Texto da decisão
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., o primeiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), da decisão proferida por aquele Tribunal, em 8 de maio de 2018 (cf. fls. 149-155), que recusou aplicar o artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, adiante designado «ETAF»), em conjugação com o artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, e adiante designado «RGCO»), no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a data de apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público.
2. Foi interposto recurso de constitucionalidade desta decisão, mediante requerimento com o seguinte teor (cf. fl. 147 com verso):
«A Magistrada do Ministério Público, junto deste Tribunal, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70° n.º 1 al. a) e g) e 75°-A da Lei Constitucional (Lei n° 28/82, de 15.11, com as alterações introduzidas pelas Leis n° 143/85, de 26.11,85/89, de 1.09 e 13-A/98, de 26.2 e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30/11) vem interpor obrigatório Recurso para o Tribunal Constitucional da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados, dado que:
1- Com fundamento na desaplicação do art. 4.° n.º 1, al. I) do ETAF, na redacção introduzida pelo Dec-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, por o tribunal a quo ter considerado tal norma inconstitucional, por violação do art. 32.° n.º 9 da CRP-principio do juiz natural;
2- A douta sentença em apreço recusou a aplicação da citada norma, por violação dos art.32.º n.º 9 da CRP., que consagra o princípio constitucional do juiz natural, invocando para tanto:
"Razão pela qual, este tribunal entende, respeitosamente, dever recusar a aplicação do arf.4-1-1), do ETAF, na redacção introduzida pelo DE 214-G/2015, de 02/10, em conjugação com o disposto no artigo 62-1, RGCO, na interpretação efectuada e imposta no presente processo pela decisão do Tribunal de Conflitos, de 09/11/2017, por violação do princípio do juiz natural ou legal, consagrado no art.32-9, da CRP, na dimensão fundamental da exigência de determinabilidade o que implica, como acima se viu, que o juiz (ou juízes) chamados a proferir decisões num caso concreto estejam, previamente individualizados através de leis gerais, de uma forma o mais possível inequívoca."
3- Afigura-se-nos não ter sido proferido, sobre esta matéria, Acórdão similar.
Requer, por isso, a v. Ex.ª, se digne a admitir o recurso, ora, interposto.»
3. Admitido o recurso pelo Tribunal a quo, foi o recorrente convidado pela Relatora neste Tribunal a aperfeiçoar o requerimento de interposição, designadamente indicando (cf. fl. 161):
«- qual a norma, aplicada na decisão recorrida, anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional ou pela Comissão Constitucional e em que decisão, nos termos previstos na alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e no n.º 3 do artigo 75.º-A (uma vez que a interposição do recurso foi requerida «nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70.º n.º 1 al. a) e g) e 75.º-A da Lei Constitucional»);
- se a norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada é a que resulta da interpretação conjugada do artigo 4.º, n.º 1, al. l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e do n.º 1 do artigo 62.º do Regime Geral de Contraordenações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na sua redação atual), no sentido de a data relevante para fixar a competência material dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal quanto a «impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo» ser a data em que os autos são apresentados ao juiz pelo Ministério Público.»
4. Em resposta ao convite para aperfeiçoamento, veio o recorrente esclarecer (cf. fls. 163-165):
«(…)
No que concerne à primeira questão identificada, esclarece o recorrente – Ministério Público – que, distintamente do indicado, por lapso, no requerimento de fls. 147 e v.º, o presente recurso é interposto, exclusivamente, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei do Tribunal Constitucional.
No que respeita ao segundo tópico assinalado, pretende o requerente esclarecer o seguinte:
Se atentarmos no teor da douta decisão proferida pelo Tribunal de Conflitos em 2 de Novembro de 2017, no âmbito do Conflito n.º 33/17, e que consta de fls. 136 a 139 dos autos, constatamos que nela se deliberou que:
“(…) a interposição do recurso de impugnação judicial não é um acto praticado em juízo, pois sendo apresentado perante a autoridade administrativa e aí permanecendo até que seja enviado ao MP, insere-se na fase administrativa do processo de contra-ordenação.
Por isso, tal como se entendeu no recente Ac. Deste Tribunal de 1/6/2017 – Conflito n.º 05/17, é a introdução em juízo do feito a julgar, que corresponde à data em que os autos são apresentados no tribunal, que marca o momento em que a competência se fixa. Portanto, e uma vez que, no caso vertente, o processo só entrou em juízo após 1/9/2016 são os tribunais da jurisdição administrativa os competentes para o apreciar (art.º 4.º, n.º 1, al. l), do ETAF, na redacção do DL n.º 214-G/2015)”.
Assim sendo, e considerando que a douta sentença recorrida integrou na conformação da interpretação normativa desaplicada o conteúdo da mencionada decisão do Tribunal de Conflitos, vem o requerente, em resposta ao convite que lhe foi dirigido, aclarar o sentido da referida interpretação normativa, reformulando-a nos seguintes termos:
Pretende o requerente que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade da interpretação normativa resultante da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do E.T.A.F., na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público, a que, em seu entender, foi desaplicada pela douta decisão impugnada.
Acrescente-se, por fim, que a interpretação normativa agora precisada coincide com a expressa pelo Ministério Público no Processo n.º 1099/18 desta 3.ª Secção do Tribunal Constitucional.»
5. Mediante despacho de 23 de maio de 2019, as partes foram notificadas para alegar nos seguintes termos (cf. fl. 167):
«Atenta a resposta ao convite para aperfeiçoamento do requerimento de interposição de recurso (de fls. 163-165); e identificado o objeto do presente recurso - como a interpretação normativa do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, em conjugação com o artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público –, notifiquem-se as partes para:
i) alegar, no prazo de 30 (trinta) dias, nos termos dos artigos 78.º-A, n.º 5, e 79.°, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro;
ii) se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de não ser conhecido o objeto do recurso, por inutilidade.»
6. O recorrente Ministério Público produziu alegações, que concluiu nos termos seguintes (cf. fls. 169-196):
«V - Conclusões
48. O Ministério Público interpôs, em 11 de Maio de 2018, a fls. 147 e v.º dos autos supra-epigrafados, recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta decisão judicial de fls. 149 a 155, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no âmbito do Processo n.º 229/17.2BESNT, “(…) nos termos das disposições conjugadas dos artigos 70º nº 1 al. a) e g) e 75º-A da Lei Constitucional (Lei nº 28/82, de 15.11, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 143/85, de 26.11, 85/89, de 1.09 e 13-A/98, de 26.2 e Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30/11) (…)”.
49. Este recurso vinha, inicialmente, interposto da douta decisão do referido Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que determinou «dever recusar a aplicação do art. 4-1-l), do ETAF, na redacção introduzida pelo DE 214-G/2015, de 02/10, em conjugação com o disposto no artigo 62-1, RGCO, na interpretação efectuada e imposta no presente processo pela decisão do Tribunal de Conflitos, de 09/11/2017 (…)”.
50. O parâmetro de constitucionalidade cuja violação foi invocada encontra-se plasmado no “(…) art. 32.º nº 9 da CRP., que consagra o princípio constitucional do juiz natural (…)”.
51. Pelo douto despacho de fls. 161 dos autos, datado de 8 de Maio de 2019, a Exm.ª Sr.ª Conselheira relatora convidou o recorrente – Ministério Público – a proceder ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição de recurso, indicando:
“- qual a norma, aplicada na decisão recorrida, anteriormente julgada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional ou pela Comissão Constitucional e em que decisão, nos termos previstos na alínea g) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e no n.º 3 do artigo 75.º-A (…); [e]
- se a norma cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada é a que resulta da interpretação conjugada do artigo 4.º, n.º 1, al. l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, e do n.º 1 do artigo 62.º do Regime Geral de Contraordenações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na sua redação atual), no sentido de a data relevante para fixar a competência material dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal quanto a «impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo» ser a data em que os autos são apresentados ao juiz pelo Ministério Público”.
52. Em resposta a tal convite esclareceu o Ministério Público, a fls. 163 a 165 dos presentes autos, não só que o presente recurso é interposto, exclusivamente, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei do Tribunal Constitucional mas, principalmente, que “[p]retende o requerente que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade da interpretação normativa resultante da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do E.T.A.F., na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público”.
53. Em face da resposta presentada pelo requerente e aceitando a proposta delimitação do objecto do recurso, ordenou a Exm.ª Sr.ª Conselheira relatora que se notificassem as partes para:
“i) alegar, no prazo de 20 (trinta) dias, nos termos dos artigos 78.º-A, n.º 5, e 79.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro;
ii) se pronunciar, querendo, sobre a possibilidade de não ser conhecido o objeto do recurso, por inutilidade”.
54. Consequentemente, será sobre aquele objecto do recurso, agora reformulado, que passaremos a pronunciar-nos.
55. A questão de constitucionalidade trazida, nos presentes autos, perante o Tribunal Constitucional é semelhante à que constitui objecto de outros recursos que correm termos neste Tribunal e que decorrem da desaplicação da mesma composição normativa por parte do mesmo Sr. juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
56. Sobre tal questão de constitucionalidade, embora, nalguns casos, oculta por uma discrepante formulação da interpretação normativa desaplicada e por um distinto contexto jurídico-processual, pronunciámo-nos, em sede de alegações de recurso, no âmbito dos Processos n.ºs 494/18, 1093/18 e 1099/18, todos desta 3.ª Secção do Tribunal Constitucional.
57. Nessas alegações defendemos a não inconstitucionalidade da interpretação normativa desaplicada suportando tal conclusão na argumentação que, mutatis mutandis, retomaremos na presente peça processual.
58. Dito isto, conforme também sinalizámos naquela explanação, não deixaremos de assinalar a insólita situação processual que subjaz ao presente recurso, a saber, que resulta da apreciação do teor da douta sentença recorrida que a mesma desacatou a decisão proferida pelo Tribunal de Conflitos no âmbito de um Conflito Negativo de Jurisdição, emitindo sobre a questão de direito apreciada por este, e que se lhe impunha, um juízo posterior desconforme, por via do qual «revogou», substantivamente, a decisão daquele Tribunal Superior.
59. Passando a analisar a questão de constitucionalidade trazida perante o Tribunal Constitucional, começaremos por constatar que, atento o acima aduzido, no essencial, o Mm.º Juiz “a quo” discorda da douta decisão proferida nos autos pelo Tribunal de Conflitos e, procurando ressuscitar a sua fracassada argumentação, imputa à norma legal, cuja interpretação recusa, a violação do princípio do juiz natural.
60. Verifica-se, contudo, que o Mm.º Juiz da 1.ª instância não se conformou com a interpretação que o Tribunal de Conflitos fez da norma contida na mencionada alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, independentemente, note-se, dos momentos de prolação da decisão administrativa condenatória da acoimada ou da impugnação judicial daquele veredicto, e decidiu desacatá-la, desaplicando-a por inconstitucionalidade.
61. Acontece que, quaisquer dimensões de sucessão de leis no tempo ou de outra configuração relevante da evolução temporal das normas aplicáveis ao caso vertente são, no essencial, ignoradas pela douta decisão impugnada a qual apenas atende, e desaplica, a interpretação estática da norma contida na referida alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, acolhida pelo Tribunal de Conflitos, no sentido de reconhecer ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra a competência para a execução de coima aplicada por entidade administrativa em matéria de urbanismo.
62. Conforme resulta do teor da decisão impugnada, o Mm.º Juiz da 1.ª instância, discordando da interpretação normativa estática imposta, legalmente, pela sentença do Tribunal de Conflitos, desacatou-a, invocando, para tanto, a violação de um princípio constitucional apenas convocável num contexto dinâmico de sucessão no tempo de normas ou regimes normativos, a saber, o princípio do juiz natural.
63. Com efeito, a interpretação estática do disposto na referida alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no sentido do reconhecimento da competência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para o conhecimento da impugnação judicial de uma coima em matéria urbanística, a que procedeu o Tribunal de Conflitos, não desvenda qualquer violação das distintas dimensões fundamentais contidas no princípio do juiz natural consagrado no n.º 9, do artigo 32.º, da Constituição da República Portuguesa.
64. Na verdade, no caso que nos ocupa não se verifica, como é patente, qualquer designação arbitrária de um tribunal ou de um juiz para decidir da impugnação judicial da coima, uma vez que a norma de competência cuja interpretação foi desaplicada nos autos já se encontrava, à data da introdução do feito em juízo, ou seja, à data julgada relevante pelo Tribunal de Conflitos, determinada.
65. Efectivamente, não ocorreu – nem tal é invocado na douta decisão impugnada – qualquer modificação das regras de competência, quer por via de alteração normativa, quer por via de emissão de um comando concreto, não se verificando, consequentemente, a “atribuição da competência a um tribunal diferente do que era legalmente competente”, quer após a data da condenação contra-ordenacional quer, por maioria de razão, após a impugnação judicial.
66. Ou seja, a norma de competência contida na alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ainda que conjugada com o disposto no artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações - desvendada e interpretada pelo Tribunal de Conflitos contém as regras objectivas que permitem, antecipadamente, determinar o tribunal que há de intervir no caso vertente, impedindo qualquer escolha discricionária do órgão jurisdicional com poder de intervenção no processo.
67. Assim sendo, deveremos inferir que a discordância manifestada pelo Mm.º Juiz “a quo” com a interpretação normativa assumida pelo Tribunal de Conflitos se alicerça numa mera leitura divergente do conteúdo da alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e não, rigorosamente, no reconhecimento da violação do princípio constitucional do juiz natural ou do juiz legal.
68. Por fim, reforçando a argumentação acabada de agregar, recordaremos que muito recentemente, em 19 de Junho de 2019, pronunciando-se sobre a norma aqui sob escrutínio, proferiu esta 3.ª Secção do Tribunal Constitucional o douto Acórdão n.º 365/2019, no qual decidiu:
“Não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público”.
69. Atenta a totalidade do explanado, não podemos deixar de concluir que a interpretação normativa do artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, conjugado com o disposto no artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações, que conduziu ao reconhecimento da competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para conhecer da impugnação judicial da coima aplicada por entidade administrativa em matéria de urbanismo, não viola o princípio do juiz natural, plasmado no artigo 32.º, n.º 9, da Constituição da República Portuguesa.
70. Por força do exposto, deverá ser tomada decisão no sentido de não julgar inconstitucional a interpretação normativa desaplicada – a resultante da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do E.T.A.F., na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público - concedendo-se, assim, provimento ao presente recurso.»
7. Decorrido o prazo, o recorrido não contra-alegou (cf. fl. 200).
E, decorrido o mesmo prazo, a Câmara Municipal de Sintra, notificada como recorrida para contra-alegar, apresentou requerimento no sentido de não poder participar no processo como essa qualidade e subscrevendo o parecer do Ministério Público (cf. fl. 199).
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
8. A questão de inconstitucionalidade que constitui o objeto do presente recurso foi recentemente apreciada por esta Secção, tendo o Tribunal decidido, no Acórdão n.º 365/2019, de 19 de junho de 2019 (retificado pelo Acórdão n.º 380/2019, de 25 de junho), «Não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público».
Estando em causa a mesma norma, e tendo o tribunal a quo fundamentado o juízo de inconstitucionalidade no mesmo parâmetro – ou seja, no princípio do juiz natural, consagrado no artigo 32.º, n.º 9 da Constituição – a jurisprudência exarada no Acórdão n.º 365/2019 afigura-se transponível para o caso em apreço, pelo que, remetendo-se para a fundamentação daquele aresto, é de concluir igualmente no sentido da não inconstitucionalidade da norma sindicada, concedendo-se provimento ao recurso.
III – Decisão
9. Nestes termos, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, com o previsto no artigo 62.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, no sentido de que a data que releva para determinar o tribunal competente em razão da matéria é a da apresentação a juízo do processo de impugnação de coima pelo Ministério Público;
e, em consequência,
b) Conceder provimento ao presente recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 21 de outubro de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers