedido de declaração de inconstitucionalidade - foram normas alternativas do CIT, e por isso necessariamente acompanharam a sua cessação de vigência.
4 - Dito isto, é logicamente de pôr o problema da existência ou não da utilidade na apreciação da constitucionalidade destas normas, todas elas já revogadas. A resposta a esta questão, adiante-se desde já, não pode, todavia, deixar de ser positiva.
Por um lado, encontrar-se-ão situações pendentes, possivelmente em número significativo, às quais terá sido aplicado o disposto nos artigos 1º, nºs 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82.
Por outro lado, não só o nº 3 do artigo 2º do Decreto-Lei n° 394-B/84 expressamente estipula que a revogação do CIT «não prejudica a punição das infracções cometidas até à data da entrada em vigor do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, continuando a aplicar-se as normas relativas a penalidades contidas nos diplomas reguladores dos impostos abolidos», como o facto de só ulteriormente à revogação do CIT se virem a detectar situações de fraude e evasão fiscal no domínio do imposto de transacções, não impedirá o Estado, a menos que entretanto se haja verificado a extinção das respectivas dívidas de imposto, de proceder à sua cobrança coerciva.
É certo que se poderá sustentar que, apesar de ser ainda lícita, quer a instauração de procedimento criminal por infracções fiscais, consistentes na falta de entrega ou de liquidação e entrega do imposto de transacções, quer a cobrança de tal imposto, já não será permitido aos funcionários, que depois de 1 de Janeiro de 1986 procedam a fiscalização financeira, recorrerem às apreensões de bens previstas nos artigos 1º, nos 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, por estas normas estarem a partir daquela data iniludivelmente revogadas. Mas também será possível defender-se que tais normas - que, como adiante melhor se verá, têm função meramente instrumental em relação às normas que disciplinam a cobrança de multas e de dívidas de imposto - ainda serão aplicáveis a tais situações.
Não cabe ao Tribunal Constitucional esclarecer em termos definitivos a questão, mas apenas salientar o que nela existe de incerto e indefinido. E, precisamente porque a questão é duvidosa, concluir ainda pela existência de interesse, também por esta vertente, no conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º, nos 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, já que um eventual deferimento do pedido sempre poria termo, ainda que por vias travessas, a tais dúvidas.
III - Esquema da situação
5 - Considerando que o Tribunal Constitucional, embora só esteja autorizado a declarar a inconstitucionalidade de normas cuja apreciação lhe tenha sido requerida, o pode, todavia, fazer com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada (artigo 51º, nº 5, da Lei nº 28/82), entende-se que, in casu, o campo de análise deve ser alargado, no plano de confronto das normas dos artigos 1º, nºs 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 com a CRP, a outra área, diversa da invocada expressamente pelo Provedor de Justiça como infringida.
Nesta perspectiva mais ampla, dilata-se, ainda que só por um dos lados, o panorama da controvérsia, e logra-se o cabal esclarecimento da situação, designadamente num quadrante onde a dúvida sobre a constitucionalidade das normas podia em especial situar-se.
Assim, e em síntese, há que explorar a seguinte família de questões, que ora se propõem, sob forma interrogativa, à análise subsequente:
a) As normas dos artigos 1º, nos 1, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 serão inconstitucionais por ser inconstitucional a autorização legislativa que serviu de suporte a tal diploma, porventura dispondo sobre matéria de reserva parlamentar?
b) As normas em causa infringirão os artigos 18º, nos 2 e 3, e 62º, nº 1, da CRP?
De seguida, e sucessivamente, se irá sujeitar ao filtro constitucional cada uma das questões propostas.
IV - A autorização legislativa do artigo 49º da Lei nº 40/81 satisfez o pressuposto constitucional da fixação de prazo
6 - O Decreto-Lei nº 399/82 foi emitido pelo Governo no uso de autorização legislativa concedida, nos seguintes termos, pelo artigo 49º da Lei nº 40/81:
Fica o Governo autorizado a rever as disposições relativas às infracções tributárias e sua punição e a definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis.
Logo se nota que nem este nem qualquer outro preceito da Lei nº 40/81 refere directamente o prazo da autorização, o que suscita a questão de saber se a ausência desse elemento envolverá desrespeito pelo determinado no artigo 168º, nº 1, da CRP, redacção primitiva. A Lei nº 40/81 foi a Lei do Orçamento de 1982, e, assim, a resposta à questão atrás formulada dependerá fundamentalmente da dimensão e alcance que for de atribuir a tais actos legislativos, contemplados precisamente no artigo 108º da CRP, texto originário.
A este propósito, escreve Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro», 1981, pp. 18, 19 e 22:
[...] A Lei do Orçamento não assume o carácter de mera «lei de autorização», de «aprovação» ou «de controlo», mas incorpora ou traduz-se numa decisão político-normativa verdadeiramente substancial: ao aprová-la, a Assembleia da República não se limita a permitir que o Governo elabore o documento orçamental, mas comparticipa na definição e, em último termo, fixa ela própria as linhas fundamentais da política que através da aplicação e execução desse documento vai ser prosseguida. Em suma: muito mais do que uma simples autorização, o que a Lei do Orçamento incorpora é a definição (parlamentar) de um quadro global, e que se pretende coerente, da política financeira, e mesmo económico-financeira, a adoptar em determinado ano.
Desta forma:
[...] na Lei do Orçamento vêm a inserir-se também normas tributárias, rectius, a autorização para o Governo emiti-las: o facto é que, devendo tal lei ser a expressão dum quadro global e coerente da política financeira para o ano económico, é essencial que dela constem - sob pena de o quadro ficar irremediavelmente incompleto - as orientações fundamentais a prosseguir em matéria de política fiscal. Sobre tais orientações há-de o Parlamento pronunciar-se - para assumi-las ou não - em conjunto com os restantes aspectos do programa financeiro, já que só nessas condições ele emitirá acerca deste programa o juízo e a decisão globais que são da sua competência.
Posto isto, não poderá deixar de concluir-se que as disposições fiscais da Lei do Orçamento - sejam elas, porventura, preceitos com imediata incidência substantiva, sejam autorizações conferidas ao Governo para editá-los - fazem corpo com os restantes preceitos dessa lei, e assumem um significado e alcance que não diferem do significado e alcance gerais da mesma. A decisão político-normativa em que tal lei se traduz corporiza-se, na verdade, em cada um dos preceitos que integram esse documento legislativo, não cabendo, pois, fazer qualquer acepção entre eles: todos, no seu conjunto, é que moldam o perfil da referida decisão.
Sendo a lei do orçamento constituída por múltiplos preceitos, todos eles visando a definição pelo período de um ano da política económico-financeira do Estado, e formando, por isso, um corpo normativo unitário, é evidente que o horizonte temporal de tal lei, delineado no artigo 108º, nº 1, da CRP, caracteriza, à partida, todas e cada uma das suas normas. Nesta óptica, tem de se aceitar, como se aceita, que foi efectivamente fixada, ainda que por via indirecta, a duração da autorização legislativa contida no artigo 49º da Lei nº 40/81: o Governo podia servir-se dela até 31 de Dezembro de 1982.
7 - Nessa mesma linha discursiva é ainda de lembrar que o artigo 1º, nº 1 alínea a), da Lei nº 40/81, ao afirmar que são aprovadas «as linhas gerais do Orçamento Geral do Estado para 1982», acaba, em princípio, por exprimir a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei, sempre influenciados, em maior ou menor grau, por tal perspectiva.
O citado artigo 168º, nº 1, parte final, da CRP foi, pois, respeitado pelo artigo 49º da Lei nº 40/81.
Os preceitos do Decreto-Lei nº 399/82, assinalados no requerimento do Provedor de Justiça, têm que ver com a disciplina de um direito fundamental, o direito de propriedade, por natureza análogo aos direitos, liberdades e garantias previstos no título II da parte I da CRP, e assim sujeito, em função da matéria abordada, à regra da reserva parlamentar [artigo 167º, alínea c), da CRP, redacção inicial].
Deste modo, não sendo inconstitucional a autorização do artigo 49º da Lei nº 40/81, não serão inconstitucionais, pelo menos consequencialmente, aqueles dispositivos do Decreto-Lei nº 399/82?
V - As limitações do direito de propriedade decorrentes das normas dos artigos 1º, nº 1, 3, 4 e 5, do Decreto-Lei nº 399/82, não são inconstitucionais
8 - Como ponto de partida da análise de constitucionalidade que, em níveis materiais, seguidamente se vai fazer, transcrevem-se de imediato os preceitos do Decreto-Lei nº 399/82, identificados no requerimento do Provedor de Justiça:
Artigo 1º - 1 - Verificada a falta de entrega nos cofres do Estado do imposto de transacções dentro dos prazos fixados no respectivo Código, deverá o funcionário que proceder à fiscalização do respectivo obrigado tributário, independentemente da participação ou levantamento do auto de notícia relativos às faltas detectadas, proceder à apreensão, no mesmo acto, de bens ao infractor que se reputem necessários para garantir o pagamento do imposto, juros compensatórios e da multa que forem devidos.
2 - [...]
3 - Os bens apreendidos são entregues a um fiel depositário, o qual poderá ser o próprio infractor, com abonação correspondente ao valor provável dos bens apreendidos, sendo aplicável o estabelecido no artigo 854º do Código de Processo Civil, salvo se puderem ser removidos, sem inconvenientes, para qualquer armazém público.
4 - A apreensão dos bens prevista no nº 1 poderá ser substituída pela prestação de caução, em numerário, em títulos da dívida pública ou outros títulos de crédito, tomados pelo seu valor nominal abatido de 25%, ou por garantia bancária.
5 - O dinheiro ou títulos de crédito serão objecto de depósito obrigatório, a efectuar na Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, a favor da Fazenda Nacional, mediante guias processadas pela repartição de finanças e à ordem do respectivo chefe.
Art. 3º - Verificando-se a falta de liquidação e de entrega nos cofres do Estado do imposto de transacções, o funcionário que efectuar a fiscalização levantará o auto de notícia ou elaborará a participação e procederá à apreensão de bens que garantam o imposto em falta e a multa aplicável, devendo o chefe da repartição de finanças promover a liquidação do imposto, nos termos do Código do Imposto de Transacções.
Os preceitos que se acabam de reproduzir importam, sem dúvida, significativa compressão do direito de propriedade. O seu exame, ainda que rápido, mostrará isso mesmo.
Quer no artigo 1º, quer no artigo 3º do Decreto-Lei nº 399/82, se contemplam situações de infracção tributária: no primeiro caso, o imposto de transacções, embora liquidado, não foi entregue nos cofres do Estado dentro dos prazos legais (vide, em especial, os artigos 41º a 44º do CIT); no segundo caso, nem sequer foi feita a tempestiva liquidação do imposto (vide, em particular, os artigos 25º a 40º do CIT).
Em qualquer dos casos, violaram-se normas de colaboração específica de particulares para com o Estado (cf. Duarte Faveiro, Noções Fundamentais de Direito Fiscal Português, vol. I, p. 447). Como escreve Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, p. 151:
[...] ao lado do dever fiscal que se cifra no pagamento do imposto, estabelece a lei um complexo mais ou menos vasto de outras obrigações, a cargo do próprio sujeito passivo ou de terceiros de algum modo ligados ao contribuinte ou ao facto tributável, os quais destinam a possibilitar ou a garantir a percepção da dívida tributária.
Em ambas as situações, o funcionário que procedeu à fiscalização e observou o incumprimento de deveres tributários acessórios, e também o incumprimento do dever tributário principal, por parte do sujeito passivo da obrigação de imposto de transacções, para garantir o pagamento do tributo, dos juros compensatórios e da multa pela contravensão detectada, apreender-lhe-á os bens considerados necessários, dos quais poderá constituir fiel depositário o próprio infractor, sendo a apreensão susceptível ainda de substituição por prestação de caução ou por garantia bancária.
Sustenta o Provedor de Justiça que ocorre aqui uma inconstitucional restrição do direito de propriedade. Será assim?
9 - Os procedimentos cautelares - e é neste campo que aquele comportamento precaucional de apreensão de bens se insere - não são privativos do direito processual civil, ainda que haja sido nesse domínio que o seu estudo teve início.
Medidas deste tipo descobrem-se também no direito processual penal (de que são exemplo a prisão preventiva do arguido e a apreensão das armas e instrumentos usados para a prática da infracção) e no direito administrativo (de que é exemplo a suspensão preventiva em processo disciplinar).
Pelo que se refere a este último ramo de direito cabe notar até que, no projecto do Código do Processo Administrativo Gracioso, é prevista a possibilidade de o órgão administrativo competente para a decisão final ordenar as medidas provisórias que «se mostrem convenientes para assegurar a eficácia da resolução final do processo, se houver justo receio de, sem tais medidas, se produzir lesão grave ou de difícil reparação dos interesses em causa, desde que a situação de facto e os demais elementos convençam da razoável probabilidade da decisão que as mesmas visam garantir» (artigo 120º).
Neste preceito prevê-se um poder cautelar geral em favor da Administração - semelhante, pela sua extensão, àquele que no processo civil se reconhece ao juiz - e cujo exercício em concreto fica dependente da confluência dos dois pressupostos típicos de tais medidas: o periculum in mora e o fumus boni juris.
Estes dois requisitos são, aliás, efectivamente exigidos pelos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, como pressupostos da medida de apreensão de bens ali prevista, providência que assume o carácter de medida cautelar administrativa (medida semelhante a esta é a do arresto administrativo previsto nos artigos 32º e 33º do Contencioso Aduaneiro e que Nuno Sá Gomes, Direito Penal Fiscal, p. 33, nota 34, considera como «uma medida de polícia tributária»).
Na apreensão de bens dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 verifica-se, é certo, um relativo automatismo no desencadeamento do procedimento cautelar, e isto porque a existência do primeiro requisito (fundado receio de que o infractor tributário se torne insolvente ou oculte bens) é presumida, juris et de jure, pela própria lei. Todavia, esta circunstância não é de molde a excluir a medida em causa do genus dos procedimentos cautelares. Também em processo penal se verifica, por vezes, em maior ou menor grau, um automatismo semelhante: caso da prisão preventiva ordenada nos quadros do Decreto-Lei nº 477/82, de 22 de Dezembro. E, no entanto, esta prisão não perde, por isso, a natureza da medida cautelar.
10 - A apreensão de bens a que se referem os artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 é, pois, repete-se, uma medida cautelar de carácter administrativo. Como é próprio das providências cautelares, tem um papel instrumental: visa garantir a real eficácia de ulteriores decisões (uma de natureza administrativa, outra de natureza jurisdicional), a cuja sorte está intimamente ligada. Ou, por outras palavras, trata-se de um acto pré-ordenado, com o qual se procura assegurar quer a efectiva exequibilidade - artigo 155º, alínea a), do Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI) - do título de cobrança coerciva do imposto de transacções e juros compensatórios liquidados (que reproduz o conteúdo de um acto tributário da Administração fiscal), quer a efectiva exequibilidade - artigo 155º, alínea b), do CPCI - da certidão da decisão que condenar o infractor em multa pela contravenção descoberta através da actividade fiscalizadora da polícia financeira (que descreve um acto jurisdicional praticado pelos tribunais fiscais).
A limitação do direito de propriedade, que a apreensão de bens realizada nestes termos pressupõe, tem apoio constitucional?
11 - O direito à propriedade privada previsto no artigo 62º, nº 1, da CRP - já atrás se disse - é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias previstos no título II da parte I da CRP, estando sujeito, como afirma o Provedor de Justiça, ao regime expresso no artigo 18º, nos 2 e 3, da CRP (assim o entendeu, aliás, a Comissão Constitucional, no parecer nº 3/78, edição oficial, vol. 4º, p. 221, e o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 25/85, Diário da República, 2ª série, nº 98, de 29 de Abril de 1985).
No entanto, não há que situar de imediato a questão nos quadros do artigo 18º, nos 2 e 3, da CRP para apurar se a redução do direito de propriedade anteriormente assinalada obedece ou não ao regime de restrições ali previsto para os direitos fundamentais. É que estes direitos, declarados pela própria CRP e por ela moldados, não têm necessariamente uma dimensão absoluta, mas, à partida, apenas o alcance que a Lei Fundamental, sistematicamente interpretada, lhes tiver dado. Ou, como escreve Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 215): «os direitos fundamentais têm os seus limites imanentes, isto é, as fronteiras definidas pela própria Constituição, que os cria ou recebe».
Vistas as coisas deste ângulo, cabe salientar desde já que a medida de apreensão de bens tem de ser considerada, neste particular campo dos limites imanentes do direito de propriedade, como perfeitamente justificada. Todavia, esses limites implícitos do direito de propriedade, que tornam constitucionalmente aceitável aquela medida, provêm de áreas diversas, embora estreitamente ligadas entre si: de uma, que tem que ver com a obrigação tributária, e de outra, que tem que ver com a responsabilidade criminal administrativa.
12 - Pelo que se refere àquela primeira área (área da obrigação tributária), nota-se que já no Acórdão nº 11/83, do Tribunal Constitucional (publicado no Diário da República, 1a série, nº 242, de 20 de Outubro de 1983), se escrevera que «mesmo para quem considere o direito de propriedade como um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias para efeitos daquele artigo 18º, as imposições tributárias, porque têm um fundamento autónomo, não podem ser vistas como restrições para aquela finalidade. Hão-de antes ser consideradas como limites implícitos do referido direito de propriedade», tese que veio a ser retomada no Acórdão nº 141/85, do Tribunal Constitucional (Diário da República, 2.» série, nº 198, de 29 de Junho de 1985).
Também é esta, aliás, a opinião de Vieira de Andrade, que, a propósito, escreve: «Por vezes, os efeitos limitadores resultam da consagração de deveres fundamentais inequivocamente dirigidos a certos direitos, devendo por isso ser contados entre os limites imanentes expressos (v., por exemplo, o dever de pagar impostos como limite ao direito de propriedade)» (ob. cit. pp. 215 e 216).
Pelo que se refere à segunda área, onde, no caso, têm origem os limites imanentes do direito de propriedade (área da responsabilidade criminal administrativa), regista-se que, se a CRP estabelece um dever público, o dever de pagar impostos, em princípio incidente sobre todos os cidadãos (embora não só sobre estes) - para que, através das receitas por essa via arrecadadas, se satisfaçam as necessidades financeiras do Estado -, implicitamente consente que se estabeleçam sanções, designadamente de ordem pecuniária (sanções típicas, aliás, neste domínio), pela prática de ilícitos fiscais administrativos, em ordem a reprimir (e a prevenir também) o incumprimento daquele dever público.
Exprime-se também aqui, deste modo, e no que se refere à pena de multa, pena aplicável neste particular quadro sancionatório, uma limitação implícita do direito de propriedade.
Desta maneira, o artigo 62º, nº 1, da CRP, ao dispor que «a todos é garantido o direito à propriedade [...] nos termos da Constituição», delineia um direito fundamental não absoluto, mas logo à nascença encurtado na sua textura essencial, ora pelas normas que na própria CRP estabelecem o dever de pagar impostos (v. em especial, o artigo 106º, nºs 2 e 3), ora pelos preceitos que pressupõem a possibilidade de sancionamento, no campo do direito sancionatório público, de quem quer que se furte ao cumprimento desse dever tributário (cf., em particular, o mesmo artigo 106º, nºs 1, 2 e 3).
13 - Imediatamente, estes limites imanentes do direito de propriedade são compatíveis com as normas de direito ordinário que definem o regime de cobrança coerciva, seja de impostos legalmente estabelecidos seja de multas judicialmente impostas. Trata-se, ao fim e ao cabo, da mera adjectivação, no plano executivo, do direito do Estado a exigir, ora o pagamento de impostos de quem a tal esteja adstrito, ora o pagamento das multas de quem foi judiciariamente condenado.
Mediatamente, porém, tais restrições implícitas do direito de propriedade consentem ainda a normação de medidas conservatórias daqueles direitos estaduais. Ponto é que se verifique uma relação de perfeita concatenação entre a medida prevista e o direito que se pretende assegurar. É que, como ensinava José Alberto dos Reis, Boletim do Ministério da Justiça, nº 3, p. 42 - directamente para os processos cautelares da lei adjectiva civil, mas fazendo doutrina válida para os procedimentos cautelares em geral -, «uma vez que o processo cautelar nasce para ser posto ao serviço de um processo principal, a fim de dar ensejo a que este processo siga o seu curso normal sem o risco da decisão final chegar tarde e ser, por isso, ineficaz, vê-se claramente que a função do processo cautelar é nitidamente instrumental; o processo cautelar é um instrumento apto a assegurar o pleno rendimento do processo definitivo ou principal. Não satisfaz, por isso mesmo, o interesse da justiça; não resolve definitivamente o litígio; limita-se a preparar o terreno, a tomar precauções para que o processo principal possa realizar completamente o seu fim».
E, de farto, os artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 estatuem sobre a apreensão de bens do infractor tributário e demarcam tal figura em termos de pura coordenação com as ulteriores medidas executivas que virão a tornar-se necessárias à realização da situação subjectiva substancial. Esta correcta coordenação instrumental do procedimento de apreensão observa-se quer no plano da sua justificação quer no plano da sua adequação.
A medida é justificada por se exigir a concorrência dos requisitos clássicos dos procedimentos de urgência: o periculum in mora e o fumus boni juris. A isto não obsta o facto de aquele primeiro requisito, o periculum in mora, ser presumido - como já teve ocasião de se referir - juris et de jure. É que esta presunção parte de uma conjunção fáctica, algo complexa, é certo, mas por regra indicativa da real existência de tal requisito: por um lado, verifica-se uma situação de evasão fiscal (artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 399/82) ou de fraude e evasão fiscal (artigo 3º), denunciadoras de uma certa propensão para se eximir ao cumprimento de obrigações tributárias; por outro lado, observa-se que os bens móveis do património do infractor - por natureza susceptíveis de rápida venda ao desbarato ou de ocultação - são os únicos sobre os quais o imposto de transacções e os juros compensatórios gozam de privilégio, o privilégio mobiliário geral referido nos artigos 734º e 736º, nº 1, do Código Civil, e 44º - A do CIT (a multa fiscal, essa, não beneficia de qualquer garantia real).
Porque bem baseada a presunção juris et de jure de um dos requisitos da providência cautelar, não sai descaracterizada, no plano justificativo, a medida conservatória de apreensão de bens.
Noutro plano, no plano da adequação da medida, salienta-se, em primeiro lugar, que ela se mostra apta a assegurar o cumprimento coercivo, tanto da dívida de imposto e juros, como da dívida de multa. Na verdade, nos processos de execução fiscal ulteriormente instaurados para o efeito, a apreensão de bens será convertida em penhora (artigo 2º, nº 2, do Decreto-Lei nº 399/82), os bens serão vendidos e, com as importâncias arrecadadas, solvidas as execuções.
Em segundo lugar, e ainda nesse plano da adequação da providência cautelar, se nota que a apreensão é limitada, pelos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, aos bens suficientes para segurança da dívida do imposto de transacções e juros compensatórios e da dívida de multa.
A adequação da providência nestes dois pólos é inatacável.
Em resumo: seja no plano da justificação seja no plano da adequação existe uma perfeita correlação entre o acto cautelar e a situação jurídica acautelanda. Assim, e porque puramente instrumental, a normação da medida de apreensão de bens, ainda que mediatamente, é consentida pelos limites imanentes do direito de propriedade tal como este é definido no artigo 62º, nº 1, da CRP.
Não existe, pois, e nesta óptica, inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82.
14 - Até aqui, nesta análise de constitucionalidade, não se tem feito referência às normas dos nºs 3, 4 e 5 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 399/82. Em breve palavras se explica porquê.
Trata-se de normas que só reflexamente poderiam ser inconstitucionalizadas, ou seja, por perderem por completo o sentido, nos quadros do diploma legal em apreço, uma vez declaradas contrárias à CRP as normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, que regulam, como se tem visto, a medida cautelar de apreensão de bens.
Quanto à norma do nº 3 do artigo 1º, resulta de imediato clara esta postura. De facto, tal preceito limita-se a dispor sobre o depósito dos bens apreendidos.
Relativamente às normas dos nºs 4 e 5 do artigo 1º, é evidente que também assim é, pois que, regulando a substituição da apreensão de bens por caução ou por garantia bancária, só poderão logicamente subsistir se reconhecida a validade constitucional das normas que estatuem para a mesma apreensão. No entanto, poderia aqui colocar-se a questão da inconstitucionalidade imediata de parte dos preceitos dos nos 4 e 5 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 339/82, posição que é sustentada pelo Provedor de Justiça ao afirmar no requerimento inicial que aqueles dispositivos, enquanto admitem que a caução tome o lugar da apreensão de bens, estão a estreitar inconstitucionalmente o direito de propriedade.
A conclusão é inaceitável, já que na possibilidade de a apreensão de bens ser substituída pela prestação de caução se não descortina qualquer compressão, por via legislativa, de tal direito. É exacto que, quanto aos bens oferecidos para caução, o direito de propriedade sobre eles sai diminuído, mas tal não resulta necessariamente da lei.
A restrição é antes fruto de uma escolha do infractor tributário, que, no quadro de possibilidades legalmente previsto, envereda, em plena liberdade, por tal caminho. A fonte da limitação é a opção livre do proprietário dos bens, e não a própria lei.
Não sendo restritivos do direito de propriedade - e só por esse lado eram contestados - os preceitos dos nºs 4 e 5 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 399/82, não têm de ser confrontados de imediato com a CRP. A sua inconstitucionalidade só poderá ser, como atrás se assinalou, consequencial ou sucessiva.
Fechado este parêntesis de ordem explicativa sobre o método até aqui adoptado na exposição, há que dilucidar agora se as normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, vistas as coisas de outro ângulo, não terão implementado, afinal, uma restrição inconstitucional do direito de propriedade.
15 - Anteriormente se reconheceu que a apreensão de bens prevista no Decreto-Lei nº 399/82, pelo menos numa dimensão estática, envolvia uma compressão do direito de propriedade perfeitamente justificada pelo recurso à teoria dos limites imanentes desse direito fundamental como a CRP in casu a exprime.
Mas essa medida conservatória, considerada agora numa dimensão dinâmica, ou seja, na sua vertente temporal, não vulnerará a CRP?
A restrição resultante da apreensão de bens tem como esta, e por definição, carácter provisório, daí que o tempo seja seu elemento fundamental. Não é indiferente, na verdade, que, no domínio das providências cautelares, necessariamente dependentes do desenlace de ulteriores procedimentos, esses sim definitivos, as consequentes limitações de direitos da pessoa, alvo da providência, valham por tempo X ou pelo tempo Y. Na perspectiva constitucional, e considerado o quadro temporal em que se desenvolve cada medida conservatória, poderá considerar-se umas vezes compatível com a CRP, outras não, o tempo cautelar predeterminado.
E tão relevante é a dimensão tempo no campo dos procedimentos cautelares, que a própria CRP, no artigo 28º, nº 1 - embora num campo muito diferente -, exige que a prisão sem culpa formada seja submetida, no prazo máximo de 48 horas, a decisão judicial de validação ou manutenção, e, no artigo 28º, nº 4, na mesma sequência lógica, aponta para a necessidade de o legislador ordinário estabelecer prazos de prisão preventiva para antes e depois da formação da culpa.
Aliás, a lei adjectiva civil - que primeiro dispôs, pelo menos em termos genéricos, sobre medidas desta natureza - é também muito precisa a este respeito. Assim, e em quadro geral - artigo 382º, nº 1, alíneas a), b), c) e d), do Código de Processo Civil (CPC), em articulação com o artigo 289º, nº 2 -, as providências cautelares ficam sem efeito:
a) Se o requerente não propuser a acção de que forem dependência, dentro de 30 dias, contados da data em que lhe for notificada a decisão que ordenou as providências requeridas;
b) Se, tendo-a proposto, o processo estiver parado durante mais de 30 dias, por sua negligência em promover os respectivos termos ou os de algum incidente de que dependa o andamento da causa;
c) Se a acção vier a ser julgada improcedente por sentença transitada em julgado;
d) Se o réu for absolvido da instância e o requerente não propuser nova acção dentro do prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instância;
e) Se o direito que se pretende tutelar se extinguir.
As regras das alíneas c) e e), por conterem em si princípios próprios e inerentes a uma teoria geral dos procedimentos cautelares e serem, expressa ou implicitamente, reafirmados pelo Decreto-Lei nº 399/82, são aplicáveis - ainda que com uma ou outra adaptação imposta pelas especificidades do direito fiscal - no domínio da medida conservatória de apreensão de bens.
Concretamente, tal apreensão, contemplada nos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 - e posta de lado a possibilidade de à medida vir a ser posto termo, por insubsistência dos respectivos pressupostos, através de decisão administrativa ou judicial -, cessará em regra nas seguintes situações:
Substituição por caução ou garantia bancária nos quadros do artigo 1º, nº 4, do Decreto-Lei nº 399/82;
Pagamento integral do imposto de transacções, juros compensatórios e multa, ou nas condições referidas no artigo 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 399/82, ou em momento ulterior em que tal seja possível;
Conversão em penhora nos termos do artigo 2º, nº 2, do Decreto-Lei nº 399/82;
Procedência de embargos de terceiro deduzidos ao abrigo do disposto no artigo 186º do CPCI (que parece analogicamente aplicável);
Extinção por quaisquer motivos, até aqui ainda não referidos, dos direitos estaduais que com a apreensão se pretenderam tutelar, e que, nomeadamente, são:
a) Para a dívida de imposto e juros: 1) a caducidade do direito à liquidação desse imposto (artigo 36º do CIT); 2) a anulação de acto tributário, quer por revisão da administração fiscal, efectuada oficiosamente ou mediante reclamação ordinária ou extraordinária, reclamação que comporta ainda a via do recurso contencioso (artigos 3º, 4º, 82º e 85º do CPCI), quer por impugnação ante os tribunais fiscais (artigo 5º do CPCI); 3) a prescrição (artigo 27º do CPCI); b) Para a dívida de multa: 1) o arquivamento definitivo do processo de transgressão por o Ministério Público se haver abstido de acusar e o director-geral das Contribuições e Impostos não ter, no prazo de 30 dias, determinado a dedução de acusação, definitividade que não é, todavia, absoluta, mas que para o caso parece suficiente (artigos 125º do CPCI e 29º, § único, do Decreto-Lei nº 35 007, de 13 de Outubro de 1945); 2) a cessação do procedimento judicial ou da pena: ou por morte do infractor antes do trânsito em julgado da sentença condenatória, ou por prescrição, ou por amnistia [artigo 115º, alíneas a) e b), do CPCI]; 3) a absolvição por sentença com trânsito em julgado.
Nestas situações - sensivelmente correspondentes às previstas nas alíneas c) e e) do quadro de causas de extinção dos procedimentos cautelares em processo civil anteriormente traçado -, a caducidade da apreensão de bens não operará, todavia, ipso jure. Antes exigirá, conforme os casos, uma decisão administrativa ou judicial.
16 -No entanto, no regime do Decreto-Lei nº 399/82 não se contemplam situações extintivas da medida de apreensão de bens paralelas às causas de extinção previstas nas alíneas a), b) e d) daquele quadro geral.
Assim, e à primeira vista, poderia parecer que, nada dispondo as normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 sobre a durabilidade da apreensão de bens face a um desenvolvimento anomalamente vagaroso dos procedimentos definitivos, se estaria, contra o preceituado no artigo 18º, nº 2, da CRP, perante uma restrição desproporcionada do direito de propriedade.
De facto, poderia sugerir essa primeira leitura da situação normativa em foco que, atardando-se a administração fiscal a iniciar os complexos procedimentos tendentes ao pagamento, de uma banda, do imposto de transacções e juros compensatórios, e, de outra banda, da multa pelo ilícito fiscal administrativo, tinha o contribuinte atingido pela medida cautelar de apreensão de esperar sempre, e em última análise, pelo decurso de alguns dos seguintes prazos, reflexamente limitadores no tempo da continuidade da mesma medida:
a) Prazo de caducidade do direito à liquidação do imposto, que é de cinco anos (artigo 36º do CIT);
b) E prazos de prescrição:
Da dívida de imposto, que é de vinte anos (artigo 27º do CPCI);
Do procedimento judicial pela transgressão, que é de cinco anos (artigos 115º, § 1º, do CPCI e 122º do CIT);
E da pena de multa aplicada no processo fiscal penal, que é de dez anos (artigo 115º, § 1º, do CPCI).
17 - Mas uma segunda leitura, a nível mais profundo, das normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 mostra que - sem embargo de a apreensão de bens do infractor tributário ser aí regulada em termos de não fazer depender imediatamente a sua persistência no tempo do respeito por um calendário rigoroso e definidor do ritmo dos procedimentos subsequentes - tais normas não criam efectivamente neste quadrante uma especial diminuição do direito de propriedade.
Por um lado, alguns dos prazos a que anteriormente se fez referência como susceptíveis de, por via indirecta, darem azo ao levantamento da medida - e considerando-se em particular que todo o procedimento cautelar, dada a sua instrumentalidade, se projecta necessariamente no futuro - não são, à partida, desmesurados. Na realidade, quer o prazo de caducidade do direito à liquidação do imposto, quer o prazo de prescrição do procedimento judicial pela transgressão, são de um quinquénio (o primeiro a contar do ano seguinte àquele em que a transacção se realizou e o segundo a contar da data em que a infracção foi cometida, datas fatalmente mais antigas, e às vezes bem mais antigas, que a da data da apreensão de bens, o que para o caso significará relevante encurtamento daqueles prazos).
Por outro lado, a administração fiscal, como a Administração Pública em geral, está constitucionalmente obrigada - artigo 266º, nº 1, da CRP - à prossecução do interesse público, interesse que postula que, na circunstância, os assuntos tributários se processem com a necessária rapidez. Este dever de celeridade imposto à administração fiscal - que, embora parte, é, no desenvolvimento da actividade tributária, uma parte imparcial e estreitamente vinculada à lei - equilibra e contrabalança algum excesso que, no domínio da indefinição temporal, porventura existisse na medida de apreensão de bens prevista nos artigos 1º, nº 1 e 3º do Decreto-Lei nº 399/82.
A isto acresce que as normas em análise não excluem os meios de defesa que em geral ao caso caibam, pelo que no fundo o contribuinte a quem hajam sido apreendidos bens nesses termos sempre terá a possibilidade - e sem esperar, passivo, pelo ulterior desenvolvimento dos sequentes procedimentos definitivos - de reagir e contrariar a apreensão ilícita de que haja sido vítima.
18 - Em suma, e no cerne das coisas, não se regista, por este lado, qualquer compressão exagerada do direito de propriedade que obrigue a referir a situação ao artigo 18º, nº 2, da CRP.
Na realidade, os limites imanentes do direito de propriedade, e como noutro lugar se notou, são imediatamente compatíveis com as normas de direito ordinário que definem o regime de cobrança coerciva, seja de impostos legalmente estabelecidos, seja de multas judicialmente impostas; e meditamente compatíveis ainda com a normação de medidas conservatórias dos direitos do Estado a perceber quer o quantum dos impostos quer o quantum das multas. Ora, no caso, porque as condições de perduração da medida apreensiva se configuram como equilibradamente compatíveis com a sua natureza instrumental, é de considerar, também nesta perspectiva, que todas e quaisquer constrições ao direito de propriedade decorrentes das normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 se explicam pela tutela de valores constitucionais, na circunstância tidos como limites implícitos do direito de propriedade definido no artigo 62º, nº 1, da CRP.
Em conclusão final, as normas dos artigos 1º, nº 1, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82 não violam o disposto nos artigos 18º, nº 2, e 62º, nº 1, da CRP, e não são por isso inconstitucionais. E igualmente não contrariam a CRP as normas do artigo 1º, nºs 3, 4 e 5, do Decreto-Lei nº 399/82, que, como anteriormente se pôs em relevo, só por arrastamento - dado se tratar de dispositivos sem autonomia no sistema daquele diploma governamental - poderiam ser inconstitucionalizadas.
VII - Decisão
19 - Pelos motivos expostos, não se declara a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1º, nºs 1, 2, 3, 4 e 5, e 3º do Decreto-Lei nº 399/82, de 23 de Setembro.
Lisboa, 9 de Julho de 1986. - Raul Mateus - José Manuel Cardoso da Costa - José Magalhães Godinho - Mário Afonso - Vital Moreira - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - Martins da Fonseca - Mário de Brito - Costa Mesquita (vencido, nos termos da declaração de voto que junto) - Armando Manuel Marques Guedes.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei vencido por razões das quais selecciono as que resumidamente exponho.
Não se põe em causa que o dever de pagar impostos é, no nosso sistema jurídico, um limite imanente do direito de propriedade; nem se discute que a normação de medidas conservatórias dos direitos do Estado, nesse domínio, seja incompatível, quando abstractamente considerada, com o princípio da legalidade.
O que choca a nossa consciência jurídica é a ponderação da medida cuja declaração de inconstitucionalidade foi solicitada ao Tribunal Constitucional, nos seus matizes concretos, dos quais realçamos os seguintes:
a) O Estado é o sujeito activo da relação em causa, é o credor. Pela norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 399/82, arma os seus funcionários com o poder-dever de, «verificada a falta», independentemente da participação ou do levantamento do auto de notícia relativos às faltas detectadas, «proceder à apreensão, no mesmo acto, de bens ao infractor», isto é, ao sujeito passivo, ao devedor;
b) Impressiona-me a concessão do poder de apreender bens sem ao menos se exigir que ele passe pela elaboração prévia da participação ou do levantamento do auto relativos às faltas detectadas, com a necessária reflexão que essa elaboração implica;
c) O devedor paga as despesas da apreensão, «não podendo ser inferiores a 5 % do imposto devido». Dado que, na prática, na maior parte dos casos, tudo se limita a lavrar-se um auto, enumerando os bens apreendidos e identificando o fiel depositório, «o qual poderá ser o próprio infractor», a fixação de um custo mínimo pode revelar-se extremamente desproporcionada;
d) Sem entrar na discussão sobre a constitucionalidade do princípio da retroactividade no domínio fiscal, uma coisa é para mim segura: o legislador não pode impor a retroactividade em termos que choquem a consciência jurídica e frustrem as expectativas fundadas dos contribuintes. Ora, no caso concreto o que acontece, uma vez que a fiscalização incide sobre factos passados, é que a enérgica medida cautelar da apreensão de bens vai proteger o credor a fim de ele haver créditos resultantes de possíveis faltas do contribuinte, mas faltas praticadas numa ocasião em que a medida não existia no sistema jurídico;
e) O texto não enuncia qualquer fundamento de reacção contra a apreensão nem contempla qualquer causa extintiva dela, de pouco valendo argumentar com as causas extintivas da dívida cuja cobrança a medida pretende acautelar. São coisas distintas;
f) A indefinição temporal da persistência da medida cautelar é um factor que não pode ser minimizado, como se faz no texto do acórdão, através de um mero apelo ao dever de a administração fiscal agir com a necessária rapidez. E é da natureza das coisas que um credor garantido com a retenção dos bens do devedor tem menos pressa do que um outro receoso do desaparecimento do património do devedor. Não é por acaso que no domínio do direito privado o credor é coagido por medidas legislativas a actuar com desenvoltura, quer accionando num prazo curto quer agindo com diligência no desenvolvimento dos termos do processo, sempre que previamente tenha obtido o decretamento de uma medida cautelar. E, note-se, decretada pelo juiz, o que é diferente de uma apreensão decidida pelos funcionários do credor;
g) A indefinição temporal de que se tem vindo a falar - e ela tem outras projecções, porque daqui a anos ainda é possível dinamizar a medida (cf. nº 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 394-B/84) - significa, do meu ponto de vista, uma exagerada compressão do direito de propriedade, extravasando dos seus limites imanentes;
h) Ponderou-se também a circunstância - muito reveladora da verdadeira natureza da medida - de a responsabilidade pelo desaparecimento, danos ou outros prejuízos que venham a sofrer os bens apreendidos, correr por conta do devedor, «não podendo ser exigido ao Estado ou a qualquer dos seus serviços, entidades ou agentes quaisquer indemnizações pelos riscos resultantes da apreensão» - nº 7 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 399/82.
Por brevidade, em conclusão, entendo que a medida da apreensão de bens que está em causa neste processo, nos precisos moldes em que está desenhada no Decreto-Lei nº 399/82, viola o princípio da legalidade e comprime o direito de propriedade para além das fronteiras definidas pela Constituição.
Consequentemente, declará-la-ia inconstitucional. - António Luís Correia da Costa Mesquita.