Texto da decisão
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,
I. Relatório
1. A., B. e C., ora recorrentes, intentaram na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa especial contra o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), pedindo a anulação ou declaração de nulidade das deliberações deste órgão que indeferiram as suas reclamações contra a lista de antiguidade, referente a 31 de dezembro de 2012, indicando como contrainteressados D. e outros, pedindo a condenação do CSMP a deferir tais reclamações com as consequências daí decorrentes.
Por acórdão de 31 de março de 2016 a ação foi julgada improcedente e o réu absolvido do pedido.
Inconformados, recorreram para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo que, em acórdão de 17 de novembro de 2016, negou provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
2. Por ainda inconformados, recorreram para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alíneas b) e f), da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC).
3. Os autos prosseguiram para alegações, embora restritas ao recurso interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º LTC, na medida em que, quanto ao recurso previsto na alínea f), do mesmo preceito, no requerimento de recurso não se delimitava qualquer norma cuja ilegalidade tivesse sido suscitada durante o processo, nos termos legalmente previstos.
Os recorrentes apresentaram, no que releva para a decisão do presente recurso, as seguintes conclusões (fls. 635 a 653, concretamente fls. 650, verso, a 652):
«(…) 40º
A Convenção Europeia dos Direitos do Homem consagra no seu artigo 14.º a proibição da discriminação, a qual pretende impedir que o legislador nacional opere diferenças no tratamento de pessoas em situações análogas ou comparáveis, o que significa que censura discriminações que não tenham justificação objetiva e razoável, isto é, um objetivo legítimo ou se não houver uma relação razoável de proporcionalidade entre os meios utilizados e o objetivo referido, rejeitando consequentemente o que é “manifestamente sem fundamento razoável”.
41º
Por sua vez, o princípio da igualdade do cidadão perante a lei, princípio estruturante do Estado de Direito Democrático e do sistema constitucional global é acolhido pelo artigo 13.º da Constituição da República que atribui a mesma dignidade social a todos os cidadãos.
42º
Por outras palavras, o princípio da igualdade assenta na proibição do arbítrio, implicando fundamentalmente o tratamento igualitário em matéria de direitos e deveres de todos os cidadãos, não podendo uns ser privilegiados em detrimento de outros, pelo que proíbe benefícios no gozo e prejuízo na privação de qualquer direito.
43º
O princípio da igualdade surge ainda como princípio negativo de controlo ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador para, em confronto com dois ou mais grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial.
44º
Concretamente, o Tribunal Constitucional tem considerado que o princípio da igualdade impõe que situações da mesma categoria essencial sejam tratadas da mesma maneira e que situações pertencentes a categorias essencialmente diferentes tenham tratamento também diferente. Admitem-se, por conseguinte, diferenciações de tratamento, desde que fundamentadas à luz dos próprios critérios axiológicos constitucionais, sendo que a igualdade só proíbe discriminações quando estas se afiguram destituídas de fundamento racional.
45º
A graduação constante da lista de antiguidade e decorrente da aplicação do artigo 9.º-2 da Lei 95/2009, de 2 de setembro, acabou por consumar uma discriminação negativa traduzida em flagrante diferença de tratamento de todo injustificada e falha de fundamento material bastante.
46º
E em nada altera este entendimento a circunstância de a Lei 95/2009, ao contrário da pré-existente Lei 2/2008, de 14 de janeiro, ter um caráter marcadamente excecional e transitório, por vigorar apenas até 31 de dezembro de 2010, e atribuir mais antiguidade, no seu artigo 9.º-2 a quem de facto não a tem, por não dispor de tempo de serviço equivalente.
47º
Com efeito, não vislumbram os recorrentes que ocorra fundamento substantivo, escorados no Direito, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e na Constituição da República Portuguesa, minimamente harmónico com o Ordenamento Jurídico, ou sequer pretexto juridicamente fundado, leia-se discriminação negativa, para a exceção contida no artigo 9.º-2 da referida lei, padecendo assim a mesma de um vício de inconstitucionalidade material.
48º
Aliás, a aplicação de tal exceção prejudica o conceito mesmo de antiguidade tal como se encontra definido no Estatuto do Ministério Público, já que faz com que se atribua a determinados magistrados oriundos de um curso normal em detrimento de outros provindos de um curso especial, um privilégio, a maior antiguidade, sem no entanto possuírem o tempo de serviço correspondente.
49º
Em resumo, o tempo de serviço na categoria de procurador-adjunto, corresponde só ao período posterior à integração no quadro da magistratura do Ministério Público, o que sucede com a respetiva nomeação, pelo que procuradores-adjuntos de nomeação mais recente que outros nunca poderiam ser colocados antes destes”.
50º
Por conseguinte, a norma contida no artigo 9.º-2 da Lei 95/2009, de 2 de setembro, viola o princípio da igualdade e o princípio da proibição da discriminação consagrados no artigo i3 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (…)”.
4. Contra-alegou o CSMP, apresentando, por sua vez, no que releva para a decisão do presente recurso, as seguintes conclusões (fls. 656 a 682, concretamente fls. 680 a 682):
“ (…) P. Contrariamente ao que defendem os recorrentes, a decisão proferida no douto acórdão recorrido em nada ofende o princípio da igualdade e o princípio da proibição da discriminação consagrados no artigo 13.° da CRP e no artigo 14.° da CEDH;
Q. O regime especial de ingresso na magistratura do Ministério Público vertido na Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, designadamente no seu artigo 9.° n.° 2, é aplicável a todos os procuradores-adjuntos aprovados nos cursos especiais aí regulados, pelo que não constitui qualquer afronta do princípio da igualdade;
R. Pois não só não é arbitrário, como se mostra adequado e justo, já que trata de forma diferente situações que são diferentes, uma vez que o curso especial criado por essa lei, excecionalmente, tinha uma duração bastante inferior aos cursos normais de formação de magistrados;
S. Na verdade, existem diferenças substanciais e objetivas introduzidas pelo regime especial aplicável ao curso que os recorrentes frequentaram, a situação destes em relação à dos magistrados que frequentaram o curso normal de formação é diversa e justifica o tratamento diferente destas situações dos cursos especiais, consagrado na Lei n.° 95/2009;
T. Por isso, a solução definida pelo legislador da Lei n.º 95/2009, no respetivo artigo 9.º n.º 2, não pode considerar-se como arbitrária, desrazoável ou sem critério, existindo motivos substanciais para estabelecer uma distinção para efeitos de posicionamento na lista de antiguidade, entre quem frequentou um curso normal de formação, e quem frequentou um curso especial de formação, afastando-se o regime geral;
U. Logo, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, esse regime especial instituído pela norma do artigo 9.º n.º 2 da Lei n.º 95/2009 não enferma de qualquer inconstitucionalidade;
V. Concretamente, não viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição;
W. E assim, o douto acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso interposto pelos recorrentes e sancionar a aplicação da norma, considerando que não enferma de qualquer inconstitucionalidade, também não incorreu na alegada violação dos princípios da igualdade e da proibição da discriminação;
X. Antes fez correta interpretação das normas constitucionais e legais aplicáveis, pelo que não é merecedor de qualquer censura, devendo ser integralmente mantido, na total improcedência da alegação dos recorrentes (…)”.
D. e outros, contrainteressados no processo, apresentaram também contra-alegações, no que releva para a decisão do presente recurso, com os seguintes argumentos (fls. 684 a 688):
“(…) 6 - Ora, afigura-se aos Contrainteressados, ora Recorridos, que o art. 9º da Lei nº 95/2009 em particular o seu nº 2, ao invés de introduzir qualquer desigualdade, veio, isso sim, repor a igualdade gravemente posta em causa pela permissão de acesso ao estágio, mediante um curso especial e excecional significativamente mais curto e com requisitos de ingresso menos exigentes do que os Cursos Normais de Formação.
7 - Com efeito, desde logo para se ser admitido ao Curso Especial, quer ao abrigo da alínea a) quer ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 3º da Lei nº 95/2009, bastava, para além dos requisitos gerais de ingresso na formação inicial de magistrados, ter-se obtido aprovação em cursos normais nos (3 ou 5 conforme os casos) anos anteriores, sem necessidade de realização de novos exames, ao contrário do que sucede nos cursos normais em que é sempre exigida a realização de novos exames.
8 - Por outro lado, o tempo de duração dos cursos especiais é particularmente reduzido, mesmo na fase teórico-prática anterior ao estágio, face ao dos cursos normais, seja os da via académica seja os da via profissional.
(…)
14 - Não há, assim, por maioria de razão, qualquer excesso por parte do legislador de 2009 no exercício da sua margem de livre conformação, ou, muito menos, uma solução tão arbitrária ou desrazoável que pudesse ultrapassar a barreira do admissível e implicar um juízo de inconstitucionalidade sobre a norma em causa.
Com efeito, são consabidas as fórmulas que densificam o princípio da igualdade como impondo um “tratamento igual para aquilo que é essencialmente igual e desigual para aquilo que é essencialmente desigual”, e bem assim a sua aplicação como “proibição de arbítrio legislativo”, sempre com respeito pela (ampla) “margem de conformação material do legislador” – cfr. nomeadamente, Martim de Albuquerque, Da Igualdade, Introdução à Jurisprudência, Almedina, 1993, p. 125, ou Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2005, pp. 124 e 125.
(…)
16 - Pelo que, havendo, como há, tão claras diferenças substanciais e objetivas – pelo regime aplicável e pelas facilidades concedidas - entre as situações de uns e outros, nunca a solução gizada pelo legislador de 2009 poderia considerar-se como arbitrária, desrazoável ou sem critério: trata-se, afinal, de um simples contrapeso face às especiais facilidades concedidas a quem ingressa num curso especial regulado pelo mesmo regime.
17 - Pelo contrário, poderá equacionar-se, isso sim, se, caso não tivesse sido introduzida na Lei nº 95/2009 uma norma como a que se encontra no seu artigo 9º, não estaríamos, aí sim, perante uma violação do princípio da igualdade.
Com efeito, tratar-se-ia, nesse caso, de um tratamento injustificadamente igual (contagem de antiguidade processada da mesma forma) de situações substancialmente diferentes (cursos com importantíssimas diferenças de duração e de exigência nos requisitos de ingresso).
(…)
20 - Antes de ingressarem no Curso Especial de Formação aberto pelo Aviso nº 16250/2009, os Autores/Recorrentes candidataram-se – tal como os agora Recorridos – a Cursos Normais de Formação abertos nos termos da Lei nº 2/2008 para preenchimento de vagas na magistratura do Ministério Público, quer nos termos da primeira parte da alínea c) do art. 5º da Lei nº 2/2008 quer nos termos da segunda parte dessa mesma alínea.
(…)
22 - Sucede que, embora aprovados, os ora Recorrentes obtiveram classificações inferiores às dos Contrainteressados/Recorridos, e ficaram, ao contrário destes, graduados em posição não abrangia pelo número de vagas disponíveis, de modo que não lograram como eles ingressar na magistratura pelos referidos Cursos Normais de Formação, tendo ficado excluídos das respetivas listas de candidatos habilitados.
(…)
29 - Foi, portanto, por terem tido piores classificações do que a generalidade dos Contrainteressados que os ora Recorrentes não ingressaram, ao contrário destes, nos Cursos Normais de Formação a que se candidataram.
(…)
32 - Ora, muito estranho seria – e de uma gritante injustiça – que os candidatos com piores classificações, que por isso não foram selecionados para os Cursos Normais – pudessem afinal colher benefícios apesar dessa pior classificação – ou, melhor, por causa dessa pior classificação – que os deixou de fora dos Cursos Normais para os quais ficaram selecionados os candidatos com melhores resultados.
(…)
37 - A desaplicação da referida norma constituiria agora, portanto, uma dupla injustiça, quer porque premiaria os que obtiveram piores classificações, quer porque defraudaria e trairia completamente a confiança que os Contrainteressados, e outros colegas em posição semelhante, depositaram nas “regras do jogo” instituídas pelo legislador – por Lei da Assembleia da República, recorde-se.
(…)
46 - Enfim, por todos os motivos apontados, bem como pelos claramente enunciados no douto Acórdão recorrido, a norma do nº 2 do art. 9º da Lei nº 95/2009 não acarreta qualquer violação do princípio da igualdade – muito menos constitui uma discriminação injusta, arbitrária, irrazoável ou não fundamentada em dissemelhanças substanciais entre as situações reguladas – pelo contrário, ela repõe a igualdade que estaria a ser violada caso não existisse esta norma específica”.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
a) Delimitação do objeto do recurso
5. O presente recurso foi interposto ao abrigo das alíneas b) e f), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC. No entanto, em despacho deste Tribunal de 26 de abril de 2017 foi delimitado o âmbito das alegações a serem produzidas no processo, determinando que estas apenas deveriam incidir sobre o recurso previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º LTC, nos termos da qual, cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisão que aplique norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Efetivamente, embora o recurso previsto na alínea f), do n.º 1, do artigo 70.º LTC fosse referido no requerimento de recurso, aí não se encontrava qualquer alegação de ilegalidade de uma norma a ser conhecida pelo Tribunal Constitucional nos termos desse preceito.
6. No caso dos autos, recorre-se do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de novembro de 2016 “que julgou improcedente a reclamação” (cfr. requerimento de interposição de recurso, fls. 617).
No requerimento de interposição do recurso indica-se como objeto respetivo a questão de constitucionalidade dos “n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º da Lei” por violação “do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição e um seu corolário fixado na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º também da Lei Fundamental; e ainda uma decorrência deste princípio, o da proibição de inversão de posições relativas” (cfr. requerimento de interposição de recurso, fls. 617-618). No entanto, nas alegações de recurso, o objeto é reduzido à “norma contida no artigo 9.º, n.º 2, da Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, por violação do princípio da igualdade e do princípio da proibição da discriminação consagrados no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem” (cfr. alegações de recurso, fls. 652). É esta a questão de constitucionalidade que ora nos interessa conhecer.
O artigo 9.º da Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, tem a seguinte redação:
“Artigo 9.º
Antiguidade
1 – A antiguidade dos procuradores-adjuntos aprovados nos cursos especiais regulados pela presente lei é determinada pela ordem estabelecida nas listas de graduação final da respetiva fase teórico-prática.
2 – O procurador-adjunto com maior antiguidade atribuída nos termos do número anterior é posicionado, na lista de antiguidade, a seguir aos magistrados graduados em curso teórico-prático regulado pela Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro, que se tenha iniciado em data anterior à do curso especial regulado pela presente lei”.
Assim, a norma objeto do presente recurso é aquela que determina o posicionamento dos procuradores-adjuntos aprovados nos cursos especiais regulados pela Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, na lista de antiguidade, numa posição abaixo da dos magistrados graduados em curso teórico-prático regulado pela Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro, que se tenha iniciado em data anterior à do curso especial em causa, interpretativamente retirada do artigo 9.º, n.º 2, da Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro.
b) Enquadramento normativo da questão
7. A Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, relativa aos cursos especiais de recrutamento para o Ministério Público, criou “um instrumento de gestão e visa conferir ao Ministro da Justiça e à Procuradoria-Geral da República competências para suprir situações excecionais de carência de magistrados do Ministério Público” (cfr. o seu artigo 1.º). Assim, devido a essa situação de carência, permitiu-se que “o Ministro da Justiça, sob proposta da Procuradoria-Geral da República, [determine] que o Centro de Estudos Judiciários [organize] cursos especiais de formação para recrutamento de magistrados do Ministério Público” (artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 95/2009).
A exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 902/X, que deu origem à Lei em causa, expõe a situação que motivou a criação destes cursos especiais:
“Em execução da “Reforma do Mapa Judiciário” prevista na Lei nº 52/2008, de 28 de agosto, entraram em funcionamento, no passado dia 14 de abril, a título experimental, as comarcas piloto do Alentejo Litoral, Baixo-Vouga e Grande Lisboa Noroeste.
O alargamento da “Reforma” a todo o território nacional, a partir de agosto de 2010, está dependente da avaliação, que vier a ser feita, dos resultados obtidos, conforme decorre dos artigos 187º, nº 3, e 172º da referida lei.
A preocupação, por parte do Conselho Superior do Ministério Público, de contribuir para o sucesso da experiência, implicou que fossem preenchidos todos os lugares dos quadros de magistrados do Ministério Público nas novas comarcas.
O preenchimento de tais quadros obrigou à nomeação de mais 48 magistrados, para além dos que já ali se encontravam a exercer funções, acrescendo que, na sequência do último curso excecional de ingresso autorizado pela Lei nº 1/2008, de 14 de janeiro, 22 magistrados do Ministério Público passaram a exercer funções de Juízes, a título definitivo ou em comissão de serviço, nos tribunais administrativos e fiscais.
Constata-se assim que, num reduzido período de tempo, a magistratura do Ministério Público sofreu, em termos de efetivos, um défice total de 70 magistrados, que se agravou devido ao crescente número de pedidos de jubilação e de aposentação antecipada por incapacidade. Justifica-se, por isso, que seja tomada uma medida excecional que permita, com a urgência que a situação impõe, garantir a representação do Ministério Público junto de todos os tribunais e comarcas do País.
A medida excecional proposta visa prescindir dos “substitutos de procuradores-adjuntos” e poder aplicar, com caráter verdadeiramente excecional, o regime das acumulações, prevendo-se, por isso, que o aumento da despesa resultante de tal medida seja diminuto”.
A Lei n.º 95/2009 é, assim, qualificada como um “regime de recrutamento e formação de magistrados [com] caráter excecional” face ao regime ordinário de ingresso nas magistraturas e formação de magistrados, estabelecido na Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro, que tinha um caráter “transitório, vigorando até ao dia 31 de dezembro de 2010” (artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 95/2009).
8. Uma das diferenças significativas entre o regime dos cursos especiais previstos na Lei n.º 95/2009 e o regime dos cursos gerais previstos na Lei n.º 2/2008 é a duração do tempo do curso. Efetivamente, o 1.º ciclo da fase teórico-prática tem a duração de 6 meses no caso dos cursos especiais (artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 95/2009), face aos 10 meses de duração desta fase nos cursos gerais (de 15 de setembro até dia 15 de julho do ano seguinte – artigo 35.º, n.º 1, da Lei n.º 2/2008, na redação em vigor à época dos factos do processo). No caso dos cursos especiais, a 2.ª fase tem a duração de 4 meses (artigo 6.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 95/2009), face aos 10 meses de duração desta fase nos cursos gerais (de 1 de setembro até dia 15 de julho do ano seguinte – artigo 35.º, n.º 2, da Lei n.º 2/2008 na redação em vigor à época dos factos do processo) ou, em alguns casos, 6 meses (“Para os auditores de justiça que ingressaram no curso ao abrigo do disposto na segunda parte da alínea c) do artigo 5.º, o 2.º ciclo termina no último dia útil de fevereiro do ano seguinte” – artigo 35.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2008, na redação em vigor à época dos factos do processo).
Note-se que a duração de 4 meses do segundo ciclo nos cursos especiais não é obrigatória no caso dos candidatos admitidos ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 3.º, da Lei n.º 95/2009 (“licenciados em Direito no exercício de funções de substitutos de procurador-adjunto, que tenham obtido aprovação em concurso de ingresso no Centro de Estudos Judiciários nos últimos cinco anos”). Isto significa que, neste caso, um curso especial pode ter a duração de 6 meses.
9. O artigo 9.º da Lei n.º 95/2009 estabelece o regime de antiguidade aplicável aos procuradores-adjuntos aprovados nos cursos especiais regulados por essa Lei. Nesse âmbito, o preceito estabelece, no seu n.º 1, a regra aplicável à antiguidade dos “procuradores-adjuntos aprovados nos cursos especiais” entre si, definindo que “é determinada pela ordem estabelecida nas listas de graduação final da respetiva fase teórico-prática”. O n.º 2 trata da antiguidade dos mesmos relativamente a magistrados que frequentaram os cursos normais, estabelecendo que o “procurador-adjunto com maior antiguidade atribuída” no âmbito do curso especial em causa “é posicionado, na lista de antiguidade, a seguir” aos “magistrados graduados em curso teórico-prático regulado pela Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro, que se tenha iniciado em data anterior à do curso especial regulado pela presente lei”.
É esta a norma objeto do presente recurso.
c) Do mérito do recurso: o princípio da igualdade
10. A questão de constitucionalidade colocada ao Tribunal Constitucional no presente processo assenta, pois, na compatibilidade entre a solução normativa em causa e o princípio da igualdade.
O princípio da igualdade “é um dos principais eixos estruturantes do regime constitucional dos direitos fundamentais – um princípio estruturante do Estado de Direito democrático e do sistema constitucional da República Portuguesa” (cfr. Acórdão n.º 526/2016, ponto 5), que “postula, como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente” (cfr. Acórdão n.º 437/2006, ponto 7, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, bem como os demais arestos deste Tribunal doravante citados).
A consagração constitucional do princípio da igualdade pode ser encontrada no artigo 13.º da Constituição. O n.º 1 deste preceito estabelece uma afirmação geral do princípio e o seu n.º 2 proíbe a discriminação com base numa listagem exemplificativa de razões. A este propósito, como sumarizado no Acórdão n.º 266/2015, ponto 19, do Tribunal Constitucional, lê-se o seguinte:
“Recorre-se aqui à conhecida e abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa ao princípio da igualdade. Enquanto “vínculo específico do poder legislativo (pois só essa sua ‘qualidade’ agora nos interessa), o princípio da igualdade não tem uma dimensão única. Na realidade, ele desdobra-se em duas ‘vertentes’ ou ‘dimensões’: uma, a que se refere especificamente o n.º 1 do artigo 13.º, tem sido identificada pelo Tribunal como proibição do arbítrio legislativo; outra, a referida especialmente no n.º 2 do mesmo preceito constitucional, tem sido identificada como proibição da discriminação. Em ambas as situações está em causa a dimensão negativa do princípio da igualdade. Do que se trata – tanto na proibição do arbítrio quanto na proibição de discriminação – é da determinação dos casos em que merece censura constitucional o estabelecimento, por parte do legislador, de diferenças de tratamento entre as pessoas. Mas enquanto, na proibição do arbítrio, tal censura ocorre sempre que (e só quando) se provar que a diferença de tratamento não tem a justificá-la um qualquer fundamento racional bastante, na proibição de discriminação a censura ocorre sempre que as diferenças de tratamento introduzidas pelo legislador tiverem por fundamento algumas das características pessoais a que alude – em elenco não fechado – o n.º 2 do artigo 13.º. É que a Constituição entende que tais características, pela sua natureza, não poderão ser à partida fundamento idóneo das diferenças de tratamento legislativamente instituídas” (cfr. Acórdão n.º 569/2008, n.º 5.1. Neste ponto o aresto cita o Acórdão n.º 232/2003, n.º 2 da Fundamentação, onde se analisa a jurisprudência relativa a este princípio. Esta posição foi reafirmada recentemente através do Acórdão n.º 581/2014, n.º 8)”.
11. O parâmetro que o recorrente convoca é o princípio da igualdade na sua dimensão de proibição do arbítrio (artigo 13.º, n.º 1, da Constituição), não constando a antiguidade na categoria ou o tempo de serviço num determinado posto entre as características que poderiam justificar a aplicação do artigo 13.º, n.º 2, da Constituição. Também não são características expressamente referidas no artigo 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, nem no artigo 1.º do Protocolo n.º 12.
Ora, o princípio da igualdade não proíbe o legislador da realização de todas e quaisquer distinções, mas apresenta-se aqui, como decorrência do artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, como limite objetivo da discricionariedade legislativa, proibindo o arbítrio. Assim, pode o legislador, no âmbito da sua liberdade de conformação, estabelecer diferenciações de tratamento, desde que fundadas racional e objetivamente e ditadas pela razoabilidade. Pode considerar-se não existir censura constitucional, por outras palavras, quando ocorre um fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (cfr., v.g., os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 335/94, ponto III. 2.1., n.º 563/96, ponto III. 1.2., n.º 546/2011, ponto 12, n.º 641/2013, ponto 10, n.º 93/2014, ponto 17 e n.º 173/2014, ponto 7). Como refere o Acórdão n.º 437/2006, ponto 7:
“Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e racional. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cfr. por todos Acórdão n.º 232/2003, (…))”.
O tratamento diferenciado também não pode ser desrazoável tendo em conta a diferença de situações em presença.
O mesmo raciocínio aplica-se ao artigo 14.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e ao Protocolo n.º 12 a esta Convenção. De acordo com o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a existência de discriminação proibida depende da existência de um tratamento diferenciado de pessoas em situações similares, sem uma justificação objetiva e razoável (Acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no processo Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina [GC], n.os 27996/06 e 34836/06, § 55, e no processo Maktouf and Damjanović v. Bosnia and Herzegovina [GC], n.os 2312/08 e 34179/08, § 81). Assim, este preceito não impossibilita a existência de tratamentos diferenciados quando as situações em causa sejam objetivamente distintas, razoáveis e que a regulação em causa prossiga um fim legítimo (Acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no processo Palau-Martinez v. France, n.º 64927/01, § 31; e no processo Karlheinz Schmidt v. Germany, n.º 291-B, § 24). O mesmo consta, aliás, do 4.º parágrafo do preâmbulo do Protocolo n.º 12, onde se refere “que o princípio da não-discriminação não impede os Estados Partes de adotarem medidas tendentes a promover uma igualdade plena e efetiva, desde que exista uma justificação objetiva e razoável para tais medidas”.
12. Ora, tendo em conta o enquadramento da questão de constitucionalidade colocada, não pode afirmar-se que a norma em causa é discriminatória ou arbitrária.
Efetivamente, a Lei n.º 95/2009, onde se insere a norma descrita, é um ato legislativo com “caráter excecional e transitório” (cfr. o seu artigo 10.º, n.º 2), que consagra um curso com um regime distinto do aplicável aos cursos normais – relativamente ao ingresso e à sua duração, como se referiu – que encontra fundamentação nas “situações excecionais de carência de magistrados do Ministério Público” que ocorriam à época (artigo 1.º). Assim, ao compararmos as situações dos magistrados que frequentaram os cursos normais ou o curso especial não estamos perante situações objetivamente iguais, existindo fundamento material bastante para o tratamento legislativo diferenciado.
Desde logo, a duração dos cursos é relevante porque o XXVII e o XVIII cursos normais de formação tiveram início em setembro de 2008 (Aviso n.º 3134-A/2008, publicado no Diário da República, 2.ª Série, em 8 de fevereiro de 2008, suplemento) e setembro de 2009 (Aviso n.º 27123/2008, publicado no Diário da República, 2.ª Série, em 13 de novembro de 2008), respetivamente, enquanto o curso especial aberto ao abrigo da Lei n.º 95/2009 teve início em janeiro de 2010 (Aviso n.º 16250/2009, publicado no Diário da República, 2.ª Série, em 18 de setembro de 2009). Assim, a redução de duração do curso especial referida – recorde-se, em alguns casos, este pode ter a duração de 6 meses – veio permitir que candidatos cujo curso começou após os cursos normais, fossem nomeados em regime de estágio mais cedo do que os seus colegas, sendo legítimo que o legislador pretenda impedir esta situação.
Dado que o regime aplicável aos cursos é diferente, também as normas relativas à antiguidade podem ser distintas, na medida dessa diferença. Deste modo, a regra especial de antiguidade decorrente do artigo 9.º, n.º 2, não se encontra em desconformidade com o princípio da igualdade, tendo em conta a diferença objetiva das situações subjacentes.
Não procede o argumento de que também algumas vezes o curso normal tem sido abreviado – pois a norma estabelecida neste caso aplica-se apenas a situações em que simultaneamente decorreram cursos normais e especiais, com durações diferenciadas. Igualmente não procede a invocação do regime aplicável a cursos especiais anteriores, pois o princípio da igualdade não opera diacronicamente.
13. Em face do exposto, não se pode considerar que a norma em crise seja desconforme com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
III. Decisão
Termos em que se decide:
a) Não julgar inconstitucional a norma que determina o posicionamento dos procuradores- adjuntos aprovados nos cursos especiais regulados pela Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro, na lista de antiguidade, numa posição abaixo da dos magistrados graduados em curso teórico-prático regulado pela Lei n.º 2/2008, de 14 de janeiro, que se tenha iniciado em data anterior à do curso especial em causa, interpretativamente retirada do artigo 9.º, n.º 2, da Lei n.º 95/2009, de 2 de setembro;
b) Em consequência, não conceder provimento ao recurso.
Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta.
Lisboa, 3 de outubro de 2017 – Maria de Fátima Mata-Mouros – João Pedro Caupers – Claudio Monteiro – José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade