Texto da decisão
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. O DIRECTOR DISTRITAL DE FINANÇAS DE BEJA remeteu ao MINISTÉRIO PÚBLICO respectivo uns autos de averiguações respeitantes ao A., por entender que neles se indicia a prática por este último de um crime de fraude fiscal, previsto e punível pelo artigo 23º do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras (aprovado pelo Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro).
O referido Director de Finanças fez nos autos a declaração de "pretender a administração fiscal, usando da prerrogativa do artigo 46º do RJIFNA, constituir-se assistente".
O Ministério Público ordenou a remessa dos autos ao juiz, para apreciação do pedido de constituição de assistente formulado pela administração fiscal, dizendo nada ter a opor a tal pretensão.
O juiz, depois de ouvir o arguido sobre o pedido, indeferiu a pretensão da administração fiscal, com fundamento em que o artigo 46º do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras é inconstitucional.
2. É desse despacho do juiz que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação daquela questão de constitucionalidade.
Neste Tribunal, apenas alegou o Procurador-Geral Adjunto que formulou as seguintes conclusões:
1. Com o Código de Processo Penal de 1987 foi consagrado o princípio da competência exclusiva do Ministério Público para promover o processo penal, ressalvando o regime dos crimes semi-públicos e particulares.
2. Salvo nos crimes desta natureza, a intervenção processual dos assistentes caracteriza-se por uma subordinação estrita à actuação do Ministério Público.
3. Assim, tratando-se de crime público, como é o crime de fraude fiscal, o assistente só poderá deduzir acusação no condicionalismo do artigo 284º do Código de Processo Penal, não podendo fazê-lo se o Ministério Público se abstiver de acusar.
4. Nestes termos, o único interesse da constituição de assistente por parte da administração fiscal radica na possibilidade, que lhe é conferida pelo artigo 287º, nº 1, alínea b), do mesmo Código, de requerer a abertura da instrução relativamente a factos pelos quais o Ministério Público não tiver deduzido acusação.
5. Mas, sendo assim, tal constituição de assistente não afronta o disposto no artigo 221º, nº 1, da Lei Fundamental, quer se entenda, quer não, que aí se consagra a competência exclusiva do Ministério Público para promover o processo penal.
6. A Assembleia da República concedeu autorização ao Governo para legislar em matéria de infracções fiscais através da Lei nº 89/89, de 11 de Setembro, que, no seu artigo 6º, fixou, relativamente à matéria que ora importa, o prazo de 90 dias para a sua utilização.
7. Para que se considere respeitado o prazo da autorização legislativa, basta que ocorra dentro desse prazo a aprovação pelo Conselho de Ministros do decreto-lei emitido no uso dessa autorização.
8. Assim, uma vez que o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, foi aprovado em Conselho de Ministros em 28 de Setembro de 1989, deve considerar-se emitido dentro daquele prazo, não enfermando, consequentemente, de inconstitucionalidade orgânica.
Deve, pelo exposto, conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se a norma do artigo 46º, nºs 1 e 2, aqui sub iudicio, é ou não inconstitucional.
II. Fundamentos:
4. O mencionado artigo 46º (na redacção do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro) dispõe como segue:
Artigo 46º (Constituição como assistente)
1. Se o auto de averiguações for remetido ao Ministério Público, a administração fiscal pode constituir-se assistente, assim o declarando no próprio auto.
2. A administração fiscal é representada por advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico que para o efeito for designado.
3. A administração fiscal goza em matéria de custas e taxa de justiça do regime fixado para o Ministério Público em processo criminal.
Registe-se que o nº 1 do artigo 46º corresponde à redacção inicial do preceito.
Os nºs 2 e 3 foram acrescentados pelo Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro, sendo de notar que, no nº 2, se contém disciplina idêntica à da parte final do nº 1 do artigo 26º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto‑Lei nº 267/85, de 16 de Julho), onde, justamente, se prescreve que, nos recursos contenciosos, a autoridade recorrida é representada "por advogado constituído ou por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico designado para o efeito".
Para o despacho recorrido, o artigo 46º é organicamente inconstitucional, em virtude de ter sido "promulgado depois de esgotado o prazo de utilização fixado na lei de autorização legislativa (Lei nº 89/89, de 11 de Setembro)". E, para além disso, os seus nºs 1 e 2 violam o artigo 221º, nº 1, da Constituição: o nº 1, porque, sendo ao MP que "compete defender e representar em juízo esses interesses" [refere-se aos interesses violados pela "imputada conduta criminosa"], o assistente - que se identifica com o Estado, pois que "a administração fiscal não tem personalidade jurídica, nem judiciária" - tem que "estar representado em juízo por advogado"; o nº 2, "ao permitir que outra entidade que não o MP represente o Estado em tribunal".
Diferente é, como se viu, a opinião do Ministério Público.
Vejamos, então.
5. A questão da inconstitucionalidade orgânica:
5.1. O Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro (que aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras) foi editado "no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro, e nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 201º da Constituição". Por sua vez, o Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro - que, como se disse, aditou o nº 2 do artigo 46º, aqui sub iudicio - foi emitido "no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 61/93, de 20 de Agosto, e nos termos das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 201º da Constituição".
Os nºs 1 e 2 do mencionado artigo 46º versam matéria de processo criminal, pois que há-de ser havida como tal a definição de quem, em tal processo, pode intervir como assistente e, bem assim, a indicação de por quem esse assistente há-de ser representado em juízo.
Terá, então, o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, sido editado pelo Governo a descoberto de qualquer autorização parlamentar, em virtude de - como se sustenta no despacho recorrido - já haver caducado a que fora concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro?
A resposta é negativa.
A autorização constante da mencionada Lei nº 89/89, de 11 de Setembro, que habilitava o Governo a legislar sobre processo penal (cf. artigo 2º), quanto à matéria que aqui importa, era válida por 90 dias (cf. artigo 6º) - o que significa que o respectivo prazo de validade expirava em 15 de Dezembro de 1989 (ou em 10 desse mesmo mês e ano), consoante se entenda que as leis de autorização legislativa têm vacatio legis ou que entram imediatamente em vigor [cf. artigos 216º e 279º, alínea b), do Código Civil e artigo 2º da lei nº 6/83, de 29 de Julho] (cf. sobre isto o acórdão nº 121/93, publicado no Diário da República, II série, de 8 de Abril de 1993).
Como o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, foi aprovado em Conselho de Ministros em 28 de Setembro de 1989; promulgado em 12 de Janeiro de 1990; e referendado em 15 de Janeiro de 1990; conte-se como se contar aquele prazo de 90 dias, apenas a aprovação teve lugar dentro do prazo de validade da autorização legislativa ao abrigo da qual ele foi editado, que é - recorda-se - a autorização concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro.
Assim sendo, o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, só não enferma de inconstitucionalidade, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea c), da Constituição, se a aprovação em Conselho de Ministros for o acto do processo legislativo (o momento) relevante para o efeito de saber se a autorização foi tempestivamente utilizada pelo Governo.
Pois bem: para que se considere respeitado o prazo da autorização legislativa - escreveu-se no Acórdão nº 150/92 (Diário da República, II série, de 28 de Julho de 1992) e repetiu-se no Acórdão nº 386/93 (Diário da República, II série, de 2 de Outubro de 1993) - "basta que ocorra dentro desse prazo a aprovação pelo Conselho de Ministros do decreto-lei emitido no uso dessa autorização" (cf. também o Acórdão nº 121/93, publicado no Diário da República, II série, de 8 de Abril de 1993).
Não há razões para alterar esta jurisprudência [cf., no mesmo sentido, ANTÓNIO VITORINO, As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, páginas 252 a 259. Cf. também JORGE DE MIRANDA (Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, policopiado), que admite esta tese na nota 4 da página 476].
De facto, como se escreveu no citado Acórdão nº 150/92:
Por um lado, não constituindo a promulgação um acto da competência do Governo, não é de exigir que ela ocorra dentro do prazo concedido ao Governo para legislar em determinada matéria.
Por outro lado, e quanto à possibilidade de o Governo antedatar diplomas - [risco para que alerta J. J. GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional, 5ª edição, Coimbra, 1991, p. 865] -, sempre se poderia estabelecer a presunção de que a sua aprovação ocorreu na data que deles consta (com admissão de prova em contrário).
Finalmente, deve entender-se que o decreto-lei aprovado dentro do prazo da autorização legislativa "existe" para o efeito de se considerar respeitado esse prazo, como "existe" qualquer decreto do Governo enviado ao Presidente da República para promulgação e que este resolve enviar ao Tribunal Constitucional para efeito de apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas normas.
O Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro - recte, a norma que se contém no artigo 46º, nº 1, do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras, por ele aprovado, aqui sub iudicio - não viola, pois, o artigo 168º, nº 1, alínea c), da Constituição.
5.2. Embora o juiz a quo não coloque a questão da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro - que, recorda-se, aditou os nºs 2 e 3 do artigo 46º - sempre se dirá (e isto, porque o nº 2 do artigo 46º por ele editado está questionado sub specie constitutionis) que também ele foi aprovado em Conselho de Ministros dentro do prazo de validade da respectiva autorização.
De facto, tal autorização - que, para o que aqui importa, consta da parte final do artigo 2º - era válida também por 90 dias (cf. artigo 12º). Ora, a Lei nº 61/93, que a concedeu, é de 20 de Agosto e a aprovação daquele Decreto-Lei nº 394/93 em Conselho de Ministros teve lugar em 16 de Setembro de 1993. (A promulgação é de 15 de Novembro de 1993 e a referenda, de 16 de Novembro de 1993).
O nº 2 do artigo 46º sub iudicio também não viola a alínea c) do nº 1 do artigo 168º da Constituição.
6. A questão da inconstitucionalidade material:
6.1. O artigo 221º, nº 1, da Constituição, que, segundo o juiz a quo, é violado pelos nºs 1 e 2 do citado artigo 46º, dispõe como segue:
Artigo 221º (Funções e estatuto)
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar.
Ao Ministério Público compete, pois, entre o mais, exercer a acção penal, promovendo a repressão dos crimes, sendo essa, aliás, do ponto de vista histórico, a sua função típica (cf., a propósito, o parecer nº 8/82 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 19º volume, página 3 e seguintes).
Ao Ministério Público, no domínio do processo penal, compete "colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realização do direito", devendo todas as suas intervenções processuais obedecer "a critérios de estrita objectividade" (cf. artigo 53º, nº 1, do Código de Processo Penal). Ou seja: à sua intervenção há-de presidir sempre uma "incondicional intenção de verdade e de justiça - tão incondicional como a do juiz", diz FIGUEIREDO DIAS (cf., "Sobre os sujeitos processuais no novo Código de Processo Penal", in Jornadas de Direito Processual Penal. O Novo Código de Processo Penal, Centro de Estudos Judiciários, Coimbra, 1988, páginas 3 e seguintes).
O exercício da acção penal acha-se, pois, constitucionalmente cometido ao Ministério Público.
O facto de o exercício da acção penal competir ao Ministério Público não exclui a possibilidade de a lei fazer depender a promoção do processo da apresentação de queixa pelo respectivo titular quando estejam em causa certos crimes (os chamados crimes semi-públicos) ou, mesmo, da dedução de acusação particular quando se trate de crimes que dela dependam - isto é, de crimes particulares (cf. os artigos 49º, 50º e 285º, do Código de Processo Penal; cf. também o citado parecer nº 8/82, páginas 18 e 19, e ainda o acórdão da mesma Comissão nº 380, in Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, páginas 36-40). E, para submeter a julgamento crimes que dependam de acusação particular, não se torna necessário que o Ministério Público acompanhe a acusação do assistente.
Repare-se, no entanto, em que, no nosso sistema legal, o Ministério Público continua a ser colaborador do tribunal na realização do direito de punir, mesmo quanto aos crimes particulares.
De facto, conquanto ele só possa intervir quanto a tais crimes depois de o titular do respectivo direito ter apresentado queixa e de se ter constituído assistente (cf. o nº 1 do citado artigo 50º), ele procede oficiosamente "a quaisquer diligências que julgar indispensáveis à descoberta da verdade e couberem na sua competência, participa em todos os actos processuais em que intervier a acusação particular, acusa conjuntamente com esta e recorre autonomamente das decisões judiciais" (cf. o nº 2 do artigo 50º). E mais: a acusação que, acaso, vier a deduzir não tem por que ser pelos mesmos factos por que o assistente deduziu a sua acusação; pode bem ser apenas "por parte deles" ou, até, "por outros que não importem uma alteração substancial daqueles" (cf. artigo 285º, nº 3).
Pelos crimes públicos, no entanto, a legitimidade do Ministério Público para promover o processo não se acha condicionada pela constituição de assistente por parte de quem possa intervir nessa qualidade, que é, em regra, o portador do bem jurídico ofendido, ou seja, o titular "dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação" [cf. artigos 48º e 68º, nº 1, alínea a)]. Nos processos por crimes públicos - e esse é o caso dos autos -, "os assistentes têm a posição de colaboradores do Ministério Público, a cuja actividade subordinam a sua intervenção no processo" (cf. artigo 69º, nº 1, do mesmo Código). O dominus litis continua, porém, a ser por inteiro o Ministério Público. O assistente só pode deduzir acusação "pelos factos acusados pelo Ministério Público, por parte deles ou por outros que não importem uma alteração substancial daqueles" (cf. artigo 284º, nº 1, do mesmo Código).
Se o Ministério Público se abstiver de acusar, ao assistente resta apenas a possibilidade de, no prazo de cinco dias a contar da notificação do arquivamento do inquérito, requerer a abertura de instrução [cf. artigo 287º, nº 1, alínea b), do mesmo Código].
Nos processos por crimes públicos, em que o exercício da acção penal cabe ao Ministério Público nos termos apontados, os poderes do assistente resumem-se ao seguinte:
(a). ele pode "intervir no inquérito (e na instrução), oferecendo provas e requerendo as diligências que se afigurem necessárias";
(b). pode deduzir acusação nos termos apontados;
(c). pode requerer a abertura de instrução, quando o Ministério Público arquivar o inquérito.
(d). e, finalmente, pode interpor recurso das decisões que o afectem, mesmo que o Ministério Público o não tenha feito [cf. artigo 69º, nº 2, alínea c)].
A isto se circunscreve, pois, a acção conformadora do assistente quanto ao sentido da decisão a proferir no processo penal movido por um crime público.
Sendo isto assim - como assinala o Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações -, não se vê em que medida é que a intervenção no processo da administração fiscal como assistente possa afrontar o artigo 221º, nº 1, da Constituição, na parte em que aí se comete ao Ministério Público o exercício da acção penal.
6.2. A violação deste preceito constitucional - contrariamente ao que sustenta o juiz a quo - também não pode, obviamente, ir buscar-se ao facto de a administração fiscal, para se constituir assistente no processo, ter que ser representada por outrem (um advogado ou um licenciado em Direito com funções de apoio jurídico).
Na realidade, a representação do Estado, que o referido artigo 221º, nº 1, da Constituição, comete ao Ministério Público, não se identifica com o exercício da acção penal por tal magistratura. A representação de que aí se fala tem a ver com a defesa dos direitos ou interesses do Estado em juízo, com o papel de advogado do Estado (cf., a este propósito, o citado parecer nº 8/82).
De resto, admitindo-se a intervenção da administração fiscal como assistente no processo - e já se viu não existirem razões constitucionais que a recusem -, sempre ela teria que ser representada por outrem que não pelo Ministério Público, já que se trata de assegurar a representação no processo a um colaborador ou auxiliar deste.
7. Conclusão:
A norma do artigo 46º, nºs 1 e 2, do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras, aprovado pelo Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro (na redacção do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro) não viola, pois, o artigo 221º, nº 1, da Constituição, nem o artigo 168º, nº 1, alínea c), da Lei Fundamental.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se o despacho recorrido que deve ser reformado em conformidade com o juízo aqui feito sobre a questão de constitucionalidade.
Lisboa, 23 de Novembro de 1995
Messias Bento
José de Sousa e Brito
Luís Nunes de Almeida
Guilherme da Fonseca
Bravo Serra
José Manuel Cardoso da Costa