Acórdão do Tribunal Constitucional
Processo 102/87

ACÓRDÃO N° 102/87

Processo n° 52/87

Plenário

Relator: Conselheiro L. Nunes Almeida

1- Nos termos do disposto nos n°s l e 3 do artigo 278° da Constituição da República e nos artigos 51°, n° 1, e 57° da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, o Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade da norma constante do artigo 1° do decreto aprovado pelo Conselho de Ministros em 23 de Dezembro de 1986, para ser promulgado como decreto-lei, e registado sob o n° 804/86.

O referido artigo 1° do diploma em causa estabelece que " é revogada a alínea b) do n° 1 do artigo 1° do Decreto--Lei n° 280-G/75, de 5 de Junho, na parte referente a nacionali­zação das sociedades TUCO-Turismo e Comércio, SARL e STAL- Sociedade Torrejana de Automóveis, Lda".

Como pelo citado artigo 1°, n° 1, alínea b), do Decreto-Lei n° 280-C/75 se procedeu, expressamente, à nacionali­zação das referidas sociedades comerciais, o Presidente da República suscita a dúvida sobre se o artigo 1° do diploma ora em apreço respeita o disposto no n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamen­tal, o qual estatui que "todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras".

Para além disso, questiona o Presidente da República se o órgão competente para legislar sobre a matéria e o Governo ou a Assembleia da República, considerando o disposto na alínea 1) do n° 1 do artigo 168° da Constituição.

2- Notificado o Primeiro-Ministro para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, nos termos do preceituado no artigo 54° da Lei n° 28/82, veio o mesmo a remeter a sua resposta, juntando também aos autos um parecer jurídico, um parecer do gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunica­ções, um parecer da Inspecção-Geral de Finanças e um relatório da mesma Inspecção-Geral sobre as empresas em causa.

Na sua resposta, o Governo sustenta, em síntese, que o acto de nacionalização é um acto materialmente administrati­vo, pelo que, como qualquer outro acto administrativo, deve ser considerado invalido quando baseado em erro de facto essen­cial. Ora, no caso em apreço, ter-se-ia apurado que era falsa a fundamentação constante do preâmbulo do Decreto-Lei n° 280-C/75, porquanto, em conformidade com o relatório e o parecer elaborados pela Inspecção-geral de Finanças, haveria "prova bastan­te da inexistência dos pressupostos que, a luz do referido diploma, fundamentavam a nacionalização da TUCO e da STAL".

Em consequência, " na presença de uma medida ferida de invalidade, resolveu o Governo promover a sua correcção, apondo termo a uma situação anómala criada pelo próprio Estado", não se podendo interpretar o n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamen­tal como tendo querido sarrar todo e qualquer acto de nacionalização efectuado após o 2 5 de Abril de 1974, ainda que ilegalmente efectuado.

Finalmente, no que respeita a eventual inconstitu­cionalidade orgânica, alega o Governo que, "tratando-se da revo­gação de um acto administrativo, não poderia nunca estar simulta­neamente em causa a disciplina de um regime geral sobre naciona­lização ou socialização".

3- De acordo com o parecer jurídico junto aos autos, da autoria do Dr. Miguel Galvão Teles, há que saber, antes de mais, "se o princípio constitucional da irreversibilidade das nacionalizações se encontra ou não limitado, e ate que ponto, pela própria validade do acto de nacionalização, ou, mais preci­samente, pela observância dos requisitos dos actos desse tipo segundo o direito em vigor ao tempo em que a nacionalização se verificou". Ou seja, importa averiguar se o n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamental " quer dizer que são intocáveis todas as nacionalizações que de facto se concretizaram ou pelo menos, que foram determinadas por um acto jurídico, independentemente do juízo sobre a sua legalidade, ou, pelo contrario, pressupõe a legalidade dos actos de nacionalização e o regime geral sobre os seus vícios.

E, na verdade, esta é a questão que importa diluci­dar em primeiro lugar.

É que, se eventualmente se vier a concluir no sentido de que a disposição constitucional invocada pelo Presi­dente da República garante a irreversibilidade de todas as na­cionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974, indepen­dentemente do juízo que devesse incidir sobre a respectiva validade face ao direito constitucional então vigente, a verdade e que se tornara inútil prosseguir na análise das outras questões suscitadas na resposta do Primeiro-Ministro.

Efectivamente, se se verificar que e aquele o senti­do e alcance que, de um ponto de vista estritamente objectivo, se deve; atribuir ao n° 1 do artigo 83° da Constituição da República, então a desnacionalização que ora se pretende operar afronta, imediatamente, de forma inadmissível, aquele preceito constitu­cional, tornando-se, assim, desnecessária qualquer outra indaga­ção, que sempre se revelaria inteiramente irrelevante para a solução do caso sub judicie.

4- Não se vai agora, pois, averiguar se o relatório da Inspecção-geral de Finanças sufraga a tese de que é falsa a fundamentação do Decreto-lei n° 280-C/75, ou, sequer, se a este Tribunal competiria apreciar tal matéria de facto; consequentemente, também, se não vai apurar se o referido relatório permitia ou não, que se extraíssem as conclusões constantes do parecer da mesma Inspecção-Geral. Da mesma forma, não cabe, neste momento, questionar se o acto de nacionalização se configura como um acto administrativo (contra, J. Simões Patrício, Curso de Direito Económico, polic., AAFDL, 1980, págs. 312 e 313; Carlos Ferreira de Almeida, Direito Económico, I Parte, AAFDL, 1979, pág. 73); ou se o erro de facto pode conduzir a existência de um vício por excesso de poder legislativo, designadamente quando " se demonstrasse a divergência entre as disposições legais e a situação de facto a que se destinava ou se provasse a inexistência da circunstância de interesse público a que a lei se referia na 'motivação' do exercício da função legislativa" (J.J. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pág. 258; cfr., igualmente, a bibliogra­fia aí citada, bem como Vezio Crisafulli, Lezioni di Diritto Costituzionale, II, Padova, 1984, págs. 367 a 375;Jorge Rodriguez-Zapata y Perez, Desviacion de Poder y Discrecionalidad dei Legislador, in Revista de Administracion Publica, 100-102, vol. II, 1983, págs. 1527 e sgs.; e, especificamente em relação ás leis-providência ou leis-medida, Constantino Mortati, Le Leggi Provvedimento, Milano, 1968, pags. 244 e segs); ou, ainda, em caso afirmativo, se tal vicio se configuraria como uma inconsti­tucionalidade, se ainda se estava em tempo de dela se conhecer e se o seu conhecimento caberia, em qualquer caso, a este Tri­bunal, ainda que a titulo meramente prejudicial.

Não se afigura, igualmente, necessário proceder, desde já, a apreciação da questão - longamente analisada no já referido parecer jurídico - de saber se e sempre irrelevante - o juízo de validade dos actos normativos face ao direito consti­tucional anterior, vigente a data da sua produção jurídica, ou se esse juízo pode ser relevante nalguns casos, como o dos autos, em que o vício, a existir, resultaria da violação de normas constitucionais precedentes mas "tituladas"pela Revolução de 25 de Abril de 1974, dado que não existiria, entre a Revolução e a Constituição, " ruptura jurídica, menos ainda ruptura por negação".

É que, ainda aqui, esta questão fica prejudicada se se entender que, em qualquer caso, o n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamental veio objectivamente sanar qualquer vício que, eventualmente, pudesse ter afectado originariamente as nacionali­zações anteriormente efectuadas.

5 - As nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 - únicas a que se refere o texto constitucional -ocorreram, como é sabido, durante o período que se seguiu ao acto revolucionário que se propôs reimplantar o regime democráti­co em Portugal e que antecedeu a estabilização e a legitimação jurídica desse regime, através da aprovação e entrada em vigor da Constituição de 1976.

Como também é do conhecimento geral, as nacionaliza­ções efectuadas nem sempre mereceram o apoio de todas as forças e correntes politicas. Segundo alguns, " o processo das nacionalizações, por outro lado e significativamente, não obedeceu a um plano publicamente discutido e elaborado, antes as naciona­lizações aparecem, mormente as decretadas no após o 11 de Março, como factos consumados, impostos pelas forças político-sociais dominantes que emergiram no processo politico " (Manuel Afonso Vaz, Direito Económico, pag. 179).

Neste contexto, bem se pode sustentar que com o n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamental se tenha pretendido não só " traduzir o reconhecimento " da politica de nacionalizações entretanto operada, mas também proceder à sua " legitimação" (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2a edição, 1° vol., pág. 408). Esta legitimação jurídica ex post (que não pressupõe necessaria­mente a inexistência de uma legitimidade ex ante), operada pelo artigo 83° relativamente as nacionalizações, seria, assim, parale­la à legitimação jurídica operada pela Constituição relativamente á Revolução e teria, pois, para alem do mais, um efeito sanatório relativamente a qualquer eventual vício jurídico que houvesse afectado os mesmos actos nacionalizatórios.

6- Este entendimento parece sair reforçado coma própria contraposição sistemática entre os artigos 82° e 83° da Lei Fundamental.

Segundo o mencionado artigo 82°, a lei determinara os meios e as formas de nacionalização dos meios de produção, bem como os critérios de fixação de indemnizações.

Logo a seguir, o artigo 83° garante a irreversibili­dade das nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974, com as ressalvas constantes do seu n° 2.

Tudo leva a crer que o legislador constituinte tenha pretendido estabelecer, para futuro, uma regra de jurisdicidade estrita quanto as nacionalizações que, eventualmente, se viessem a efectuar: definição legal dos respectivos meios e formas, bem como do critérios de fixação de indemnizações, com atribuição dessa competência a Assembleia da República na alínea, e) do n° 1 do artigo 168° (originariamente, na alínea q) do artigo 167°). Simultaneamente, quanto ao passado, a intenção terá sido a de consolidar as situações preexistentes, encerrando definitivamente toda a controvérsia gerada em torno das nacionalizações já efectuadas.

Tal actuação do legislador constituinte terá sido motivada por razões de certeza e segurança jurídicas, impedindo, assim, a sistemática reabertura do debate sobre a legitimidade de todas e de cada uma das nacionalizações entretanto operadas.

7 - Dir-se-á, porém, que o n° 1 do artigo 83°,embora reconhecendo e tutelando a politica geral de nacionaliza­ções efectuadas no período subsequente ao 25 de Abril, não pode ter querido proteger " todas as nacionalizações de facto concre­tizadas, ainda que com violação da legalidade” ( cfr. citado parecer jurídico junto aos autos).

Todavia, um tal entendimento poderia conduzir a total inoperância do n° 1 do artigo 83° da Constituição da República, no que respeita ao mencionado objectivo de garantir _a_ certeza e a segurança jurídicas.

Vejamos porquê.

O Programa do Movimento das Forças Armadas, publica­do em anexo à Lei n° 3/74, de 14 de Maio, previa que " as grandes reformas de fundo só poderão ser adoptadas no âmbito da futura Assembleia Nacional Constituinte" (Ponto B 5), muito embora o Governo Provisório devesse lançar os fundamentos de " uma nova política económica, posta ao serviço do Povo Português, em particular das camadas da população ate agora mais desfavore­cidas, tendo como preocupação imediata a luta contra a inflação e a alta excessiva do custo de vida, o que necessariamente impli­cará uma estratégia antimonopolista " (Ponto B 6, alínea a)).

Quanto a qualquer política de nacionalizações, era completamente omisso o Programa do MFA, na sua literalidade. E se, para uns, elas constituíam " grandes reformas de fundo", portanto reservadas a Assembleia Constituinte, para outros, elas eram necessariamente exigidas para a prossecução de " uma estratégia antimonopolista”.

Isto é, a conformidade material das nacionalizações com o Programa era contestada. E se, mais tarde, o n° 1 do artigo 6° da Lei n° 5/75, de 14 de Março, veio conferir ao Conselho da Revolução " o poder legislativo para as necessárias reformas de estrutura da economia portuguesa", nem por isso se pode dizer que todos os problemas tivessem ficado automaticamente resolvidos.

Com efeito, e desde logo, não e de excluir que alguns pudessem suscitar a própria legitimidade de uma lei cons­titucional provisória, na parte em que, eventualmente, contradis­sesse o próprio Programa do Movimento das Forças Armadas.

Por outro lado, sempre poderia haver quem discutisse, caso a caso, se certa nacionalização era ou não adequada à necessária reforma da estrutura da economia portuguesa.

Assim sendo, e a não se considerar que o n° 1 do artigo 83° teve por efeito garantir a irreversibilidade de todas as nacionalizações - ainda que originariamente invalidas - bem g poderiam, hoje, vir ainda a ser postas em causa todas, ou quase todas , ou muitas, ou algumas das nacionalizações ( tudo depen­deria, afinal, de quais as consideradas como invalidamente efectuadas ), com manifesta postergação do efeito de certeza e de segurança jurídicas pretendido pelo legislador constituinte.

Nem se diga que o artigo 83°, n° 1, sanou qualquer eventual vício dos diplomas que procederam a nacionalizações, no que se refere ao respectivo conteúdo, mas já não pode ter tido essa consequência quanto aos eventuais vícios orgânicos ou formais de que eles padecessem (aproximando-se, para este efeito, o erro sobre os motivos ou os pressupostos a estes últi­mos vícios).

É que, como se viu, a Lei n° 5/75 concedeu ao Con­selho da Revolução poderes legislativos para as " necessárias reformas de estrutura da economia portuguesa". Mas, se algumas nacionalizações foram ordenadas por diploma do Conselho da Revo­lução, outras foram decididas por decretos-lei dos Governos Provisórios; quanto a estas, que foram a larga maioria, não está excluído que se pudesse, bem ou mal, vir a sustentar que foram invalidamente efectuadas, por terem dimanado de órgão constitucionalmente incompetente para o efeito.

Do exposto resulta que as razões de certeza e se­gurança jurídicas que conduziram à consagração da garantia da irreversibilidade das nacionalizações não permitem que, d o n ° 1 do artigo 83° da Lei Fundamental, se possa deduzir que aquele preceito constitucional haja pretendido abranger no regime nele estabelecido apenas as "nacionalizações validamente efectuadas a face do direito constitucional vigente na respectiva data.

Pelo contrário, tudo leva a crer que ali se haja pretendido consolidar e legitimar todas as nacionalizações, inde­pendentemente de qualquer juízo sobre a forma como foram efectua­das ou sobre os motivos que as tenham determinado; isto, prescin­dindo, agora, por desnecessário, de analisar a eventual relevân­cia da inexistência jurídica de actos normativos pré-constitucionais.

8 - O n° 1 do artigo 83° da Constituição, como já atrás se referiu, estabelece que " todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras".

Esta regra da irreversibilidade das nacionalizações e, contudo, limitada pela excepção constante do n° 2 do mesmo artigo, segundo o qual " as pequenas e medias empresas indirecta­mente nacionalizadas, fora dos sectores básicos da economia, poderão, a titulo excepcional, ser integradas no sector privado, desde que os trabalhadores não optem pelo regime de autogestão ou de cooperativa".

No caso em apreço, porém, não há que fazer apelo a esta última norma constitucional, desde logo porque a TUCO e a STAL não foram indirectamente nacionalizadas, antes constituíram objecto de nacionalização directa, operada, como se viu, pelo mencionado Decreto-Lei n° 280-C/75.

A garantia da irreversibilidade das nacionalizações, constante do n° 1 do artigo 83°, consiste na proibição de desna­cionalizar o que foi nacionalizado, ou seja, na sua reintegração no sector privado, como decorre, a contrario sensu, do disposto no n° 2 do mesmo artigo.

A desnacionalização " pode ser concretizada, tal como a nacionalização, através de vários esquemas. Tipicamente, a desnacionalização directa traduzir-se-á num acto de soberania, maxime, num acto legislativo de carácter revogatório " ( Acórdão n° 11/84 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, II Série, de 8 de Maio de 1984; cfr., também, Pare­ceres n°s 13/77 e 15/77, Pareceres da Comissão Constitucional, 2° vol., págs. 43 e segs. e 279 e segs.).

Isto é, no caso em apreço, não podem restar quais­quer dúvidas quanto ao facto de estarmos perante um caso típico de desnacionalização. E essa desnacionalização é constitucional­mente vedada pelo n° 1 do artigo 83° da Lei Fundamental.

9 -Atingida a conclusão de que a norma questionada viola o referido preceito constitucional, desnecessário se torna averiguar se ela também foi emitida em contradição com o disposto na alínea l) do n° 1 do artigo 168° da Constituição.

Com efeito, tendo-se já chegado à inconstitucionalidade da norma com um certo fundamento, seria completamente inútil verificar, posteriormente, que ela ainda era inconstitucional com outro fundamento, ou se o não era. Na verdade, em qualquer caso, sempre este Tribunal teria de declarar a sua inconstitu­cionalidade com força obrigatória geral, nos termos do preceituado no artigo 281° da Lei Fundamental.

10 - Nestes termos, decidem pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 1º do decreto aprovado pelo Conselho de Ministros em 23 de Dezembro de 1986, para ser promulgado como decreto-lei, e registado sob o n.º 804/86, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 83º da Constituição da República.

Lisboa, 18 de Março de 1987. – Luís Nunes de Almeida – Martins da Fonseca – Mário Afonso - José Manuel Cardoso da Costa – Magalhães Godinho – Vital Moreira – Raul Mateus – Antero Alves Monteiro Dinis – Messias Bento – Mário de Brito (votei o acórdão, com reserva quanto à competência do Tribunal pelas razões constantes do n.º 1 da declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 26/85, de 15 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª serie, n.º 96, de 26 de Abril de 1985) – Armando Manuel Marques Guedes.